Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні

36

Вступ

Державне будівництво і місцеве самоврядування - це наука, що являє собою систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади. Її предметом є суспільні відносини, які складаються у процесі організації та діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

У сучасній науці термін «організація» вживається для означення певних процесів або явищ. Цей термін походить від латинського «оrganizо» - узгоджено, стрункий вигляд, укладаю. Як процес організація - це сукупність дій, що призводять до створення і покращання взаємозв'язків між частинами цілого. Організація як явище - це об'єднання елементів для реалізації програми або мети, що здійснюється на підставі певних правил і процедур.

Сучасний світ нерідко розглядається як світ найрізноманітніших організацій, які являють собою «сукупність людей, груп, об'єднаних для досягнення якоїсь мети, вирішення якогось завдання на основі принципів поділу праці, розподілу обов'язків та ієрархічної структури». Організації створюються для задоволення різноманітних потреб людей і тому мають різне призначення, розміри, будову та інші характеристики. Органи публічної влади належать до формальних, політичних, бюджетних, некомерційних, державних чи муніципальних юридичних осіб.

З точки зору сучасної теорії державного будівництва, органи публічної влади являють собою цілісну систему інституцій, призначених здійснювати управління суспільно значущими справами від імені й за дорученням суверена, - народу, - або відповідної територіальної громади. Як різновид соціальних систем, органи публічної влади складаються з людей і регулюють відносини між людьми, їм притаманні такі ознаки, як множинність елементів, єдність головної мети для всіх елементів, наявність зв'язків між ними, цілісність елементів, структурованість, ієрархічність, відносна самостійність. Усі органи публічної влади є штучними системами, тобто цілеспрямовано створюваними для реалізації заданих програм і цілей. Більшість з них мають значний ступінь відкритості, тобто характеризуються розгалуженістю зв'язків з іншими складовими суспільства і, відповідно, значною залежністю від них. Водночас деякі органи публічної влади (особливо виконавчі) досі залишаються відносно закритими системами, що характеризуються переважно внутрішніми зв'язками і задовольняють у першу чергу потреби свого бюрократичного персоналу.

Складність суспільних проблем, що підлягають вирішенню, і розвиток апарату публічної влади породжують необхідність належної організації управління, узгодження діяльності всіх складових цього апарату, тобто обумовлюють необхідність організаційних відносин. Саме організаційні відносини складають серцевину предмету науки державного будівництва та місцевого самоврядування. До таких відносин у сфері здійснення публічної влади належать суспільні відносини, що складаються у процесі взаємодії чи протидії між елементами всередині загальної системи органів публічної влади, а також поза нею при створенні, функціонуванні, реорганізації та руйнації цієї системи. Метою організаційних відносин є забезпечення оптимального використання потенційних можливостей органу публічної влади, його ефективної роботи.

Організація роботи кожного з органів публічної влади може бути визначена через систему певних показників, які отримали назву «елементи державного будівництва і місцевого самоврядування». До них належать:

1. Система органів державної влади і місцевого самоврядування, тобто види органів публічної влади, місце кожного з них у загальній системі, характер відносин цих органів між собою.

2. Принципи, тобто основоположні керівні засади, покладені в основу організації та діяльності органів публічної влади.

3. Функції органів державної влади і місцевого самоврядування як основні напрямки їх діяльності.

4. Компетенція як юридичні межі владної діяльності органів публічної влади.

5. Територіальні, правові, матеріально-фінансові основи організації та діяльності органів публічної влади.

6. Структура, тобто внутрішньо-організаційна будова, поділ органів державної влади і місцевого самоврядування на складові частини.

7. Форми діяльності як види однорідної діяльності органів публічної влади та їх структурних підрозділів, управлінського апарату стосовно реалізації компетенції, що здійснюються у певних організаційних рамках, встановлених законодавством.

8. Методи діяльності органів публічної влади як способи та інструментальні засоби здійснення владної діяльності.

Державне будівництво та місцеве самоврядування не є галузевою наукою. Публічна влада здійснюється у всіх сферах життєдіяльності суспільства, а тому організаційні відносини, пов'язані з її здійсненням, не можуть складати самостійного предмета правового регулювання. Більше того, далеко не всі організаційні відносини регулюються правом. Деякі з них регламентуються звичаями, нормами моралі і корпоративними нормами. Тому предмет державного будівництва і самоврядування виходить далеко за межі правової сфери і охоплює собою широкий спектр суспільних наук від політології та економічної теорії до соціальної й навіть особистої психології.

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування - це сукупність науково обґрунтованих ідей, поглядів, уявлень про організацію та діяльність органів публічної влади. Її основна увага спрямована на динамічні аспекти реалізації публічної влади компетентними органами, на практику їх діяльності, на втілення правових приписів у життя.

Джерелами науки державного будівництва і місцевого самоврядування є:

1) праці вчених, спеціалістів у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування (монографії, наукові доповіді, статті тощо);

2) правові акти, що регламентують організацію і діяльність органів публічної влади (Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.);

3) матеріали практики діяльності органів публічної влади (стенограми, протоколи, статистичні дані про роботу, архівні матеріали).

