Закон наделил членов народных и казачьих дружин определенными властными полномочиями, обязательным условием которых является использование их во время охраны общественного порядка и содействия в установленных законом формах правоохранительным органам, органам государственной власти, органам местного самоуправления. В законодательстве предусмотрены меры обеспечения выполнения их полномочий объектами управления. В Кодекс Российской Федерации "Об административных правонарушениях" от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ обоснованно внесены изменения, предусматривающие ответственность за совершение правонарушений в отношении народного дружинника и внештатного сотрудника полиции, так и самими субъектами деятельности Кунаков П.А. Участие субъектов гражданского общества в обеспечении правопорядка как форма проявления социально-правовой активности: дис.... канд. юрид. наук. Владимир, 2007. С. 56. Комплексная правовая охрана общественных отношений нормами различных отраслей права является одним из наиболее эффективных юридических средств предупреждения преступлений. Игнорирование межотраслевой согласованности снижает уровень защищенности личности, общества, государства и ослабляет предупредительный потенциал уголовного и административного права. Считаем, что в построении правовой системы защиты деятельности субъектов по охране общественного порядка следует предусмотреть и уголовную ответственность при достижении правонарушениями уровня общественной опасности преступления.

Анализ ситуации в российских муниципалитетах позволяет сделать вывод о самоустранении политического центра от решения вопроса охраны общественного порядка, что уже привело в ряде муниципальных образований к излишнему многообразию форм взаимодействия с гражданами. Это вносит правовую и организационную неразбериху и не позволяет создать единую систему мер мотивации общественных формирований к охране правопорядка в масштабах всего государства. Как следствие, немалая часть муниципальных образований придерживается позиции ожидания конкретных нормотворческих решений федерального центра.

Совершенно очевидно, что установление ответственности за невыполнение требований законодательства в сфере охраны общественного порядка при отсутствии нормативного регулирования, реальных механизмов реализации соответствующих полномочий и ресурсов для их осуществления делает органы местного самоуправления заложниками ситуации: они все равно будут наказаны либо за превышение полномочий, либо за бездействие Лисюткин А.Б. Принципы законности и их реализация в условиях формирования правового государства: диссертация... кандидата юридических наук. Саратов, 1992, - С. 15.

Таким образом, самостоятельность осуществления органами местного самоуправления полномочий по охране общественного порядка фактически в настоящее время не обеспечена и является не более чем декларацией.

В то же время данные функции подробно регламентированы законодательными актами по полиции. Например, согласно с Положением о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, утвержденном в июле 2011 г. на это Управление возложены обязанности по разработке и внедрении государственной политики в сфере охраны правопорядка, а также гарантирования безопасности в социуме. При этом Управление призвано ориентироваться на профилактику правонарушений как таковых.

На сегодняшний день в соответствии с Типовым положением о территориальных органах МВД РФ Типовое положение о территориальном органе МВД РФ: утв. Указом Президента Рос. Федерации 1 марта 2011 г. N 249 // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2011. N 3. Ст. 711. , защита жизни, здоровья, имущества и всех прав и свобод граждан, равно как и иностранцев, лиц без гражданства, борьба с преступностью, обеспечение общественного порядка и охрана собственности в пределах границ субъектов РФ осуществляется уполномоченными территориальными учреждениями Министерства внутренних дел в данном субъекте (далее по тексту - территориальный орган МВД РФ).

П.13 Типового положения предусматривает, что обеспечение правопорядка и общественной безопасности в скверах, парках, на улицах, на стадионах и др. местах скопления людей возлагается не только на территориальные органы внутренних дел, но и на органы исполнительной власти в субъекте РФ, муниципальные органы. Для осуществления мер по поддержания правового порядка территориальные органы МВД могут привлекать ресурсы государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и объединений граждан в порядке, что не противоречит законодательству РФ (п.14 Типового положения).

Роль органов внутренних дел в организации правопорядка меняется в меру того, как трансформируются общественные отношения, связанные с процессами демократизации, построения правового государства и гражданского общества. Всесторонняя помощь в защите личности от неправомерных посягательств, а не ликвидация преступности становится целью деятельности органов внутренних дел. Гарантия безопасности со стороны милиции для отдельных граждан создает условия для гарантии правопорядка в целом. Законности, как характерной черте органов МВД, отводится особе место и роль в обеспечении правопорядка, в частности в ходе осуществления правоохранительных полномочий Афанасьев B. C. Обеспечение законности: вопросы теории и практики (по материалам органов внутренних дел): Дисс. докт. юрид. наук. М., 2012; Бутылин В.Н. Юридическая ответственность сотрудников органов внутренних дел как средство обеспечения прав человека в их деятельности. По материалам Московского (1991) Совещания-конференции по человеческому измерению. СБСЕ. М., 2014. С. 73. .

Система права, правовые нормы, принципы, закрепленные в Конституции и других нормативно-правовых актах, выступают в качестве источников организации и функционирования органов внутренних дел ф сфере охраны правопорядка. В них содержатся сведения об основах построения и работы ОВД, стратегические задания и тактические курсы концентрации их сил на определенных направлениях обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации указывает, что для обеспечения правопорядка ОВД должны выполнять следующие задачи: подготовку и реализацию в пределах полномочий мероприятий, направленных на охрану прав и свобод личности и гражданина, различных объектов, обеспечение безопасности и правопорядка в обществе; формировать программу действий и осуществлять действия по предотвращению и прекращению правонарушений, преступлений, их выявлению, раскрытию и расследованию; управлять внутренними войсками и самими ОВД; улучшать правовых основания функционирования органов внутренних дел и внутренних войск; обеспечивать законность при функционировании вышеуказанных органов и пр.

