Використання європейського досвіду децентралізації влади

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

ЗМІСТ

Вступ

Розділ I. Науково-теоретичні засади місцевого самоврядування

1.1 Місцеве самоврядування в системі публічної влади в Україні

1.2 Основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

1.3 Проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі

1.4 Повноваження органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації і деконцентрації державної влади в Україні

Висновки до розділу I

Розділ II. Досвід децентралізації влади в європейських країнах

2.1 Закордонний досвід розподілу влади (загальний огляд)

2.2 Місцеве самоврядування у Франції на шляху до децентралізації

2.3 Досвід розподілу повноважень в Німеччині

2.4 Реформування місцевого самоврядування в Польщі

2.5 Процес децентралізації влади в Словацькій Республіці

Висновки до розділу II

Розділ III. Врахування європейського досвіду децентралізації влади на сучасному етапі реформування місцевої влади в Україні

3.1 Впровадження Програми діяльності ПРООН в Україні

3.2 Досвід реалізації проектів з децентралізації влади в Бахчисарайському районі Автономної Республіки Крим

Висновки до розділу III

Висновки

Список використаних джерел

УМОВНІ ПОЗНАЧКИ (СКОРОЧЕННЯ)

ІЛР - індекс людського розвитку

ІКТ - інформаційно-комунікаційні технології

МС - місцеве самоврядування

ООН - Організація Об`єднаних Націй

ОС - організація співтовариства

ПРООН - Програма розвитку ООН

ПРІК - Програма розвитку й Інтеграції Криму

РПД ООН - Рамкова програма допомоги ООН в Україні

РФ - районний форум

СБУД - Стандартна базова угода про допомогу

ФГ - функціональна група

DesPro - Швейцарсько-Український проект підтримки децентралізації в Україні

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Україна є сусідкою країн Європейського Союзу, який дає їй численні приклади демократичного й ефективного управління державою. Наразі Україні необхідно підвищувати відповідність своєї законодавчої бази законодавчій базі ЄС, принципам верховенства права, а також будувати життєздатну демократичну державу. Безумовно, подальша реалізація політики децентралізації в Україні має розглядатися саме в контексті європейського вибору України. Досвід децентралізації у Франції, Німеччині та Польщі пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування їх для потреб українського сьогодення. Ключовим моментом, який виділяють багато експертів, є те, що територіальна реформа та децентралізація мають здійснюватись у демократичному руслі, спираючись на принципи Європейської хартії місцевого самоврядування та проекту Хартії про регіональне самоврядування.

Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. Система місцевого самоврядування в Україні потребує докорінних змін, що викликано суттєвими суперечностями і проблемами в його нормативно-правовому, матеріально-фінансовому, організаційному та інформаційному забезпеченні, а конституційно визначений суб'єкт місцевого самоврядування - територіальна громада - протягом тривалого часу ще не набувала свого дійсного статусу. Усе це свідчить про недосконалість сучасної державної політики розвитку місцевого самоврядування, яка має включати інтереси держави, територіальної громади та окремої людини.

Актуальність проблеми: визначається необхідністю законодавчого вирішення питання децентралізації влади на сучасному етапі реформування місцевого самоврядування в Україні., що дасть можливість підвищити ефективність функціонування як органів місцевого самоврядування, так і органів виконавчої влади.

Інформаційною базою досліджень є Конституція України, Закони України, Укази Президента України, а також публікації з цих питань вітчизняних та зарубіжних авторів. Аналіз останніх досліджень та публікацій: у цьому напрямі вітчизняними науковцями вже здійснено низку важливих кроків, зокрема, у вивченні теоретичних основ самоврядування (М. Баймуратов, М. Корнієнко, Ю. Крестєва, Ю. Панійко, В. Погорілко, Н. Руда, О. Слива, А. Ткачук, О. Фризький), конституційних засад його здійснення (В. Борденюк, М.Пухтинський), історії самоврядування в Україні (Ю. Тодика, О. Чунаєв, І. Шевирьов), особливостей сучасного вітчизняного самоврядування (М. Баймуратов, В. Кравченко, А. Крусян, В. Куйбіда, М. Лендьєл, В. Лопатинський, М. Орзіх, М. Пухтинський) [16; 17; 42; 43; 44; 45; 59; 69]. Проблеми реформування місцевого самоврядування в Україні та досвід Польщі в реформуванні місцевого самоврядування досліджувалися багатьма авторами, зокрема Р. Безсмертним, А. Гусейновим, М. Кулєш, Б. Мрочковською, Н. Шевчук, та іншими [15; 26; 51].

Однак, до сьогодні відчувається брак розвідок у галузі вивчення світового досвіду місцевого самоврядування, як і досліджень окремих його аспектів, зокрема, особливостей його здійснення в утвореннях, різних за ознаками (розмір, чисельність населення, етнокультурні та історичні традиції тощо) та ґенезою (наслідок адміністративного поділу чи природного процесу).

