Питання методології історії діяльності органів внутрішніх справ України

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Питання, пов'язані із доктринальним становленням розвитку та функціонуванням національного права, є досить різноманітні, багаторівневі, поліструктурні. Одним із векторів, що безумовно заслуговує на увагу, є вектор, присвячений історії діяльності органів внутрішніх справ України, зокрема її адміністративної складової. У системі державних структур кожної країни одне з провідних місць посідають органи внутрішніх справ. У різні часи і в різних державах їхнім функціям та повноваженням притаманні істотні відмінності. Водночас їхньою спільною рисою є те, що всі вони виконують правоохоронну місію, забезпечуючи у такий спосіб нормальну життєдіяльність усього суспільного організму, виробничої сфери та інших ділянок державного будівництва.

Історія вітчизняних внутрішніх справ налічує понад століття. Найбільш інтенсивно їхнє формування і функціонування відбувалось у роки радянської влади.

Окремим сегментом діяльності органів внутрішніх справ є адміністративна робота. Проблема адміністративної діяльності органів міліції (поліції), правове забезпечення й оформлення їх діяльності, з'ясування умов, які сприяли підвищенню її ефективності є сьогодні актуальною науковою проблемою.

Проблема створення оптимальної моделі апарату влади існує з тих пір, відколи існує суспільна організація (у формі управлінських інституцій). Численні трактати філософів і політиків Стародавнього Китаю, античної Греції та Риму, середньовічні опуси про організацію влади свідчать про нагальну потребу не тільки правителів, а й усього соціуму оволодіння мистецтвом управління за допомогою ідеально створених механізмів та оволодіння ними.

Проте лише новітній час ознаменувався суто науковими спробами осмислення цієї складної сфери.

На початку минулого століття американський інженер Ф. Тейлор сформулював власний погляд на те, як має функціонувати адміністративна система, та дав йому назву «наукове управління». Наступники Тейлора критикували його за конвейєрну систему організації праці, спрямованої на виснаження людини як учасника виробництва. Та, як це не парадоксально, більшість дослідників, у тому числі й сучасних, аналізує мотиваційні чинники як один з головних компонентів управлінського процесу. Певною мірою це спричинено тим, що значна частина науковців відштовхувалась від економічних параметрів та умов, що було ознакою глобальної індустріалізації, автоматизації й комп'ютеризації. Саме тому наука про управління така багата на теорії мотивації.

Європейська традиція дослідження управлінських структур (у його найширшому розумінні) налічує кілька століть, проте ці дослідження набули самостійності лише в XVIII ст.

Основними представниками поліцейської науки того часу були Йоганн-Генріх-Готліб Юсті, фон Зонненфельд, Пюттер, Д. Локк, Шарль-Луї Монтеск'є, Роберт фон Моль, Лоренц фон Штейн і Г Берг. Так, Пюттер визначив місце поліцейської науки в системі публічного права, охарактеризував поліцейську владу як орган захисту суспільства від небезпек. Юсті першим обґрунтував концепцію «навчання про поліцію». Натомість Шарль-Луї Монтеск'є розробив теорію розділення влад, яка і сьогодні має важливе значення в теорії та історії держави та права. У подальшому Роберт фон Моль назвав концепцію науки поліцейського права «наукою про поліцію», Г. Берг та І. Андреєвський - «поліцейським правом», Лоренц фон Штейн - «наукою внутрішнього управління», а французькі юристи - «адміністративним правом».

Вітчизняний правник В. Кобалевський одним з перших визначив і проаналізував форми адміністративної діяльності: нормативні акти, індивідуальні акти (або адміністративні розпорядження), публічно-правові договори, матеріальні операції адміністрації, приватноправові угоди адміністрації. Вчений обгрунтував нову концепцію законотворчої спроможності органів виконавчої влади, яка заперечувалась авторитетними європейськими адміністративістами, у тому числі Робертом фон Молем та Лоренцем фон Штейном. Вважаючи виконавчу владу самодостатньою гілкою влади, він стверджував, що виконавча адміністрація має природну потребу здійснення правотворної діяльності і така форма її діяльності відповідає вимогам часу та потребам суспільства. Важливе методологічне значення мала запропонована В. Кобалевським класифікація заходів адміністративного примусу. Серед головних видів «нормальних повноважень адміністративної влади» він виділяв адміністративний арешт, адміністративну висилку та застосування зброї.

У працях О. Євтихієва комплексно викладено питання забезпечення правопорядку та законності шляхом юрисдикційної діяльності управлінських структур.