МВД России - это государственный орган со сложной структурой, многоуровневой иерархией, составляющие элементы которого призваны осуществлять разнообразные функции по утверждению законности в обществе и обеспечению правового порядка.

Наиболее специфическая чета ОВД - двойное подчинение: во вертикали они подчинены вышестоящим органам Министерства, а по горизонтали - представительным органам власти, их главам, муниципальным органам. Вертикальная система подчинения предоставляет возможность организовать слаженное принятие решений по главным вопросам, улучшать формы и методы противодействия преступности и правонарушениям, обобщая опыт всех органов внутренних дел РФ, используя последние достижения научно-технического прогресса, преимущества централизованной работы с кадрами, а также финансового, материально-технического и военного снабжения. Помимо этого при выстраивании вертикальных связей подчинения достигается участие упомянутых субъектов в охране правопорядка, где они несут ответственность за данную сферу управления. С этой целью создаются управления ОВД и подразделения, что функционируют при финансовой поддержке краевых, областных, городских администраций, их бюджетов. Соответственно руководители этих территорий вправе требовать отчетности от местных органов внутренних дел. Так достигается предоставление должного внимания специфике местных условий, что исследуется путем подконтрольности и подотчетности подразделений ОВД представительным органам государственной власти и их руководству.

В числе прочих особенностей управления данной сферой необходимо отметить соединение принципа единоначалия в управлении ОВД и их структурными отделами, личной ответственности должностных лиц, в особенности начальства за эффективность деятельности и коллегиальности при рассмотрении важных вопросов и принятии значимых решений.

Полиция выступает как одно из главных структурных подразделение органов внутренних дел, что сформировано для борьбы с преступностью и обеспечения общественного порядка на теории России. 7 февраля 201 гг. был принят федеральный закон "О полиции", что регламентирует порядок ее функционирования. Также деятельность полиции регулируют нормативные акты законодательной и исполнительной ветвей власти, ведомственные документы.

В с.12 Закона можно найти следующие обязанности полиции:

1) поддерживать правопорядок в общественных местах, гарантировать безопасность для людей на улицах, в парках, сверках, на площадях и стадионах, вокзалах, аэропортах, морских и речных портах и на транспортных магистралях, а также в других местах сосредоточения людей;

2) совместное обеспечение с органами исполнительной власти РФ, муниципалитетами, общественными объединениями безопасности и правопорядка собраний, демонстраций, митингов, шествий и пр. акций волеизъявления граждан м реализации их права на публичные мероприятия и собрания. Все это производится согласно законам России о поддержке организаторов массовых зрелищных и спортивных мероприятий, а также о безопасности граждан и охране общественного порядка во время проведения мероприятий массового характера;

3) в случае возникновения чрезвычайных ситуаций безотлагательно действовать, делая все возможное для спасения жизни, имущества людей, обеспечения бесперебойной деятельности спасательных служб; в случае возникновения эпидемий и эпизоотий (распространения заболеваний) способствовать поддержания картинного режима;

4) выдавать заключения о разрешение лицам выполнять работу, что связана с обеспечением безопасности на транспорте.

Невзирая на то, что на сегодняшний день нет четких требований отечественного права относительно размежевания компетенций государственных и муниципальных органов в сфере обеспечения правопорядка, органы местного самоуправления разрабатывают о осуществляют программы обеспечение правопорядка и общественной безопасности в пределах муниципальных образований. При этом муниципальные органы ставят перед собой задачи понижения показателей преступности О комплексной целевой программе "Обеспечение общественной безопасности в Усольс. муницип. р-на на 2011 - 2013 годы": решение Земского собрания Усольского муниципального района от 24 февр. 2011 г. N 115. Документ опубликован не был. Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс". , профилактики правонарушений Об утверждении долгосрочной целевой программы профилактики правонарушений и организации охраны общественного порядка "Безопасность" в муниципальном образовании "Чусовской муниципальный район" на 2011 - 2013 гг.: Постановление главы Чусов. муницип. р-на от 20 окт. 2010 г. N 1313. Документ опубликован не был. Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс". , финансируют меры по охране общественного порядка, включая затраты органов государства и пр. Для этого в муниципальные бюджеты закладываются специальные статьи расходов Об утверждении Стратегии развития Соликамского городского округа до 2018 г. и Программы социально-экономического развития Соликамского городского округа на 2008 - 2012 годы: решение Соликам. гор. Думы от 27 февр. 2008 г. N 304. Документ опубликован не был. Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс". .

Помимо этого, местные администрации в своей структуре формируют подразделения общественной безопасности, на которые возлагаются обязанности по охране правопорядка в пределах муниципальных территорий. Уже накопился некоторый опыт в этом направлении. Можно привести пример организация деятельности муниципальной милиции в Удмуртской Республике.

