Роль и место референдума как одной из форм прямой демократии в системе народовластия

Однако, необходимо также отметить, что законодательство, касающиеся института референдума еще не достаточно совершенно.

2.2 Особенности проведения референдума на региональном уровне

Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. -№ 40. -Ст. 3822 .

В указанном Федеральном законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда как порядок его назначения и проведения, принятия и изменения его решений должен устанавливаться уставами муниципальных образований (ст. 22). Положительно оценивая этот факт, необходимо отметить, что очень важно найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством, соблюсти принцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Учитывая огромную важность развития института местного референдума в России, отсутствие централизованного федерального закона, регламентирующего принципы его проведения, а также наличие автономно развивающегося регионального законодательства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике регионального законодательства о местных референдумах.

Возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Большинство субъектов РФ предусматривают существование специального закона, регламентирующего порядок проведения местных референдумов. При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения -- субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территории приняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так и местных референдумов.

Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.

Вопросы, выносимые на местный референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. Эти вопросы не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Федерации.

Важные моменты при проведении местного референдума - от кого исходит инициатива его назначения и кем производится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения.

Инициаторов местного референдума можно подразделить на три группы.

Первая группа - инициативная группа граждан.

Вторая группа субъектов права назначения местного референдума -- представительный орган местного самоуправления.

Третья группа - главы городов федерального значения.

Инициатива проведения местного референдума в принадлежит органу местного самоуправления.

Согласно исследуемому законодательству, право назначения референдума принадлежит: главе местного образования и главе местной администрации (главе местного самоуправления); представительному органу, представительному органу местного самоуправления, и решение о проведении местного референдума принимает районное собрание, выполняющее полномочия представительного органа в районной управе.

В связи с правом местных образований самостоятельно устанавливать положения об организации местного самоуправления, порядка деятельности их органов и должностных лиц при анализе законодательства о местных референдумах выявлены закономерные различия.

Если на референдум выносится вопрос об отрешении от должности мэра, Дума принимает постановление о проведении городского референдума не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов.

Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»//СЗ РФ. -2003. № 40.- Ст. 3822 закреплены только основные принципы вступления в юридическую силу решения, принятого на референдуме: решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления; принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию): орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять нормативно-правовой акт, требуемый для реализации решения, принятого на местном референдуме.

Следует отметить, что действующее законодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических исследований в данной области.

2.3 Особенности проведения референдума на местном уровне

Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муниципального образования, направленное на решение (обязательный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов.- М., 2003.- С. 261.

Понятие местного референдума, равно как и понятие других форм осуществления местного самоуправления, обладает своими отличительными признаками.

Первый признак - это непосредственное осуществление гражданами муниципальных образований власти, источником которой в соответствии с Конституцией Российской Федерации является народ всей страны. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.

Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.

Третий признак указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.

Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются (обязательный референдум) или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов- М., 2003.- С. 261 .

Принципы проведения местных референдумов установлены Конституцией РФ, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», принятого Государственной Думой 5 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. Закон в ст. 5 закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. Учтены в законе принципы гласности и законности.

· Право граждан на участие в местном референдуме является непреложным правилом при его проведении. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

· Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

· Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 22 названного Федерального закона. В соответствии с указанной статьей «граждане участвуют в местном референдуме непосредственно». В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично.

· Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме закреплен в ч. 3 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с указанным законом граждане участвуют в местном референдуме на добровольной основе.

· Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле.

· Принцип тайного голосования тесно связан с принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реализации свободного волеизъявления.

· Принцип гласности осуществляется всеми органами и на всех этапах подготовки и проведения местного референдума.

· Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто и что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума.

· Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законодатель выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами

Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Часть 3 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет норму, согласно которой местный референдум назначается органом местного самоуправления. При этом не указывается, каким именно органом - представительным или исполнительным. Эта коллизия, созданная федеральным законодательством, дает основание органам власти субъектов Российской Федерации устанавливать в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме свой порядок назначения местного референдума. Назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления предусмотрено в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов- М., 2003.- С. 291.

Для подготовки и проведения местного референдума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.

Таким образом, в соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации непосредственно осуществляет свои властные полномочия путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления. В РФ, наряду с общегосударственными интересами признаются общие интересы населений отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.

Заключение

Проведенное исследование общественных отношений конституционно- правового института референдума в современной России, позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.

В демократических государствах, к числу которых относится и Россия, проведение референдума является одной из основных форм участия народа в контроле за осуществлением государственной власти.

