Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Российский Государственный Социальный Университет"

Факультет юриспруденции и ювенальной юстиции

Кафедра конституционного и международного права

Выпускная квалификационная (дипломная) работа

Конституционно-правовые проблемы обеспечения правопорядка в общественных местах органами полиции Российской Федерации

Москва 2015

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Конституционно-правовые основы обеспечения правопорядка органами внутренних дел Российской Федерации
• 1.1 Основные направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка (история и современность)
• 1.2 Концептуальные подходы к регламентации полномочий полиции в области обеспечения правопорядка (конституционно-правовые аспекты)
• 1.3 Конституционно-правовое положение подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих правопорядок в общественных местах в Российской Федерации
• Глава 2. Повышение эффективности взаимодействия подразделений органов внутренних дел в обеспечении правопорядка в общественных местах с государственными и негосударственными субъектами в Российской федерации
• 2.1 Конституционно-правовые основы взаимодействия органов полиции с другими правоохранительными органами по обеспечению правопорядка в общественных местах
• 2.2 Роль информационных технологий в обеспечении правопорядка в общественных местах органами полиции Российской Федерации
• 2.3 Конституционно-правовое регулирование участия институтов гражданского общества в обеспечении правопорядка в общественных местах
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы. В настоящее время в общественных местах совершается большое количество преступлений и административных правонарушений. Так, в январе-апреле 2015 года в общественных местах зарегистрировано 250,0 тыс. преступлений (+6,8%). На улицах, площадях, в парках и скверах зарегистрировано 140,3 тыс. (+1,3%) преступлений, в том числе: 11,4 тыс. (_14,8%) грабежей, 56,7 тыс. (+2,8%) краж, 1,4 тыс. (_10,0%) разбойных нападений. На дорогах и трассах вне населенных пунктов совершено 51 разбойное нападение (+8,5%), 94 грабежа (+2,2%), выявлено 46 фактов незаконного приобретения, передачи, сбыта, хранения, перевозки или ношения оружия, его основных частей, боеприпасов https: //mvd.ru/reports/item/3489441/ (дата обращения 08. 06.2015 г.) . В прошлом году за тот же период зарегистрировано в общественных местах зарегистрировано 234 тыс. преступлений (+8,3%). На улицах, площадях, в парках и скверах зарегистрировано 138,5 тыс. (+6,0%) преступлений, в том числе: 13,4 тыс. (_17,3%) грабежей, 55,2 тыс. (_1,2%) краж, 1,6 тыс. (_21,0%) разбойных нападений. На дорогах и трассах вне населенных пунктов совершено 47 разбойных нападений (_40,5%), 92 грабежа (+3,4%), выявлено 46 фактов незаконного приобретения, передачи, сбыта, хранения, перевозки или ношения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (+2,2%) https: //mvd.ru/reports/item/2216807/ (дата обращения 08. 06.2015 г.) . В связи с этим актуальным представляется исследование роли полиции в обеспечении правопорядка; повышение эффективности органов полиции является важной задачей.

В соответствии с п. "б" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, мероприятия по организации правопорядка, обеспечению законности, безопасности общества возложены и на органы государственного управления и на органы субъектов РФ. Пункт "е" ч.1 ст.114 Конституции предполагает, что Правительство РФ исполняет обязанности по обеспечению законности, правопорядка, борется с преступностью, а в ч.1 ст.132 Главного Закона предусмотрена возможность для органов местного самоуправления решать в числе прочих проблем, вопросы, связанные с охраной правопорядка.

Так, согласно п. "б" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом, согласно п. "е" ч.1 ст.114 Конституции Российской Федерации, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, охране общественного порядка, борьбе с преступностью, а ч.1 ст.132 Конституции Российской Федерации предусматривает, что органы местного самоуправления, наряду с другими вопросами местного значения, самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.

Полиция, как самый универсальный правоохранительный орган, при обеспечении правопорядка достигает соблюдения физическими и юридическими лицами узаконенных ограничений и запретов, как при помощи принудительных мер, так и при помощи мер стимулирующих, что вместе формируют систему охраны правопорядка.

В с.132 Конституции РФ указано, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по охране общественного порядка, а п. "е" ч.1 ст.114 также возлагает подобные обязанности на Правительство РФ в рамках его компетенций. Осуществление охраны правопорядка в пределах муниципальных образований причислено к вопросам местного значения согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С этой целью в районных и городских муниципалитетах может формироваться муниципальная милиция. Вместе с тем в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" речь идет о том, что полиция обязана охранять правопорядок во всех общественных местах, включая территории муниципалитетов. Ряд подзаконных нормативно-правовых актов детализируют положения данного закона, решая также вопросы распределения полномочий муниципальных органов и полиции.

