Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации

Из вопросов, предложенных для проведения референдума «Союзом правых сил», невозможно было понять, на какие именно гарантии защиты частной собственности рассчитывают инициаторы референдума, и в каком объеме они хотят ограничить право президента отправлять в отставку правительство.

А экологи в одном вопросе объединили захоронение и переработку радиоактивных материалов, что, по сути, не одно и то же.

Таким образом, история становления и развития законодательного обеспечения института референдума в российском государстве довольно насыщена политическими конфликтами. Институт референдума, несмотря на то, что кроме принятии Конституции Российской Федерации, всероссийский референдум реально так и не был ни разу проведен, для различных политических сил не раз становился инструментом для решения возникающих проблем, средством для проведения в жизнь выгодных политических решений.

Как уже отмечалось, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался по вопросам референдума.

Анализ выработанных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций по вопросам референдума сводится к следующим тезисам.

Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета.

Референдум как всенародное голосование по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны, взаимосвязаны, дополняют друг друга, несмотря на то, что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия.

Федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.

Осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии или как противовес институтам представительной демократии.

Таким образом, и по сей день законодательство, регулирующее институт референдума в Российской Федерации, остается в центре внимания общественности. Подтверждением тому являются периодически появляющиеся в средствах массовой информации публикации, обзоры, мнения и комментарии, касающиеся роли и значения референдума в политической и общественной жизни российских граждан.

В связи с этим, по -прежнему остается актуальным изучение законодательства о референдуме, выявление тенденций и противоречий развития этого важного института непосредственной демократии.

2.Референдум в Российской Федерации как институт непосредственной демократии

референдум законодательный конституция

Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено, передано) - всенародное голосование с целью выявить общественное мнение страны для принятия окончательного решения по важному государственному вопросу. На общегосударственном референдуме решаются, как правило, наиболее важные вопросы жизнедеятельности общества и государства (например, утверждение Конституции, выражение доверия политике действующих государственных органов, решение вопросов международного значения, изменение государственных и внутренних административно -территориальных границ).

Решая задачу изучения и анализа сущности и юридической природы института референдума как одного из важнейших институтов прямой демократии, необходимо уделить внимание содержанию определения понятия «референдум». Однако, прежде чем мы дадим авторское определение рассматриваемому понятию, необходимо провести анализ определений, данных другими исследователями.

Так, например, М.Н. Марченко в своей монографии отмечает, что «в некоторых зарубежных и отечественных актах референдум представляется не иначе как народным (ст. 75 Конституции Италии) или всенародным (ст. 921 Конституции Испании) актом и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом» .

Профессор С.В. Троицкий в своем исследовании рассматривает институт референдума как «одну из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения»Троицкий С.В. Институт референдума в освободившихся странах в южной Азии. М., 1990. С. 23-40.. Как видно, в этом определении появляется новый содержательный элемент: автор вполне справедливо указывает на наличие связи референдума с законодательным процессом.

В.В. Маклаков расширяет перечень актов, которые могут быть объектом всенародного голосования в ходе референдума: «референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта»Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1985. С. 132.

38

Трайнин И.П. О непосредственном народном законодательстве в капиталистиче-ских странах. // Советское государство и право. 1937. № 1-2. С. 100.. Несмотря на то, что В.В. Маклаков дал более точное определение содержанию референдума, тем не менее, в нем отсутствует ссылка на возможность проведения консультативного референдума, содержание которого нередко является правовой основой для разработки и принятия названных в вышеприведенном определении актов.

И.П. Трайнин понимает под референдумом «право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством» . Подобная формулировка представляется нам слишком узкой, так как отражает лишь запретительный характер референдума, не раскрывая его многочисленные иные возможности.