Мета дослідження полягає у вивченні досвіду децентралізації влади європейських країн та вироблення пропозицій щодо можливостей його використання при реформуванні місцевого самоврядування України.

Завдання:

- Визначити проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі в Україні.

- Дослідити та узагальнити зарубіжний досвід щодо децентралізації європейських країн.

- Розглянути можливості використання вивченого досвіду в сучасних умовах.

- Розробити пропозиції щодо вдосконалення існуючого механізму функціонування органів місцевого самоврядування.

Об'єкт дослідження місцеве самоврядування в системі публічної влади.

Предмет дослідження вдосконалення системи місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на судженні про те, що ефективність місцевого самоврядування підвищиться, якщо буде проведено децентралізацію державної влади та місцевого самоврядування в Україні, зокрема це призведе до підвищення розуміння населенням власної ролі щодо участі у місцевому самоврядуванні, дозволить активізувати діяльність громадян.

Методи дослідження - загальнонаукові прийоми досліджень і спеціальні методи, основним з яких є: метод системного аналізу, порівняльний, метод системно-структурного та функціонального аналізу тощо.

Використовуються: системний підхід - для аналізу місцевого самоврядування в системі публічної влади в Україні, виділено основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні (п. 1.1, п. 1.2). Методи узагальнення, абстрагування, аналізу і синтезу - при осмисленні проблем реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі (п. 1.3).

Методи узагальнення, абстрагування, аналізу і синтезу при вивченні досвіду децентралізації влади європейських країн (розділ II).

Методи групувань, порівняння - для виявлення основних чинників щодо ефективності децентралізації влади європейських країн та оцінки досвіду розбудови системи місцевого самоврядування в розвинутих країнах світу; прогнозування та інші - при вивченні впровадження зарубіжного досвіду діяльності на прикладі місцевих громад Бахчисарайського району (розділ III).

Наукова новизна роботи полягає у дослідженні розвитку місцевого самоврядування під кутом зору необхідності децентралізації влади на рівень територіальних громад. Сучасне законодавство не в змозі вирішити всіх питань, які виникають у цій сфері управління, а в науковому відношенні щодо визначеної проблеми не існує єдиної точки зору та чітких теоретичних підходів з приводу побудови ефективної системи місцевого самоврядування в Україні. Для вибору нових моделей місцевого самоврядування необхідно використовувати як власний історичний досвід, так і критичний аналіз досвіду інших демократичних держав.

В Україні дослідження децентралізаційних реформ і формування системи місцевого самоврядування в сусідніх державах поки що не входить до сфери уважного аналізу науковцями, відчутний брак досліджень причинної зумовленості децентралізації в країнах Центральної і Східної Європи і, водночас, існує теоретична та й прикладна потреба визначити спільне і особливе в децентралізаційних процесах в сусідніх державах, беручи до уваги незавершеність процесу горизонтального конституювання політичної влади в Україні.

Практична значимість: Практичне значення одержаних результатів полягає в узагальнені зарубіжного досвіду та рекомендаціях для підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування.

Практична база дослідження: складається з вивчення досвіду роботи реалізації проектів з децентралізації влади в Бахчисарайському районі АРК.

Структура роботи. Робота складається із вступу та трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків.

У вступі розкрито актуальність теми, необхідність врахування європейського досвіду децентралізації на сучасному етапі реформування місцевого самоврядування в Україні, стисло характеризується робота.

У першому розділі виділено і охарактеризовано предмет дослідження. Проаналізовано місцеве самоврядування в системі публічної влади в Україні, основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні, проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі. Розглядаються повноваження органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації державної влади в Україні.

У другому розділі йдеться про відносини (розмежування компетенцiй) між центральною i місцевою владою у деяких країнах Європи на сучасному етапі. Розглянуто досвід Франції, Німеччини, Польщі, Словацької Республіки.

У третьому розділі розглянуті приклади впровадження зарубіжного досвіду діяльності на прикладі місцевих громад Бахчисарайського району..

Завершується робота загальними висновками та результатами дослідження.

РОЗДІЛ I. НАУКОВО-ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1.1 Місцеве самоврядування в системі публічної влади в Україні

Єдиним джерелом влади є багатонаціональний народ України. Народ України здійснює владу безпосередньо (наприклад, референдум, голосування на виборах), або через створювані ним органи державної влади й органи місцевого самоврядування (органи публічної влади і публічного управління).

Місія влади - служити людям. Смисл служіння - задоволення публічних (суспільних і колективних) потреб людей. Щоб задовольнити публічні потреби, влада зобов'язана або організувати (умови) надання суспільних благ, або зробити публічні послуги безпосередньо, через створювані владою органи, установи і підприємства.