Но, на сегодняшний день отечественное законодательство не содержит чётко установленных границ и пределов компетенций местных органов и полиции в сфере соблюдения и охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

По нашему мнению, решая вопрос о размежевании обязанностей муниципалитетов и органов государственной власти относительно охраны правопорядка в обществе, необходимо подходить к нему с точки зрения размежевания компетенций МВД и подразделений муниципальных органов, на которые возложены функции охраны общественного порядка.

Недостаточное взаимодействие органов полиции с институтами гражданского общества не способствует повышению эффективности деятельности органов полиции, это взаимодействие эффективно было с общественными организациями и общественными объединениями в советский период.

Незавершённость процесса реформ органов полиции, сокращение численности штата, нестабильная организационная структура органов полиции, также снижает общую эффективность деятельности органов внутренних дел взаимодействие подразделений органов внутренних дел, например: патрульно-постовая служба и участковых уполномоченных полиции.

Нам представляется, что для более успешного решения проблем охраны общественного порядка на местном уровне следует стремится к сотрудничеству муниципальных органов охраны правопорядка и подразделений органов внутренних дел.

Современный период развития нашей страны является важным, сложным и очень интересным. Начали формироваться условий для становления государственных органов, в частности тех, что призваны охранять правопорядок, гарантировать надёжную защиту прав, свобод и интересов граждан. Централизация власти уходит в прошлое, уступая место новой системе управления. Поэтому в новых отношениях муниципальные органы должны получить право принимать самостоятельные решения об организации защиты правопорядка на местном уровне: в частности решения о средствах, методах, способах, источниках финансирования охраны правопорядка. Все это определяет теоретическую и практическую актуальность решения проблем деятельности органов местного самоуправлению по охране общественного порядка.

После принятия Конституции РФ в 1993 г. радикальным образом изменилась организация и функционирование правоохранительных органов. Позже, основываясь на положениях Конституции, были приняты законы и другие акты, использующие принципы демократии при формировании правовой базы деятельности органов внутренних дел и муниципальных органов относительно активного решения вопросов соблюдения правопорядка на местах. Но становление органов внутренних дел, полиции, сопровождалось рядом проблем: несовершенством юридической основы, нехваткой финансирования и пр. Все это, безусловно, негативно отразилось на деятельности полиции, в том числе относительно охраны правопорядка в обществе, налаживания тесного сотрудничества с муниципальными органами охраны общественного порядка.

Но, занимаясь совершенствованием функционирования полиции важно не только анализировать современное состояние проблем, но и отталкиваться от положительного опыта в прошлом. Русскими учёными накоплен достаточно богатый материал об административном праве. Следует обратить внимание на труды Сальникова М.В. Сальников М.В. Правовое государство, законность и деятельность милиции. Авотреф. дисс... канд. юрид. наук. СПб., 1998. - 21 с. , Привезенцева Н.И. Привезенцев Н.И. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского общества и правового государства. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. СПб., 1997. - 25 с. , Лисюткина А.Б. Лисюткин А.Б. Принципы законности и их реализация в условиях формирования правового государства. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Саратов, 1992,-25 с. , Виссарова А.В. и др.

В данной работе автором был сопоставлен отечественный и иностранный опыт формирования и деятельности органов полиции в сфере защиты общественного порядка, предложены наиболее приемлемые способы организации деятельности полиции.

Учитывая все выше сказанное, особенно актуальной представляется потребности в оптимизации правового регулирования осуществления мероприятий по охране правопорядка органами полиции, защиты прав и свобод граждан, а также создание эффективного механизма их применения в деятельности полиции.

В нашей стране тема охраны общественного порядка, несмотря на свою все возрастающую актуальность, до конца не проработана. До настоящего времени остается ряд серьёзных вопросов, касающихся пределов компетенции каждого уровня власти в вопросе охраны общественного порядка и формы ее осуществления на муниципальном уровне.

Степень разработанности темы. Стоит отметить, что механизм реализации полномочий государственный органов, в том числе, полиции в области обеспечения общественного порядка - одна из центральных в юридической науке. По вопросам правопорядка имеются работы ученых 70-80-х годов прошлого столетия, содержащие немало интересных фундаментальных суждений и взглядов, сохраняющих значение и в современных условиях: В.В. Борисов, Г. С. Котляревский, В.В. Лазарев, О.Ф. Мураметс, Б.В. Саванели, Т.М. Шамба, Л. С. Явич. Научному анализу были подвергнуты труды русских и зарубежных философов и юристов М. Вебера, И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, Р. Иеринга, Г. Еллинек, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершеневича. Однако логика развития общественных процессов, а также практика государственного строительства обусловливают объективную необходимость обратиться еще раз к проблеме обеспечения прав граждан на порядок в общественных местах в сфере действия норм административного права. Иными словами, в настоящее время весьма актуален вопрос раскрытия полномочий государственных органов, органов местного самоуправления и полиции в области обеспечения правопорядка.