Таким образом, эта группа ученых рассматривает референдум в качестве «всенародного голосования по законопроекту». Однако, несмотря на предельную простоту, ясность и внешнюю бесспорность, данная позиция представляется нам достаточно поверхностной. Причиной тому, на наш взгляд, служит недостаточно глубоко проведенное исследование природы рассматриваемого понятия, не охватывающее всех этапов и стадий проведения референдума. Проведенный вышеназванными авторами анализ ограничивается только общегосударственным уровнем реализации данного института непосредственной демократии и совсем не затрагивает местный и региональный уровень. Учеными исследуется лишь императивная форма референдума, и во многом игнорируется возможность его использования для консультаций и опросов граждан по важнейшим вопросам общественной жизни.

Кроме того, практически все вышеприведенные определения не отражают исключительного значения и высшей юридической силы акта, принятого посредством референдума, что, на наш взгляд, является важным признаком данного конституционно -правового института и обязательно должно быть отражено в дефиниции.

Другая группа ученых, в число которых входят В. Дорогин, Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, Б. Спасов и А. Ангелов, рассматривает референдум не только в качестве средства принятия законопроектов, но и как способ решения конкретного государственного вопроса, различных вопросов общественной жизни (в том числе и на местном уровне), способ выявления и выражения воли избирателей.

Анализируя определения, данные референдуму вышеперечисленными учеными-юристами, следует особо отметить В. Дорогина. Он одним из первых теоретически обосновал необходимость выделения института референдума в самостоятельный государственно -правовой институт. В. Дорогин отмечал, что «референдум состоит в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса. Совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам, составляет государственно -правовой институт референдума» . Данное определение поднимает референдум на качественно новый уровень.

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет видят в референдуме «способ непосредственного решения народом в целом и населения в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни»Непосредственная демократия в СССР. М., 1984. С. 33.. Авторы подчеркивают возможность проведения локального, местного референдума для решения вопросов местного значения. Новизна этого определения заключается в том, что данная мысль была высказана в тот момент, когда практика проведения местных референдумов в нашей стране отсутствовала.

Б. Спасов и А. Ангелов так трактуют понятие референдума: «Референдум есть такая форма всенародного опроса, при которой народ непосредственно, суверенно, окончательно решает определенный государственный вопрос, голосуя «за» или «против» конкретного предложения»Спасов Б., Ангелов А. Государственное право Народной республики Болгария. М., 1962. С. 79.. Далее они отмечают, что «референдум является актом, посредством которого прямо (в отличие от плебисцита) решается определенный вопрос, а не уполномочивается кто-то решить его» . Следует отметить, что особенность данного определения референдума заключается в попытке разграничения понятий референдума и плебисцита. Тем не менее, формулировка определения референдума, приведенная выше, не кажется нам достаточно убедительной. Делая акцент на характеристиках процедуры проведения референдума и юридической силе принимаемого посредством референдума решения, авторы не отражают иных довольно существенных признаков данного института.Таким образом, хотя эта группа ученых рассматривает понятие референдума гораздо глубже, чем предыдущая, все перечисленные позиции объединяет один недостаток: в них недостаточно четко и ясно разграничены понятия референдума и плебисцита, не различаются императивный и консультативный референдум. Проводимым определениям не хватает комплексности указываемых признаков.

Учитывая современную правовую базу референдумов в России, вполне возможно согласиться с мнением Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой, которые полагают, что референдум следовало бы определить в качестве «формы непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан, по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер» .

Мы считаем возможным дать следующее определение изучаемому понятию.

Референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами либо носящее консультативный характер.

На наш взгляд, в данном определении отражены практически все конституционно-правовые признаки, позволяющие охарактеризовать любую конкретную теоретически возможную ситуацию проведения референдума.

Из содержания приведенного выше определения референдума следует сделать вывод, что на голосование граждан потенциально может быть вынесен любой общественно важный вопрос. Однако необходимо отметить, что возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничиваются совокупностью норм конституционного права, составляющих институт референдума. Нередко в законодательстве стран мира встречаются случаи, когда, несмотря на обширное закрепление института референдума в конституционном законодательстве, возможность его применения на практике чрезвычайно ограничена дополнительными условиями.

