Реформы, при которых формируются централизованные федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Централизация и образование: когда ответственность имеет значение?

1.1 (Де)централизация внутри федерации

1.2 Образование и полномочия - что важнее?

2. Как померить централизацию: три подхода

2.1 Независимые переменные: индикаторы и характеристики

3. «Много переменных - мало случаев»

3.1 Processtracing: метод «большого» анализа

4. Образовательные реформы в контексте полномочий

5. Анализ случаев

5.1 Развитая экономика и устойчивая политика

5.2 Экономические кризисы и политическая нестабильность: когда государство не справляется

Заключение. Централизация: когда, зачем и почему нет?

Библиография



Введение

В декабре 2015 года Конгресс США принял закон «Every Student Succeeds Act», кардинальным образом изменивший существовавшую 13 лет систему образования. Закон децентрализовал полномочия по созданию образовательных стандартов и контролю за качеством образования, передав их с уровня федерального министерства образования на уровни штатовEvery Student Succeeds Act (ESSA) [Электронныйресурс] // U.S. Department of Education. URL: http://www.ed.gov/essa?src=rn (Дата обращения: 09.05.2016).. Принятие закона пользовалось большой популярностью у населения - после реформы «No child left behind» 2002 года, унифицировавшей всю образовательную систему страны, возможность субнациональных единиц самостоятельно работать с образовательными стандартами была одним из основных требований как региональных властей, так и родителей школьниковIbid.

Такой случай наводит на размышления об особенностях процесса централизации внутри федеративных государств. Понятие централизации демократических федераций не только крайне редко встречается в литературе, но и практически не бывает предметом исследований в работах о федерализме, несмотря на случаи, когда классические федерации с помощью каких-либо институтов становятся более централизованнымиHuisman J., Morphew C. Centralization and diversity: evaluating the effects of government policies in USA and Dutch higher education// HigherEducationPolicy. 1998. P.3-13..Такая незначительная разработанность этой тематики может быть связана с определенной «модой» на изучение децентрализации, которая, в свою очередь, проистекает от популярной идеи о более высокой эффективности децентрализованных федераций. В качестве знаменитого подтверждения этой гипотезы выступает Чарльз Тибу с теорией об эффективности передачи полномочий на нижние уровни. В силу лучшего понимания территориальными единицами необходимости предоставления ряда общественных благ - субнациональные уровни должны обладать некоторой дискрецией действийTiebout С. A Pure Theory of Local Expenditures// TheJournalofPoliticalEconomy.  1956.  № 5. P. 416.. По сути, передача полномочий нижним уровням создает открытый рынок для выбора человеком территории проживания, а значит рабочая сила будет прибывать в тот регион, который экономически кажется более привлекательным. Эта идея доказала экономическую эффективность управлением государства через децентрализацию, однако есть еще политическая и географическая составляющие - большой территорией удобнее управлять, разделив ее на части, а местные уровни лучше осуществляют представительство интересов населения и более отзывчивы к местным проблемам, снижая тем самым возможную социальную напряженностьLijphart A. Consociation and Federation: Conceptual and Empirical Links// CanadianJournalofPoliticalScience. 1979. №3. P.505-508..

По этим причинам понятие федерации идет в тесной связке с понятием демократии. Без последнего невозможно адекватное представительство интересов местных уровней. Эта причина побуждает большинство исследователей федерализма отказаться от изучения кейсов авторитарных режимов. К примеру, процессы централизации в условиях авторитаризма определяются желанием федерального центра сосредоточить все рычаги власти в своих руках. Такие механизмы контроля могут выражаться в делегировании большого количества административных полномочий с подконтрольным федеральному центру бюджетом, или же в постепенной «унитаризации» федерации, в ходе которой все основные полномочия переходят на центральный уровень. Желание, в конечном счете, понять, какие причинно-следственные связи свойственны курсам на централизацию полномочий отсекает случаи, в которых такие связи очевидны в силу политического режимаСтародубцев А. Платить нельзя проигрывать: региональная политика и федерализм в современной России. СПб., 2014. С.60-61.. Несмотря на то, что последствия централизации в авторитарных режимах совершенно не обязательно будут негативными, изучение интересующего нас вопроса в рамках авторитарного режима даст неверный ответ, так как предпосылки и причины таких решений не имеют ничего общего с необходимостью, в рамках которой действует правительство в демократическом режиме. К тому же, зачастую, такие авторитарные режимы федерациями в классическом понимании вовсе не являются.Тамже. Так, некоторые авторы определяют одним из необходимых условий федерации честные и конкурентные выборы глав субнациональных единиц, которых, как правило, нет в условиях авторитаризма. Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing Federalism: a Theory of SelfSustainable Federal Institutions. New York, 2004. P. 9.

