Місцеве та регіональне самоврядування

2

Місцеве та регіональне самоврядування

Введення

У системі демократичного правління значна роль належить місцевому самоврядуванню. Воно є тією сферою публічної діяльності, у якій може взяти участь кожний громадянин. Провідним принципом самоврядування є організаційне і функціональне відокремлення його органів від структур державної влади: взаємовідносини між ними регулюються лише законом. У цьому сенсі воно є проміжною ланкою, важливим каналом взаємозв'язку між державою і громадянським суспільством, належачи радше до другого, ніж до першої.

Демократичний устрій базується на створенні такої системи влади й управління, за якої громадяни мають усі можливості для реалізації своїх прав і свобод. Держава і громадянське суспільство здатні забезпечити такі умови, якщо їхні інститути однаково сильні і врівноважені один одним. При цьому важливо з'ясувати, чи робить держава кроки назустріч своїм громадянам, і чи докладають зусиль самі громадяни для того, щоб поліпшити своє становище.

Є чимало питань, які об'єктивно можуть бути ефективно вирішені лише на державному рівні із залученням централізованих засобів і ресурсів. До таких проблем варто віднести:

забезпечення територіальної цілісності і незалежності держави;

створення єдиної правової бази;

розробка і впровадження зовнішньої державної політики;

конституційне визнання та гарантії основних прав і свобод громадян;

прийняття і реалізація державних програм (в області науки, культури, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, правопорядку і безпеки) та місцевими громадами. І саме тут повинні бути створені умови для реалізації гарантованих державою прав та свобод, забезпечена можливість упорядкованого проживання. Щодня тут необхідно дбати про безпеку людей, надавати медичну допомогу, забезпечувати можливість одержання освіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торгові, побутові і комунальні послуги.

Все це має бути компетенцією самоврядних територіальних формувань держави, функцією її адміністративно-територіальних одиниць.

1. Децентралізація і деконцентрація влади й повноважень

Передача повноважень з центру на місця здійснюється шляхом децентралізації, що дозволяє привести послуги, які надає держава, у відповідність із потребами і запитами населення. Перехід до децентралізації -- це, за висловом американського футуролога О. Тоффлера, «глобальний зсув влади», що звільняє індивіда від державної опіки і дозволяє будувати демократію знизу догори. Оскільки для процесу демократичного розвитку дуже важливий зворотний зв'язок між владою і людиною - поінформованість громадян про дії влади та поінформованість влади про реальні потреби конкретного громадянина, то природно, що здійснити це найлегше на базовому рівні влади - місцевому, де громадяни і представники влади живуть поруч. Отже, децентралізація державного управління є необхідною складовою процесу демократизації громадського життя.

Зміст децентралізації додатково можна пояснити на такому прикладі.

Уявімо, що в якомусь середовищі дійові особи (або учасники) -- люди, фірми, регіони - ведуть політичну гру. Кожен учасник має свій інтерес і домагається його самостійно, використовуючи ресурси середовища. Задля цього він вступає у взаємодію з іншими учасниками. Формами взаємодії можуть бути співробітництво, боротьба, укладання угод. Зрозуміло, що координація дій учасників може принести виграш їм усім, а можливо, навіть і кожному зокрема. Задля цього варто створити централізований механізм або орган координації (управління). Назвемо його «центром». Попри його позитивний вплив на розв'язання проблем, саме його існування призведе до того, що учасники змушені будуть делегувати «центрові» право ухвалювати рішення - що добре і що погано. Але виграш кожного учасника вимірюється згідно з його власною шкалою інтересів, і те, що є «добре» на думку «центра», може оцінюватись як «погане» для більшої чи меншої частини учасників -- народу З погляду учасників гри, «центр» корисний тоді, коли їхній виграш за централізованого правління більший, ніж без нього. А це означає, що централізоване управління допомагає лише тоді, коли інтереси «центру» добре узгоджуються з інтересами учасників. Демократія якраз і створює механізм такого узгодження.

Правовий фундамент для децентралізації закладає Конституція держави, в якій визначається адміністративно-територіальний поділ держави.

Види децентралізації та де концентрації влади

	Політична децентралізація	Адміністративна децентралізація	Деконцентрація
Правові засади для місцевого врядування	Конституція	Центральні органи влади	Центральні органи влади
Взаємовідносини між місцевими органами влади та центральним урядом	Рівні	Субординація стосовно центрального уряду у деяких питаннях	Місцеві органи влади цілком підпорядковані центральному урядові
Фінансова підтримка місцевого врядування	Фінансово незалежні	Часткова фінансова залежність	Фінансово залежні від центрального уряду
Статус місцевого врядування	Незалежність від центрального уряду	Створюються центральним урядом, але мають часткову автономію	Місцеве п представництво центрального уряду
Засіб відбору керівника місцевої влади	Вибори	Вибори або призначення

Децентралізація влади полягає у передачі центром місцевим органам влади компетенції, ряду функцій і повноважень, у межах яких вони не підпорядковані центральній владі. Тобто, при децентралізації відбувається правове відчуження повноважень держави як юридичної особи на користь іншої юридичної особи - місцевої влади. Політична децентралізація означає розподіл влади між центральним урядом та місцевими органами влади з неієрархічним підпорядкуванням других першому. Рівноправність центральних і місцевих структур обумовлюється конституцією, яка чітко визначає «правила гри». Специфічними рисами є високий ступінь фінансової автономії та виборність вищих службовців місцевого рівня. Прикладом політично децентралізованої держави є США. Адміністративна децентралізація передбачає розподіл влади між центральним урядом та місцевими органами влади в ієрархічному порядку. Місцеві органи влади діють у рамках, які визначає центр. Вони не є повністю залежними і отримують часткову фінансову і структурну автономію.