1. Порядок утворення, функції і організація роботи депутатських фракцій (груп) у Верховній Раді України

1.1 Порядок утворення та напрямки функціонування депутатських груп і фракцій

Відповідно до Конституції України (ст. 75), єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Парламент - невід'ємний атрибут кожної демократичної держави. Він є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, який обирається корпусом виборців або населенням. В якості державно-правового інституту парламент має багатовікову історію. Прообразом сучасних парламентів були станово-представницькі установи ХІІ-ХІІІ ст., зокрема англійський парламент та іспанські кортеси. Що стосується історії сучасних парламентів, то вона починається з епохи буржуазних революцій.

Парламент завжди був найважливішою формою представницького народовладдя. Його головне призначення - законодавче регулювання суспільних відносин, прийняття законів, які б виражали волю народу, представляли народ і втілювали його інтереси.

Конституція України не вказує на представницький характер парламенту, а тільки підкреслює, що це єдиний законодавчий орган. Але це не означає, що наш парламент не має представницьких ознак і властивостей. Останні виявляються у вказівках на представницький мандат народних депутатів України (ст. 78), у виконуваних Верховної Радою завданнях і функціях. Конституція України встановлює, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої (тобто, прямої) демократії (ст. 69), що народ здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування (ст. 5). Тим самим конституційно в нашій державі встановлюється представницька демократія, що реалізується насамперед через парламент - Верховну Раду України. Політична воля народу знаходить свій вияв насамперед через цей орган, що прийняв Конституцію України, що розробляє і приймає конституційні і звичайні закони, які регулюють найбільш важливі питання державного і громадського життя нашої республіки.

Верховна Рада займає провідне місце серед вищих органів державної влади, у першу чергу завдяки своїм законодавчим повноваженням, а також виступає в якості центральної ланки політичної системи України, визначаючи основні засади внутрішньої та зовнішньої політики нашої держави. Парламент є ареною боротьби різноманітних політичних сил країни, інструментом досягнення злагоди у суспільстві і соціально-політичного компромісу.

Значний кількісний склад парламенту та розмаїття політичних переконань народних депутатів вимагає їх об'єднання у депутатські фракції та групи для формування і висловлення колективної позиції з питань порядку денного. Правовою основою діяльності депутатських фракцій і груп є Регламент Верховної Ради України.

Депутатські фракції - це об'єднання депутатів, сформовані на основі партійної приналежності. До складу депутатської фракції можуть входити й позапартійні депутати, які підтримують програмні документи відповідної партії.

Депутатські групи формуються на позапартійній основі й об'єднують депутатів, які поділяють однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку.

Депутат може входити до складу тільки однієї депутатської групи або фракції. Голова Верховної Ради України і його заступники не входять до їх складу.

Об'єднання депутатів формуються на добровільній основі на першій сесії до обрання керівництва Верховної Ради і сформування інших органів. Якщо цього не відбулося, головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву на 2 робочих дні. Згідно з Постановою Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 13 травня 1998 р. умовою створення фракції є входження до її складу не менш як 14 народних депутатів України (для порівняння, мінімальне число членів фракції в Австрії та Швейцарії - 5, у Франції - 20, у Росії - 35). У справі про утворення парламентських фракцій Конституційний Суд України у своєму рішенні зазначив, що вимоги щодо чисельного складу депутатських фракцій поширюються і на депутатські групи

Регламент Верховної Ради України передбачає низку обмежень щодо створення депутатських груп і фракцій. Об'єднання депутатів не можуть формуватися для захисту особистих, комерційних, місцевих, професійних або релігійних інтересів. Принципи діяльності фракцій і груп не повинні суперечити вільному характеру депутатського мандата. Об'єднання депутатів не можуть виступати від імені Верховної Ради України або українського народу.

Кожна депутатська група або фракція повинна бути зареєстрована в Секретаріаті Верховної Ради, куди подається письмове повідомлення з указівкою її назви, мети, персонального складу і депутатів, що уповноважені її представляти. Після реєстрації головуючий на засіданні парламенту інформує депутатів про формування депутатського об'єднання.

Коли склад депутатської групи або фракції стає меншим від установленої кількості, вона через 15 днів оголошується Головою Верховної Ради розпущеною (так, наприклад, були розформовані фракції Верховної Ради 3 скликання, створені за результатами виборів на першій сесії - Громада, фракції Селянської партії та Прогресивної соціалістичної партії України). Однак, за Регламентом, після розпуску персональний склад органів Верховної Ради не переглядається. Реорганізація та формування нових депутатських фракцій і груп можуть проводитися протягом повноважень Верховної Ради України із збереженням їх пропорційного представництва в органах Верховної Ради чи з відступом від нього відповідно до рішення, прийнятого Верховною Радою щодо такого представництва.

Станом на 1 вересня 2001 р. у Верховній Раді України існувало 11 фракцій і 3 групи.

Депутатські фракції:

1. «Батьківщина»;

2. «Демократичний союз»;

3. Комуністичної партії України;

4. Народного Руху України;

5. Народно-демократичні партії;

6. Партії зелених України;

7. «Реформи і Порядок» - «Реформи - Конгрес»;

8. Соціалістичної партії (Лівий Центр);

9. Соціально-демократичної партії України (об'єднаної);

10. Українського Народного Руху;

11. «Яблуко».