Тривала полеміка про зону дії, зміст адміністративного стягнення сприяла формуванню адміністративної юстиції як самостійної складової частини адміністративного права. Теоретико-концептуальні положення західноєвропейських фахівців Р. Гнейста, О. Майєра, М. Оріу стали підґрунтям для подальших напрацювань, у тому числі й вітчизняних.

Фіксуючи тенденцію до відновлення науки «поліцейського права», Ю. Римаренко,

В. Авер'янов та І. Усенко відзначають як позитивний момент ту обставину, що це «відбувається не через протиставлення існуючій адміністративно-правовій науці, а в межах її предмета - шляхом відокремлення саме інститутів, пов'язаних із застосуванням заходів адміністративного примусу до учасників управлінських правовідносин».

Будь-яка спроба сконструювати певний сегмент адміністративної системи базується на сподіванні, що новостворена структура максимально задовольнятиме потреби суспільства й відповідатиме своєму призначенню.

Видатний інтелектуал ХХ ст. М. Вебер створив теорію раціональної бюрократичної організації, яка характеризується тим, що начальник віддає розпорядження своїм підлеглим, контролює їх виконання, а в разі невідповідності їх дій накладає стягнення. Острах перед покаранням стимулює дисципліну. Можливо, така система віддзеркалювала насамперед німецькі адміністративні технології та особливості правосвідомості. Якщо взяти для прикладу французьку практику, то субординаційні відносини тут базуються перш за все на переконанні виконавця, а не на примусі чи залякуванні. адміністративний міліція правопорушення

За М. Вебером, легальний тип панування по суті є правовою організацією влади, яка передбачає, що за такого типу управління підпорядковується не чиновникам, а встановленим законам, які є обов'язковими для всіх. У зв'язку з цим апарат управління повинен складатися зі спеціально підготовлених чиновників, які діють за чіткими раціональними й формальними правилами. Саме формально правові засади, які лежать в основі легального типу влади, дозволяють ототожнювати дану систему з правовою державністю. Отже, у технологічному сенсі адміністративна бюрократія є рафінованим типом легального, тобто узаконеного, панування. М. Вебер вважав, що державні службовці, окрім спеціальної освіти, мають володіти знаннями з юриспруденції, що підносить їх до рівня «правового персоналу» суспільства.

Схемі М. Вебера відмовили в універсалізмі й піддали критиці американські науковці Р. Мертон і П. Блоу, Е. Голднер, Р. Селзнік і Г. Саймон, які запропонували інші моделі - комплексні.

Базуючись на результатах власних досліджень і здобутках американських фахівців, французький учений М. Крозьє у дисертації на тему «Феномен бюрократії: дослідження бюрократичних тенденцій у сучасних системах організації та їх зв'язки з соціальною та культурною системою Франції» виклав узагальнену теорію, яка ґрунтується на комплексному підході до проблеми здійснення управлінських функцій.

На матеріалах М. Крозьє побудував свою ґрунтовну працю Б. Гурней, концептуальні підходи якого фокусуються на висвітленні «головних діючих осіб адміністративного життя» - різних органах державного управління та його персоналу. Фундаментальна констатація автора того факту, що у країнах з однопартійною системою «існує контроль партії - монополіста над апаратом управління на всіх рівнях його організації», ніби перегукується з апологетикою командно-адміністративної системи більшовицького зразка, яка в радянські часи претендувала на те, аби вивести дане становище на рівень теоретично обґрунтованої закономірності.

Найбільш апробованими в теоретичному і практичному сенсах критеріями оцінки оптимальної організації адміністративних структур є положення, вироблені американськими вченими. Власне, саме американські наукові школи можна вважати основоположниками даного напрямку у цій сфері. Так, Д. Валдо ще у 1955 р. дещо іронічно зазначав, що існують короткі гарні визначення того, що таке державне управління, але немає добрих влучних пояснень.

Долаючи певну плутанину попередників щодо понять і змісту державного управління, сучасний американський правознавець Г. Райт наголошує: якщо вести мову про увесь спектр, який охоплює державне управління, то виявиться, що це - сфера застосування різних дисциплін: юриспруденції, соціології, психології і навіть точних наук .

Американський підхід не є досить конкретним, хоча й відкриває шлях для полідисциплінарних методик вивчення державного управління, проте європейський базується на давнішній, заснованій на праві, традиції, яка визначає дослідження держуправління як юридичну сферу. В основі ухвалення рішень у європейських державних адміністраторів лежить знання закону і застосування правових норм.

«Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління», укладений Г Райтом, К. Мак-Вікаром і Т. Монастирським, подає свою дефініцію поняття «управління»: під ним розуміють «одночасні процеси формування політики й керування (в обмеженому розумінні - виконання поставлених завдань) у рамках даного політичного курсу; розгляд - у сфері державного життя - закону, його реалізація і перегляд, - ухвалення постанов з приводу тих питань цієї сфери, які підпорядковані органам державної влади». Крім того, для позначення доцільності й результативності функціонування тієї чи іншої ланки адміністративного управління, як правило, використовується і поняття «ефективність».

Вищеназвані поняття є основними чинниками позитивного функціонування різних інституцій влади, серед яких важливе місце відводиться й органам внутрішніх справ. До критеріїв оцінки адміністративної діяльності належать: зменшення показників правопорушень з усього їх спектра і всіма заподіяними збитками, досягнення максимального результату при мінімальних організаційно-матеріальних затратах, продуктивність профілактичних заходів. За цими параметрами слід оцінювати необхідність та дієвість ухвалених правових актів, якими регулюється певна сфера життєдіяльності, в даному випадку - сфера транспортної мережі та правоохоронних органів на ній.

Ефективність адміністративної діяльності органів внутрішніх справ тісно пов'язана з проблемою кадрів та управлінням людськими ресурсами. Дана система включає такі елементи: упорядкування робочої сили, політичну чутливість, ушанування заслуг, соціальну справедливість, права й добробут працівника. До цих основних складових додається ще й підготовка та перепідготовка кадрів, їх оптимальна ротація, що передбачає наявність перспективи кар'єрного зростання і підвищення соціального статусу.

Алгоритм діяльності органів внутрішніх справ, моделі їхньої поведінки можна детальніше з'ясувати, проаналізувавши їх через призму дефініції «інституційних групп». Певні фахові та морально-психологічні якості, умови роботи і специфіка функцій правоохоронців створюють умови для формування своєрідного корпоративізму, «кодексу честі», особистих інтересів даної інституційної групи, що відрізняє її від інших подібних груп.

Пошук оптимальних структурних форм, стратифікація повноважень окремих підрозділів адміністративної системи, в тому числі органів внутрішніх справ, перебуває в полі теорії «організаційного розвитку». Дана теорія трактує всю адміністративну одиницю як систему - низку взаємопов'язаних частин; визначає перешкоди на шляху оптимізації її функціонування і засоби їх подолання; допомагає віднайти такі організаційні форми, які сприяють максимальному використанню креативного потенціалу даної структури.

У взаємозв'язку з цим слід приділити увагу й «організаційному контролю» - методам встановлення того, наскільки характер діяльності певного адміністративного підрозділу співвідноситься з функціональним призначенням і специфікою.

Застосування організаційної теорії дає можливість концептуалізувати виклад тих фрагментів дослідження, які пов'язані з реконструкцією всієї правоохоронної системи. При цьому розгляд функціональних можливостей та оцінка ефективності її зусиль може спиратися на інтерпретацію поняття «організаційна структура», що розуміється як конфігурація ієрархічних рівнів і посад, а також формальні правила (окреслені юридичними актами), які регулюють дану систематизацію. Визначають організаційну структуру такі аспекти: централізація, формалізація, складність, розмір, середовище, стратегічне середовище.

Комплексний підхід до вивчення адміністративної сфери вимагає використання основних функцій управління: планування, організацію, кадрове забезпечення, керівництво, координацію, звітність, бюджетування, правове оформлення й регулювання.

Основні положення теорії ресурсної залежності дають підстави для проникнення в сутність субординаційних відносин між окремими структурними одиницями адміністративної системи, засобів аргументації власної (хоча й відносної та обмеженої) суверенності й автономії.

З точки зору системної теорії органи правопорядку є закритими адміністративними структурами, які спираються на чітко окреслені законами повноваження, визначені межі компетенції, стабільність, механізми контролю й передбачувані реакції.

Біхевіористський підхід до теорії управління передбачає розгляд адміністративної інституції' передусім як соціальної системи, в якій мають місце стосунки, конфлікти і зв'язки, не завжди зрозумілі й підконтрольні субординаційному впливу керівної ланки апарату. На відміну від інших концепцій біхевіористський погляд фокусується переважно на людях, їхній співпраці, міжособистісних взаєминах.

Когнітивна концепція базується на теорії організаційного пристосування, розглядаючи адміністративні структури через призму двох визначальних функцій: ухвалення складних рішень і виконання складних завдань. Натомість пересічний індивід, як правило, спроможний ухвалювати і втілювати в життя прості рішення. Організовані певним чином інституції (в даному випадку - ті, які наділені владними повноваженнями) дають можливість окремим людям діяти за їх здібностями. Чим складнішими є ухвали, завдання і технології їх розв'язання, тим більшою є структурна диференціація підрозділів управлінського апарату. Остання теза доволі переконливо аргументує необхідність виокремлення в системі органів внутрішніх справ такої підсистеми, як міліція, що дозволило адаптувати її підрозділи до специфіки сфери, в якій вони діють.