Следуя классическому определению Уильяма Райкера, государство является федеративным, если в нем есть, как минимум, два уровня власти, каждый уровень имеет хотя бы одну сферу полномочий, в которой он является автономным, и есть некие гарантии, как правило, прописанные в конституции, которыми закрепляется эта автономияRiker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto, 1964. P.11-12.. Последний пункт кажется наиболее важным. Так, в целом ряде стран конституция провозглашает унитарную форму административно-территориального устройства, однако, на практике в государстве существует некое территориальное деление, и, зачастую, у территориальных органов власти даже существуют собственные полномочия. Однако, в данной работе рассматриваются только те федерации, которые подтверждают такую форму административно-территориального устройства в конституции. Такое решение обусловлено несколькими факторами. Прежде всего, это сокращает степень неопределенности в работе со случаями. Так, не очень понятно, можно ли в полной мере считать Польшу и ее трехуровневое деление на воеводства, повяты и гмины примером федерации. С одной стороны, на каждом уровне есть выборные органы местного самоуправления, с другой - задачи территориальных органов власти не определены Конституцией Польши, а всё законодательство находится в руках центра. И в этом кроется еще одна проблема для данного исследования. Изменение количества полномочий у центра и субъектов проще всего проследить через изменения соотношения обязанностей или статей бюджета в нормативно-правовых актах. В частности, в тех, которые непосредственно регулируют межправительственные отношения. Отсутствие таких законов дает размытые возможности для изучения процессов централизации или децентрализации государства, а, значит, предполагает широкие возможности для ошибочных выводов.

Таким образом, исследовательский вопрос работы - почему в одних демократических режимах федеративные государства проводят курс на централизацию, тогда как в других сохраняется статус-кво или проводится децентрализация? Такая формулировка вопроса позволяет внимательно рассмотреть не только реформы, при которых формируются централизованные федерации, но и институциональные и исторические предпосылки такой системы административно-территориального устройства государства.

Говоря о федеративных институтах классик теории федерализма У. Райкер определяет федерацию прежде всего в терминах «сделки» (bargain)Riker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto, 1964. P.51-53.. Автор говорит нам, что эта сделка заключается между субнациональными единицами и федеральным центром в целях удержания целостности территории, более эффективного сбора налогов и усиления армии. Тем не менее, Райкер отмечает, что федерация - это не равновесное состояние. До тех пор, пока происходят изменения в коалициях, которые выступают со стороны федерального центра или субъектов - изменяется и балансFilippov M. Riker and Federalism// Constitutional Political Economy. 2005. P.101.. Исходя из особенностей этой сделки, Райкер выделяет периферийные и централизованные федерации. Под периферийными понимаются государства со слабым центром, которые, по мнению Райкера, стоят на пути к развалу федерации. Под централизованным - государства с сильным центральным правительством и федеральными элитами. Автор задается вопросом - какие механизмы удерживают федерацию от распада или от превращения в унитарное государство, что заставляет акторов не нарушать условия сделки? И Райкер выделяет внешние условия: страна находятся под угрозой внешней экспансии или нуждается в укреплении армии, а потому создание федерации и удержание баланса в ней является вопросом выживания.

Причины, по которым сбалансированная федерация функционирует эффективнее, выделяет и Жанна Беднар. Автор отмечает военную безопасность, экономическую эффективность и широкое представительство интересов в качестве основных предпосылок федерализма. Однако, в работе “Robustfederation” Ж.Беднар раскрывает причины, по которым такая красивая и простая, на первый взгляд, модель стимулов зачастую не работает на практике. Автор в качестве такой проблемы выделает неопределенность распределения общественных благ и оппортунизм политических акторов Bednar J. Robust Federation: Principles of design. NY., 2008. P.28-52.. В первом случае понимается неэффективное распределение имеющихся у государства ресурсов, связанное с тем, что общее благосостояние не является приоритетным для федерального или субнационального правительства, куда более значительную роль играют территориальные и личные интересы. Под оппортунизмом же понимается ситуация, при которой федеральный центр пытается управлять действиями субнациональных правительств, но в ответ получает невыполнение обязательств и уклонение от их эффективной реализации в силу незаинтересованности территориальных акторов.