Депутатські групи:

1. «Регіони України»;

2. «Солідарність»;

3. «Трудова Україна».

Керівники депутатських груп і фракцій обираються на їх засіданнях. Вони складають розпис засідань, забезпечують відвідання засідань і сесій Верховної Ради членами об'єднання, стежать за тим, щоб члени були поінформовані і голосували відповідно до лінії фракції, представляють об'єднання у відносинах з органами публічної влади, засобами масової інформації і громадянами.

Фракції й групи мають право на пропорційне представництво в усіх органах Верховної Ради України та офіційних парламентських делегаціях. Зокрема, комітети Верховної Ради України формуються депутатськими фракціями і групами за принципом пропорційності, з урахуванням фахової підготовки народних депутатів та домовленості між ініціативними депутатськими об'єднаннями. Кожна депутатська група (фракція) має гарантоване право на виступ свого представника з усіх питань порядку денного на засіданнях Верховної Ради України та її органів. Вони беруть участь у пропорційному розподілі посад голів комітетів, мають право делегувати своїх представників у тимчасові комісії, попередньо обговорювати кандидатів на посади Голови Верховної Ради і його заступників. Фракції й групи можуть вільно співробітничати між собою шляхом утворення депутатських об'єднань і неформальних груп, які не підлягають реєстрації і не мають прав, встановлених Регламентом.

Депутатські групи і фракції виступають необхідним елементом ефективності роботи комітетів і депутатів, засобом збору й обміну інформацією, основним органом для узгодження законопроектів. Крім того, вони є дослідницькими структурами, що справляють вплив на результати законотворчої роботи, а також істотним засобом впливу на організацію роботи Верховної Ради України (можуть впливати на порядок денний парламенту і на вибори голів комітетів).

Матеріально-технічне забезпечення діяльності депутатських груп і фракцій здійснює Голова Верховної Ради України й адміністративно-технічний персонал, що закріплюється за ними для надання допомоги у здійсненні їх функцій у Верховної Раді. Кількість консультантів з організаційно-технічного обслуговування депутатських груп (фракцій) визначається Верховною Радою України, вони зараховуються до штату Секретаріату Верховної Ради України. За згодою народних депутатів України зареєстровані депутатські групи (фракції) можуть мати додаткову кількість консультантів, утримання яких здійснюється за рахунок економії коштів у межах фонду, передбаченого на утримання референтів-консультантів народних депутатів України. Консультант депутатської групи (фракції) у своїй роботі керується законодавством України, а також Регламентом Верховної Ради України і Положенням про консультанта депутатської групи (фракції) Верховної Ради України, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. №378/95-ВР.

Консультант депутатської групи (фракції) зобов'язаний:

1) за дорученням депутатської групи (фракції) готувати матеріали з питань, що вносяться на розгляд Верховної Ради України, комітетів, депутатських груп (фракцій), інших органів та організацій, надавати членам групи (фракції) допомогу в здійсненні контролю за виконанням прийнятих ними рішень;

2) допомагати народним депутатам України, що входять до складу депутатської групи (фракції), у розгляді та вирішенні порушених ними питань;

3) брати участь в організації вивчення громадської думки, потреб і запитів виборців, вносити пропозиції щодо вирішення даних питань;

4) вести діловодство, забезпечувати збереження документів, які надходять на ім'я депутатської групи (фракції), контролювати своєчасне надходження відповідей на звернення депутатської групи (фракції);

5) надавати членам депутатської групи (фракції) організаційно-технічну та іншу допомогу, пов'язану з діяльністю депутатської групи (фракції).

Під час виконання своїх обов'язків консультант депутатської групи (фракції) не повинен допускати дій, які можуть завдати шкоди діяльності народних депутатів України, що входять до складу депутатської групи (фракції).

Порядок роботи депутатської групи (фракції), умови вступу депутата в таке об'єднання, його виходу чи виключення з неї визначаються самою депутатською групою (фракцією). Однак Регламентом Верховної Ради України передбачено, що депутатські групи і фракції проводять свої засідання відкрито і гласно. Закрите засідання може бути проведене за рішенням самої фракції чи групи.

1.2 Організація роботи депутатських груп і фракцій Верховної Ради Автономної Республіки Крим

Статус, повноваження, порядок організації й діяльності депутатських груп і фракцій Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначається Конституцією АРК, Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», Регламентом Верховної Ради АРК і Тимчасовим положенням про депутатські групи, фракції Верховної Ради АРК.

Депутати Верховної Ради АРК можуть добровільно об'єднуватися в депутатські групи і фракції за умови, що до складу кожної з них входить не менше 10 депутатів. Депутатські групи і фракції створюються з метою консолідації депутатів Верховної Ради АРК за політичними, економічними та іншими переконаннями для вирішення намічених завдань. Депутатські групи, фракції не можуть формуватися з метою, що суперечить статусу депутата Верховної Ради АРК.

Депутатські фракції формуються на основі партійної приналежності депутатів, однак до їх складу можуть входити і безпартійні депутати, що підтримують програмні документи відповідної партії. Депутатські групи формуються на позапартійній основі й об'єднують депутатів, що розділяють однакові або подібні погляди з певних політичних, економічних та інших питань.