Этому вопросу посвящено много научных трудов самого различного характера (Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2014; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 2007; Права человека и политическое реформирование / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 2011; Ростовщиков И.В. Обеспечение и защита прав и свобод личности: вопросы теории и практика органов внутренних дел: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2007; Малько А.В., Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М., 2010, Шкуркин С.И. Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка: дис. канд. юрид. наук. М, 2003, Сальников М.В. Правовое государство, законность и деятельность милиции. Авотреф. дисс. канд. юрид. наук. СПб., 1998. - 21 с., Яковенко В.Е. Взаимодействие следователей с работниками ГАИ при расследовании дел о дорожно-транспортных происшествиях: диссертация. кандидата юридических наук: М., 1992., Терентьев С.А. Правовые и организационные основы участия граждан в охране общественного порядка: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009, Ростовщиков И.В. Обеспечение и защита прав и свобод личности: вопросы теории и практика органов внутренних дел: диссертация. доктора юридических наук: М., 1997. - 364 с, Привезенцев Н.И. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского общества и правового государства. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. СПб., 1997. - 25 с., Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: М., 2005. - 248 с. и др.).

Кроме того, первостепенной задачей представляется необходимость определения роли и значения российской полиции в обеспечении прав, свобод граждан в самых различных сферах государственного управления.

В работе анализируется законодательство о органах власти, полиции, подзаконные и ведомственные акты.

Несмотря на то, что в юридической литературе есть много разработок, посвященных охране общественного порядка работниками полиции, большинство из них отстают от необходимых темпов развития совершенствования законодательства, тем самым рассматриваемый вопрос не теряет своей актуальности.

Объект исследования - совокупность общественных отношений, возникающих в сфере обеспечения правопорядка в общественных местах органами полиции.

Предмет исследования - Конституционно - правовые нормы, регулирующие деятельность органов полиции по обеспечению правопорядка в общественных местах.

Цель работы - исследовать нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение правопорядка в общественных местах в Российской Федерации, с конституционно - правовых позиций.

Для достижения цели автором поставлены и решены следующие задачи:

рассмотреть основные направления деятельности полиции в обеспечении правопорядка (история и современность);

проанализировать концептуальные подходы к регламентации полномочий полиции в области обеспечения правопорядка (конституционно-правовые аспекты);

полиция правопорядок конституционный правовой

раскрыть конституционное - правовое положение подразделений органов внутренних дел обеспечивающих правопорядок в общественных местах в Российской Федерации;

рассмотреть конституционно-правовые основы взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами по обеспечению правопорядка в общественных местах;

определить роль информационных технологий в обеспечении правопорядка в общественных местах органами полиции Российской Федерации;

дать характеристику конституционно - правового регулирования участия институтов гражданского общества в обеспечении правопорядка в общественных местах;

изучить и обобщить опыт деятельности органов полиции в сфере обеспечения охраны общественного порядка за рубежом.

Методологическую основу настоящего исследования составляют, в первую очередь, диалектический и системный подходы к объекту исследования. Помимо этого были применены методики историко-правового анализа, сравнительного правоведения, синтез эмпирических данных по всем вопросам избранной темы работы. Так при оценке правовой природы института охраны общественного порядка применялись методы формально-юридический, логический, функционального анализа. Методологической базой исследования также явился общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, специально-юридический. Общенаучные методы исследования состояния правопорядка и мер по его обеспечению (логический, исторический анализ и синтез), а также частные методы (системный, структурно-функциональный, статистический, сравнительный, социологический и пр.) составили основу выпускной квалификационной работы.

Системный метод - это рассмотрение осуществления правопорядка органами полиции как некоторой целостности, которая генетически и органически связана с окружающей средой.

Сравнительный метод в настоящем исследовании сопоставляет охрану общественного порядка органами милиции и полиции, а также иными органами власти и физическими лицами.

Диалектический метод познания явлений действительности в их развитии в настоящей работе дает возможность объяснить, в частности, развитие государственных и правовых явлений как результат их внутренних противоречий.

Нормативная база исследования. Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты, законодательство субъектов РФ, а также иные нормативные правовые акты в рассматриваемой области исследований.

Научная новизна работы. Данная работа является примером стремления наиболее полно охватить осветить актуальные вопросы охраны правопорядка со стороны полиции. Попытка выстроить систему-модель правовых норм функционирования и действий органов полиции с учетом зарубежного опыта выступает в качестве научной новинки. Усовершенствование информационного взаимодействия, координация взаимодействия между собой и с другими органами, привлечение общественности.

В советское время милиция должна была выполнять возложенные на нее задачи во взаимодействии не только с государственными органами, но и с общественными объединениями, трудовыми коллективами, а также формированиями общественности, создаваемыми для содействия милиции в охране общественного порядка, в то время как в сейчас федеральным законодательством закреплено членство в добровольных народных дружинах, общественных пунктах охраны общественного порядка и молодежных отрядах помощи полиции. При этом закон сужает возможности использования общественности в охране общественного порядка, территориально ограничивая деятельность только общественными местами.