Основним завданням влади є організація надання (або безпосереднє створення) суспільних благ і послуг для задоволення потреб населення.

Критерієм ефективності діяльності влади є ступінь задоволення публічних потреб жителів і громадян.

За період з 1991 року в Україні практично сформовано більшість інститутів публічної адміністрації - органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Зокрема, функціонують органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста, а також запроваджено державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Публічна влада може здійснюватись двома шляхами - безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади.

В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов'язану у своїх елементах систему.

Система органів публічної влади в Україні - це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І. Система органів державної влади:

1. Глава держави - Президент України.

2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) - Верховна Рада України.

3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом - центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації - місцеві органи державної виконавчої влади;

4. Система державних органів судової влади.

II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії - Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим - вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети - центральні виконавчі органи автономії.

IІІ. Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради - органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради - представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування - виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

3. Органи самоорганізації населення - будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів - можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади - органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч.1 ст.5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, і органи місцевого самоврядування - суть органи влади народу, але водночас - це різні форми здійснення цієї влади.

Орган державної влади - складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому і не існує кількох конкуруючих „державних влад”. Це є однією із складових державного суверенітету. Однак, по-перше, єдину державну владу здійснюють законодавчі, виконавчі і судові органи. По-друге, з історичним розвитком державності формується певний принцип взаємовідносин, диференціації та кооперації цих органів, який називається поділом влади.

Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів. У межах цієї системи розрізняються три основні підсистеми органів або гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова. В основі такого структурного устрою апарату держави лежить функціональна диференційованість державної влади [57, с. 176]. Зазвичай цю функціональну диференційованість пояснюють як поділ праці з державного управління. Раціональна організація і поділ праці з державного управління породжують державні органи, що мають різну компетенцію: є органи, які встановлюють загальнообов'язкові норми, органи, які управляють згідно з цими нормами, і органи, які вирішують спори про право.

Три основні гілки влади відображають основні правові форми впливу державного апарату на суспільство, прерогативні функції відповідних органів спрямовані назовні державного механізму, на цілеспрямоване впорядкування суспільних відносин. Однак з ускладненням завдань, що постають перед суспільством і державою відбувається ускладнення державного апарату і подальша спеціалізація державних органів, з'являються нові органи, які не входять до жодної з основних гілок влади. До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. Їх функції в першу чергу спрямовані всередину державного механізму, мають на меті забезпечення його оптимального функціонування в межах Конституції та законів [66, с.12]. На сьогодні дедалі більше вітчизняних державознавців схильні розглядати принцип поділу влади як доктринальний, не обмежуючи систему органів державної влади трьома гілками, про які йдеться у ст.6 Конституції України [58; 61; 62; 63].

Орган місцевого самоврядування - це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.

Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак це не виключає їх функціонального і компетенційного розмежування [56, с. 187]. Змістовна класифікація цих органів зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі [64, с. 23]. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов'язкових рішень з питань місцевого значення. Як слушно зазначає з цього приводу російський автор В.І.Васильєв, „головна ознака представницького органу в тому й полягає, що будучи виборним органом, він один поєднує у своїй особі всю місцеву спільноту і уповноважений цією спільнотою на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності” [20, с.172]. Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або призначуваними.

Слід відзначити, що в організації публічної влади на місцях одночасно поєднуються два початки: суспільний і державний [71, с. 32]. Державний початок виявляється у тому, що: а) територія місцевого співтовариства є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави; б) статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції й законах; в) місцеві справи вирішуються самостійно, але в руслі єдиної державної політики; г) органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати свою компетенцію, оскільки це прерогатива держави. У свою чергу, суспільний початок виявляється у наступному: а) органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження і органи державної виконавчої влади не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування; б) матеріально-фінансову базу їх складає комунальна власність і місцевий бюджет; в) місцеві ради самостійно встановлюють місцеві податки і збори; г) територіальні громади можуть мати власну символіку і статут, що відбивають історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості відповідної території; д) правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їхніх повноважень, обов'язкові на території місцевого самоврядування для усіх фізичних і юридичних осіб.

Органи публічної влади можуть бути класифіковані за різними критеріями:

1) за належністю до однієї з підсистем публічної влади - органи державної влади і органи місцевого самоврядування;

2) за порядком формування - виборні й призначувані;

3) за порядком прийняття рішень - одноосібні та колегіальні;

4) за предметною підвідомчістю - органи загальної й спеціальної компетенції;

5) за територіальною підвідомчістю - загальнодержавні й місцеві;

6) за внутрішньою структурою - централізовані й децентралізовані;

7) за часом існування - постійні та тимчасові.

Конституція України закріпила на місцевому рівні дві системи влади: місцеві державні адміністрації, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі, і місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад сіл, селищ та міст.

Місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, відмінною від держави, будучи втіленням корпоративних інтересів територіальних громад [65, с. 69]. Тому воно об'єктивно є найповнішим виявом демократії в її недержавній формі існування і розвитку, в якій представлено інтереси територіальних громад, уповноважених самостійно вирішувати різні питання їхнього повсякденного життя.

Правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 № 280/97-ВР [1; 2] та іншими нормативно-правовими актами України [4]. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Органи держави та органи місцевого самоврядування в Україні є взаємодіючими структурами, що забезпечують найбільш доцільний рівень упорядкування суспільних відносин та забезпечення функціонування суспільства як певним чином організованої соціальної системи. Особливе значення ця взаємодія має за умови формування громадянського суспільства.

1.2 Основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом. Науковці виділяють такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:

Перший період - зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування (в основі яких були рід та суверенна громада), своїми хронологічними рамками сягав часу зародження й утворення держави східнослов`янських племен на українських землях, він тривав до середини XIV століття;

Другий період або ж період європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), від середини XIV ст. і до першої половини XIX ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади; місцеве самоврядування на теренах нашої держави виникло в середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування, що надавалось магдебурзьким правом, частково зберігалось у часи козацької республіки (XV-XVII ст.). Подальший розвиток місцевого самоврядування, ознаменований Конституцією Пилипа Орлика, яка писалась козацькою старшиною і була прийнята козаками, змінився періодом занепаду за часів царизму і знищення гетьманства., але остаточно занепало в часи після об'єднання України з Росією (1654 року).

Третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частина якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації в місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці XVII ст., свого апогею він досягнув у XIX ст. та на початку ХХ століття;

Четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. ХХ ст., і який триває дотепер. Починаючи з 1991 р., в Україні нарешті відновлені спроби українізувати як місцеве самоврядування, так і інші сфери суспільного життя.

В другій половині XIX ст. почався процес відновлення самоврядування шляхом проведенням земської реформи. Органами місцевого самоуправління в містах стали міські думи. За часів Української Народної Республіки запроваджувалась система громад, волостей, повітів та регіональних органів самоуправління, яким надавалось право самостійно вирішувати свої справи. Подальший розвиток місцевого самоврядування з 1920 р. припинився. І тільки з 90-х років настав період відновлення української державності на демократичних засадах.

Запровадження місцевого самоврядування - характерна риса кожної держави, яка хоче стати демократичною і правовою, побудувати досконале громадянське суспільство, міцне підтримкою своїх громадян. Зупинимося трохи детальніше на останньому періоді [61, с. 35].

У формуванні законодавчих засад розвитку місцевого самоврядування в Україні можна виділити принаймні шість етапів. Перший - від виборів до місцевих рад у березні 1990 р. до прийняття Верховною Радою УРСР Закону „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Другий - з моменту прийняття вказаного Закону до березня 1992 р., коли були прийняті Закон України “Про представника Президента” та нова редакція Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування”. Третій - з моменту прийняття вказаних документів до червня 1994 р., коли на основі їх принципів обиралися місцеві ради всіх рівнів і були ліквідовані державні адміністрації. Четвертий - з червня 1994 р. по червень 1995 р., коли було підписано Конституційний Договір, за яким знову утворювалися місцеві державні адміністрації (на нових принципах їх комплектування і діяльності). П'ятий - із вказаного терміну до 28 червня 1996 р. - дня прийняття нової Конституції України, в якій визначені правові засади створення та функціонування органів місцевого самоврядування. Це й стало вихідною датою шостого етапу, коли посилилась увага до проведення адміністративної реформи, у тому числі й до вирішення проблем розвитку місцевого самоврядування. З 1997 р. прийнято низку указів з проведення адміністративної реформи, удосконалення державної служби, здійснення державно-правових експериментів. 25 травня 2001 року вийшов Указ Президента України “Про концепцію державної регіональної політики” [7], а 30 серпня 2001 р. - Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”, якими затверджено Програму державної підтримки місцевого самоврядування в Україні [8].

З 1990 р. по 2002 р. прийнято більше трьох тисяч законодавчо-нормативних актів, у тому числі близько 700 законів, в яких прямо чи опосередковано розглядаються окремі аспекти місцевого і регіонального розвитку, серед яких і питання структури та форм діяльності органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на наявність значної кількості законодавчо-нормативних актів, у процесі здійснення адміністративної реформи виявився дефіцит законодавчої бази щодо місцевого самоврядування. Особливо відчувається недосконалість законодавчих і нормативних актів щодо зміцнення фінансово-економічної самостійності територіальних громад. Недосконалою залишається система надання населенню адміністративних громадських послуг.