Депутатська група, фракція вважаються сформованими з моменту їх реєстрації секретаріатом сесії на підставі заяви, підписаної не менш як десятьма депутатами Верховної Ради АРК, про що секретаріат сесії робить повідомлення на пленарному засіданні. У заяві про утворення депутатської групи, фракції вказуються її склад, голова і заступник голови. До заяви додається протокол організаційного засідання, заяви депутатів. Цілі, завдання і список членів депутатської групи, фракції після реєстрації подаються секретаріатом сесії всім депутатам Верховної Ради АРК.

Депутат Верховної Ради АРК вправі перебувати тільки в одній депутатській групі або фракції. Депутати, що не ввійшли до складу жодної депутатської групи або фракції, є незалежними. До складу депутатської групи або фракції не можуть входити Голова Верховної Ради АРК, його заступники, голови постійних комісій Верховної Ради і депутати - члени Ради міністрів АРК.

Раніше створені депутатські групи, фракції підлягають перереєстрації протягом 15 днів після початку чергової сесії.

Формування депутатських груп або фракцій починається на першому пленарному засіданні Верховної Ради АРК нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради АРК, утворення робочих органів Верховної Ради АРК. Перед наступними пленарними засіданнями секретаріат сесії Верховної Ради АРК поширює серед депутатів інформаційні матеріали про депутатські групи, фракції, що утворені відповідно до вимог Регламенту Верховної Ради АРК і Тимчасового положення про депутатські групи, фракції Верховної Ради АРК.

Депутат має право виходу з депутатської групи або фракції, про що він подає письмову заяву голові відповідної групи або фракції та до секретаріату сесії. Якщо депутат вийшов або виключений зі складу однієї депутатської групи, фракції й протягом семи днів не ввійшов до складу іншої, він включається секретаріатом сесії до списку незалежних депутатів.

Реорганізація існуючих і формування нових депутатських груп, фракцій можуть проводитися протягом усього строку повноважень депутатів Верховної Ради АРК. Повідомлення про зміни у складі депутатських груп, фракцій, у їх найменуванні, про припинення їхньої діяльності, а також про утворення блоку, коаліції мають бути подані до секретаріату сесії Верховної Ради АРК у письмовому вигляді за підписом голів або заступників голів депутатських груп, фракцій і доведені до відома депутатів Верховної Ради АРК, а також передані до засобів масової інформації. Про зміни в складах депутатських груп, фракцій або зміни у їх назві, про припинення їхньої діяльності голова групи або фракції протягом семи днів повідомляє письмово секретаріат сесії Верховної Ради АРК.

Якщо склад депутатської групи, фракції внаслідок відтоку колишніх членів стає меншим 10 осіб, то через 15 днів вона вважається такою, що припинила свою діяльність, про що секретаріат сесії повідомляє на найближчому пленарному засіданні Верховної Ради АРК. Однак припинення діяльності депутатської групи, фракції не є підставою для обов'язкового перегляду складу органів Верховної Ради АРК.

Депутатські групи і фракції мають право:

- попередньо обговорювати кандидатури на посади Голови Верховної Ради АРК, його заступників, голів постійних і тимчасових комісій Верховної Ради, кандидатури на посади, обрання, призначення, затвердження, питання про надання згоди на призначення або звільнення яких дається Верховною Радою АРК;

- на виступ свого представника з усіх питань порядку денного на пленарних засіданнях Верховної Ради АРК та її органів, крім випадків, коли рішення приймається без обговорення;

- об'єднуватися в блоки і коаліції, що реєструються секретаріатом сесії на підставі відповідної заяви з додатком протоколу організаційного засідання, підписаного керівниками депутатських груп, фракцій;

- депутатська група або фракція, що ініціювала розгляд питання на пленарному засіданні, має право на виступ свого представника після припинення дискусії на пленарних засіданнях Верховної Ради АРК та її органів, крім випадків, коли рішення приймається без обговорення.

Жодна депутатська група, фракція не має права виступати від імені Верховної Ради АРК. Незалежні депутати виступають тільки від свого імені.

Депутатські групи, фракції проводять свої засідання відкрито і гласно, однак за рішенням депутатської групи або фракції може бути проведене закрите засідання.

Структура депутатської групи або фракції, порядок роботи, умови вступу депутата до депутатської групи або фракції, умови його виходу або виключення визначаються самою депутатською групою або фракцією на основі Тимчасового положення про депутатські групи, фракції Верховної Ради АРК.

Голова депутатської групи або фракції уповноважений виступати від імені депутатської групи або фракції і представляти її на пленарних засіданнях Верховної Ради АРК, її органів, у республіканських органах і об'єднаннях громадян. За відсутності голови його обов'язки покладаються на заступника голови депутатської групи або фракції.

Депутатські групи й фракції утворюють раду, що більшістю голосів від фактичного числа зареєстрованих депутатських груп, фракцій приймає рішення рекомендаційного характеру. Рада депутатських груп і фракцій є дорадчо-погоджувальним органом, у складі голів депутатських груп, фракцій та їх заступників.

За необхідності рада депутатських груп і фракцій вносить пропозиції з питань порядку денного, щодо раціональної організації і планування роботи Верховної Ради АРК, сприяє узгодженню позицій депутатів, якщо виникають спірні питання в роботі Верховної Ради та її органів.