В действительности, внутри федеративного государства постоянно происходит корректировка первоначального договора между федеральным центром и субнациональными единицами. Новые акторы на политической арене и новые политические курсы зачастую видоизменяют баланс сил между центром и перифериями. Такие процессы в литературе, посвященной федерациям, называются процессами «централизации» или «децентрализации». Существуют не только классификации таких процессов, но и анализ причин, по которым были проведены именно такие политические курсы.

Таким образом, в качестве предмета исследования можно выделить факторы централизации демократических федеративных государств. Существует широкий пласт неизученных или несистематизированных знаний о том, как работают процессы централизации, почему они происходят и к каким последствиям приводят. Эта тематика кажется интересной и важной хотя бы потому, что её анализ может показать результаты, обратные общепринятому мнению об эффективности процессов децентрализации. Причины, побуждающие страны в условиях демократических режимов централизовать те или иные полномочия, могут продемонстрировать реальную необходимость в таких политических решениях при определенных условиях.

В качестве цели данного исследования выступает установление причин, по которым в одних демократических режимах федеративные государства проводят курс на централизацию, тогда как в других сохраняется статус-кво или проводится децентрализация.

Говоря о политических курсах, которые меняют соотношение сил между субъектами прежде всего, необходимо систематизировать инструменты, с помощью которых происходит распределение полномочий. Так, выделяя фискальную, политическую и административную децентрализацию Дж. Родден предлагает нам посмотреть на конкретные реформы, в рамках которых, как правило, и происходит распределение полномочий. Так, в рамках фискальной децентрализации автор обращает внимание на реформы, затрагивающие управление налоговыми доходами и возможностями их расходования локальным правительством. Другими словами, какие налоги могут собирать субъекты, какую часть этих налогов необходимо отправить федеральному центру, а какую можно расходовать на собственные нужды. Этот вид децентрализации проще всего изучить по нормативно-правовым актам, регулирующим межбюджетный процесс, а также по реальным цифрам расходов, доходов и бюджетных обязательств разных уровней. Говоря о политической децентрализации, Дж. Родден предлагает посмотреть на выборы, а именно на соотношение назначаемых и выборных чиновников на местах, а также на сам ход выборов - насколько они открытые, честные и независимые от федерального центра.

Иначе обстоит ситуация с децентрализацией политического курса или, как ее определяет Т.Фалетти, административной децентрализацией. В этой ситуации сложно в полной мере оценить всю структуру и долю ответственности того или иного уровня относительно любого политического курса. Однако, автор рекомендует смотреть на социальные реформы, такие как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и реформы ЖКХ, так как именно они являются непосредственными и важнейшими задачами субъектовT.Falleti. Decentralization and the Revival of Subnational Politics. NY., 2010. P.35-36.. Полномочия в этих сферах можно определить как технические - однако именно они определяют качество предоставления государственных услуг. Пример образовательных реформ в работах Т.Фалетти может послужить и примером для предпосылок централизации. Например, введение единых образовательных стандартов и контроль федерального центра за их исполнением может быть индикатором централизации, в случае, если ранее такие полномочия были в ведении субъектов.

Качество государственного управления или предоставления социальных услуг в области образования можно оценить с помощью международных рейтингов и исследований. Так, Организация экономического сотрудничества и развития (OECD) регулярно выпускает отчеты по качеству образования в развитых странах с представительной демократией. В рамках OECD регулярно проводится мониторинг качества образования Programme for International Student Assessment (PISA). Показатели PISA играют большую роль - они определяют привлекательность страны для получения образования и, в конечном счете, играют важную роль в притоке рабочей силы.

Интересно, что некоторые образовательные рейтинги оценивают развивающиеся страны (TIMSS), иные же ориентированы на демократии с развитой рыночной экономикой. Так, PISA подробно описывает страны Европы, США, Канаду, Австралию, однако оставляет за пределами анализа Индию, Пакистан или небольшие островные государства. В связи с этим в рамках работы кажется важным обозначить причины отбора случаев для исследования и дать определение понятию «электоральной демократии». Важно отметить, что в работе дается оценка политического режима той или иной страны при помощи индекса FreedomHouse. Тем не менее, за основу берется традиция С. М. Липсета, который в общих чертах определяет электоральную демократию как политическую систему, обеспечивающую регулярные конституционные возможности для смены действующего правительстваLipset S. Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy// The American Political Science Review. Mar 1959. P.71.. Чтобы понять, как FH определяет демократию и совпадает ли это определение с тем, которое берется за основу в данной работе, следует изучить методологию работы экспертов FH. Согласно отчетам, FH дает стране статус «электоральной демократии» в случае, если по результатам последних выборов государство отвечает следующим требованиям: 1) обладает конкурентной многопартийной политической системой; 2) предоставляет всеобщее избирательное право для всех граждан; 3) регулярно проводимые выборы являются безопасными, честными и представляют мнение большинства населения; 4) в ходе предвыборной кампании обеспечиваются равные возможности доступа к средствам массовой информации основных политических партийFreedom House Reports. Methodology. [Электронныйресурс] // FreedomHousehttps://freedomhouse.org/report/countries-crossroads-2011/methodology-0?page=351&ana_page=354&year=2009 (датаобращения: 20.10.2015).. FreedomHouse подчеркивает, что в их трактовке «электоральная демократия» не равно «либеральная демократия», так как наличие широкого круга гражданских свобод не является предметом их интереса в данном рейтинге.