Референдум является, одним из важнейших средств прямой, непосредственной демократии и дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие Конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, может дать отрицательный результат: на референдуме может быть одобрена реакционная конституция.

Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российский Федерации» ужесточил и осложнил условия проведения референдума. Данный закон сохраняет требование ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 года о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума, однако население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается и число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким. В связи с вышеизложенным, считаю необходимым внести поправку в ст. 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российский Федерации» о численности граждан - инициаторов референдума Российской Федерации на уровне не более одного миллиона человек.

Также вышеуказанный закон устанавливает, что граждане РФ, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа Ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ, 05.07.2004.- № 27. Ст. 2710. Однако в реальности в субъектах Российской Федерации численность населения неодинакова. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждан субъектов Российской Федерации требование о численности инициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо. Поэтому предлагаю в ст. 15 ФКЗ «О референдуме Российский Федерации» установить численность региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума в 50 человек.

Беспрецедентным в истории правовой регламентации институтов непосредственной демократии в России является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы, поэтому считаю, что данное требование необходимо отменить.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть: лица, не обладающие правом на участие в референдуме; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; выборные должностные лица; судьи, прокуроры; члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума; лица, выведенные из состава комиссий по решению суда; лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах - в течение одного года со дня вступления в силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания. Круг ограничений, предъявляемых к членам комиссий референдума с совещательным голосом, установленных статьей 27 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, значительно уже. В нем не упомянуты лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах, таким образом, исходя из смысла данного закона, данные лица могут быть членами комиссий с правом совещательного голоса, используя которое они в состоянии влиять на характер решений, принимаемых комиссиями референдума. Подобное решение вопроса представляется неаргументированным и нецелесообразным. Я считаю, что требования, предъявляемые к членам комиссий референдума с правом как решающего, так и совещательного голоса, должны быть идентичны.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года впервые предусматривает необходимость создания инициативной агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участников референдума Ст . 61 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ// СЗ РФ, 05.07.2004.- № 27. Ст. 2710 . Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу. Последнее правило представляется не вполне логичным и обоснованным. Получается, что гражданин, являющийся инициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу по поддержке этой инициативы, гражданин, который не вошел в состав инициативной агитационной группы не имеет права на агитацию. Думается, что эти отношения должны быть предметом саморегулирования общественных объединений, к числу которых можно отнести инициативную агитационную группу.

Таким образом, институт референдума занимает особое место в политической жизни, его исход во многом определяет дальнейшее развитие государства на несколько лет. Референдум может изменить если не характер государственной власти, то характер и направление ее деятельности. На референдуме могут решаться ключевые вопросы жизни и одобрение на референдуме какого-то проекта решения придает ему высшую юридическую силу, ибо речь идет о прямом волеизъявлении народа. Одновременно это означает и поддержку существующей государственной власти, ее легитимацию, факт удостоверения ее соответствия чаяниям и интересам народа, большинства населения. В современных условиях стержнем для формирования и эффективного действия института референдума, должно стать обеспечение политической свободы каждого гражданина, его права выбирать. Нельзя допускать, чтобы референдум заменял институты политического представительства и противопоставлялся им как прямое выражение воли народа ее искаженной передаче парламентариями.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.:Юрид.лит., 2006.

2. Конституция Российской Федерации. Официальный текст.- М.: Юрид. лит., 2006. - 64 с.

3. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. -1995.-№ 42.- Ст. 3921.

4. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ, 05.07.2004, № 27, ст. 2710

5. Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 30 марта 1999 года) // СЗ РФ.1997.№ 38.

6. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 25.02.2004)// СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»//СЗ РФ. -2003. № 40.- Ст. 3822

8. Конституционное право России. Учебно-методическое пособие. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - 408 с.

9. Народовластие в России - очерк истории и современного состояния. / Под ред. Дмитриева Ю.А. Гл. З. - М., 1997. С.142.

10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 2003. - 800с.

11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 2001. - 520с.

12. Габричидзе Б.Н., Елисеев В.Н. Конституционное право современной России: Учебник для вузов. М.,2001.

13. Комарова В.Ф. Формы непосредственной демократии в России. - М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998. - 208с.

14. Лучин В.О., Мазуров А.В. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика // Право и политика. 2003. N 9. С. 49.

15. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Лазарев В.В. - М.: Юристъ, 1998. - 220с.

16. Чиркин В.Е., Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристъ, 2001. - 568с.

17. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов- М., 2003.