Рада депутатських груп і фракцій збирається на засідання за власною ініціативою або за пропозицією Президії Верховної Ради АРК, Голови Верховної Ради АРК, його заступників. Засідання цієї ради проводяться відкрито і гласно. За необхідності рада депутатських груп і фракцій приймає рішення про проведення закритого засідання.

Рада депутатських груп і фракцій приймає рішення рекомендаційного характеру. Вона може приймати рішення, якщо на її засіданні є присутніми не менше 2/3 її складу. Під час прийняття рішень кожна депутатська група, фракція має кількість голосів, пропорційну числу членів депутатської групи, фракції, виходячи з норми 10 депутатів - 1 голос. Рішення приймаються більшістю голосів від фактичного числа зареєстрованих депутатських груп, фракцій.

За необхідності засідання ради депутатських груп і фракцій протоколюються. Протокол підписується всіма головами депутатських груп і фракцій, що взяли участь у засіданні. Рекомендації ради підписуються головами всіх депутатських груп і фракцій або особами, що їх заміняють.

Для проведення засідань депутатських груп, фракцій Управління справами Верховної Ради АРК надає депутатським групам, фракціям відповідні приміщення, закріплені за ними. За письмовим зверненням голови депутатської групи або фракції Секретаріат Верховної Ради АРК поширює серед депутатів надані офіційні документи і матеріали від депутатської групи, фракції, а також надає іншу допомогу в здійсненні депутатською групою, фракцією передбачених законодавством функцій у Верховній Раді АРК.

2. Надати характеристику основних принципів побудови та розвитку української держави

Під час глибоких соціальних і політичних зрушень останнього десятиріччя посилився потяг усіх народів колишнього Союзу РСР до незалежності і розбудови власної держави. Втіленням державотворчих пошуків українського народу стало прийняття 24 серпня 1991 р. Верховною Радою УРСР Акта проголошення незалежності України і наступне його підтвердження всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991 р. На політичній карті світу з'явилася нова суверенна держава - Україна.

Перший розділ Конституції України (далі КУ) називається «Загальні засади» і складається з 20 статей. У ньому закріплено основні принципи конституційного ладу нашої держави, які є вихідною точкою конституційного регулювання найважливіших суспільних відносин.

Стаття 1 КУ проголошує Україну суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою.

Суверенність і незалежність держави означають, що її влада є верховною, повною, самостійною і неподільною у відносинах, які мають місце в межах кордонів цієї держави, а також її незалежність і рівноправність у взаємовідносинах з іншими державами. Демократизм в Україні передбачає створення найсприятливіших умов для широкої та реальної участі громадян в управлінні справами держави і суспільства, забезпечення багатоманітності політичного та культурного життя тощо. Правова держава - це держава, в якій панує право, де діяльність держави, її органів і посадових осіб здійснюється на основі й у межах, визначених правом, де не тільки особа відповідає за свої дії перед державою, а й держава несе реальну відповідальність перед особою за свою діяльність та її наслідки.

Стаття 2 КУ проголошує Україну унітарною державою, тобто державою, в межах якої немає інших утворень, що мають ознаки суверенітету і право самостійно вступати у відносини з іншими державами, а також право виходу зі складу України. Спроби як внутрішніх, так і зовнішніх сил вивести будь-яку частину території України з-під її суверенітету мають розцінюватися як замах на цілісність і недоторканість нашої держави.

В Україні встановлено республіканську форму правління (ч. 1 ст. 5 Конституції). Тому носієм суверенітету та єдиним джерелом влади визнається лише народ. Важливою гарантією повновладдя народу є конституційно закріплене виключно за ним право визначати і змінювати в Україні конституційний лад. Це означає, що лише з волі народу, виявленої під час проведення всеукраїнського референдуму, можлива зміна орієнтирів суспільного розвитку, спрямованості, вихідних принципів організації та функціонування механізму держави тощо.

Державні символи і столиця є невід'ємними атрибутами будь-якої суверенної держави.

Державні символи - це встановлені конституцією або спеціальними законами особливі розпізнавальні знаки конкретної держави, які уособлюють її суверенітет, а в деяких випадках сповнені і певного історичного або ідеологічного змісту. КУ встановлює такі символи нашої держави: Державний Прапор, Державний Герб, який встановлюється з урахуванням малого Державного Герба України та герба Війська Запорізького, і Державний Гімн. У деяких країнах є й інші державні символи - державні кольори, державна печатка, державний девіз. Девіз держави - це короткий вислів, у якому дістають вияв її найвищі цінності.

Столицею України, тобто її адміністративно-політичним центром і місцем перебування загальнодержавних законодавчих, виконавчих і судових органів, є місто Київ.

Відповідно до ст. 6 КУ державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу, судову. Реалізація цього принципу покликана запобігти концентрації всієї державної влади в руках однієї особи або одного органу, що, як свідчить історичний досвід, призводить до свавілля у керівництві державою і суспільством. Треба зазначити, що необхідною умовою ефективного втілення цього принципу в практику організації та діяльності державного апарату є створення системи взаємних тримань і противаг між органами, які належать до різних гілок влади.