Для розуміння механізму прийняття рішень, що набували ознак нормативних актів (у радянській дійсності такими, з великою часткою умовності, були постанови ЦК партії та уряду, обласних партійних комітетів, різноманітні циркуляри, інструкції і накази наркоматів внутрішніх справ, держбезпеки тощо), можна скористатися моделями ухвалення рішень. Вичерпна раціональна модель базується на співпраці всіх учасників процесу прийняття рішення, які спочатку вибудовують ієрархію цілей, визначають альтернативні шляхи їх досягнення, обираючи, зрештою, той, який дозволяє досягнути максимального результату за мінімальних затрат. Модель поступових змін передбачає помірковані відхилення від генерального політичного курсу. Адепти даної моделі - інкременталісти - головним аргументом вважають можливість уникнення помилок з важкими наслідками та виправлення помилок. Відповідаючи політичному підходу до державного управління, ця модель визначає такі елементи адміністративного ухвалення рішень: 1 - переоцінка цінностей; 2 - досягнення консенсусу; 3 - ухвалення задовільної постанови. Наступна модель - «правовий підхід (судова постанова)» - обмежена жорстко формалізованою процедурою і правилами, що оптимально відбивають правові вимоги чи служать державним інтересам. Модель «змішаного сканування» обгрунтовує інкременталізм з раціональними підходами. Ініціатори рішення при цьому повинні розрізняти основоположні тези, які лежать в основі стратегічних цілей, та обмежені тези, генеровані в контексті даних цілей. Модель бюрократичної політики має певні переваги над іншими в тій частині, в якій базується на залученні на адміністративну арену ідей, цінностей і ресурсів, багатьох учасників колективу. Йдучи на компроміси й угоди, дійові особи коаліцій (у тому числі й тимчасових) генерують рішення, прийнятне для розв'язання конфлікту інтересів. Теорія «сміттєвого кошика» спирається на те, що ухвалення рішень залежить від випадкової співдії чотирьох чинників: учасників, способів розв'язання, існуючих проблем, перешкод, а також можливостей вибору. У такій моделі результат значною мірою визначається позитивним збігом обставин.

Форми проходження нормативних документів по адміністративній вертикалі та їх реалізації залежать від «низхідних комунікацій». Даний термін вводиться для означення процесу і способів доведення до відома виконавців організаційних рішень від вищих рівнів адміністративної ієрархії до нижчих. Адекватність сприйняття директив залежить від кількості проміжних ланок та їх функціональної спеціалізації.

Оскільки предметом дослідження є адміністративна діяльність правоохоронних органів, необхідно з'ясувати змістовні параметри даного терміна. В юридичному словнику Х. Блека адміністративна діяльність визначається як практичне управління та керівництво різними органами та агенціями, які не є частиною державної влади. У спеціалізованому словнику Б. Гарнера адміністративна діяльність кваліфікується як така, що разом з адміністративним законодавством визначає відносини між законодавцями, судовою владою та громадянами.

У вітчизняній науковій традиції закріпилося широке трактування адміндіяльності міліції, яка включає реалізацію врегульованих законами функцій охорони громадського правопорядку та безпеки, а також попередження, виявлення і припинення адміністративних правопорушень. Більшість дослідників або зовсім не виділяє, або веде мову лише в полемічному плані про адміністративно-управлінську діяльність як про окремий складовий елемент адміндіяльності міліційних структур. Зокрема, сучасний вітчизняний правник В. Заросило ставить її в один ряд з адміністративно-наглядовою, адміністративно-розпорядчою, адміністративно-юрисдикційною діяльністю. При цьому він зазначає, що адміністративно-управлінська діяльність міліції поділяється на внутрішньо- і зовнішньоорганізаційну: перша охоплює управлінські процеси в системі органів внутрішніх справ шляхом видання наказів, інструкцій та інших документів, друга - спрямована на управління у галузі охорони громадського порядку та безпеки через підготовку ухвал загального чи індивідуального характеру.

Таким чином, аналіз адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України дає підстави для таких узагальнень та міркувань. Теоретичні напрацювання відомих вітчизняних і зарубіжних вчених у сфері державотворення, створили методологічну основу для дослідження поставленої проблеми, а також надали змогу досить органічно окреслити місце правоохоронних структур в системі адміністративних органів, визначити оптимальні параметри й критерії оцінки їх діяльності.

Размещено на Allbest.ru