Враховуючи вище вказане, ряд депутатів, працівників органів місцевого самоврядування розробили певні законопроекти з питань місцевої демократії, у тому числі і нову редакцію Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. З урахуванням практики застосування чинного закону в цьому проекті запропоновано ряд підходів до розв'язання існуючих проблем. Передусім йдеться про комплексне визначення статусу територіальних громад, відпрацювання певного правового механізму можливого їх об'єднання, реалізацію принципів децентралізації, субсидіарності, “повсюдності” місцевого самоврядування. Таким чином, виникає необхідність законодавчого розмежування повноважень щодо надання адміністративних та громадських послуг населенню між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Зазначено на доцільності визначення відповідним законом взаємовідносин між радами, їх виконавчими органами, відповідними головами, а також вирішення питання залучення населення до розв'язання проблем місцевого значення [44, с.42]

На сьогодні є всі підстави стверджувати, що створені правові умови для впровадження базових принципів місцевого самоврядування. Пошук нової моделі влади, яка відповідала б демократичним вимогам, почався ще до встановлення незалежності України, коли в 1989 р. був прийнятий загальносоюзний Закон „Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства”. Демократизація суспільного життя передбачала реалізацію принципів самоуправління, самофінансування, самозабезпечення на місцях. Положення цього закону, відомі світові, та європейські демократичні вимоги сприяли створенню та адаптації законодавства про місцеве самоврядування на теренах України. Так, у грудні 1990 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування”, який є правовою декларацією про відновлення місцевого самоврядування в Україні за концепцією „муніципального дуалізму”. На таких позиціях була досягнута злагода суспільно-політичних сил і закладено підвалини того універсального демократичного конституційного інституту, яким є місцеве самоврядування.

Згідно з першим законом 90-х років, присвяченим розвитку місцевої демократії, почалась ліквідація радянської моделі організації влади та перехід до місцевого самоврядуванням. Місцевим радам надано статус юридичної особи та представницьких органів державної влади. Законодавчо визначено виключні повноваження місцевих рад з можливістю їх демократичного перерозподілу в галузі господарського і соціально-культурного будівництва з урахуванням демографічних, територіальних, економічних умов і національних особливостей на місцях.

Значним досягненням можна вважати скасування підпорядкування рад та їхніх виконавчих комітетів по вертикалі, забезпечення фундаментальних засад самоврядування, таких як виборність, участь громадян, самостійність у вирішенні питань місцевого значення. Деякі фахівці вважають цей закон більш демократичним, оскільки голів обласних рад обирали прямим голосуванням, а ради всіх рівнів мали власні виконавчі комітети.

Ради стали суб'єктами комунальної власності з правом розпоряджання нею від імені населення відповідних територіальних одиниць, що сприяло становленню правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевих рад як органів місцевого самоврядування. Місцеві бюджети були вилучені з державного бюджету, чітко визначено перелік тих доходів, за рахунок яких мала формуватися доходна частина місцевих бюджетів, значно розширені права відповідних рад щодо їх затвердження та виконання на відміну від наступних законів про місцеве самоврядування. Місцеві ради були уповноважені встановлювати місцеві податки, збори, штрафи та їх розміри, оголошувати місцеві позики тощо.

До переваг закону слід віднести можливість визначати самостійно шляхом референдуму базовий рівень місцевого самоврядування у сільських районах. Тобто за взаємною згодою відповідних рад та з урахуванням інтересів населення адміністративно-територіальні одиниці, які мають спільний адміністративний центр, могли об'єднуватися в одну. Це один з найбільш простих шляхів вирішення проблеми оптимізації територіальних громад у сільській місцевості, принципи якого можна було б використати при оптимізації сучасного адміністративно-територіального поділу.

Було забезпечено верховенство ради як органу місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та за її дорученням усі функції місцевого самоврядування. Рада мала право вирішувати будь-яке питання, віднесене законами України до відання місцевого самоврядування відповідного рівня, а її виконавчі органи - вирішувати ці ж питання, крім тих з них, які повинні вирішуватися виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

Однак не було реалізовано чітких принципів розмежування повноважень, що відіграло негативну роль у запровадженні місцевого самоврядування. Деякі ради вважали за доцільне здійснення оперативного управління вирішенням місцевих питань. Далеко не повністю були з'ясовані фінансові засади самоврядування, що послабило реальність влади.

Наступний етап розвитку місцевого самоврядування здійснювався в умовах впровадження принципу розподілу влади й трансформації форми державного правління країни у президентсько-парламентську республіку. Запроваджене організаційне відокремлення місцевих рад від системи органів державної влади (роздержавлення) та конституювання їх тільки як органів місцевого самоврядування. Тобто на зміну принципам „муніципального дуалізму”, які критикувала демократична опозиція, ідейно-теоретичною основою законодавства стала „громадівська” теорія місцевого самоврядування. Її положення втілено у Законі України „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 26.03.1992, яким була введена система місцевого і регіонального самоврядування [3].