Правовое регулирование этого института непосредственной демократии осуществляется: Конституцией Российской ФедерацииКонституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, № 237, 25.12.1993., общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референ-думе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710, другими федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Рос-сийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 171., другими федеральными законами.

В отличие от всенародных выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого -либо лица, а решению какого-либо конкретного вопроса. Принятое решение считается решением народа, носителя суверенитета, и его юридическая сила, как правило, выше юридической силы законов, принятых парламентом - представительным органом.

Референдум может проводиться на разных уровнях в зависимости от степени важности рассматриваемых вопросов и круга лиц, чьи интересы затрагиваются принимаемыми решениями. В Российской федерации можно выделить три уровня проведения референдума: федеральный уровень, уровень субъекта федерации и местный уровень.

Референдум в Российской Федерации - форма прямого волеизъявления всех граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

Референдум субъекта Российской Федерации - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории конкретного субъекта федерации. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта федерации или в совместном ведении федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении федерации находятся:

принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

федеративное устройство и территория Российской Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно -процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско -процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

федеральное коллизионное право;

метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

федеральная государственная служба.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении федерации и субъектов федерации находятся:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

административное, административно -процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

При определении предмета любого референдума необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично -правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов федерации в осуществлении государственной власти вне пределов ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2001 № 249-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 374..

Вопросы референдума субъекта федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и российскому законодательству, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод. В основу данного требования заложены основополагающие конституционные принципы: в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54, 56 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Местный референдум - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах конкретного муниципального образования. Согласно ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопросы местного референдума не должны противоречить российскому законодательству, а также законодательству соответствующего субъекта федерации. Подробнее право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме мы рассмотрим позднее в соответствующем параграфе.

В демократическом правовом государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Общепризнанные права и свободы человека и гражданина содержатся в Конституции Российской Федерации, закреплены в международных документах, в частности, во Всеобщей декларации прав человекаВсеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамбле-ей ООН) // Права человека. Сборник международных договоров. - Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978., в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.)Международный пакт от 16.12.1966 «об экономических, социальных и культур-ных правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 12, 1994. и Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.)Международный пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 12, 1994..

Референдум может стать и инструментом в руках небольшой группы граждан, злоупотребляющей возможностями, которые предоставляет данный конституционно-правовой институт

Характерным примером злоупотребления референдумом как формой народовластия в ущерб другой форме (выборам) является имевшая место в ряде стран СНГ практика продления на референдуме полномочий выбранного на определенный срок главы государства. Тем самым нарушается один из принципов народовластия - периодичность проведения выборов - и ущемляются избирательные права граждан.

Референдум не должен использоваться и для вторжения в полномочия административно -территориальных образований нижнего уровня. Так, на референдуме Российской Федерации не должен решаться вопрос об изменении границ, слиянии или разделении субъектов федерации, равно как и на референдуме субъекта федерации не должен решаться вопрос об изменении границ муниципальных образований.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ («да» или «нет»), а так же чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений.

Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие законодательно закрепленного правила, согласно которому решение, принятое на всенародном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении нормативным актом какого-либо государственного органа.

Стоит отметить, что в проведении референдума по вопросу, который допускает возможность множественного толкования, таится большая опасность. Такой референдум не только не способствует решению поставленной задачи, но, напротив, часто усиливает в обществе конфронтацию и социальную напряженность, поскольку каждая сторона может считать, что народ высказался именно в ее пользу. Так, до сих пор некоторые политики апеллируют к результатам референдума СССР 17 марта 1991 г. (о сохранении Союза Советских Социалистических Республик как единого государства), на который был вынесен некорректно сформулированный вопрос.

Федеральным законодательством в России предусмотрено ограничение перечня вопросов, которые не могут стать предметом рассмотрения на референдуме. Некоторые ограничения не вызывают сомнений в их обоснованности. Другие же неоднократно становились предметом жарких споров и дискуссий на самом различном уровне.