Поряд з децентралізацією, при розв'язанні проблеми наближення влади до громадян використовують деконцентрацію влади. її змістом є передача повноважень призначеним із центру органам місцевої адміністрації. Місцеві органи є філією центру. Від волі центра залежить існування місцевої влади та її фінансування. На відміну від децентралізації, вона є роздрібненням влади одного рівня.

1.1 Розвиток поглядів на місцеве самоврядування

1.11 Поняття та основні концепції місцевого самоврядування

Під самоврядуванням розуміють гарантоване право і реальну спроможність місцевих територіальних співтовариств самостійно, незалежно й ефективно вирішувати питання місцевого значення в межах визначених законом повноважень і ресурсів. Європейська хартія місцевого самоврядування визначає це поняття так:

1. Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати у своєму розпорядженні підзвітні їм виконавчі органи. Це положення не виключає звертання до зборів громадян, референдуму або будь-якій іншій формі прямої участі громадян там, де це припускається законом» (ст. 3).

Європейською хартією місцевого самоврядування встановлено також, що «принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у Конституції країни» (ст. 2).

Розвиток поглядів на місцеве самоврядування та його інститути пов'язаний з виникненням і еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми управління, формуванням законодавства, що регулює діяльність органів місцевого самоврядування та його стосунки з державою. Термін «місцеве самоврядування» з'явився в Англії і означав «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законною владою, або які належать їм за загальним правом»⁶². Згідно з цим підходом територіальна несуверенна громада користується законними правами і має необхідну організацію для регулювання власних справ. Новий поштовх концептуальному осмисленню самоврядування дала велика французька революція, створивши систему місцевого управління нового типу: вільного від сильної бюрократичної опіки абсолютистської держави.

Хоч традиції общинного, міського самоврядування сягають своїми коренями полісної демократії античного світу, міських і сільських громад середньовічної держави, формування початків місцевого самоврядування стало логічним висновком з основних принципів конституційної, правової держави, сформульованих у нові часи. Взаємовідносини особистості і держави, місцевих громад і центру в умовах демократичної, правової держави принципово інші, ніж в абсолютистській, яку Кант називав державою сваволі. Тому цілком природно, що місцеве самоврядування, яке припускає певну автономію, стає гаслом політичних рухів і правових реформ XIX ст. Саме тоді були закладені основи правових муніципальних систем більшості європейських країн, а також США, Японії та ін.. У першій половині XX ст. були розроблені й теоретичні основи місцевого самоврядування.

Одним із перших вчених, хто привернув увагу до проблем місцевого самоврядування у XIX ст., був А. де Токвіль, французький державний діяч, історик і політолог. У своєму відомому творі «Демократія в Америці» він наголошував, що «саме в громаді полягає сила свободи народу. Громадські інститути відіграють для встановлення незалежності ту саму роль, що й початкові школи для науки; вони відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися тією свободою, насолоджуватися її мирним характером. Без громадських інститутів нація може сформувати вільний простір, одначе справжнього духу свободи вона так і не набуде»⁶³.

Першою науковою теорією громадського самоврядування була теорія вільної громади. Вона базувалася на ідеї невідчужуваних природних прав людини (природно-правова школа Дж. Лока), згідно з якою громада як «природна» адміністративно-територіальна одиниця, що історично виникла раніше, ніж держава, має природні та невідчужувані права самостійно вирішувати місцеві питання й управляти власними справами. Держава і самоврядування розглядалися як два кола, які не перетинаються: місцеве самоврядування - як автономна стосовно державної влади публічна влада

територіальної громади, а держава -- як гарант природних прав і свобод, який повинен шанувати свободу громад.

Проте ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, на якій ґрунтувалася теорія вільної громади, була достатньо вразлива, оскільки йшлося про територіальні одиниці (департаменти, регіони, області), які створювала держава. Тому на зміну їй прийшла громадівська теорія самоврядування. Як і її попередниця, вона виходила з протиставлення держави й суспільства, а також з визнання свободи місцевих співтовариств у здійсненні своїх завдань. Багато її концептуальних положень збігаються з положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування та їх недержавний характер.

Такий підхід мав свої переваги, бо дав змогу чітко розмежувати компетенцію державних структур і місцевих самоврядних органів врядування. Проте він мав і свої недоліки. Практика переконувала, що органи самоврядування, отримуючи свої повноваження від держави, не можуть не здійснювати функцій публічного характеру. Крім того, іноді неможливо було точно розмежувати власне місцеві справи і справи державні, виконання яких доручене громадам. Усвідомлення цих суперечностей привело до виникнення державницької теорії самоврядування. Згідно з нею, усі повноваження місцевим органам врядування надає держава, але, на відміну від центрального державного управління, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а місцевими громадами, жителями міст і сіл, які безпосередньо зацікавлені в результатах свого врядування. Гарантії самостійності місцевого самоврядування, згідно з цією теорією, полягають у тому, що його структури є органами не державної влади, а територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій.

Зсув акцентів було зумовлений зниженням ступеня самодостатності територіальних громад, зростанням мобільності населення (на зміну територіальній спільності прийшла спільність професій і соціального становища) та збільшенням числа й ускладненням змісту управлінських функцій. В рамках сучасної теорії державного управління зберігається певний дуалізм трактувань місцевого самоврядування та його взаємостосунків з державою. Двоїстий характер муніципальної діяльності (самостійність у суто місцевих справах і здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) відображає теорія дуалізму муніципального управління. В її основі лежить положення

ні адміністративні та фінансові ресурси, велика частина яких -- професійно діючий персонал, владні повноваження, фінансове забезпечення -- перебувають під контролем держави.