Сфера місцевого самоврядування зосереджувалась лише в селах, селищах та містах, де, на думку законодавців, членів територіальної громади об'єднували спільні інтереси, що й визначило коло функцій і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. В районах і областях управління здійснювали місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. Тобто в процесі роздержавлення рад виник інститут представника Президента. На цьому етапі тільки ради базового рівня (сільські, селищні, міські) набули всіх ознак органів місцевого самоврядування. Районні, обласні, а також Київська і Севастопольська міські ради діяли поряд із державними адміністраціями, яким були надані повноваження виконавчих органів рад. Ці ради поступово втратили автономність своєї діяльності і перетворилися на представницькі органи регіонального самоврядування.

У скрутному становищі опинилися сільські й селищні ради базового рівня місцевого самоврядування. Через недостатність фінансових, людських та матеріальних ресурсів, рівня розвитку своїх територій вони здебільшого виявилися неспроможними самостійно виконувати повноваження органів місцевого самоврядування без відповідної допомоги районної ради. А останні знаходились у фактичній залежності від відповідних районних державних адміністрацій. Саме вони й надавали фінансову допомогу у вирішенні питань місцевого значення.

Зміни виявились позитивними для міст зі значним економічним потенціалом, які мали необхідні ресурси для організаційної та матеріально-фінансової автономії. Але тут почали виникати гострі конфлікти між радами обласних центрів та обласними державними адміністраціями за реальне верховенство.

Із зазначених причин запроваджену систему організації державної виконавчої влади та місцевого самоврядування піддавали гострій критиці, а вихід вбачали або у відновленні системи рад у її попередньому вигляді з невірою у можливості місцевого самоврядування взагалі, або президентської адміністративної вертикалі з наданням виконавчих функцій місцевим державним адміністраціям.

У лютому 1994 р., напередодні виборів, Верховна Рада України ухвалила Закон „Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, за яким відновлювалась на рівні обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад стара система рад. Їм надавались функції органів державної влади і самоврядування замість поглиблення комунальної реформи. В цьому ж місяці був прийнятий Закон „Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад”, за яким були проведені прямі вибори їх голів із скасуванням закону про представника Президента.

У новому складі Верховна Рада прийняла Закон України „Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні”, який став складовою Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України, укладеного 8 червня 1995 р. Знову було відновлено систему організації державної влади і місцевого самоврядування на місцях із збереженням місцевого самоврядування лише на рівні сіл, селищ і міст. У районах і областях, містах Києві та Севастополі були створені та почали діяти місцеві державні адміністрації як органи державної виконавчої влади. Ради цього рівня вважались представницькими органами без власного виконавчого апарату з делегуванням суттєвих обсягів повноважень відповідним державним адміністраціям. З 1995 р. голови обласних рад уже не були монопольними керівниками регіонів. Фактична влада в регіонах належала головам державних адміністрацій згідно з Конституційною угодою. Такі зміни відбулись за підтримки регіональних лідерів, які автоматично були призначені на посади керівників відповідних адміністрацій.

Нарешті, у Конституції України 1996 р. була закріплена сучасна модель місцевого самоврядування як елемента демократичного конституційного ладу держави (до цього часу інститут місцевого самоврядування конституційно не визначався). [1]

У 1997 р. Верховна Рада прийняла Закон „Про місцеве самоврядування”, який забезпечує повноцінне самоврядування лише на рівні територіальної громади села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста. На рівнях району та області більшість повноважень делегується радами відповідним державним адміністраціям. За такої умови їх голови виконують функції не тільки представників центральної влади, а й фактично керівників виконавчих органів рад [2].

1.3 Проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі

Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. І,навпаки, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови наявності розвинутих елементів громадянського суспільства.

З прийняттям Конституції України 1996 року утворені умови для утвердження стабільного конституційного правопорядку, що дає можливість побудови в ході адміністративної реформи демократичної, гнучкої та ефективної системи управління на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцевого так і загальнодержавного значення.

До основних проблем реалізації місцевого самоврядування належать:

1. Надмірна централізація влади:

неповноцінне місцеве самоврядування на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях управління;

концентрація переважної більшості владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій в руках органів виконавчої влади, що прямо суперечить принципу субсидіарності, який отримав закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування;

наявність правових підстав для втручання органів виконавчої влади у сферу компетенції місцевого самоврядування, враховуючи особливості законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та казначейського обслуговування місцевих бюджетів, а також наявність великої кількості державних контролюючих структур, діяльність яких може бути використана (і використовується на практиці) з метою організації тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

2. Неефективна організація публічної влади на регіональному рівні:

наявність двох центрів публічної влади в області та районі - обласна (районна) місцева державна адміністрація та обласна (районна) рада, що об'єктивно обумовлює виникнення конкуренції компетенції цих органів і, як наслідок, спричиняє до появи конфліктних ситуацій при прийнятті управлінських рішень з питань розвитку територій;

відсутність чіткого розмежування повноважень між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням;

декоративний характер обласних (районних) рад, які формально надають видимість легітимності діяльності обласних (районних) місцевих державних адміністрацій, фактично не вирішуючи самостійно при цьому жодних питань соціально-економічного та культурного розвитку територій.