Теперь рассмотрим понятия централизации и децентрализации, которые и будут определять процессы перераспределения полномочий между субъектами федерации. Под децентрализицей в данной работе понимается определение данное Т.Фаллети. Автор понимает этот процесс как политический курсПод политическим курсом в данном контексте Т.Фаллети понимает реформы., направленный на перераспределение полномочий или ресурсов с более высокого уровня на более низкий (от национального правительства к субнациональным.T.Falleti. Decentralization and the Revival of Subnational Politics. NY., 2010. P.34. В свою очередь, понятие «централизации» мы определяем, как обратный процесс - передача политических и административных полномочий и ресурсов с более низкого уровня на более высокий.

Таким образом, в качестве объекта исследования в данной работе рассматриваются реформы в области образования в демократических федерациях. В этот список входят федерации, обозначенные FreedomHouse как электоральные демократии: Австрия, Германия, Швейцария, Босния и Герцеговина, Бельгия, Пакистан, Индия, Аргентина, Мексика, США, Бразилия, Австралия.

Временной отрезок данного исследования - период после окончания третьей волны демократизации. Такой выбор обусловлен работой с современными демократическими режимами. Здесь также важно оговорить, что политические режимы в странах варьируются в зависимости от времени, в рамках которого мы проводим исследование. За этими трансформациями важно следить в процессе анализа реформ - так, Пакистан относится FreedomHouse к числу авторитарных режимов с 2000 по 2013 год, соответственно этот период остается за рамками исследования.

Однако, что же заставляет политических акторов регулярно возвращаться к вопросу распределения полномочий? Т. Фаллети определяет важной предпосылкой децентрализации необходимость улучшения институциональной структуры, улучшение качества управления или качества предоставления социальных гарантий.Ibid, p.244-245

Процесс централизации можно интерпретировать как механизм, обратный децентрализации, а значит его причины можно попробовать рассмотреть зеркально. Другими словами, если такой фактор мог поспособствовать перераспределению полномочий в сторону субъектов, можно предположить, что он же будет служить предпосылками для обратного процесса. Из такого предположения следует первая гипотеза:

1) Если в государстве возникает потребность в улучшении качества предоставления государственных услуг, то возникает потребность в курсе на централизацию полномочий.

В данном случае интересы акторов можно проследить через представительства каких-либо политических сил в парламенте страны - партия (а точнее идеологическое крыло), получившая большинство голосов избирателей может повлиять на проводимую политику в области перераспределения полномочий.

1) Если в повестке дня возникает необходимость улучшения государственного управления или улучшение качества предоставления социальных услуг- проводится курс на централизацию;

Другой подход к пониманию процессов перераспределения полномочий внутри федерации представляется Уильямом Райкером. Автор предлагает посмотреть на предпочтения каждого уровня исходя из тех политических и экономических ресурсов, которыми этот уровень обладает. Таким образом, вторая гипотеза данного исследования звучит следующим образом:

2) Если федеральный центр обладает достаточным количеством экономических и политических ресурсов, то возникает тенденция к централизации полномочий

Наконец, работа с администрированием и экономическими ресурсами оставляет за скобками политическую составляющую принятия решения о централизации. В качестве третьего предположения рассматривается теория Д. Гиббса, согласно которой правые партии более склонны к приватизации социальной сферы, тогда как левые - к ее национализации Hibbs D Political Parties and Macroeconomic Policy // American Political Science Review. 1977. № 4. P.1469-1473.. Проводя экономические параллели с процессами внутри федерации, выводим третью гипотезу:

3) Если партия большинства в парламенте представляет левое идеологическое крыло, то в повестке дня возникнет вопрос о централизации полномочий