В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера. Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека.

Предмет референдума зависит от подлежащего утверждению акта. Выделяют, в частности, конституционные и законодательные референдумы. Законодательный референдум проводится в отношении актов текущего законодательства, проектов или действующих законов. Отклоняющие референдумы предполагают полную или частичную отмену текста закона. Утверждающие референдумы ратифицируют проект закона.

Традиционно решение на референдуме может приниматься посредством:

утвердительного или отрицательного ответа на поставленный вопрос;

выбора между разными вариантами предлагаемого решения.

Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, на местный референдум. Как уже ранее отмечалось, вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. В референдуме имеют право участвовать все граждане государства, обладающие активным избирательным правом.

Например, в декабре 2003 г. жителям Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа было предоставлено право принять участие в управлении делами государства путем участия в референдуме об объединении этих субъектов федерации в один субъект - Пермский край. В Пермской области за объединение проголосовали 84% избирателей, в Коми -Пермяцком автономном округе за объединение высказались 89,7% пришедших на избирательные участки.

Таким образом, был создан прецедент: впервые принято решение о воссоединении территорий, которые, вопреки общей истории и культуре, оказались разъединенными во времена ускоренного «заглатывания суверенитетов». Результатом референдума (выражения воли народа указанных территорий) стало то, что Президент Российской Федерации инициировал проект Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» , согласно которому с 1 декабря 2005 г. был образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край. Коми-Пермяцкий округ вошел в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Еще одним примером волеизъявления граждан в форме референдума относительно изменения административно -правового статуса территорий, на которых они проживают, стал референдум об объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано -Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа в один субъект федерации.

Референдум состоялся 17 апреля 2005 г. «За» проголосовало 92,44 % от принявших участие в голосовании граждан названных субъектов Российской Федерации, «против» высказалось 6,63 %.

Согласно Федеральному конституционному закону «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано - Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» был образован новый субъект Российской Федерации - Красноярский край, формирование которого было полностью завершено в срок до 31 декабря 2007 г.

По результатам еще нескольких референдумов на уровне субъектов Российской Федерации были приняты несколько аналогичных федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Российской Федерации .

Обращаясь к исследованию практических вопросов реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, следует отметить, что процедура проведения референдума строго регламентирована в законодательстве и состоит из нескольких самостоятельных, но взаимосвязанных последовательных этапов.

Рассмотрим эти этапы:

ЭТАП I. Участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума, которая должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа. Учитывая, что в настоящий момент в состав Российской Федерации входят 83 субъекта, общее число граждан - участников инициативной группы по проведению референдума должно составлять не менее 4200 человек.

Гражданин Российской Федерации, выдвинувший предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума, не позднее, чем за 5 дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы уведомляет в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе референдума.

ЭТАП II. Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее 2 миллионов подписей участников референдума. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей также не может составлять более 50 тысяч.

ЭТАП III. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы. Участник референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума только один раз. Каждый подписной лист должен быть заверен подписями члена инициативной группы по проведению референдума, осуществлявшего сбор подписей участников референдума, и одного из уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума.

ЭТАП 1У.После завершения сбора подписей инициативная группа по проведению референдума подсчитывает количество собранных подписей по каждому субъекту Российской Федерации, количество подписей участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее количество собранных подписей.

ЭТАП V. По результатам подсчета составляется протокол.

ЭТАП VI. Президент Российской Федерации назначает референдум. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу.

ЭТАП VII. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит незамедлительному опубликованию. Здесь возможны два варианта. Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. Если же инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации.

ЭТАП VIII. Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу (иным вопросам), голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на один день.

ЭТАП IX. В целях реализации прав избирателей, участников референдума соответствующими комиссиями составляются списки избирателей, участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей. В списки избирателей включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.