В г. Ижевске, в одном из первых в РФ, сформирована и выполняет свои обязанности муниципальная милиция. Положение об Управлении муниципальной милицией было утверждено Распоряжением Администрации г. Ижевска от 17 октября 2011 г. N 357-к. Муниципальная милиция входит в состав Администрации города, но не является юридическим лицом.

Тем не менее, речь идет о возможности использования в полицейской практике традиционных организационных форм обеспечения безопасности граждан и охраны общественного порядка на улицах, площадях, в скверах, парках, на стадионах, транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других объектах транспорта, а также в других общественных местах.

Законодательное конституирование рассматриваемого права полиции вызвано необходимостью повышения эффективности применения предусмотренных законом полицейских форм и методов охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан на улицах и в иных общественных местах городов и других населенных пунктов, на объектах транспорта.

Назначение и виды нарядов полиции, непосредственно осуществляющих охрану общественного порядка, определяются Уставом ППС и другими нормативными правовыми актами МВД России. Основными видами патрульно-постовых нарядов являются пост и патруль.

Пост - это наряд, состоящий из одного или нескольких сотрудников полиции, который выполняет обязанности по охране общественного порядка и обеспечению безопасности граждан на определенном участке местности или объекте Приказ МВД России от 29. 01.2008 N 80 "Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 27, 07. 07.2008. .

Патруль - это подвижной наряд, состоящий из одного или нескольких сотрудников полиции, выполняющий возложенные на него обязанности на установленном маршруте патрулирования Там же.

Старшими постов и патрулей назначаются наиболее опытные сотрудники полиции, прошедшие первоначальную профессиональную подготовку и допущенные к самостоятельному несению службы.

Для охраны общественного порядка и патрулирования улиц, площадей, парков, скверов, других общественных мест городов и других населенных пунктов, а также объектов транспорта используются различные виды нарядов.

Стационарным постом являются место несения службы нарядами полиции, оборудованное специальными служебными помещениями, оснащенное оперативно-техническими и специальными средствами, средствами связи, инженерными и иными сооружениями, а также закрепленная за ним зона ответственности. К стационарным постам относятся контрольные посты полиции и контрольно-пропускные пункты, а также иные виды нарядов, которые могут устанавливаться Уставом ППС и другими нормативными правовыми актами МВД России.

Контрольно-пропускной пункт - вид наряда полиции, который выставляется для обеспечения пропускного режима или ограничения движения транспорта и пешеходов в определенном районе (местности) при проведении публичных и иных массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и других чрезвычайных ситуаций.

Контрольный пост полиции - наряд межрегиональной специальной заградительной системы, выставляемый для обеспечения эффективного взаимодействия по выявлению и задержанию автомототранспорта, причастного к преступлениям, и лиц, их совершивших.

Заслон - наряд в составе группы (подразделения) сотрудников полиции, выполняющий поставленную задачу на определенном участке местности или по перекрытию отдельных транспортных направлений и объектов.

Так, анализ практики применения Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации, утвержденной Приказом МВД России от 23 декабря 2011 г. N 1298, выявил ряд проблемных вопросов, в том числе и связанных с существенными затратами времени на доставление сотрудниками указанной категории лиц в медицинские учреждения, оформление необходимых документов.

Передача медицинским работникам указанных лиц при доставлении сотрудниками полиции в учреждения здравоохранения занимает, как правило, от 30 минут до 2-х часов. Имеют место случаи отказа медицинских работников в оформлении и выдаче соответствующих документов, предусмотренных названной Инструкцией, а также факты отказов в госпитализации лиц без определенного места жительства, находящихся в состоянии алкогольного опьянения.

Недостаточное количество организаций, оказывающих медицинскую помощь лицам, находящимся в состоянии опьянения, нехватка количества койко-мест, отсутствие профильных токсикологических отделений, осуществляющих прием лиц указанной категории, существенно затрудняют принятие необходимых мер в рассматриваемой сфере. Определение медицинских организаций, в которые могут доставляться лица, находящиеся в состоянии опьянения, относится к полномочиям территориальных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения. Решению указанных проблем способствовало бы принятие на уровне субъектов Российской Федерации соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих формирование единых подходов к созданию организаций, оказывающих медицинскую помощь лицам, находящимся в состоянии опьянения, финансированию, возмещению расходов, связанных с их деятельностью, а также установлению порядка взаимодействия работников медицинских учреждений и сотрудников полиции.

Вполне очевидно, что регламентация мероприятий административного пресечения в работе полицейских выступает в качестве эффективного средства борьбы с различными правовыми нарушениями. Административно-правовое регулирование позволяет выстроить механизм результативного противодействия неправомерным покушениям. Без этого невозможно гарантирование реализации и прав и свобод людей и граждан в сфере внутренних дел, а также эффективная работа системы публичного управления.

Механизм административно-правового регулирования использования мер административного пресечения в работе полицейских является средством установления и исполнения правоохранительных функций в сфере внутренних дел, а также методом достижения высоких показателей в социальной сфере. Меры административного пресечения в деятельности полиции, направленные на обеспечение прав граждан, реализуются через соответствующий правоохранительный механизм. Как отмечает В.Д. Ардашкин,". правоохранительный механизм - это система институционально-правовых средств (норм, индивидуальных актов, правоотношений и т.д.), на основе и в рамках которых обеспечивается принудительное поддержание правопорядка" Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. 1988. N 1. С. 11.