3. Неефективне місцеве самоврядування:

відсутність фінансових, матеріальних та інформаційних ресурсів, необхідних для виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування, наявність значних диспропорцій у стані соціально-економічного розвитку та ресурсному забезпеченні територіальних громад;

невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування (просторових меж, в яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування) та наявність значної кількості територіальних громад, які включають до свого складу інші територіальні громади із самостійним статусом;

недотримання на практиці принципів організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування;

низький рівень участі населення в процесі прийняття управлінських рішень в системі місцевого самоврядування, закритість від територіальної громади органів місцевого самоврядування;

відсутність організаційно-правових механізмів, які б стимулювали формування дієздатних територіальних громад, розвиток їх податкової бази, ефективне використання об'єктів комунальної власності та інших матеріальних ресурсів для забезпечення сталого розвитку територій;

відсутність виконавчих органів місцевого самоврядування в області та районі;

відсутність організаційно-правових механізмів координації діяльності та організації співробітництва територіальних громад як за територіальною, так і за функціональною ознаками.

4. Нераціональна побудова системи адміністративно-територіального устрою України:

значні диспропорції у чисельності населення однопорядкових адміністративно-територіальних одиниць;

віддаленість населення від центрів надання основних адміністративних та громадських послуг;

неврахування основних принципів районування території при визначенні меж адміністративно-територіальних одиниць.

5. Низька ефективність функціонування інститутів державної та муніципальної служби:

- низький рівень кваліфікації значної частини корпусу державних і муніципальних службовців, їх правової та політичної культури, нездатність службовців застосовувати на практиці новітні технології менеджменту державного управління та муніципального менеджменту;

- нерозуміння державними і муніципальними службовцями свого соціального призначення, принципової різниці природи цих двох самостійних видів публічної служби;

- відсутність самостійної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців;

- низький рівень заробітної плати державних та муніципальних службовців і, як наслідок, високий рівень плинності кадрів, поширення корупції та незацікавленість в результатах їх управлінської діяльності;

- високий рівень політичного та корпоративного впливу на прийняття рішень з питань соціально-економічного та культурного розвитку територій.

Вже наслідком цих проблем стали: низька якість послуг, що надаються місцевим самоврядуванням, криза в житлово-комунальному господарстві, яка нині розглядається як загроза національній безпеці, катастрофічна затримка реформування сфери земельних відносин, медичного обслуговування, освіти тощо. Передача повноважень від держави до територій регіонального та місцевого рівнів являє собою питання, яке вимагає першочергового розгляду. Проте, не існує жодної моделі чи методології, яка дозволила б чітко сформулювати це питання. Розподіл повноважень найчастіше є питанням історичного розвитку і практики, а також рівня розвитку [13, с. 40].

Якби нам довелося запроваджувати основні норми з цього питання, головним принципом був би такий: із збільшенням чисельності установ у даній сфері збільшується можливість інституційної та адміністративної децентралізації певної галузі. Наприклад, шкільна освіта й охорона здоров'я являють собою головні сектори децентралізації, а медичні дослідження за використання сучасних технологій мають бути централізованими. Проте, єдиним знаменником залишається фінансування.

Існують ситуації, коли сектор повинен бути як централізованим на далеку перспективу і в частині стратегії, так і децентралізованим щодо певних аспектів її реалізації.

Більшість законів про місцеве самоврядування закріплює за базовим муніципальним рівнем послуги, які часто описують як "комунальні послуги" та взагалі вважають "первинними функціями" муніципалітетів. Це елементи фізичної інфраструктури, включаючи місцеві дороги та освітлення, опалення, водопостачання, каналізацію й організацію збору та утилізації відходів, парки та цвинтарі. До цих послуг також належить управління житловим фондом, хоча обсяги та характер цих завдань змінюються внаслідок приватизації державного житлового фонду.

Труднощі пов'язані з аспектами фінансування житлового фонду та його утримання, а не з розподілом повноважень та відповідальності.

Найбільш спірне питання передачі повноважень з управління фізичною інфраструктурою полягає у водопостачанні. Хоча будівництво окремих трубопроводів і очисних споруд могло фінансуватися, наприклад, з місцевих бюджетів, управління водопостачальними підприємствами за радянських часів здійснювалося на комплексній основі з охопленням багатьох міських і сільських поселень. Децентралізація не викликала занадто складних проблем, коли органи місцевого самоврядування погоджувалися на перетворення цих об'єктів регіонального значення на акціонерні товариства, засновані муніципалітетами, які володіють частинами акціонерного капіталу.