ЭТАП X. Для проведения референдума образуются одномандатные или многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ; для проведения референдума определяется округ референдума. Избирательная комиссия не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных или многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы и т.д.

ЭТАП XI. Официальное опубликование решения о назначении референдума комиссиями референдума.

ЭТАП XII. Подсчет голосов участников референдума проводится открыто и гласно. Государство обеспечивает информирование граждан Российской Федерации об итогах голосования и о результатах референдума. После окончания голосования члены участковой комиссии с правом решающего голоса подсчитывают и погашают, отрезая левый нижний угол, неиспользованные бюллетени, оглашают число неиспользованных открепительных удостоверенийДмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Фе-дерации. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 618-619..

Непосредственный подсчет голосов участников референдума проводится по находящимся в ящиках для голосования бюллетеням членами участковой комиссии с правом решающего голоса. Подсчет голосов проводится в помещении для голосования в специально отведенных местах, оборудованных таким образом, чтобы к ним был обеспечен доступ членов участковой комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса. После завершения подсчета бюллетени упаковываются в отдельные пачки по голосам участников референдума, поданным за вопрос референдума или против вопроса референдума, либо по голосам, поданным за альтернативные вопросы референдума в соответствующих бюллетенях. После подсчетов участковая комиссия проводит итоговое заседание, на котором рассматриваются жалобы (заявления) на нарушения порядка проведения референдума и подсчета голосов, после чего подписывается протокол участковой комиссии об итогах голосования.

Подсчет данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий, осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более 1/2 участников референдума, внесенных в списки участников референдума.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о признании результатов референдума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, установленном российским законодательством. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации определяет результаты референдума и осуществляет их официальное опубликование.

На наш взгляд, в действующем законодательстве о референдуме недостаточно проработаны два процессуальных момента.

Во -первых, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации «с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума» уже после того, как Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверит подписи.

Однако представляется целесообразным, чтобы проверка вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку инициативы проведения референдума. Иначе может получиться ситуация, когда силы и средства на сбор подписей потрачены зря.

Во -вторых, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта федерации, а для местного референдума - представительный орган местного самоуправления.

Однако, проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. А ведь среди членов законодательного органа государственной власти субъекта федерации и представительного органа местного самоуправления может вообще не быть ни одного юриста! Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами.

Что же касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда.

Однако, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Все члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации может быть исправлено Конституционным Судом Российской Федерации. А вот в случае, если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и (или) Верховный суд Российской Федерации решат, что вопрос противоречит Конституции Российской Федерации, у Конституционного Суда Российской Федерации уже не будет возможности выразить иное мнение.

В Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» (ч. 1 ст. 12) было сказано, что Конституционный Суд Российской Федерации проверяет «соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации». Аналогичное положение, по существу, содержится и в ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, устанавливающей, что вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Профессор Н.В. Витрук считает, что по данному виду производства предмет судебного конституционного контроля, равно как и пределы такого контроля, будет определяться вопросами, нашедшими отражение в Конституции Российской Федерации либо имеющими конституционное значениеВитрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С. 459..

Данная позиция в полной мере согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлениях от 16

57 58

июня 1998 г. № 19-П и от 11 апреля 2000 г. № 6-П Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию о том, что все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства.