Місцева автономія, окрім її визнання центральним урядом, також отримує з центру низку повноважень та фінансових ресурсів, яких, як вважають, завжди не вистачає. Сьогодні діє тенденція до зростання вимог громадян щодо поліпшення рівня управління, незважаючи на наявність або відсутність у органів влади повноважень і коштів для їх реалізації. З іншого боку, центральний уряд в разі надання певних повноважень чи ресурсів додає умови та контролює фінансування або перерозподіл бюджету. Це є складовою логіки сучасної держави, яка концентрує суверенітет в державі. Тому місцеві органи влади мають постійно вибирати між незалежністю та рівнем послуг.

Уявлення про задовільний рівень автономії місцевих органів управління залежить від умов конкретної країни, рівня активності громадянства, національної традиції самоврядування. А концепція автономії перебуває у стані постійних змін. У Швеції, наприклад, кожне десятиріччя вживають заходів щодо покращення структури і діяльності влади на місцевому рівні.

1.2 Інституціональні та правові засади місцевого самоврядування

1.2.1 Типологія самоврядних систем

Щоб зрозуміти, як функціонують місцеві уряди в різних країнах, звернімося до порівняльної характеристики систем місцевого самоврядування. Традиційно розглядають дві базові моделі, які загалом відповідають діючим правовим системам: англосаксонську (англійську або англо-американську) та континентальну (європейську, французьку) модель. Класифікаційними ознаками є принципи, на яких вибудовується система стосунків між органами місцевої влади та центральним урядом та відмінності в системах управління відповідно до типу права.

Англосаксонська система місцевого врядування притаманна англомовним країнам: Великій Британії - батьківщині класичних муніципальних форм, країнам Британської Співдружності (Австралія, Нова Зеландія, Канада), Сполученим Штатам Америки. Вона бере свій початок від місцевих громад та міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною.

Одна з характерних рис цієї системи -- відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Тобто характерним тут є відсутність ієрархічного порядку: місцеві представницькі органи діють автономно в межах переданих повноважень і не підпорядковані вищому рівню (хоча в деяких випадках така незалежність органів міського самоврядування досить формальна). Контроль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та центральні міністерства і комітети. Поряд із представницькими органами міське населення може безпосередньо обирати посадових осіб (мерів). Муніципальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на місцевих рівнях -- регламентом.

Для англосаксонської системи головним є принцип так званого «позитивного регулювання». Обсяг повноважень місцевих владних органів встановлюються законодавством шляхом переліку їхніх прав і обов'язків, і вони можуть робити лише те, про що прямо сказано в законі. Будь-який вихід за рамки встановленої законом компетенції розцінюється як перевищення повноважень. За додатковими повноваженнями місцеві органи у Великій Британії можуть звернутися до парламенту з проханням про прийняття «приватного» закону (але ця процедура складна й довготривала) або до держсекретаря, накази якого затверджує парламент.

Отже, англосаксонській моделі притаманні:

значна автономія органів місцевого самоврядування стосовно держави;

відсутність прямого підпорядкування центрові органів територіального (субнаціонального) рівня;

відсутність уповноважених представників центральної влади на місцях, які б опікали органи місцевого самоврядування;

здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування переважно непрямим шляхом (через центральні міністерства) та через суд;

виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;

функціонування органів місцевого самоврядування в межах закріпленої в законі компетенції.

Континентальна (французька) модель місцевого врядування отримала свою назву через поширеність у країнах континентальної Європи й у франкомовному світі, а також у деяких країнах Латинської Америки та Близького Сходу. Вона базується на поєднанні принципів державного управління і місцевого самоврядування. В основу цієї системи покладено принцип «природного права». Всі територіальні утворення країни поділяються на «штучні» (засновані державою з тією чи іншою метою) та «природні», що виникли в процесі історичного розвитку: міста, селища, села. При управлінні штучними утвореннями до уваги беруть насамперед загальнодержавні інтереси. Стосовно ж «природних» місцевих громад діє принцип пріоритетного врахування їхніх власних інтересів. Вони володіють «природними» правами самоврядування.

При визначенні повноважень самоврядування континентального типу застосовується принцип «негативного регулювання», яким керуються самоврядні органи Німеччини та Франції. їм дозволяється робити все, що не заборонено законом. Отже, муніципалітети можуть виконувати на підпорядкованій їм території будь-які управлінські функції, якщо вони не є прерогативою держави.

В Європейській хартії про місцеве самоврядування принцип негативного регулювання зафіксовано в такому вигляді: «...органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають свободу дій у здійсненні своїх ініціатив з будь-якого питання, яке не вилучене з їх компетенції або не надане іншому органу влади».

Принцип «негативного регулювання» не означає, що органам самоврядування надається більша автономія. Навпаки, сучасна континентальна модель організації місцевої влади характеризується:

значно вищим ступенем централізації у порівнянні з англосаксонською моделлю та наявністю вертикальної (ієрархічної) підпорядкованості;

поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях і функціонуванням на одному й тому ж територіальному рівні органів місцевого самоврядування, обраних територіальною громадою, та уповноважених осіб, призначених центральною владою. Останні здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого само врядування.

В обох моделях діє основний демократичний принцип - виборність представницького органу місцевого самоврядування.