Полномочия и статус органов полиции по осуществлению обеспечения общественного порядка в различных странах разный: так, в ФРГ общим является детальная регламентация каждого из мероприятий, образующих в своем единстве систему полномочий полиции, в США сложилась успешная система деятельности шерифских департаментов. В состав органов местного самоуправления включена местная полиция, которая имеет все необходимые компетенции в сфере охраны общественного порядка. В странах бывшего СССР также органы милиции наделены многими правами по охране общественного порядка, законодательство данных стран последовательно определяют назначение - функции - полномочия как федеральной полиции, так и муниципальной милиции.

Государственными органами (субъектами) охраны общественного порядка являются органы государственной власти, в том числе полиции, их подразделения, должностные лица, на которых законом или другими нормативными правовыми актами возложены полномочия по выявлению, устранению, нейтрализации причин и условий, способствующих совершению нарушений общественного порядка, их отдельных видов.

Гарантия общественного правопорядка - прерогатива государства и его органов, чиновников, несущих обязанности по охране правопорядка и выполняющих соответствующие функции. Президент Российской Федерации, Правительство и Федеральное Собрание, как высшие органы государства, определяют основные направления развития системы охраны правопорядка, осуществляют контроль в данной сфере и формируют систему правоохранительных органов. При этом именно правоохранительные органы выступают в качестве прямых субъектов, на которых направлена государственная политика. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами на стадии возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения должно базироваться на строгом соблюдении требований законодательства, что позволит снизить количество жалоб участников движения, а также будет способствовать повышению авторитета службы.

Органы внутренних дел являются основным звеном в системе обеспечения правопорядка. Охрана прав и свобод человека и гражданина, защите общественной безопасности - главнейшие их задачи в процессе формирования правового государства и гражданского общества, отстаивании общечеловеческих ценностей. Поэтому в данной работы подвергается анализу правоохранительная функция органов внутренних дел, а также формы и методы, реализации проявления данной функции. Выдвинуты предложения по улучшению общей и частной практики предотвращения правонарушений.

На современном этапе развития нашей страны при воплощении принципа следования правам и свободам людей и граждан, уважения к ним, очень ярко проявляется стремление полиции и общественных организаций налаживать тесное сотрудничество между собой с целью преодоления преступности, охраны общественного порядка и гарантирования безопасного общественного развития.

Практическая значимость. Итоги данной работы, предложенные в ней рекомендации, призваны содействовать улучшению работы полиции относительно обеспечения правового порядка в общественных местах. Также практическая значимость проявляется в разработке мер по предотвращению и профилактике правонарушений.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающиеся в себя шесть параграфов, заключение и список литературы.

Глава 1. Конституционно-правовые основы обеспечения правопорядка органами внутренних дел Российской Федерации

1.1 Основные направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка (история и современность)

Одной из задач современного государства органов полиции является обеспечение правопорядка, такой полной наделяются в большей степени органы внутренних дел. Для того чтобы определить основные направления деятельности органов полиции по обеспечению правопорядка необходимо определиться с понятиями правопорядок.

Так, в Юридическом энциклопедическом словаре правопорядок определяется как одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате реализации различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни и различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей. Правопорядок регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в государстве порядке Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред.А.Я. Сухарев. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 278. .

По мнению В. Борисова, правопорядок - это объективно и субъективно обусловленное состояние социальной жизни, которое характеризуется внутренней согласованностью, урегулированностью системы правовых отношений, основанных на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических, гуманистических и нравственных требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2010. С. 563. .

В. Лазарев полагает, что правопорядок - это "состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности" Общая теория права и государства: Учебник / Под ред.В. В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2011. С. 37. .

Без правопорядка невозможно становление и развитие правового государства. Он нужен для гарантии соблюдения прав и свобод людей, формирования эффективного гражданского общества, рациональной научно-обоснованной организации работы государственного аппарата, и, в конце концов, построения демократии в обществе. Но отечественных работ, что посвящены актуальным аспектам развития правопорядка, мы можем найти не так уж много. Ранее созданные труды в основном содержат информацию об охране правопорядка в условиях социализма, когда общественные отношения рассматривались с точки зрения классовости.

Правовой порядок - это явление общественного и юридического характера, что складывается в ходе разворачивания деятельности механизма правового регулирования. Его наличие говорит о том, что поведение участников правовых отношений раскрываются правовые требования и "овеществляются" принципы и идеи юридической науки Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: диссертация... кандидата юридических наук: Н. Новгород, 2011. - С. 75 .

В правопорядке находит свое отражение совокупность общественных средств, определяющих правовое поведение субъектов правоотношений, стимулирующих не только правовые контакты, но и их правомерность. Для механизма действия права, его эффективности особенно значимы специально-юридические средства.