Таким образом, предметом данного вида производства является установление соответствия Конституции Российской Федерации лишь вопроса, вынесенного на референдум. Рассмотрение иных вопросов, касающихся процедуры инициативы проведения референдума, очевидно, будет требовать установления фактических обстоятельств дела и будет относиться к компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Так, ст. 30 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. устанавливает, что организацию подготовки и проведения референдума, регистрацию инициативных и агитационных групп по проведению референдума, контроль за соблюдением права на участие в референдуме, контроль за соблюдением порядка и правил проведения агитации по вопросам референдума осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.В п. 1.2, абз. 3, Постановления от 21 марта 2007 г. № 3-П59 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что из ст. 118, 120 и 125-128 Конституции Российской Федерации, определяющих объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными. В этом же Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (ч. 1), 118 (ч. 2), 125 и 126, положения Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», а именно ч. 13 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 17 ст. 15 и ст. 6, как устанавливающие механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации судами общей юрисдикции, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства. В завершение в п. 5.2, абз. 4, Постановления Конституционный Суд Российской Федерации заключил, что установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ч. 17 ст. 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», «решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации». Данное положение Закона не учитывает того, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации устанавливает лишь законность действий и решений участников назначения общероссийского референдума. Оно требует определенного уточнения. При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации не может пересмотреть решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по референдуму, так как Конституционный Суд Российской Федерации не может рассматривать споры о конституционности правоприменительных актов, в том числе решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Следовательно, необходимо четко разграничить полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, внеся в том числе соответствующие изменения в ч. 17 ст. 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

Таким образом, было бы целесообразным в целях правового урегулирования производства по проверке конституционности инициативы проведения референдума необходимо в раздел третий Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» включить главу «Рассмотрение дела о даче заключения о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума», где следует предусмотреть:

а) субъекта обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;

б) допустимость обращения;

в) пределы проверки;

г) сроки проверки обращения;

д) итоговое решение по делу и его последствия.

Из смысла ст. 125 Конституции Российской Федерации, ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» вытекает, что Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы конституционности. Следовательно, пределы проверки определяются вопросами, зафиксированными в Конституции Российской Федерации, а также вопросами, непосредственно не отраженными в Конституции Российской Федерации, но имеющими конституционное значение. Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из положений Конституции Российской Федерации, должен будет проверить, в каких случаях референдум должен быть обязательным либо инициатива его проведения не будет противоречить положениям Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации, на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает такое решение.

Еще один минус действующего законодательства - возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу. Например, можно было желать референдума о неучастии солдат- призывников в локальных конфликтах, но совершенно не приветствовать проведение референдума об ограничении прав президента в отношении отставки правительства.

Есть еще одна опасность, о которой часто говорят сторонники ограничительных мер. Это проведение референдума по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря.

Такая опасность, действительно, существует. Но, во -первых, не слишком удачное расходование бюджетных средств - меньшее зло, чем серьезные ограничения одной из форм непосредственного народовластия. Таким образом, в этом вопросе лучше «недожать», чем «пережать». Во -вторых, предлагаемые в законе средства не соответствуют цели. Они подменяют юридические принципы технологическими ухищрениями.

Как определить, вызывает ли вопрос широкий общественный интерес ? Наиболее объективный способ - по подписям граждан. Если же есть сомнения в подлинности подписей, то надо создать такую процедуру, которая бы позволила осуществить соответствующую проверку.

Какое количество подписей свидетельствует, что вопрос интересует общество? Вот это - как раз то, что требует серьезного обсуждения. По всей видимости, 2% - это мало. Возможно, что наиболее правильное решение - увеличить требуемое количество подписей до 5 % (с учетом того, что не все, кто готов принять участие в референдуме, захотят поставить свои подписи).

Но увеличение необходимого числа подписей противоречит в первую очередь интересам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которой эти подписи предстоит проверять. Поэтому это ведомство предложило другой путь: сократить сроки сбора подписей. Причем никакого вразумительного объяснения этому предложению оно не представило. По сути же вместо проверки популярности вопроса нам предлагают проверять организационные способности его инициаторов. Но ведь это не имеет никакого отношения к реализации конституционного принципа народовластия!

Представляется, что срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума вообще не должен ограничиваться или, если уж ограничиваться, то таким временным интервалом, в течение которого уже становится ясно, что подписи собраны не будут.

Не должно быть и существенных ограничений на выдвижение инициативы проведения референдума. Реально подобная инициатива, даже если она не слишком серьезная, никакой опасности не представляет. Не серьезная - значит, не смогут собрать подписи. Никаких особых расходов из бюджета при этом не потребуется.