Крім охарактеризованих систем англо-американського та континентального типів, у Європі існує багато змішаних систем самоврядування (наприклад, в Австрії, Німеччині), діють гібридні моделі міського самоврядування. Усі вони відповідають базовим принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, яка проголошує:

адекватність системи самоврядування цілям, що стоять перед містом (місія міста), і завданням, які розв'язуються місцевою громадою;

право міської громади визначати структуру органів місцевої влади, встановлювати регламент, правила і процедури;

- особливий статус службовців міської виконавчої влади, відмінний від статусу державного службовця.

Більшість тюсттоталітарних країн Центральної та Східної Європи, відмовившись від жорстко централізованої моделі місцевої влади, сприйняли континентальну модель місцевого врядування, яка більше наближена до правових систем цих країн.

Усі системи місцевого самоврядування базуються на правових угодах, які надають вищому органу управління (національному або регіональному парламенту) можливість визначати правила договору. В деяких містах США і Німеччини місцеве врядування має правовий захист, закріплений в хартіях муніципального права (home-rule).

Функціонування місцевого управління регулюється Конституцією, а також законами, виданими представницькими органами центрального (в унітарних державах) або регіонального (у федеративних державах) рівнів управління. У США правові засади місцевого управління визначають конституції суб'єктів федерації -- штатів, у Канаді -- провінцій, у Німеччині - земель. Ступінь урегулюваності різний: деякі конституції містять невелику кількість норм, що стосуються діяльності місцевих органів влади, інші - містять докладні описи усього, що можуть або не можуть робити органи місцевого врядування, аж до включення норм, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів.

Обсяг конституційного регулювання місцевого самоврядування в унітарних державах також неоднаковий. У конституціях таких країн, як Норвегія, Данія взагалі не йдеться про місцевий рівень управління. У французькій Конституції 1958 р. тільки вказується, що територіальними громадами Республіки є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами. Інститут місцевого самоврядування в Україні регулюється статтями 140-146 Конституції.

Конституційні положення конкретизуються поточним законодавством, яке насичує змістом норми конституційного й адміністративного права. Закони про місцеве врядування можуть бути як загальні (наприклад, закон «Про місцеве самоврядування в Україні»), так і часткові, такі, що регулюють діяльність окремих місцевих органів або ланок системи територіального управління (наприклад, закон про столицю). Є також закони, що регламентують економічну та фінансову діяльність органів місцевого самоврядування (наприклад, закон «Про комунальну власність»). Окремими законодавчими актами може бути регламентована діяльність представників державної адміністрації на місцях тощо.

Найважливішим джерелом права про місцеве самоврядування для країн Європи є Європейська хартія місцевого самоврядування, розроблена і прийнята Радою Європи з ініціативи Постійної конференції місцевих і регіональних органів влади в Європі (1985). Цей міжнародний акт запроваджує міжнародні стандарти для регулювання і гарантування прав органів місцевої влади, утверджує єдині принципи місцевого самоврядування.

Європейська хартія визначає автономію місцевого самоврядування як наявність права і змоги місцевих органів влади регулювати і впорядковувати власні (місцеві) справи органами, обраними на основі прямого, рівного і всезагального виборчого права. Основні положення статей Хартії містять також вимоги:

гарантування права на місцеве самоврядування конституцією та законами держави;

надання місцевим органам влади особливих повноважень поряд із делегованими з центру;

здійснення адміністративного нагляду за місцевими органами врядування тільки у передбаченій законодавством формі;

компенсації фінансових ресурсів на виконання делегованих згори повно
важень, а також надання місцевим органам влади права збирати місцеві
податки і мати необхідні кошти на місцеві програми та послуги;

наявності правового захисту місцевої влади для того, щоб її органи
могли вільно здійснювати свої повноваження та право на самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування, задекларовані Хартією, застосовуються до всіх рівнів і категорій місцевої влади в кожній країні, яка визнає й ратифікує її, а також mutatis mutandis -- для територіальної влади на регіональному рівні. Країни-члени Європейського Союзу зобов'язуються забезпечити взаємне інформування й відкритість системи місцевого самоврядування для загального нагляду.

Хартія є першим багатостороннім правовим інструментом визначення і гарантування принципів місцевої автономії. Вона наголошує на цінності місцевого самоврядування як необхідного елемента плюралістичної ліберальної демократії. Країни, що приєднуються до Європейської хартії, беруть на себе зобов'язання застосовувати основні правила, які гарантують політичну, адміністративну і фінансову незалежність місцевої влади. Цей документ втілює переконаність у тому, що ступінь самоуправління місцевої влади є наріжним каменем справжньої демократії.

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, обраного населенням (рада, асамблея, зібрання, тощо), та виконавчого (мер, голова, бургомістр, функціонально організовані департаменти та відділи). Крім того, до неї можуть входити інші самоврядні одиниці (наприклад, територіальні органи самоорганізації населення тощо).

Представницькі органи формуються на місцевому, а в деяких країнах і на регіональному рівнях шляхом виборів. Взаємовідносини між місцевим та регіональним рівнями регулюються національним законодавством або регіональними актами (у державах з федеративним устроєм). У великих містах федеративних країн повноваження суб'єкта федерації і місцевого самоврядування (муніципалітетів) можуть бути суміщені (наприклад, у Відні, Берліні). Кількість членів представницької ради регулюється правовими актами, іноді конституцією і залежить від чисельності населення. В окремих країнах вирішальне значення має традиція. Так, у США, Канаді муніципальні ради нечисельні, а в Японії навпаки - в муніципальних асамблеях налічується від 12 до 100 членів.