Говорячи про конституційне визначення і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7), треба усвідомлювати, що йдеться про право місцевих територіальних громад (жителів села, селища, міста), а також обраних ними відповідних рад самостійно і незалежно від органів держави, але у порядку й у межах, передбачених чинним законодавством, вирішувати питання місцевого значення. Отже, органи місцевого самоврядування - це не частина системи органів держави, а форма залучення громадян до управління, один із проявів демократії на місцевому рівні.

КУ (ч. 2 ст. 6) встановлює, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади можуть здійснювати свої повноваження виключно на підставі, в межах та у спосіб, передбачені КУ та законами України. Це означає, що органи держави:

а) можуть вирішувати лише ті питання, які КУ і законами прямо віднесені до їхньої компетенції;

б) не можуть перевищувати повноважень, якими вони наділені КУ та поточним законодавством України;

в) можуть і повинні здійснювати свої повноваження у повній відповідності з процедурою, встановленою КУ або поточними законами для вирішення конкретних питань.

У статтях 8, 9, 19 КУ закріплено такі основні принципи побудови та функціонування національної правової системи:

1) верховенство права. Воно передбачає неухильне дотримання правових принципів незалежно від міркувань щодо їх політичної доцільності, своєчасності, справедливості тощо.

2) найвища юридична сила КУ. Згідно з цим принципом закони та інші нормативно-правові акти повинні прийматися на основі КУ і відповідати їй.

3) визнання положень КУ нормами прямої дії. Цим зумовлено, що конституційні приписи впливають на суспільні відносини безпосередньо. Статтею 8 КУ гарантується судовий захист конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі КУ.

4) визнання міжнародних договорів після їх ратифікації частиною законодавства України. Цей принцип передбачає забезпечення реалізації положень таких міжнародних угод відповідними правовими, організаційними та іншими засобами нарівні з приписами законів, прийнятих Верховною Радою України.

5) недопустимість примусу робити те, що не передбачено законодавством. Недопустимо примушувати вчиняти дії, які не заборонені законом і спрямовані на досягнення якихось позитивних результатів, якщо закон прямо не вимагає їх вчинення.

6) неприпустимість невідповідності міжнародних договорів положенням КУ. Згідно зі ст. 9 приєднання нашої держави до тієї чи іншої міжнародної угоди можливе лише після внесення відповідних змін до тексту її Основного Закону.

7) функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені КУ та законами України. Це означає, що зазначені суб'єкти: можуть вирішувати лише ті питання, які УК і законом прямо віднесені до їх компетенції; не вправі перевищувати повноважень, наданим їм КУ і законом; можуть і повинні здійснювати свої повноваження у повній відповідності до процедури, встановленою КУ чи законом для вирішення конкретних питань.

Норми, які містяться у статтях 10, 11, 12 КУ, покликані врегулювати основи національного розвитку та міжнаціональних відносин в Україні. Перш за все, вони спрямовують державну діяльність на сприяння консолідації та розвиткові не тільки української нації, її історичної свідомості та культури, а й розвиткові культурної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України. Закріплюючи державний статус української мови, КУ гарантує вільний розвиток, використання і захист російської та інших мов національних меншин, що проживають в Україні. Слід зазначити, що вказані конституційні положення ґрунтуються на положеннях відповідних міжнародно-правових актів.

Основні засади економічних відносин в Україні у статтях 13, 14, 16 КУ. Саме ними визначено об'єкти, які є власністю українського народу, від імені якого права власника щодо цих об'єктів здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. До таких об'єктів належать земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси. Водночас землю проголошено основним національним багатством.

КУ гарантовано забезпечення державою екологічної безпеки і рівноваги, вжиття всіх необхідних заходів до подолання наслідків Чорнобильської катастрофи.

Стаття 15 КУ гарантує побудову суспільного життя на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності.

Політична багатоманітність означає, насамперед, реальну можливість створення і діяльності різних об'єднань громадян (партій, рухів, конгресів тощо).

Економічна багатоманітність передбачає можливість рівноправного існування різних форм власності і господарювання, їх однакову підтримку збоку держави.

Ідеологічну багатоманітність треба розуміти як реальне право різних суб'єктів безперешкодно формулювати, досліджувати, пропагувати та втілювати у практику суспільних відносин ідеї, теорії, погляди щодо різних аспектів життя держави, суспільства, цивілізації.

Гарантією забезпечення цієї багатоманітності є заборона визнання державою будь-якої ідеології як обов'язкової. Держава гарантує свободу політичної діяльності, яка не заборонена КУ і законом України.

У першому розділі КУ закріплено засади національної безпеки і зовнішньополітичної діяльності нашої держави.

Під національною безпекою розуміється стан захищеності життєво важливих інтересів особи, держави і суспільства від існуючих і можливих внутрішніх і зовнішніх загроз в усіх сферах суспільних відносин. Заборонено створення і функціонування на території України будь-яких збройних формувань, не передбачених законом. Стаття 18 КУ закріплює спрямування зовнішньополітичної діяльності України на забезпечення національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з іншими країнами за загально визнаними принципами і нормами міжнародного права.

Практична частина

Сільський голова своїм розпорядженням звільнив з посади директора сільської школи та призначив нового. Прокоментувати це рішення сільського голови з точки зору законності.