Итак, данное исследование является сравнительным и рассматривает 12 стран, в каждой из которых изучаются все образовательные реформы с 1990 года. Очевидно, что большая часть работы представляет собой обработку нормативно-правовых актов, работу со вторичными источниками данных. Кроме того, увидеть правовые изменения - это одна часть работы, тогда как значительно важнее в рамках нашего исследовательского вопроса найти предпосылки таких изменений. Работа с исследованиями, посвященными текущей политической ситуации в странах, а также анализ экономического положения и образовательных рейтингов будет занимать важную часть в исследовании. Что же касаемо метода обработки собранной информации - в данной работе используется качественный метод processtracing, позволяющий с помощью подробного описания случая не только ответить на вопросы о значимости гипотез, но и выявит дополнительные факторы, которые могли бы детерминировать исход события.

Таким образом, можно сформулировать задачи исследования:

4) Проанализировать реформы в области образования 12 выбранных демократических федераций с 1990 года, выявить наличие перераспределения полномочий на разные уровни власти во всех найденных реформах, установить основные факторы, детерминирующие случаи;

5) Выявить типологию образовательных реформ в контексте перераспределения полномочий;

6) Выделить общие и различные механизмы перераспределения полномочий в странах, составить классификацию факторов для каждой группы стран;

7) Определить основные тенденции в процессах централизации современных демократических федераций в контексте образовательных реформ.

Структура работы выглядит следующим образом:

В первой главе проводится обзор литературы по объекту и предмету исследования, выводятся основные тенденции в изучении процессов централизации и образовательных реформ. Вторая глава содержит теоретическую рамку исследования и предлагает три гипотезы для ответа на поставленный исследовательский вопрос. Кроме того, во второй главе представлена операционализация независимых переменных. В третьей главе раскрывается методологическая составляющая работы, а также подробно описывается метод анализа данных. Четвертая глава предлагает результаты анализа образовательных реформ и выводит основную типологию законов в контексте перераспределения полномочий. Пятая глава представляет анализ эмпирических данных и делит 12 стран на два типа: страны с развитой экономикой и устойчивой политической ситуацией, и страны с наличием экономических и политических кризисов. Наконец последняя глава представляет основные выводы исследования.

реформа образование централизация федерация



1. Централизация и образование: когда ответственность имеет значение?

Работая с литературой о процессах централизации, важно понимать, что ее очень мало. Как правило, авторы работают либо с уже централизованными федерациями (Ross 2015, Braun 2011, Sinha 2005), пытаясь объяснить, каким образом централизованная федерация не становится унитарным государством, какие механизмы существуют по сдерживанию страны от избыточной централизации, описывают историю становления централизованных институтов; с другой стороны, централизация описывается в работах, объектом которых является процесс децентрализации (Rodden 2003, Treisman 2002, Faletti 2005). Подавляющая часть работ, описывающих централизацию подсчитывает выигрыши и проигрыши всех сторон с экономической точки зрения, то есть работает с фискальной централизацией (Giertz 1981, Stonecash 1981, Oates 1972) и, как правило, не в пользу последней - децентрализованные федерации с экономической точки зрения показаны как более экономически эффективные. Важное внимание уделяется и политическим процессам в централизующихся федерациях - как правило, под этим понимается территориальная стабильность и целостность государства (Tranchant 2007, Brusco 2001, Bird 2010, Garon 2012). Авторы подобных работ разбираются с внутренними механизмами налаживания отношений между разными уровнями федерации и предлагают децентрализацию для субнациональных единиц как способ удержать целостность государства.

Говоря об административной централизации нужно скорее обратиться к работам по предоставлению государственных услуг в федерациях, нежели искать в литературе само словосочетание «administrative centralization». Так, важное замечание делает Тулия Фалетти, отмечая, что административной децентрализации посвящены всего две работы, не включая ее собственную - Мерили Гриндл в книге «Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries», которая выводит основные механизмы реформирования образовательной системы в разных политических режимах развивающихся стран; и работа Роберта Кауфмана совместно с Джоаном Нельсоном в книге «Crucial Needs, Weak Incentives. Social Sector Reform, Democratization, and Globalization in Latin America», предлагающая взглянуть на реформы здравоохранения и образования в Латинской Америки с точки зрения заинтересованности партий и политиков в собственных выигрышах. Тулия Фалетти делает важное открытие в работе «Decentralization and subnational politics in Latin America», которое напрямую связано с влиянием перераспределения административных полномочий на politics - автор создает классификацию приоритетов, которые существуют у каждого уровня в отношении трех типов децентрализации.