Великі міста поділяються на райони (округи), де діють районні (окружні) ради (Париж, Торонто та ін.). Але райони не мають самостійного статусу і власного бюджету. Міська рада визначає кошторис району спільно з районною адміністрацією. Термін повноважень місцевих рад коливається від одного до шести років. У державах з континентальною моделлю місцевого самоврядування система управління більш-менш уніфікована в тому сенсі, що управління здійснюється за єдиним зразком як у селищних, так і в міських територіальних громадах. Вони мають однакові повноваження. А в країнах, де діє англосаксонське право, муніципалітети створюються тільки в містах.

Основною формою роботи місцевих представницьких органів є сесії, проведення яких регулюється законом (Велика Британія), актом провінційного уряду (Канада) або регламентом роботи ради (Швеція). У межах своїх повноважень ради створюють постійні або тимчасові комітети/комісії (з освіти, будівництва, охорони здоров'я, соціального захисту тощо). Так звані обов'язкові комітети призначаються відповідно до законодавства. Так, в Україні обов'язковою є комісія з питань бюджету.

Виконавчі органи відповідають за реалізацію рішень представницьких органів, за поточне управління місцевими справами. Вони включають у себе виконавчий орган загальної компетенції -- виконавчий апарат та органи галузевої і спеціальної компетенції (управління, відділи, департаменти). У деяких країнах з континентальною моделлю місцевого самоврядування

(Німеччині, Франції, ін.) виконавчі органи місцевого самоврядування іноді можуть виконувати й деякі функції державної адміністрації в населеному пункті. В такому випадку виконавчий орган розглядається як складова частина і місцевого самоврядування, і державної ієрархічної системи. Функціональне роздвоєння іноді призводить до конфліктних ситуацій, особливо, коли мер має виборний статус, а отже мусить балансувати між місцевими і державними інтересами.

Існують величезні розбіжності у кількості персоналу виконавчих органів залежно від кількості населення та діапазону повноважень. У Канаді є муніципалітети, де працює одна особа (вона -- клерк, скарбник, збирач податків, ухвалює нормативні акти, інспектор будівель). З іншого боку, існують місцеві виконавчі органи з тисячами службовців, що згруповані в функціональних відділах.

У світовій практиці є декілька моделей формування системи виконавчих органів на місцях, відмінності між якими стосуються розподілу повноважень і функцій між виконавчими та представницькими органами. Одна з них - система «слабкий мер - рада». Вона зародилася у Великій Британії і була запроваджена в деяких містах США як засіб запобігання корумпованості місцевої влади, коли населення не бажає довірити всі виконавчі повноваження одній посадовій особі. В системі «слабкий мер -- рада» місцеві представницькі органи можуть обирати виконавчий орган зі свого складу. Рада наділяється фактично як нормотворчими, так і виконавчими повноваженнями і здійснює управління місцевими справами в основному через систему галузевих комітетів. Мер може обиратися як Радою, так і безпосередньо населенням, але головна ознака системи «слабкий мер - рада» - обмеженість адміністративних повноважень мера.

«Слабкий мер» може мати «право вето», пропонувати Раді прийняття нормативних актів, головувати в раді, призначати та звільняти голів муніципальних департаментів за погодженням ради.

Іноді рада вибирає виконавчий орган влади. В окремих випадках населення вибирає головних чиновників (скарбника, клерка) для виконання деяких виконавчих функцій. Муніципальні департаменти (всі або деякі) діють під контролем відповідних комітетів ради. Рада ж найчастіше розробляє та приймає бюджет, і на нього не поширюється право вето «слабкого» мера.

Головний недолік цієї системи -- фактична відсутність однієї посадової особи, яка б відповідала за всі питання здійснення політичного курсу муніципалітету. Це призводить до дроблення та слабкої с координованості місцевого управління. Тому вважають, що система «слабкий мер -- рада» добре

функціонує лише в умовах невеликих міст та громад. Вона непридатна для великих міст, які потребують політичного й адміністративного лідера.

Друга система -- «сильний мер -- рада». Введення інституту «сильного мера» виявилося своєрідною реакцією на надзвичайну фрагментацію місцевого самоврядування, дифузію управлінських повноважень та практичне підтвердження того, що деконцентрація адміністративних функцій не є панацеєю від корупції⁷⁰. «Сильний» мер повинен був стати політичним і адміністративним лідером муніципалітету, відповідальним за вироблений політичний курс та виконання програм міського розвитку. Строк повноважень мера було збільшено, кількість чиновників, яких обирає населення, зменшено. Скоротилась також кількість організацій, що здійснювали функції міського управління.

Для статусу «сильного мера», якого обирає населення, характерно те, що він:

має право вето на рішення ради, яке може бути подолано кваліфікованою більшістю членів ради;

готує нормативні акти на розгляд ради;

відповідає за складання та виконання муніципального бюджету;

призначає та звільняє муніципальних чиновників;

розподіляє функції та повноваження між муніципальними департамента ми, здійснює, у разі необхідності, їх реорганізацію;

вирішує питання оперативного управління містом.

Як політичний лідер муніципалітету, якого обрало населення, мер виражає інтереси міста у відносинах з центральним і регіональним урядами.

Система «сильний мер - рада» відповідає, насамперед, умовам великого міста, де концентрація владних повноважень та відповідальності продиктована необхідністю, складністю управління, неоднорідним складом населення. Сильний мер покликаний бути арбітром і сприяти досягненню компромісу між окремими верствами населення, різними групами інтересів. Означена система несе в собі певні риси президентської форми правління і тому проектує на місцевий рівень як позитивні, так і негативні її особливості.