Розв'язання

Статус сільського, селищного, міського голови на сьогодні не знайшов закріплення у Конституції України, оскільки відповідно до ч. 3 ст. 141 Основного Закону статус голів, депутатів, виконавчих органів ради, їх повноваження, порядок створення визначаються законом. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою відповідної територіальної громади. Цим же законом закріплюється, що посадова особа місцевого самоврядування - це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. При цьому сільський, селищний, міський голови входять до системи місцевого самоврядування як окремі правосуб'єкти, що докорінно відрізняє їх від голів районної, обласної, районної у місті ради.

Законодавчо закріплюється, що під час здійснення своїх повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова здійснює, перш за все, представницьку функцію. Представницький характер мандату міського голови був підтверджений Рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. №7-рп/99 у справі№1-25/99 (справа про сумісництво посад народного депутата і міського голови). У згаданому рішенні єдиний орган конституційної юрисдикції України дійшов висновку, що термін «представницький мандат» обов'язково пов'язаний з обранням особи на посаду з наданням їй відповідних повноважень, у тому числі виступати від імені виборців, а тому міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста з представницьким мандатом. Наявність представницького мандата міського голови зумовлена насамперед його безпосереднім обранням територіальною громадою міста.

Сільський, селищний, міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє відповідну територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконкому договори відповідно до законодавства. Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

Не менш важливою функцією голови є й номінаційна, оскільки він вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради, про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Водночас на сільського, селищного, міського голову покладено здійснення значних організаційно-розпорядчих функцій. У першу чергу, це пов'язано з тим, що він за посадою є спікером відповідної ради й очолює її виконавчий комітет. У межах даної функції голова організує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; веде особистий прийом громадян; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконкому.

Значне місце у роботі сільського, селищного, міського голови займає й виконання контрольної функції, в межах якої він слідкує за законністю рішень та актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, а у випадках, коли зазаначені органи обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів - звертається до суду щодо визнання їх незаконними; забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань тощо.

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом функцій та повноважень.

Аналіз повноважень сільського, селищного, міського голови дає змогу визначити основні вимоги, яким має відповідати його діяльність: вона має бути чітко та вичерпно регламентована законодавством України, вона не може перетинатися з діяльністю інших органів та посадових осіб, зокрема з діяльністю ради або її виконавчого органу, дублюючи або підміняючи її; вона має бути спрямована на забезпечення всебічного розвитку місцевості, задоволення матеріальних, духовних та інших потреб відповідної територіальної громади. Іншими словами, діяльність сільського, селищного, міського голови має відповідати його призначенню бути гарантом законності та дбати про благоустрій території, добробут її населення.

З іншого боку, трудові відносини в системі загальної середньої освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України «Про освіту» [1060-12], цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Призначення на посаду та звільнення з посади керівника державного та комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснює відповідний орган управління освітою. Призначення на посаду та звільнення з посади заступників керівника та інших педагогічних працівників державного та комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснюється відповідним органом управління освітою за поданням керівника загальноосвітнього навчального закладу. Призначення на посаду та звільнення з посади інших працівників державного та комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснює його керівник. Призначення на посаду та звільнення з посади керівника і заступників керівника приватного загальноосвітнього навчального закладу здійснює його власник за погодженням з відповідним органом управління освітою. Призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних та інших працівників приватного загальноосвітнього навчального закладу здійснює його власник.

Враховуючи все вищезазначене, міський голова діяв поза своєю компетенцією, однак його дії можуть бути правомірними, якщо він є власником цього учбового закладу, але і в цьому випадку він повинен був користуватися «Кодексом законів про працю України» (322а-08), тобто, мається на увазі, чи був укладений трудовий договір із директором цієї школи, і, якщо був, то треба встановити умови, за якими він був укладений для того, щоб дати остаточну відповідь по цьому питанню.

Висновки

Українська державність має тисячолітню історію, але наука державного будівництва власне тільки починає формуватись. Причому цей процес проходить у досить складних соціально-політичних та економічних умовах. Перед наукою державного будівництва стоять складні завдання, що пов'язані з формуванням нової, більш демократичної системи публічної влади, визнанням місцевого самоврядування, переходом від радянської системи до організації державних органів за принципом розподілу влад, становленням нових владних інституцій. Головне завдання за цих умов полягає у науковому обґрунтуванні оптимальних моделей організації публічної влади, підвищенні ефективності діяльності її органів, перебудові їх роботи на істинно демократичних принципах. Становлення України як суверенної правової держави потребує вивчення широкого кола державно-правових проблем з урахуванням вітчизняного державотворення і зарубіжного досвіду регулювання організаційно-правових відносин.

Демократичний потенціал системи публічної влади будь-якої країни значною мірою обумовлюється рівнем правового регулювання організації роботи владних органів. Тоталітарна спрямованість влади, статичний характер держави, що виявлявся, насамперед, в пріоритеті держави над людиною, догматизований підхід до розробки державно-правових проблем не сприяли розробці багатьох актуальних проблем державного будівництва. Свого часу наука радянського будівництва розглядалася багатьма фахівцями як другорядна. Таке ставлення до питань державного будівництва значною мірою не подолано й сьогодні.

На жаль, нині фактично відсутні самостійні дисертаційні дослідження основних елементів державного будівництва. Саме цим значною мірою обумовлена багатоманітність поглядів по кожному з більш-менш суттєвих питань організації роботи органів публічної влади, «омонімізація» та «синонімізація» наукової термінології.