С точки зрения организационно-пространственных координат структурирования правопорядка можно говорить о правопорядке в государстве, субъекте федерации, регионе, городе, населенном пункте. Частным случаем такой структуризации является правопорядок в общественных местах различной степени детализации, принятой, например, в документах первичного учета преступлений и правонарушений - улицы, парки, скверы, общественный транспорт. Таким образом, с административно-правовой точки зрения общественный порядок - это правовой, т.е. урегулированный административно-правовыми нормами и находящийся под их охраной и защитой, порядок возникновения, изменения и прекращения социальных связей, складывающихся в общественных (публичных) местах. Порядок в общественных (публичных) местах, урегулированный не юридическими нормами, а иными социальными регуляторами (например, нормами морали, корпоративной этики, канонического права См.: Гаранова Е.П. Церковное право в правовой системе российского общества: общетеоретический и исторический аспект: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. ), не является предметом административно-правового регулирования, охраны и защиты.

Правопорядок в общественных (публичных) местах характеризуется рядом правовых состояний-фактов Новикова Ю. С. Место фактов-состояний в классификации юридических фактов // Вестник Удмуртского университета. Серия: Экономика и право. 2011. Вып. 4. С. 139. , т.е. конкретных жизненных обстоятельств, отличающихся относительной стабильностью, длительностью и способностью самостоятельно или в совокупности с другими юридическими фактами порождать правовые последствия, которые не исчерпываются однократным актом правового воздействия Арзамасов Ю.Г. Обеспечение права человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел. Автореф. Дис.... канд. юрид. наук: М., 2008. - с. 112. К числу состояний-фактов можно отнести: а) предусмотренные нормативно-правовыми актами общезначимые правила поведения в общественных местах; б) соблюдение или нарушение этих правил физическими и юридическими лицами, влекущее за собой наступление юридических последствий, включая юридическую ответственность и необходимость восстановления нарушенного права.

При этом, к общественным местам, где запрещено появление в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, относятся улицы, стадионы, скверы, парки, транспортные средства общего пользования, а также дворы, подъезды, лестничные клетки, лифты жилых домов; зрелищные предприятия (театры, кинотеатры, дворцы культуры); пляжи и т.п.

Таким образом, обеспечение правопорядка в общественных местах можно определить как деятельность уполномоченных субъектов по надзору за соблюдением действующего в этой сфере законодательства и непосредственной защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека и гражданина, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных и административно наказуемых посягательств, а также общественно опасных событий Герасименко А.Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка: организационные и правовые вопросы: диссертация... кандидата юридических наук: М., 2008. - С. 136. . Таким образом, понятием "обеспечение общественного порядка" охватывается и обеспечение общественной безопасности, т.е. защита всех и каждого от неосторожных противоправных деяний, последствий использования источников повышенной опасности, стихийных сил природы, катастроф, аварий и т.п.

Реализация каждого состояния как процесс претворения в жизнь его содержания формирует различные организационно-правовые формы обеспечения правопорядка в общественных местах, отражающих правоустановительную, правореализационную и правовосстановительную деятельность органов публичной власти, реализацию ими регулятивной и охранительной функции права. Таким образом, административно-правовое обеспечение правопорядка в общественных местах как часть государственно-правового механизма обеспечения правопорядка в целом можно рассматривать как процесс принятия и реализации комплекса административно-правовых норм: а) определяющих порядок возникновения, изменения и прекращения социальных связей, складывающихся в общественных (публичных) местах; б) закрепляющих формы и методы поддержания этого порядка; в) устанавливающих административно-правовую ответственность за нарушения установленного порядка; г) закрепляющих полномочия властных субъектов административно-правовых отношений в части применения формы и методов поддержания установленного порядка, включая меры административно-правовой ответственности Афанасьев B. C. Обеспечение законности: вопросы теории и практики (по материалам органов внутренних дел): Дисс. докт. юрид. наук: М., 2012. С. 74.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает нормативные правовые акты, определяющие правовой статус органов, осуществляющих функции в сфере правопорядка, охраны прав и законных интересов граждан, а также разграничение компетенции между органами, действующими в сфере охраны общественного порядка, создание для них материально-технической и кадровой основы Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] / Под ред.В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; Инфра-М, 2011 // http: //www.consultant.ru/ (дата обращения 17. 11.2014) .

Направление деятельности местных органов власти, связанное с охраной общественного порядка, закреплено в Конституции Российской Федерации вместе с еще тремя вопросами местного значения, такими, как: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов. На фоне того, что в настоящее время муниципальные районы реализуют 37 вопросов местного значения, поселения - 40, а городские округа - 45, прямое упоминание в Конституции Российской Федерации об охране общественного порядка делает данный вопрос местного значения одним из наиболее важных.