Класифікація тієї чи іншої системи «мер -- рада» до певної міри умовна. Багато чого в діяльності мера і виборної муніципальної ради залежить від конкретної ситуації, традицій, що склалися в місті, розкладу політичних сил, особистості мера. У практиці деяких країн виконавчий орган не обирається, а призначається, хоч це загалом не характерно для розвинутих демократичних держав. Але є й винятки: у Бельгії, Люксембурзі, Голландії мера призначає глава держави на пропозицію муніципальної ради. У цьому випадку він є не тільки главою місцевої адміністрації, але й представником центрального уряду.

У місцевому самоврядуванні використовуються також Інші, комбіновані способи формування виконавчих органів. Так, у Канаді, США набула розповсюдження система «мер -- головний адміністратор». Мер обирається муніципальною радою або населенням і здійснює здебільшого загальнополітичні й представницькі функції та виконує деякі адміністративні повноваження. Рада наймає професійного менеджера, який здійснює політику, визначену радою. Головний адміністратор виконує функції, притаманні «сильному» меру. Головною рисою цієї системи є акцент на ефективності управління та відокремлення політики від адміністрації. Управління містом будується за такими ж принципами, як і управління приватною корпорацією. Інститут муніципальних менеджерів використовується і функціонує також в ряді європейських країн (Німеччина, Фінляндія, Швеція, Ірландія та ін.).

Система «мер -- головний адміністратор» з акцентом на професіоналізмі ефективна в умовах порівняно гомогенних спільнот завдяки знаходженню найбільш раціональних шляхів розв'язання проблем. Проте вона вважається неприйнятною для великих міст, передусім -- з політичної точки зору. Керівник, який призначається, не є підзвітним населенню, отже, виникає питання щодо адекватності цієї системи демократичним принципам і потребам представництва.

У деяких країнах існує так звана комісіонерська форма самоврядування, яка передбачає обрання територіальною громадою ради комісіонерів (уповноважених) у складі трьох - семи осіб. Рада одночасно виконує роль і представницького, і виконавчого органу місцевого самоврядування. Кожний з комісіонерів при цьому очолює один або кілька функціонально взаємопов'язаних департаментів.

Комбінована форма характеризується поєднанням системи «рада -- головний адміністратор» з системою «сильний мер -- рада». Цікавим є приклад деяких канадських міст, де застосовується комбінована форма організації місцевого самоврядування, що включає елементи трьох класичних форм: «сильний мер -- рада», «рада -- головний адміністратор» та комісіонерської.

Існують і інші різновиди змішаних форм місцевого самоврядування.

Головними учасниками процесів прийняття та впровадження політики на місцевому рівні є:

виборні радники, які приймають рішення;

старший персонал виконавчих органів, які забезпечують надання експертних, аналітичних та дорадчих рекомендацій радникам;

виборці, які повинні бути головними в політичному процесі, висловлюючи своєю поведінкою на виборах погляди і потреби місцевої громади;

місцеві групи, що представляють різні кола місцевої громади;

засоби масової інформації.

Важливою складовою будь-якої системи самоврядування є самовизначення громади й надання повноважень пересічним громадянам для того, щоб вони мали змогу відігравати вирішальну роль у процесі прийняття рішень на місцевому рівні. Саме в цьому полягає головна мета місцевої демократії: залучити громаду до формування політики. Місцеве самоврядування -- це «тренувальний майданчик» демократії, на якому громадяни дізнаються, як керувати процесами місцевого розвитку та демократичними процесами загалом. Надання можливості громадянам брати участь у виробленні та здійсненні політики робить демократичну систему легітимною та ефективною.

Існують різні форми залучення громадян до демократичних процедур. Найпоширеніші з них -- прямі (плебісцитарні) форми волевиявлення на референдумі, що дозволяють громадськості вирішувати важливі проблеми у сфері публічної політики. Вони особливо ефективні на рівні місцевого врядування, оскільки рівень обізнаності громадян щодо проблем, які потрібно розв'язувати, у цьому випадку значно вищий.

Обговорюючи питання про роль референдумів у забезпеченні місцевої демократії, дослідники відзначають дві основні вимоги до публічного управління:

1) усі політичні рішення мають бути легітимними;

2) найвищий ступінь легітимності досягається за допомогою рішень, прийнятих прямим, безпосереднім голосуванням народу.

Референдум веде до легітимізації управління, бо люди схильні довіряти передовсім самим собі; «рішення, у прийнятті якого брали участь усі (або, принаймні, всі мали можливість брати участь), є більш легітимним у порівнянні з тим рішенням, у прийнятті якого всі участі не брали. Більш того, рішення, у прийнятті яких участь громадськості є прямою, неопосередкованою іншими..., мають своїм наслідком більш точне вираження волі громадськості, ніж це відбувається у тих випадках, коли громадяни беруть участь тільки в обранні тих, хто приймає ці рішення замість них".

Демократизація управління на місцевому рівні можлива шляхом застосування наступних трьох видів прямого волевиявлення: місцева ініціатива, місцевий референдум, відкликання посадової особи, радників (депутатів).

Місцева ініціатива надає кожному можливість ініціювати місцеву подію. Коли певна кількість людей (встановлений законодавством відсоток виборців) звертається з підписаною петицію, рішення ставиться на голосування радників. У разі схвалення таке рішення набуває сили.

Місцевий референдум дає змогу представницькому органу, який прийняв рішення, передати питання на розгляд (схвалення) виборців, перш ніж воно набере сили.