Осуществление мероприятий административного пресечения сотрудниками полиции выступает как процесс правоприменения. Деятельность по их осуществлению производится в пределах административно-охранительных отношений на определенных этапах. Особенность данных правовых отношений продиктована спецификой правовых фактов, что определяют зарождение, трансформацию и прекращение соответствующих правовых отношений. Следует обратить внимание на то, что спецификой правовых фактов, служащих основанием для осуществления мер административного пресечения в работе полицейских, выступают их различные правоотношения и особе обстоятельства. Например, для использования анализируемых мер с целью принуждения основанием могут стать преступление, административное правонарушение, а чрезвычайные обстоятельства естественного (природного) и искусственного (техногенного) характера.

Оценка общественной обстановки, требующая участия сотрудников полиции также является основанием применения указанных мер. Оценка ситуации всегда должна носить сугубо юридический характер. Это обусловлено тем, что она основывается на нормативно-правовых актах и содержащихся в них нормах.

В механизм осуществления мер административного пресечения при осуществлении полицейскими своих профессиональных обязанностей входят технические, организационные, социально-психологические и процессуальные составляющие. Все компоненты находятся в логической взаимной связи и каждый выполняют отдельную роль в реализации упомянутого механизма. Но центральное место среди всех элементов механизма отводится правовым нормам, что отражается на практике деятельности сотрудников полиции. Правовые нормы административного права диктуют не только выбор среды осуществления мер административного пресечения, но и условия, границы применяемых мер принуждения. Эти нормы определяют о положение субъектов применения данных мер, процессуальный порядок, что должен соблюдаться в случае административно-правового регулирования.

Меры административного пресечения, что применяются в деятельности полиции, как правоохранительного органа очень разнообразны, порядок их регламентируется разными нормативно-правовыми актами, что не всегда согласованы между собой. Поэтому, чтобы повысить статус мер административного пресечения в деятельности сотрудников полиции, было бы нелишним, указать истрёпывающий список пер пресечения, которые могут применяться полицейскими в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. "О полиции". Сюда должны быть включены меры не только процессуально, организационно-технического характера, но и психологического, специального. На сегодняшний день наметилась объективная потребность обстоятельного закрепления в профильном законе о полиции процессуальных указаний относительно использования всего спектра мер административного пресечения.

Чтобы не нарушался порядок законности при использовании мер административного пресечения нужно разработать и закрепить на законодательном уровне стандартную модель ситуации, при появлении которой возникают основания для применения мер специального характера в рамках административного пресечения. Подобное новшество облегчило бы ориентацию полицейских в нестандартных необычных ситуациях, при сложной оперативной обстановке, формирующейся, например при массовом нарушении общественного порядка в местах большого скопления и нахождения людей.

Закон управомочивает полицию использовать различные формы охраны общественного порядка. Форма охраны общественного порядка - внешнее выражение расстановки и использования сил и средств полиции, отражающее содержание их конкретной деятельности по выполнению оперативно-служебных задач. Формы обеспечения общественного порядка предусмотрены федеральными законами и подзаконными актами, в том числе уставами, положениями, наставлениями, инструкциями и другими правовыми актами МВД России.

К основным полицейским формам охраны общественного порядка относятся: дислокация; операция; целевое оперативно-профилактическое мероприятие; комплексное профилактическое мероприятие; рейд; оцепление; тактическая отработка патрульных участков и др.

Комплексное профилактическое мероприятие проводится силами служб и подразделений полиции в районах со сложной оперативной обстановкой в сфере охраны общественного порядка с целью комплексного решения задач профилактического характера. Такие мероприятия, как правило, проводятся на основе детального анализа оперативной обстановки по заранее разработанному плану с использованием мер профилактики правонарушений.

Итак, основными направлениями деятельности полиции в сфере обеспечения правопорядка являются:

обеспечение безопасности людей и поддержание правопорядка в общественных местах, то есть на улицах, в парках, скверах, стадионах, в общественном транспорте, включая наземный, водный, воздушный виды транспорта;

совместное обеспечение с органами исполнительной власти РФ, муниципалитетами, общественными объединениями безопасности и правопорядка собраний, демонстраций, митингов, шествий и пр. акций волеизъявления граждан м реализации их права на публичные мероприятия и собрания. Все это производится согласно законам России о поддержке организаторов массовых зрелищных и спортивных мероприятий, а также о безопасности граждан и охране общественного порядка во время проведения мероприятий массового характера;

поддержание правопорядка в обществе в периоды эпидемий и эпизоотий, когда необходимо соблюдение карантинного режима;

гарантирование безопасности людей и поддержания правопорядка в условиях реализации особых режимов в пенитенциарных учреждениях согласно действующего уголовно-исполнительного права Российской Федерации.

Таким образом, в советское время милиция должна была выполнять возложенные на нее задачи во взаимодействии не только с государственными органами, но и с общественными объединениями, трудовыми коллективами, а также формированиями общественности, создаваемыми для содействия милиции в охране общественного порядка, в то время как в сейчас федеральным законодательством закреплено членство в добровольных народных дружинах, общественных пунктах охраны общественного порядка и молодежных отрядах помощи полиции. При этом закон сужает возможности использования общественности в охране общественного порядка, территориально ограничивая деятельность только общественными местами.