В развитие указанной конституционной нормы Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 10 июля 2012 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. (далее по тексту - ФЗ N 131-ФЗ) предусмотрел два вопроса местного значения, касающихся общественного порядка:

1) п.8 ч.1 ст.15 и п.9 ч.1 ст.16 - организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией;

2) п.33 ч.1 ст.14 и п.37 ч.1 ст.16 - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (в поселениях и городских округах).

Таким образом, законодатель закрепил для муниципальных образований два равновозможных способа охраны общественного порядка на своей территории: профессиональными органами и силами общественности.

Однако если Закон Российской Федерации "О милиции" О милиции: Закон РФ от 18 апр. 1991 г. N 1026-1 (в ред. от 27 июля 2010 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. Документ утратил силу с 1 марта 2011 г. в связи с принятием Федерального закона от 7 февр. 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". предусматривал существование муниципальных органов охраны общественного порядка (ч.2 ст.3), то пришедший ему на смену Федеральный Закон "О полиции" О полиции: Федер. закон от 7 февр. 2011 г. N 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900. , реформировавший систему органов внутренних дел, не предусматривает создание в той или иной форме органов муниципальной полиции, а исходит из того, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, правовую и финансовую основу деятельности которой составляют исключительно федеральные источники Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс]. .

Совершенно очевидно, что в таких ограниченных условиях органы местного самоуправления не могут в полной мере реализовать свои конституционно установленные полномочия по осуществлению охраны общественного порядка. Реализация же данного направления жизнеобеспечения муниципалитета только силами общественности является не чем иным, как подменой деятельности органов власти общественными инициативами, а также перекладыванием необходимости решения вопросов безопасности населения на плечи самого населения.

Таким образом, "степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка существенно отличается от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения" Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс]. .

Несомненно, общественный порядок на территории муниципального образования не является совсем уж "брошенной темой" и обеспечивается профессиональными органами - органами федеральной полиции. Но после проведения "организационно-штатных мероприятий" (а по сути, банального сокращения численности) выполнение всех возложенных на органы полиции полномочий стало практически невозможным Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2005. с. 18. Необходимость создания муниципальных органов охраны общественного порядка стала актуальной, как никогда.

Так, очень своевременными и необходимыми представляются предложения Комитета гражданских инициатив, возглавляемого Алексеем Кудриным, о создании полиции трех уровней: муниципального, регионального и федерального. В соответствии с выдвинутой концепцией предполагается передача некоторых полицейских полномочий (например, по расследованию преступлений легкой и средней тяжести, а также связанных с дорожной безопасностью) на уровень субъектов России и закрепление функции по охране общественного порядка - за муниципальным уровнем. Это означает формирование "шерифской" системы, т.е. муниципальной полиции (милиции), содержащейся на средства жителей Комитет Кудрина представил свою версию реформы полиции [Электронный ресурс] // URL: http: //www.baltinfo.ru/2013/11/11/ Komitet-Kudrina-predstavil-svoyu - versiyu-reformy-politcii-390244 (дата обращения: 15. 11.2014). .

Инициативы по принятию Закона "О муниципальной полиции (милиции)" выдвигаются и некоторыми субъектами РФ. В частности, Совет муниципальных образований Московской области обещал до конца 2013 г. представить проект Закона о муниципальной милиции В Подмосковье хотят создать муниципальную милицию // Информационный бюллетень местного самоуправления. 2013. N 35 (29 окт.). . Недавно на федеральном уровне был принят законодательный акт, разрешающий отправлять в отставку глав, если они, например, допускают на своей территории межнациональные конфликты О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений: Федер. закон от 22 окт. 2013 г. N 284-ФЗ // Российская газета. 2013. 24 окт. . "Чтобы реально влиять на ситуацию, в распоряжении главы должны быть необходимые рычаги для поддержания порядка. Таким рычагом и станет муниципальная милиция", - считает исполнительный директор Совета муниципальных образований Московской области Иванов О.

И если вопрос создания муниципальной милиции постоянно откладывается в связи с отсутствием необходимого федерального регулирования, то участие в охране общественного порядка добровольных формирований граждан в последнее время набирает обороты (нужно же хоть каким-то способом выполнять требования ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": если невозможно это сделать за счет муниципальной милиции, то нужно всячески вовлекать в данный процесс граждан). Многие субъекты Российской Федерации принимают специальные законы об участии населения в охране общественного порядка (такие законы приняты на сегодняшний день почти в 30 субъектах Российской Федерации) Гаранова Е.П. Церковное право в правовой системе российского общества: общетеоретический и исторический аспект: Автореф. дис.... канд. юрид. наук.Н. Новгород, 2004. с. 89.