На сучасному етапі йде зближення теорії та політико-правової практики. Аналізуючи функціонування відповідних органів публічної влади, наука державного будівництва виявляє позитивні й негативні сторони їх діяльності, робить висновки та пропозиції, які, хоча й не завжди, але ж враховуються владними структурами. На основі аналізу публічно-правової практики наука державного будівництва нині виявляє «білі плями» у правовому регулюванні, дає пропозиції щодо необхідності врегулювання відповідних суспільних відносин, пропонує найбільш ефективні засоби впливу на державно-правову практику. Предметом вивчення є діяльність Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування, інших владних і самоврядних структур.

Значні зміни у суспільних відносинах і державі, які відбуваються у зв'язку із запровадженням у життя Конституції України, породжують необхідність перетворень інститутів держави, системи державного управління, вдосконалення методів правового регулювання суспільних відносин, тобто необхідність державно-правової реформи. Ця реформа повинна здійснюватися комплексно, охоплюючи одночасно всі основні функції держави, а також систему місцевого самоврядування в Україні. Виходячи з цього, здійснення даної реформи передбачає одночасні перетворення публічно-правових інститутів за наступними основними напрямами: парламентська реформа; адміністративна реформа; судово-правова реформа; реформа місцевого самоврядування (муніципальна реформа). Відповідно до основних напрямів державно-правової реформи здійснюються й наукові дослідження фахівців з державного будівництва та місцевого самоврядування.

Завданням парламентської реформи в Україні є не тільки побудова раціональної системи законодавчої діяльності, формування оптимальної структури Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, єдиного представницького органу Українського народу, а й удосконалення його правового статусу. Під час парламентської реформи має бути розв'язане широке коло питань, пов'язаних зі становленням Верховної Ради України передусім як професійного парламенту. Водночас слід займатись і створенням науково обґрунтованої комплексної системи управління законодавчим процесом, яка забезпечувала б планомірність, послідовність і системність у здійсненні законодавчої діяльності в Україні.

Здійснення організаційних заходів парламентської реформи або ж розробку та подальше прийняття конкретних законодавчих актів, внесення змін до чинного законодавства безпосередньо передбачають і деякі норми чинної Конституції 1996 р. Якщо вести мову про організаційні заходи, то тут насамперед слід оптимально вибудувати систему комітетів Верховної Ради України, раціонально розмежувати їх компетенцію. Адже наявна кількість комітетів теоретично не обґрунтована. Нині у складі комітетів існує одразу чотири так званих «правових» комітети, а саме: 1) з питань правової політики; 2) з питань державного будівництва та місцевого самоврядування; 3) з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; 4) з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Доцільно об'єднати їх в один юридичний (правовий) комітет з відповідними підкомітетами з тим, щоб справді не лише виробляти, а й активно, цілеспрямовано та узгоджено здійснювати через законодавчий процес єдину в державі правову і законодавчу політику. Потребує перегляду й нинішня система комітетів, які займаються економічними та іншими питаннями.

Заслуговує на увагу й пропозиція підвищити продуктивність роботи Верховної Ради України шляхом укрупнення існуючих в Україні партій, створення політичних блоків, появи правлячих коаліцій, які, маючи більшість у парламенті, формували б уряд.

Практика функціонування Верховної Ради України виявила низку проблем, пов'язаних з удосконаленням системи її повноважень, що потребує внесення відповідних змін до Конституції України.

Практика впровадження Конституції в життя виявила очевидні недоліки у розв'язанні кадрових питань, які мають бути врегульовані на її рівні та пов'язані, зокрема, із процедурою звільнення Прем'єр-міністра (за дев'ять років незалежності України їх звільнено сім). Досить часто змінювалися члени Уряду. В цьому випадку спостерігається залежність звільнення виключно від Президента, а також недостатня можливість парламенту здійснювати передбачений п. 13 ст. 85 Конституції України контроль за діяльністю Кабінету Міністрів. Виходячи з цього, пропонується розширення установчих функцій парламенту шляхом внесення до компетенції Верховної Ради надання згоди Президенту не лише на призначення Прем'єр-міністра (п. 12 ст. 85), а й надання згоди і на його звільнення з посади Президентом.

Разом з тим, необхідно внести доповнення і до ст. 87 Конституції України, яке дало б змогу Верховній Раді України розглянути питання про відповідальність чи недовіру не лише Кабінету Міністрів у цілому, а й щодо окремих його членів, що спричинює припинення їх повноважень. Ці зміни сприятимуть підвищенню відповідальності Уряду та його членів за результати їх діяльності не лише перед Президентом, а й перед Верховною Радою України.

Для здійснення парламентської реформи необхідно виробити і найоптимальнішу систему законодавчої діяльності, яка забезпечувала б її планомірність, послідовність та системність. Цьому сприятимуть розроблена Інститутом законодавства Верховної Ради України Концепція розвитку законодавства України на 1997-2005 рр. і державні програми законодавчих робіт, які слід планувати на більш короткі періоди. Необхідно прийняти в остаточній редакції й Закон «Про нормативно-правові акти України», який би чітко врегулював правотворчу діяльність держави.