1.2 Концептуальные подходы к регламентации полномочий полиции в области обеспечения правопорядка (конституционно-правовые аспекты)

Необходимо рассмотреть подходы к регламентациям полномочий полиции в области обеспечения правопорядка.

Сотрудники полиции независимо от их принадлежности к различным службам, учреждениям, подразделениям сталкиваются с ситуациями, создающими опасность для общественного порядка и безопасности личности Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук: М., 2005. - С. 130. Безусловно, что работники охранной полиции (милиции общественной безопасности) целенаправленно разрешают задачу поддержания правопорядка в общественных местах и иные связанные с этим вопросы согласно установленной для этой разновидности полиции юрисдикции Воробьев В.Ф. Методика подготовки проектов нормативных актов: Инструктивный доклад. М.: МВД РФ, 2011. С. 78. Однако предоставление всем сотрудникам полиции статуса должностного лица правоохранительного органа гарантирует, во-первых, их участие в проведении мероприятий, необходимых в отдельных случаях для защиты общества и предотвращения различного рода опасностей для общественного порядка.

Во-вторых, у сотрудника любой службы полиции появляется возможность в условиях внезапно возникшей кризисной ситуации осуществить неотложные мероприятий по пресечению нарушений общественного порядка, а порой и преступлений. Законодательный алгоритм соответствующего круга мероприятий по защите общественного порядка и безопасности, как правило, выглядит следующим образом:

а) предусматривается перечень особых мероприятий, которые сотрудники полиции могут осуществить в отдельных случаях для того, чтобы предотвратить грозящую опасность для общественного порядка, безопасности или нейтрализовать последствия этих противоправных деяний. В их числе:

установление анкетных данных (идентификация лица) гражданина, который был при наличии к тому объективных оснований остановлен полицией;

задержание физических лиц путем доставления их помимо воли этих граждан в учреждение полиции;

вызов граждан в полицию;

изъятие имущества;

обыск физических лиц и досмотр имеющихся при них вещей;

проникновение в жилое помещение и обыск его.

При регламентации этих мер устанавливаются также ограничения, которые могут быть применены при наличии к тому соответствующих поводов к лицу, являющемуся объектом соответствующего мероприятия Кабышев С.В. Вопросы совершенствования нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Проблемы развития правоохранительный органов: Труды академии МВД России. М., 2013. С. 15:

а) регламентируются отдельные условия, применения особых мероприятий по предотвращению опасностей для общественного порядка и безопасности личности: соразмерность причиняемого вреда; допустимость применения для пресечения противоправного поведения только одного особого мероприятия; воздействие с помощью особых мер только на лицо, от которого исходит опасность, или на предметы - источники опасностей, а также их владельцев; возможность осуществления особых мероприятий в отношении третьих лиц только в том случае, если иным способом не может быть устранена прямая угроза общественному порядку или безопасности;

б) определяются сфера, формы и правила непосредственного принуждения за счет использования физической силы вспомогательных средств физического воздействия и огнестрельного оружия.

Вышеприведенный набор элементов отражает стандартизированный вариант полномочий сотрудников полиции, используя который они могут как в рамках своих служебных обязанностей, так и вне их разрешать проблемы, связанные с поддержанием правопорядка.

При регламентации полномочий полиции по осуществлению мероприятий, являющихся базовыми для полиции характерной является специальная норма. Согласно законодательным положениям полиции предоставляется, во-первых, осуществлять особые, обусловленные конкретной ситуацией мероприятия, безусловно, необходимые для пресечения угроз общественному порядку и безопасности граждан. Во-вторых, полиции для решения возложенных на нее задач предоставляются и иные полномочия, что предусматривает соответствующий правовой акт. В последнем случае речь нередко идет о методах, используемых, в частности, в криминальной полиции для сбора информации о личности граждан при наличии к тому оснований, установленных законодателем. Как правило, регламентации подлежат не только виды этих методов, но и процедурные особенности их подготовки и осуществления, а также правила накопления, коррекции сравнения, отмены и использования полицейскими учреждения собираемых при помощи соответствующих методов сведений.

Существуют особенности регламентации полномочий полиции, предполагающие изложение на законодательном уровне максимально детализированного перечня ее прав. Данный вариант фиксации полномочий полиции представляет собой последовательное изложение тех полномочий, которые предоставляются службам, подразделениям, учреждениям полиции. Такой перечень, как правило, отличается фрагментарностью, так как в полном объеме соответствующая регламентация возможна и целесообразна только в ведомственных нормативных актах, определяющих статус и содержание деятельности конкретных служб полиции. Форма таких документов позволяет предусмотреть не только полномочия, но и иные вопросы, касающиеся статуса и деятельности как конкретного подразделения, так и его должностных лиц. Тем не менее данный вариант фиксации полномочий правоохранительных органов используется законодателем прежде всего России, стран СНГ, Балтии Арзамасов Ю.Г. Совершенствование нормотворческой деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. М., 2006. С. 48 - 50; Арзамасов Ю.Г. Права человека и ведомственное нормотворчество. М.: Академия МВД России, 2006. С. 3 - 8; Арзамасов Ю.Г. Особенности нормотворческого процесса в органах внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД России, 2006. С. 3 - 16; Арзамасов Ю.Г. Обеспечение права человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 31 - 48; Кабышев С.В. Вопросы совершенствования нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Проблемы развития правоохранительный органов: Труды академии МВД России. М., 2013; Воробьев В.Ф. Методика подготовки проектов нормативных актов: Инструктивный доклад. М.: МВД РФ, 2011. . При этом данный подход к определению полномочий федеральной полиции и муниципальной милиции сохранен и в проекте федерального закона "Об органах охраны правопорядка в РФ". Вместе с тем нельзя не упомянуть о том, что при законодательном обеспечении статуса и содержания деятельности такой специализированной полицейской организации, как налоговая полиция, был использован вариант определения ее оснащенности, максимально адекватный основным задачам этого органа правопорядка.