В Законе СССР "О советской милиции" О советской милиции: Закон СССР от 6 марта 1991 г. N 2001-1, ст. 8 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 12. Ст. 319. Документ фактически утратил силу на территории Российской Федерации с 1 марта 2011 г. в связи с принятием Федерального закона от 7 февр. 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". всемерное содействие милиции в охране общественного порядка было провозглашено долгом гражданина СССР, а милиция должна была выполнять возложенные на нее задачи во взаимодействии не только с государственными органами, но и с общественными объединениями, трудовыми коллективами, а также формированиями общественности, создаваемыми для содействия милиции в охране общественного порядка. Таким образом, государство демонстрировало свое серьезное отношение не только к вопросам обеспечения общественной безопасности, но и к вовлечению в этот процесс граждан, повышая их правосознание. Добровольные народные дружины (ДНД) в то время представляли собой авторитетную, уважаемую и, что немаловажно, социально защищенную форму общественной активности граждан.

Местная милиция или милиция общественной безопасности входит в состав милиции РФ, что гарантирует правопорядок и является элементом структуры органов внутренних дел. В составе соответствующих подразделений органов внутренних дел в районах, городах и их отдельных территориях формируется и действует местная милиция, как структурная составляющая этих органов.

Эта милиция обязана решать те задачи, которые не связаны с проведением предварительного следствия, но с оказанием помощи физическим и юридическим лицам (гражданам, организациям, чиновникам) в обеспечении правопорядка и безопасности населения района или города, предотвращении, прекращении, раскрытии и расследований преступлений закона.

Но местная милиция, как и криминальная милиция при взаимодействии несут основное бремя относительно гарантии законности и правопорядка в обществе. Их функции образуют наиболее большое и разнообразное направление работы милиции в организационных и правовых формах ее осуществления. При этом, как мы отметили, необходимо тесное взаимодействие, как внутри органов внутренних дел (между отделениями подразделениями и структурными элементами), таки во внешнем мире - партнёрство с судами, прокуратурами, службой безопасности и пр., а также со сферой соблюдения правопорядка и безопасности граждан, социума и государства, как компонентов внешней среды функционирования.

Правопорядок обеспечивается непрерывно во всех общественных местах, при проведении массовых публичных мероприятий политического, культурного, спортивного характера. Следующая особенность продиктована особенностями обеспечения правового порядка как объекта юридической охраны. Охранительное воздействие направлено на действия людей, что в комплексе формируют процессы и акты поведения, как элементы правового влияния Герасименко А.Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка: организационные и правовые вопросы: диссертация... кандидата юридических наук: М., 2008. - С. 203.

Правопорядок в таких местах складывается, главным образом, в условиях общения вне коллектива, что слагается из индивидуальных действий личностей, не связанных совместной деятельностью и общностью целей. Между людьми устанавливаются краткосрочные нестабильные отношения. Все это создает предпосылки для проявления поступков, действий несогласованных, вызывающих конфликтные ситуации, в которых здоровью участников может быть нанесен вред, а жизнь поставлена под угрозу. Подобные условия требует своевременных мер по предотвращению и пресечению антисоциального поведения, установлению адекватных отношений между людьми в рамках, дозволенных правовыми и иными социальными нормами. То есть поведение людей не должно ограничиваться сверх меры.

Работники милиции, которые исполняют свои обязанности по охране правового порядка, имеют возможность неоднократно убедиться в многообразии современного общества, включая те противоречия, которые становятся причиной острой социальных конфликтов. "Нельзя упрочивать правопорядок, - пишет В.В. Борисов, - не ведя решительной борьбы с преступностью и правонарушениями". Преступность не может быть спешно искоренена без соблюдения правопорядка. Стабильность же общественного порядка невозможна без гарантии безопасности для личности, без защиты неприкосновенности, чести и достоинства людей, формирования условий для воплощения прав и свобод, что предусмотрены в Конституции. В итоге правовые отношения должны характеризоваться уважением, взаимной поддержкой, спокойствием во внеколлективном общении, что важно для совместной жизнедеятельности в социуме Дюков А.В. Организация системы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел: диссертация... кандидата юридических наук: М., 2009. - С. 317. .

Согласно же действующему Федеральному Закону "О полиции" (п.7 ст.9) предусмотрена довольно странная конструкция взаимодействия органов внутренних дел с общественными институтами. Привлекать граждан к внедрению политики государства относительно защиты правопорядка, гарантирования безопасности в обществе и борьбы с преступностью могут общественные советы при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органов. Закон "О полиции", направленный на повышение эффективности реорганизованных структур министерства внутренних дел, оставил вне правового поля деятельность добровольных формирований по охране общественного порядка, в частности, остались не урегулированы вопросы организации, финансирования, социального обеспечения и гарантий дружинников.

В связи с этим есть большая опасность превращения "добровольных формирований граждан по охране общественного порядка" в "потешные отряды". Не наделенные какими-либо серьезными полномочиями и не имеющие никаких гарантий безопасности собственной деятельности (даже в виде страхования жизни и здоровья при выполнении функций по охране общественного порядка), да еще и при отсутствии органов муниципальной полиции, ДНД современного образца может ожидать именно такая "перспектива".