У процесі реформи виникло багато труднощів з визначенням відповідальності за надання побутових послуг (освіта, охорона здоров'я, соціальне забезпечення і культура) і завдань з місцевого регулювання (наприклад, фізичне планування та контроль за будівництвом, реєстрація актів цивільного стану, ліцензування підприємств і працівників, а також охорона дитинства). Ці труднощі зумовлені декількома причинами. Перш за все, це можуть бути питання, пов'язані з територіальним устроєм, в якому можуть виникнути розбіжності між розміром територій, що обслуговують школи, лікарні, соціальні заклади, та розміром органів місцевої влади. Це також може бути спроможність органів місцевої влади мати кваліфікований персонал.

Ці питання, складні в розв'язанні, але врешті решт часто визначають, чи отримає підтримку підхід децентралізації. Необхідність зміцнення місцевого самоврядування випливає із самої природи громадянського суспільства і правової держави.

Місцеве самоврядування в Україні - це довгострокова стратегія розвитку суспільства на демократичних засадах. аналізу функціональної спрямованості органів місцевого самоврядування в контексті взаємодії з органами державної влади на місцях, який свідчить про відсутність належного оптимального співвідношення між цими двома гілками публічної влади. На основі аналітичного розгляду законодавчих і нормативних актів випливає, що чинне законодавство, попри його наявні недоліки, є засобом досягнення певного компромісу і зняття протистояння між різними політичними силами [42, с. 40 - 41].

На практиці при вирішенні питань розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій вирішальну роль відіграють не правові, а політичні та адміністративні методи. Це, зокрема, проявляється у втручанні одних органів, в основному державних адміністрацій, у справи інших, тобто органів самоврядування, в делегуванні повноважень один одному, що свідчить про існування проблеми, яка потребує нагального вирішення і, в першу чергу, на законодавчому рівні. Почуття відповідальності перед виборцями, пошук розумних компромісів, діловитість місцевих лідерів є тим фактором, який дозволяє уникати конфліктних ситуацій між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади [37, с. 35].

Державна влада і місцеве самоврядування існують для задоволення потреб українця, а потреби громадян України й іншої держави відрізняються, а відтак мають відрізнятися форма і зміст державної влади і місцевого самоврядування. Таким органом є місцеве самоврядування, воно знаходиться в безпосередній близькості до громадянина, і тільки воно може надати послуги для задоволення потреб громадян України.

Автор роботи погоджується з тезами провідних вітчизняних фахівців, що місцевому самоврядуванню не вистачає сьогодні для реалізації цих послуг двох складових: відповідних повноважень і ресурсів [14, с. 48]. Тому, коли йдеться про права, насамперед маємо говорити про забезпечення місцевого самоврядування повноваженнями, а відтак необхідними ресурсами для реалізації цих повноважень [31, с. 58].

Насамперед треба говорити про те, що максимальна кількість послуг, які може надати місцеве самоврядування, має бути виправдана через таку ж максимальну кількість повноважень і відповідних ресурсів для їх забезпечення. Реалізація принципу децентралізації, субсидіарності влади має в Україні досить чітко виражений зміст, і затиснуті між потребами людини і нейтралізованими повноваженнями, ресурсами, органи місцевого самоврядування потрапили в дуже скрутну ситуацію. Крім згаданого, децентралізація є ще й механізмом усунення конфлікту „власність-влада”. На 1991 рік в Україні державна власність становила 90%, а на 2007 -- 90% становила приватна власність. Отже, ситуація така: власність децентралізована, влада - ні. Вважаючи, що головне завдання будь-якої реформи - розв'язання проблеми власності і влади та механізму їхнього взаємофункціонування, можна констатувати: нині наявна суперечність між власністю й владою, коли влада залишилася сформованою для управління державною власністю, а власність, децентралізувавшись, перейшла в приватну [22, с. 34].

Тому й маємо децентралізувати владу, інакше конфлікт у ланці влада - власність, за якого неефективно працюють і власність, і влада, є неминучим.

Децентралізація необхідна для формування ефективної влади, інакше неможливо реалізувати потужності та людський потенціал України для досягнення належного рівня якості життя її громадян.

1.4 Повноваження органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації і деконцентрації державної влади в Україні

Оптимальна організація влади забезпечує ефективне керівництво державою на всіх її рівнях. Децентралізація влади на рівень територіальних громад та обраних ними інституцій, вимагає формування повноцінної системи місцевого самоврядування. Адже державна влада не буде ефективною, якщо не опиратиметься на демократично організовану систему самоврядування на місцях.