Особый интерес представляет вопрос о приемах законодательной техники, используемой для фиксации полномочий полиции. Так, в ФРГ, где федерация устроена на основе принципа субсидиарности, ее субъекты - земли используют для этого различные формы. Интересен опыт земли Гессен, где защите общественного порядка и безопасности посвящен автономный закон от 14 марта 1966 г. с последующими изменениями от 1 декабря 1980 г. В другом субъекте этой Федерации - земля Северный Рейн - Вестфалия Закон о статусе и содержании деятельности полиции этой земли объединяет систему норм, регламентирующих и особые мероприятия по предотвращению опасности для общественного порядка, и методы сбора информации полицией, а также порядок информационно-аналитической работы полиции, включая правила передачи информации указанных сведений от одного органа полиции другому, а также иным организация и лицам.

Однако для полицейских законов этих земель - субъектов ФРГ с точки зрения законодательной техники общим является детальная регламентация каждого из мероприятий, образующих в своем единстве систему полномочий полиции. Это означает, что каждому полицейскому мероприятию посвящается автономная статья, включающая его определения, основания и условия применения, а также возможность интеграции с другими мерами. Например, допустимость сочетания идентификации личности, задержание лица и анкетные данные устанавливаются.

Следует также отметить это в законах земель - субъектов ФРГ, посвященных статусу и содержанию деятельности полиции, также упоминаются и такие ее виды деятельности, как расследование преступлений, а также суицидов, обстоятельств пожаров и катастроф, фактов безвестного исчезновения граждан, профилактическая деятельность, разбирательство (преследование) по фактам нарушений правопорядка Привезенцев Н.И. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского общества и правового государства. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. СПб., 1997. - С. 10.

Целесообразно также изучать передовой опыт поддержания правопорядка в зарубежных государствах. Например, в США сложилась система департаментов местных шерифов. Местная полиция - это муниципальный орган, что обладает полнотой компетенций в сфере охраны правопорядка. Шериф (начальник полиции) выбирается на срок (два или четыре года), определенный населением округа. К кандидатам на пост шерифа устанавливаются определенные требования. Помимо обычных требований к кандидатам на выборные должности жители могут установить и дополнительные, например: работа в полиции 5 лет или в других правоохранительных органах. В некоторых штатах существует система единых стандартов относительно шерифских департаментов, которая позволяет контролировать уровень профессионализма сотрудников. Расследование ряда преступлений против безопасности государства отнесено к федеральным правоохранительным структурам.

В обязанности полиции субъекта федерации входит управление действиями департаментов, они оказывают организационно-техническую помощь подразделениям при реализации трудных программ и мероприятий.

По нашему мнению, обеспечение правопорядка среди жителей муниципального образования возможно при размежевании компетенций органов местного самоуправления, на которые возложена правоохранительная функция, государственных органов, в лице подразделений внутренних дел на основе их тесного сотрудничества и взаимной координации деятельности. Правила и порядок этого разграничения полномочий, равно, как и партнёрства органов местного самоуправления, на которые возложена правоохранительная функция, и государственных органов, в лице подразделений внутренних дел, может регламентироваться на договорных основаниях, что будут определятся Правительством Российской Федерации. Численный состав и организационная структура этих муниципальных органов будут варьироваться в зависимости от задач, поставленных перед ними, количества населения в муниципалитете, размеров его территории, статистики правонарушений и уровня преступности. Также на них будут оказывать влияние общая эффективность деятельности государственных органов в муниципальном образовании, правоохранительных органов, специфика уклада местного самоуправления, финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении муниципалитета и пр. факторы, влияющие на качество защиты общественной безопасности и порядка.

Наряду с вышеуказанными существует и модель законодательного закрепления полномочий полиции, когда ей посвящается отдельная глава закона о статусе и содержании деятельности полиции. При этом называются в отдельной статье прежде всего те виды мероприятий, которые признаются методами таких правоохранительных функций, как ОРД, дознание, уголовный процесс, административная деятельность, досудебное производство по фактам административных правонарушений. Затем в этой же главе, но в иной автономной статье излагается перечень мер, реализуя которые сотрудники полиции могут адекватно реагировать на угрозы общественному порядку, безопасности физических лиц.

Подобного рода приемы законодательной техники использовались законодателем в Республике Польша и Республике Хорватия. В последнем случае общие полномочия полиции излагались не в виде общего перечня, а в форме автономных статей, определяющих все аспекты задержания, проверки документов граждан.

В отечественной законодательной практике при подготовке проектов закона СССР "О советской милиции", закона РФ "О милиции" было признано целесообразным в этих правовых документах зафиксировать не только полномочия (права) милиции, но и ее обязанности. Аргументом в пользу такого подхода, вероятно, послужило признание того факта, что государственный орган несет обязанности по выполнению возложенных на него задач перед государством, а наделен правами в отношении отдельных организаций и физических лиц.