Наиболее распространенной массовой формой участия населения в охране общественного порядка является членство в добровольных народных дружинах, общественных пунктах охраны общественного порядка и молодежных отрядах помощи полиции. На территории РФ, по данным Федерального казенного учреждения "Главный информационно-аналитический центр Министерства внутренних дел РФ (далее - ЦСИ ФКУ ГИАЦ МВД России), в 2013 г. было зарегистрировано более 46 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составила более 439 тыс. человек, в том числе в 14,2 тыс. народных дружин состояло около 199,4 тыс. человек ЦСИ ФКУ ГИАЦ МВД России. Статистические документы. Форма 578. Отчетный период 2001 - 2013 гг. за 12 месяцев. Всего по России [Электронный ресурс]: ЕИТКС ОВД (доступ из локальной сети МВД РФ). . Следует отметить рост числа частных охранных предприятий, участвующих в охране общественного порядка, с 7338 в 2001 г. до 34566 в 2013 г. Однако эффективность их работы по раскрытию преступлений остается ниже, чем у народных дружин, и имеет тенденцию к снижению. Так, в 2011 г. с участием их членов ЧОП раскрыто 12455 преступлений (-35% к АППГ). Одно раскрытое преступление приходится на 45 человек, принимавших участие в охране общественного порядка, и один задержанный нарушитель на трех членов ЧОП. Тогда как в 2011 г. одно раскрытое преступление приходилось на 10 задействованных в охране общественного порядка членов народной дружины и более одного задержанного правонарушителя на каждого члена дружины.

Законодательство Российской Федерации до 2014 г. не обеспечивало возможности полноценного участия общественных объединений в охране общественного порядка. Возможность участия граждан в охране общественного порядка была регламентирована положениями федеральных законов, не связанными друг с другом логически. Основную регулирующую роль выполняли законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Вместе с тем согласно требованиям п. "б" ч.1 ст.72 и ч.2 ст.76 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В силу этого положения регулирование деятельности лиц, участвующих в защите прав и свобод от преступных посягательств, охране общественного порядка в субъекте РФ, не могло осуществляться только законодательством субъектов РФ и требовало принятия соответствующего закона на федеральном уровне. Поэтому считаем, что принятие Федерального закона РФ от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" положительно скажется на правовом регулировании такой деятельности, однако отдельные предписания данного Закона, с нашей точки зрения, требуют конкретизации и официального толкования.

Так, определение в указанном Законе понятия "участие граждан в охране общественного порядка" сужает возможности использования общественности в охране общественного порядка, территориально ограничивая деятельность только общественными местами. В законодательстве РФ не существует единого подхода к содержанию понятия "общественное место", и его признаки устанавливаются в контексте конкретных законодательных и нормативных актов, в соответствии с предметом и пределами регулирования. Например, в Кодексе административных правонарушений Российской Федерации термин "общественное место" используется в ст. 20.1 "Мелкое хулиганство" и ст. 20.20 "Распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах". В комментариях к КоАП отмечается, что объемы используемого понятия "общественное место" в указанных статьях не совпадают См..: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Система ГАРАНТ, 2010. Режим доступа: Система ГАРАНТ. Платформа F1. . В уголовном Законе Российской Федерации общественный порядок является непосредственным объектом преступления ст.213 и ст.214 УК РФ, хотя, по сути, каждое совершенное преступление в той или иной мере посягает на общественный порядок См.: Игитов В.И. О сфере регулирования в области обеспечения общественного порядка // Вестник МГУ. Серия 10. Право. N 2.1964. С. 47. .

Федеральный закон от 02.04.2014 N 44-ФЗ наделяет народных дружинников и внештатных сотрудников полиции правом требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий и устанавливает обязанность исполнения их требований "всеми гражданами и должностными лицами". Однако механизм возможности государственного принуждения в выполнении таких обязанностей всеми гражданами и должностными лицами не установлен, данное право остается декларативным в отличие от идентичного права полиции, установленного в пп.1 п.1 ст.13 Федерального закона РФ от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". За неисполнение требований сотрудников полиции предусмотрена административная ответственность ст. 19.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Требует уточнения принцип участия граждан в охране общественного порядка, который определяет "недопустимость подмены полномочий органов внутренних дел, иных правоохранительных органов". В обязанностях народного дружинника установлена обязанность принятия мер по предотвращению и пресечению правонарушений (п.4 ст.18) и право применять физическую силу для пресечения правонарушений в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости (п.7 ст. 19), хотя ст.12 п.11 Федерального закона РФ от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" возлагает обязанность "пресекать административные правонарушения" на полицию. Это касается и обязанности оказания первой помощи и обеспечения сохранности вещественных доказательств как следов преступления.