Образовательные реформы в контексте полномочий разных уровней власти изучаются не менее редко. Как правило, авторы работают с образовательными системами конкретных стран и отвечают на вопросы, связанные в том числе и с административным делением государства, однако не ставящие их в качестве основных (Rynck 2005, Manna 2011, Elmore 1990, Pino 2013, Chapman 1990, Angus 2015, McGuinn 2005, Broder 2001). Большую роль в таких исследованиях играют США и закон 2002 года «No child left behind», дискуссия об эффективности которого не один год длилась в академической литературе и, по сути, вывела вопрос о распределении ответственности за социальную политику между разными уровнями власти на повестку дня.

В литературе есть большая дискуссия о социальной политике в целом и о ее эффективности на разных уровнях федеративного государства. Так, ряд авторов убеждены в том, что нижние уровни - региональные и местные - лучше знают потребности населения, а потому лучше справляются с задачами по предоставлению социальных гарантий (Treisman 2007, Faletti 2005). С другой стороны, существует предположение, связанно с тем, что централизованное решение о предоставлении тех или иных услуг принимается быстрее и работает лучше, так как сокращает количество вето-игроков и в целом демонстрирует способность государства проводить такие решения (Bednar, 2009).

Соединение двух важных аспектов управления федерацией - распределения полномочий и социальной политики, в частности образования, в контексте сравнительного исследования кажется важным знанием о том, как наиболее эффективно работать с механизмами управления внутри государства. У этого знания есть две стороны - теоретическая, которая дополняет исследования о федерациях и процессах внутри них и практическая, поясняющая конкретные эффекты и предпосылки политических курсов.

1.1 (Де)централизация внутри федерации

Федерализм - один из способов управления территорией. Как известно, этот способ не самый распространенный - унитарных государств в разы больше. Тем не менее, в целях сохранения территориальной целостности государство порой решается разделить сферы ответственности между дополнительными акторами. Федерации - интересный пример принципа «разделяй и властвуй» в действии - путем переговоров и поиска компромисса политическая элита добровольно передает часть своих полномочий в целях сохранения гомогенности территории государстваJones M., Jones R., Woods M. State and territories. An introduction to political geography. London, 2004. P.31-32..

На первый взгляд процесс кажется сложным лишь в ходе договора - будущий федеральный центр должен согласиться поделиться властью, а субнациональные единицы, получив полномочия, не должны выходить из состава страны и здраво оценивать свои экономические и политические возможности. Вопросам того, каким образом происходит договор между территориями посвящены работы классиков федерализма. И если Дэниэл Элазар противопоставляет идею федерализма и переговоров внутри страны устаревшей концепции «центр - периферия»Ross C. Federalism and democratization in Russia. NY., 2002. P.5-7., то Уильям Райкер мыслит в категории реализма, выделяя одной из основных функций федерализации страны укрепление военных позицийRiker W.H. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto, 1964. P.12-13.. Важное отличие двух подходов заключается в самом процессе федерализации - если первая модель понимает интеграцию регионов как принятие совместного решения, то вторая подразумевает стратегию «сверху-вниз» и оценивает выгоду такого решения для действующей политической элиты.

Однако после принятия решения о федерализации страны наступает этап налаживания системы работы государства - подобно подкручиванию винтиков сложного механизма внутри страны постоянно происходит пересмотр действующих функций каждого уровня. И речь идет не только об общих положениях о бюджете, политических или административных полномочиях, но и каждой отдельной сфере государственных услуг. Создание новых программ, стратегий, изменение системы функционирования социального обеспечения - всё это может изменить баланс сил разных уровней.

Процессы децентрализации и централизации внутри федерации происходят постоянно - локальные уровни то наделяются, то освобождаются от функций, связанных с налогами, борьбой за власть или администрированием государственных услуг. Исходя из этого набора полномочий, большинство авторов выделяют фискальную (связанную с бюджетами и налогами), политическую (связанную с борьбой за власть) и административную (связанную с техническим осуществлением каких-либо государственных услуг) децентрализациюRodden J. Comparative federalism and decentralization// Comparative politics. 2004. P. 482-486..