Поэтому в законах, посвященных статусу и содержанию деятельности милиции союзных республик, а ныне стран СНГ, Балтии, появились довольно обширные перечни обязанностей и правил всей милиции. Однако в рамках этой общей тенденции при регламентации полномочий милиции в законодательстве о милиции проявилось несколько подходов.

Первый из них предполагает одновременно фиксацию как задач милиции, так и ее прав. При таком подходе полномочия милиции перечисляются в одной статье без дифференцированной их привязки к соответствующим задачам. Характерным примером может быть юридическая конструкция Закона СССР "О советской милиции" (ст.2 и ст.12), Закона РФ "О милиции" (ст.2 и ст.11).

Второй подход проявился в форме фиксационного перечисления основных функций милиции при одновременном определении в автономных статьях как ее обязанностей, так и ее прав. Примером такого подхода может служить ч.1 ст.7, ст.11, 12 Закона Украины "О милиции". Так, в ч.1 ст.7 указывается, что милиция в Украине исполняет административную, профилактическую, оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную, исполнительную и охранительную (на договорных началах) функции. При таком подходе с точки зрения законодательной техники в нормах, предусматривающих права и обязанности милиции, также представлены соответствующие перечни ее полномочий. В проекте федерального закона "Об органах правопорядка в РФ" используется сходный вариант, последовательно определяющий назначение - функции - полномочия как федеральной полиции, так и муниципальной милиции.

Третий подход заключается в том, что законодательное закрепление получает отдельная функция милиции. При этом подобная регламентация не носит полномасштабного характера, а обусловлена необходимостью указать в специальном законе о милиции на легитимность реализации этим органом правопорядка определенного вида правоохранительной деятельности для решения конкретных задач в условиях соблюдения определенных ограничений. В качестве примера можно привести ст.17 Закона Республики Беларусь "О милиции", которая посвящена оперативно-розыскной деятельности милиции.

Так, Закон Латвийской Республики "О милиции", принятый 4 июля 1991 г., в ст. 19 дал конкретную обрисовку обязанностей полиции местного самоуправления, а также иные аспекты ее создания и функционирования. Характерным было и то, что отдельные союзные республики, не ожидая союзного закона, в республиканских законах о полиции учредили институт полиции самоуправлений. В качестве примера можно назвать Закон Литовской Республики "О полиции", принятый 13 декабря 1990 г., ст.12, 15, 16 которого обеспечивали легитимность полиции самоуправлений. Такая же тенденция прослеживается и в ст.141 Закона Польши "О полиции", касается она базовых функций полиции. В Законе РФ "О милиции", где имеются нормы, обозначающие основные ее структурные компоненты в виде криминальной милиции и милиции общественной безопасности, прослеживается тенденция к определению их задач и отдельных функций. Например, в ст.8 указывается, что криминальная милиция является органом дознания. Свое развитие данная тенденция получила в проекте Федерального закона "Об органах правопорядка в РФ", где в автономных главах этого правового документа определяются назначение, функции и полномочия соответственно полиции, муниципальной милиции, Национальной гвардии, а также таких органов охраны правопорядка, как органы расследования и прокуратура Терентьев С.А. Правовые и организационные основы участия граждан в охране общественного порядка: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 45.

Пятый подход к разрешению проблемы правовой оснащенности полномочий милиции (полиции) предполагает моделирование системы норм, где задачи, функции милиции (полиции) с точки зрения законодательной техники увязаны в автономных статьях с ее обязанностями и правами. При этом прослеживается и тенденция соотнесения задач и функций милиции (полиции) с ее организационными звеньями (разделы II, IV Закона Литовской Республики "О полиции").

Система государственного управления России предполагает использование разнообразных юридических и организационных средств, по-разному воздействующих на участников правоотношений с целью достижения правопорядка и законности в социуме. На выбор методов регулирования поведения субъектов публично-правовых отношений оказывают влияние их статус, место и роль в системе управления, цели и задачи, стоящие перед ними, а также степень правомерности их поступков. Управленческие отношения традиционно регламентируются при помощи убеждения и принуждения, как основных методов. Любому из них отдается предпочтение с учетом сложившейся ситуации, а также главной цели, к которой стремится правоприменитель. В деятельности полиции применяются те методы управления, что присуши этому специфическому виду деятельности при обеспечении правопорядка.

Выступая в роли универсального органа охраны правопорядка, полиция не только использует стимулирующие методы, но и целый комплекс мер принуждения, которые будучи подкреплены государственной волей, понуждает физические и юридические лица соблюдать правовые запреты и ограничения. Следовательно, деятельность полиция направлена на реализацию государственного принуждения. Противостоять преступлением и административным правонарушениям чаше всего возможно именно благодаря государственному принуждению. Но оно по своей структуре очень неоднородно и распределяется на ряд групп. Центральное место отводится мерам административного пресечения, которые мы уже отчасти рассматривали выше.

Большая часть подразделений и служб полиции прибегает к административному принуждению. Поэтому проблема оптимизации правового регулирования осуществления мер административного пресечения является столь актуальной, равно, как и необходимость формирования эффективного механизма применения этих мер в практической деятельности полиции.