Відкликання -- спосіб, який дозволяє виборцям усунути з посади мера, радника, іноді службовця. Як і в місцевій ініціативі, цей процес розпочинається з петиції, яку підписує певний відсоток виборців. Після того, як подане прохання задоволене, проводяться спеціальні вибори, під час яких виборці визначають, чи особа буде усунута з посади.

Інший демократичний механізм, який надає можливість безпосереднього залучення громадян до процесу вироблення політики, -- це щорічні міські збори для обговорення місцевих справ. Хоча законодавче визначення влади громадян на таких зборах переважно нечітке, їх рішення не можуть бути проігноровані радами. Багато рад дотримуються букви закону і скликають щорічні міські збори. Проте трапляється, що сам дух закону вихолощується. Деякі ради, наприклад, використовують збори для «щорічного звіту ради перед населенням», замість обговорення політики. Застосовуються й різні способи уникнення щорічних зборів. Тому в багатьох законодавчих актах передбачається механізм запобігання подібним зловживанням міських рад. У разі, якщо рада відмовляється проводити щорічні збори, в деяких країнах передбачений механізм, за допомогою якого мешканці міста можуть скликати такі збори через петицію.

Крім того, участь громадян у місцевих справах може забезпечуватися шляхом організації громадських обговорень, залучення до роботи в дорадчих, консультативних комітетах, тимчасових групах тощо.

Майже 300 років обговорюються питання про те, якими мають бути відносини між виборцями та їх представниками і яка система представництва їх забезпечує. Існують дві теорії представництва: мандатна та теорія незалежності. Представники мандатної теорії вважають, що ідеальним варіантом є зібрання всієї спільноти з метою вироблення владних рішень. Оскільки пряма демократія часто не застосовується (окрім невеликих громад), то найкращою альтернативою їй визнається обрання представників, які, за цією теорією, повинні радитись зі своїми виборцями перед голосуванням з усіх важливих для даної громади питань. Представник, який не може кваліфіковано захищати інтереси і втілювати в рішення погляди своїх виборців, повинен піти у відставку.

Представники теорії незалежного представництва вважають, що справа управління занадто складна для простої людини. Тому представник, якого обрали виборці, повинен самостійно виробляти позицію при прийнятті рішень, покладаючись на здоровий глузд і ситуацію, що склалася, - незалежно від того, наскільки точно його судження віддзеркалюють погляди виборців. На думку прихильників цієї теорії, жорстка обмеженість позиції представників поглядами своїх виборців унеможливить досягнення компромісів у будь-якому представницькому органі.

З іншого боку, коли люди відчувають, що їх представляють неадекватно або й зовсім не представляють, вони стають цинічними в своїх судженнях щодо демократичного процесу. Здебільшого преса виступає на боці громадськості і вдається до критики рад. Досвідчені й демократично налаштовані представники вміють і хочуть рахуватися з громадськістю".

Дискусійним є питання про політичні й управлінські функції місцевого самоврядування. Місцеві політики не є ідеологами; вони використовують професійний досвід при прийнятті програм і формуванні політики. Як мовиться, немає ліберального чи консервативного способу мостити вулицю -є тільки правильний спосіб. Водночас, професійні управлінці усвідомлюють свою відповідальність перед громадою, що «ріднить» їх з політиками.

Активні спроби де політизувати сферу місцевого управління, вивести ЇЇ з-під влади партійних організацій робилися у США. В інтересах сприяння економічній ефективності місцевий уряд повинен був управлятись професійною бюрократією як приватний бізнес. Прихильники цього підходу схильні розглядати політику як неприйнятну для місцевої громади; вони розуміють управління містом як вирішення низки технічних і управлінських проблем, які можуть бути розв'язані тільки за допомогою висококваліфікованих інженерів і управлінців.

Критики цього підходу вказують на його головний недолік. Він полягає у тому, що коли зникає «стороництво» і депутатів рад обирають на загальних засадах, страждають основні принципи демократії, вибір політики рад звужується, розмиваються межі процесу політичної підзвітності та відповідальності. Навіть у невеликих, відносно однорідних спільнотах, існують соціальні й економічні розбіжності, які можна краще виразити через партійні позиції.

Прибічники політичної відповідальності підкреслюють, що відповідальність обраних посадових осіб перед виборцями зростає завдяки політично активному громадянству. Політологи показали, що вибори на партійній основі й територіальне представництво відзначається більшою кількістю тих, хто бере участь у виборах. Крім того, професійне управління у громадському секторі часто «розмиває» межі повноважень і відповідальності, оскільки бюрократичний апарат може бути ізольованим як від громадян, так і від обраних посадових осіб. На противагу цьому, політична відповідальність передбачає, що обрана посадова особа безпосередньо відповідальна за управління місцевими справами.

Відмінність між цими двома підходами проявляється й у бюджетному процесі. Прибічники професійного управління стверджують, що формувати бюджет повинні фахівці, професіонали. Прибічники політичної відповідальності та підзвітності заявляють, що обрані представники повинні розробляти бюджет відповідно до потреб громадян, визнаючи, що встановлення бюджетних пріоритетів великою мірою є політичним процесом.

Дебатуючи питання про роль політичних партій в місцевому самоврядуванні, як прихильники, так і опоненти «партійності» в самоврядних органах формулюють достатньо вагомі аргументи.

У більшості європейських демократій участь партій у місцевому врядуванні допускається. В Північній Америці це є предметом дискусій, але більшість схиляється до думки, що навіть у великих містах місцеві органи влади повинні бути звільнені від партійного впливу і втручання, тому що місцеві питання не пов'язані з ідеологічними конфліктами, притаманними національній політиці.