Наиболее изученным типом децентрализации можно обозначить фискальную - причина не только в том, что с бюджетами и реальными цифрами проще работать, чем с абстрактными «полномочиями», но и в том, что передача денег на нижние уровни задает остальные правила игры - она определяет шансы субнациональных единиц на автономию от центра, обозначает дискрецию действий и отчасти задает уровень благосостояния регионаIbid, p.487.. Обладание собственным источником доходов и право самостоятельно им распоряжаться с одной стороны создает рыночные условия для локальных территориальных единиц, а с другой делает их более требовательными и независимыми от центра. Именно по этой причине незаинтересованный в излишней самостоятельности регионов центр предпочитает получать все доходы в собственное распоряжение, позже переводя трансферты в регионы под конкретные нужды (к примеру, в случае усиления политического режима). Хорошим примером такого рода централизации может послужить Россия начала 2000-х - ряд налогов (в первую очередь налог на добычу полезных ископаемых) переводились из доходов регионов в доходы федерального центра, играя перераспределительную роль - появились регионы-доноры и регионы-реципиенты, начала работать система финансового выравнивания, а экономическое благосостояние регионов стало коррелировать с политическими интересами федерального центраВалентей С. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы. Спб. 2008. С.67-70..

Политическая децентрализация менее популярна, однако не менее важна - по сути она является основным индикатором демократичности федерации. Огромный рост процента избираемых политиков на местных уровнях по всему миру к началу 2000-х считается показателем демократизации большинства федерацийRodden J. Comparative federalism and decentralization// Comparative politics. 2004. P. 488.. Политическую децентрализацию сложнее измерить - обращаясь лишь к нормативным критериям можно не всегда уловить реальную систему политического управления и упустить неформальные институты и практики внутри политических элит. Тем не менее, возможность субнациональных единиц представлять свои интересы на федеральном уровне - ярчайший индикатор эффективного функционирования федерализма и одна из основных его задачBednar J. The Robust federation. NY., 2009. P.6-7..

Наконец, административная децентрализация очень редко становится объектом исследований, посвященных территориальному устройству федерацийT.Falleti. Decentralization and the Revival of Subnational Politics. NY., 2010. P.33.,Rodden J. Comparative federalism and decentralization// Comparative politics. 2004. P. 486.. Некоторые важные исследования в области децентрализации и вовсе работают только с политическими и фискальными полномочиями, выводя технические за рамки исследовательского вопроса и не включая их в классификациюТак, ДэниэлТрейсманвстатье «Definingandmeasuringdecentralization: aglobalperspective» определяетподадминистративнойдецентрализациейтерминологиюАлексисадеТоквилля, который администрирование понимал, как контроль над интересами какой-то группы населения. Трейсман предлагает шесть типов децентрализации - вертикальную, принятия решений, электоральную, фискальную, децентрализацию назначения и персонала (appointmentandpersonal). Из определений понятно, что Трейсман внимательно старается классифицировать политические полномочия - определить дискрецию действий, количество персонала в подчинении, роль каждого уровня в общем распределении власти, деньги на самостоятельные маневры и количество выборных должностей. Тем не менее, ни одна из этих характеристик не работает с техническими функциями федерального центра и субнациональных единиц. Из такой классификации можно увидеть возможности, но невозможно понять реальные задачи каждого уровня.. Этому есть простое объяснение - административную децентрализацию сложно измерить - она определяется конкретными техническими функциями, которые выполняет тот или иной уровень власти. Таких функций много и ряд авторов предлагают измерять их как функции государства в области социальной политики - предоставление образования, здравоохранения, социального обеспечения и пр. Чтобы померить такие функции необходимо заглянуть в нормативно-правовые акты и посмотреть, какие технические функции по предоставлению государственных услуг выполняет федеральный центр, а какие - субнациональные единицы. Тем не менее, разделить их значимость и выделить наиболее и наименее важные представляется крайне сложной задачей.

Кроме того, для некоторых исследователей административная децентрализация идет в тесной связке с фискальнойT.Falleti. Decentralization and the Revival of Subnational Politics. NY., 2010. P.35-36.. Пересечение этих уровней не случайно - в ситуации, когда денег нет, а технических функций много, регион может оказаться политически обездвиженным и сильно зависящим от центра, выделяющего необходимые трансферты. В связи с мнимой передачей полномочий на субнациональный уровень может сложиться иллюзия более автономных регионов, однако на деле они становятся более зависимыми и «переполненными» техническими задачамиIbid.