По своему характеру меры административного пресечения, используемые полицейскими, также являются очень разнообразными. Они позволяют своевременно обнаружить административные правонарушения и преступления, успешно подкрепить правоохранительный потенциал административного влияния и гарантировать применение административных наказаний.

Актуальность данной тематике объясняется еще и тем, что использование административного принуждения и пресечения на современном этапе развития общества сопряжено с проблемами полномочий полицейских при административных задержаниях, в частности относительно границ применения оружия, физической илы согласно Федерального закона "О полиции" и пр. актов.

На основе анализа и обобщения административного законодательства, научной литературы по исследуемой проблеме, а также соответствующей правоприменительной деятельности органов внутренних дел представляется возможным сделать вывод о том, что актуальность исследования выше обозначенной проблемы обусловлена целым рядом обстоятельств. К числу которых относится стремление нашего государства создать эффективные рыночные отношения и определить степень их адекватного административно-правового регулирования со стороны государства, создать административный юридический механизм, способствующий воплощению в жизнь конституционных норм в области защита прав и свобод, законных интересов людей в области внутренних дел, а также гарантировать безопасность гражданам и др. лицам, обществу, всему государству.

С этой точки зрения меры административного пресечения, что находятся в арсенале полиции являются компонентами системы административного принуждения. Она также включает организационные, вербально-психологические, имущественные средства, используемые при столкновении с отклоняющимся поведением как физических, так и юридических лиц, появлении ситуаций природного, техногенного характера и направленных на предупреждение различных правонарушений и процессуальное обеспечение применения административных и уголовных наказаний.

Следует отметить, что использование любых мер административного пресечения полицейскими направлено на достижение некоторого результата в правоприменении. Но при любых обстоятельствах меры административного пресечения выступает в качестве средств осуществления административно-правовых запретов, ограничений, что функционируют в сфере внутренних дел, играют роль функций охраны правопорядка. В качестве средства остановки противоправного поведения, метода ликвидации противоправной ситуации меры административного пресечения принимают значительное участие в обеспечение общественного правопорядка и безопасности. Необходимо обратить внимание и на тот факт, что данные меры по своей природе и целевому назначению не только многочисленны, но и многообразны. Определенный перечень мер административного пресечения присущ только административному праву и не встречается в иных сферах права РФ.

Поэтому меры административного пресечения, которые применяются полицейскими, подлежат классификации по принципу степени их организационной и процессуальной самостоятельности, цели и методам влияния, форме указаний, имущественных последствий, объекта влияния, а также уровня нормативного юридического регулирования.

Основаниями применения мер административного пресечения сотрудниками полиции являются угрозы техногенного, природного, биологического и социального характера. Угрозы обозначенных выше явлений, а также пресечения их возникновения, развития и разрастания обусловливает необходимость обеспечения безопасности личности и общества и тем самым требует применения мер административного пресечения. Помимо этого, основаниями применения мер административного пресечения является оценка складывающейся обстановки, которая требует вмешательства в ее разрешение органов и должностных лиц исполнительной власти, а также применения мер административного пресечения с их стороны. Следует отметить, что оценка складывающейся обстановки является правовой, поскольку она опирается на нормы закона, но вместе с тем содержит в себе и элементы усмотрения со стороны должностных лиц исполнительной власти.

Механизм реализации мер административного пресечения в деятельности сотрудников полиции конструктивно включает правовые, организационные, технические, социально-психологические, а также процессуальные компоненты Костенников М.В. Административная деятельность органов внутренних дел: Особенная часть. М., 2003. .

В целях обеспечения права лица, подвергнутого административному задержанию сотрудниками полиции, в Законе "О полиции" (ст.14), а также КоАП РФ (ст.27.3) целесообразно закрепить обязанность сотрудника полиции предоставить задержанному гражданину реализовать предоставленное ему право на телефонный звонок своим родственникам, знакомым о факте задержания и месте нахождения. В этой связи в Законе "О полиции" было вполне оправданно закрепить предписание, обязывающее должностных лиц, которые осуществили задержание, предоставить задержанному право сообщить лично по телефону, телеграфу, электронной почте или с помощью других средств связи о факте и основаниях задержания, месте его нахождения и др. В бланке протокола о задержании, по нашему мнению, следует предусмотреть графу о том, что гражданин воспользовался предоставленным правом и сообщил о своем задержании соответствующим способом. В протоколе задержания гражданин должен расписаться в том, что ему было предоставлено право лично сообщить о своем задержании и месте нахождения. Необходимо также четко определить, через какое время задержанному гражданину будет предоставлена возможность сообщить о том, что он задержан. Такое право может быть предоставлено задержанному гражданину сразу после составления протокола о задержании или одновременно с регистрацией его в книге задержанных граждан.

Для создания эффективных механизмов пресечения административных правонарушений сотрудникам полиции целесообразно предоставить право вхождения (проникновения) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории физических и юридических лиц.

В Законе "О полиции", а также КоАП России целесообразно определить виды административных правонарушений, для пресечения которых сотрудники полиции имеют право лично или в составе подразделения (группы) применять физическую силу и специальные средства. В настоящее время целесообразно унифицировать основания применения физической силы и специальных средств сотрудниками полиции как для пресечения преступлений, так и для пресечения административных правонарушений.