Однією з сучасних вимог до здійснення публічної політики є навернення громадськості до місцевої політики. У 60-70-ті роки це отримало назву «демократії знизу». Одним із шляхів до неї на рівні міста стала децентралізація управління і створення напівавтономних сусідських корпорацій, що мали право на оподаткування та розподіл послуг. Особливо це стосувалось великих міст. Керувати такими корпораціями повинні були самі громадяни.

Аргументи «за» і «проти» участі партій у місцевому самоврядуванні

Прихильники	Опоненти
Рада, сформована за політичним принципом, більше наближається до парламентської моделі вищого рівня. Якщо більше ніж одна партія бореться за місця в раді, виникне офіційна опозиція, яка контролюватиме процеси. Більший наголос робитиметься на звітності місцевої влади та відповідальності. Партії будуть фінансувати виборну кампанію. Партійні дебати стимулюватимуть інтерес виборців і залучатимуть більше людей до участі у виборах. За наявності партій висловлення і захист різних позицій буде збалансованішим. За наявності партій легше вибрати кандидатів.	Багато залежить від природи задіяних політичних партій. Якщо одна партія домінує і контролює раду, то зростає ймовірність ЇЇ нечутливості до громадської думки. Якщо партії є філіями існуючих національних партій, то більшою є ймовірність, що місцеві інтереси будуть ігноруватись. Зростає небезпека, що результати місцевих виборів будуть відображенням їх загальної популярності або непопулярності, а не їхньої позиції з місцевих питань. Партії вноситимуть розбрат туди, де він не існує або не повинен існувати, адже партії схильні до перебільшення розбіжностей та суперечностей.

Не завжди практика учасницької демократії на рівні сусідства була успішною. Проте ідею підхопила як громадськість, так і академічні кола. Політологи продовжують розробляти концепції ефективного залучення громадян до прийняття місцевих рішень. Адже «демократія знизу» є спробою зробити демократичне правління дієвим у складному суспільстві з постійно зростаючим населенням, за умов, коли представницька демократія часто не спрацьовує.

1.3 Становлення системи місцевого самоврядування в Україні

Правова й соціальна реальність в Україні перебуває у стані складних трансформацій. В Конституцію України (1996) введено ряд фундаментальних системних принципів, зорієнтованих на демократичний розвиток, зокрема, на місцях пряме державне управління замінене місцевим самоврядуванням, частково відокремленим від державних органів. Проте поки що у сфері самоврядування існує значна розбіжність між формальними інститутами та реальною практикою.

Конституція забезпечує право громадян України на здійснення місцевого самоврядування через самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення, самостійність органів, утворюваних населенням для цієї цілі, через конституційну заборону на обмеження прав місцевого самоврядування, що забезпечується судовим захистом. У Конституції задекларовано, що права місцевих громад на самоврядування гарантуються усіма державними органами. Принципи організації місцевого самоврядування в Україні, що встановлені законами України, загалом відповідають міжнародним стандартам, зокрема вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування.

Конституція України встановлює унітарний державно-територіальний устрій, хоч серед спеціалістів тривають дискусії щодо напряму його подальшого розвитку: у бік федералізації чи децентралізації та деконцентрації влади при збереженні унітарного устрою.

Особливе місце в процесі становлення державно-територіального устрою незалежної України належить законодавчому врегулюванню взаємовідносин між центральними органами державної влади та органами управління Автономної Республіки Крим, що була утворена на базі Кримської області у період між проголошенням Декларації про державний суверенітет України та здобуттям нею незалежності - у відповідь на вимогу ЦК КПРС, занепокоєного незалежницькими тенденціями в Україні". Після проголошення України незалежною державою у відносинах центру і Кримської автономії виникла низка політико-правових проблем, які підсилювались нагнітанням у Криму антиукраїнських настроїв. Радикальні представники російської громади виступали за відновлення СРСР або за приєднання Криму до Росії, що суперечило суверенітету України, загрожувало її територіальній цілісності. Поступово ці проблеми були розв'язані шляхом внесення змін і доповнень до Конституції України, прийняття Верховною Радою України законів «Про Автономну Республіку Крим», «Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим» і особливо - прийняття нової Конституції України 1996 р.

У Конституції України Автономній Республіці Крим присвячено окремий десятий розділ. її статус визначено як адміністративну автономію, що є невід'ємною складовою частиною України. Республіці надані широкі повноваження в питаннях організації та діяльності органів влади і місцевого самоврядування, прийняття нормативно-правових актів, що не суперечать законам України, права власності на об'єкти, що їй належать. АР Крим здійснює розпорядчі і контрольні повноваження в розробці й реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля; створення і функціонування вільних економічних зон згідно з законодавством України. До повноважень Автономної Республіки Крим віднесені також питання реалізації державної політики в галузі освіти, культури, розвитку мови і національних традицій, охорони здоров'я, спорту тощо.

Статус областей в системі державно-територіального устрою, обсяг їх повноважень і характер взаємовідносин з центральними органами влади визначається Конституцією, законами та указами Президента. Виконавчу владу в областях і районах, у містах Києві та Севастополі, як уже зазначалося, здійснюють місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються і звільняються Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Місцеві державні адміністрації є втіленням деконцентрації влади. Вони підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та обласним і районним радам у частині делегованих їм відповідними радами повноважень. Водночас, вони активно взаємодіють з органами місцевого самоврядування.