В этой связи встает вопрос о том, насколько разные уровни власти вообще заинтересованы в выполнении технических полномочий. Большое внимание этой теме уделяет в своих исследованиях Тулия Фаллети - она определяет степень автономии субнациональных единиц в результате административной децентрализации как смешанную и сильно детерминированную институциональными особенностями реформы или нормативно-правового акта. Любая реформа, направленная на более эффективное распределение ресурсов, оптимизацию бюрократии или в конечном итоге приводящая к улучшению показателей предоставления государственных услуг - на практике расширяет автономию регионов и выглядит привлекательной для региональных властей. Обратная ситуация с нагромождением избыточных функций, укрупнением бюрократического аппарата и необеспеченной деньгами децентрализациейIbid, p.37..

По сути вопрос о том, как максимально эффективно выстроить распределение функций между уровнями власти - один из ключевых при проведении любой реформы. И если в вопросах фискальной и политической децентрализации есть некоторый консенсус, обозначенный, в частности, теоремой Тибу Теорема Тибу не предлагает описание эффективных федераций и не работает с понятием федерации как таковой. В статье «Apuretheoryoflocalexpenditures»автор предполагает, что потребитель общественных благ мобилен и может выбирать место для жизни исходя из большого количества мест для проживания, каждое из которых обладает собственным локальным управлением. Одна из идей предлагаемых моделей заключается в том, что местные уровни могут бороться за жителей, и один из способов такой борьбы - налоговая конкуренция между разными территориями. В дальнейшем этот тезис перерос в экономическую эффективность фискальной децентрализации, которая выводит территории внутри государства на открытый рынок (Bewley, 1981)., то в вопросах административной децентрализации есть много загадок - какие функции лучше выполняет центр, а какие регионы? Должна ли в стране происходить унификация медицины или пенсионной системы, или каждая территория лучше знает потребности своего населения? Наконец, является ли административная централизация частью усиления властной вертикали или же в ее функциях кроется совсем иная цель? Ответы на эти вопросы могли бы показать административные полномочия в другом свете и вынести их за рамки борьбы интересов и экономической эффективности.

1.2 Образование и полномочия - что важнее?

Вопрос о том, какую роль должны играть разные уровни власти в механизме предоставления образовательных услуг не находит однозначного ответа уже не одно десятилетиеMintrom M. Vergari S. Education reform and accountability issues in an intergovernmental context// Publius: The Journal of Federalism. 1997. №2. P. 145.. Федеральный центр и субнациональные единицы не перестают бороться за возможность самостоятельно устанавливать образовательные стандарты, оценивать результаты обучения на разных уровнях и задавать рамки составления учебных планов. Основная дискуссия ведется вокруг вопроса об эффективности и качестве образовательных услуг, однако порой эти показатели уступают место так называемым «национальным программам» - они могут появляться в силу ориентации страны на определенный рынок производства или как часть политического процессаElmore R., Fuhrman S. The National Interest and the the Federal Role in Education// Publius: The Journal of Federalism. 1990. P. 149.. Так, в 1960-1970-е годы в США роль федерального правительства в образовании возросла в разы - политика предоставления прав меньшинствам поддерживалась далеко не всеми субнациональными единицами, а потому этот процесс тщательно отслеживался федеральными органами власти. Устанавливались новые законыОднимизважнейшихифундаментальныхзаконовстал «ElementaryandSecondaryEducationAct» 1965 года, которыйполучилсвоепродолжениев 2002 годупослезаконаДжорджаБуша-младшего «Nochildleftbehind». Оба закона не только брали финансирование начального и среднего образования на федеральный уровень, но и устанавливали критерии отчетности и высокие требования к результатам выпускников. , Верховный Суд выносил решения по вопросам дискриминации студентов и школьников В 1970-е годы проходило множество процессов по ущемлению прав испаноязычных детей в англоязычных школах - большая часть процессов закончились решениями в пользу создания двуязычного образования в школах., а в Конгрессе сформировалась повестка на активное вмешательство федерального правительства в образовательные процессы штатовВтожевремяКонгрессиздалбольшоеколичествозаконов, затрагивающихправаменьшинств - «EducationAmendmentsof 1972», «TheEducationforAllHandicappedChildrenAct» 1975 года, «TheEqualEducationalOpportunitiesAct» 1974 года и пр..

К 1990-м годам ряд исследователей заговорили о новой модели функционирования государства, в которой нет места банальному разделению обязанностей, а есть функции разного масштаба. Федеральное правительство может задавать рамки и указывать направления путем создания национальных программ, а за субнациональными единицами закрепляется процесс исполнения поставленных целейElmore R., Fuhrman S. The National Interest and the the Federal Role in Education// Publius: The Journal of Federalism. 1990. P. 149.. На практике это означало бы, что регионы могут самостоятельно решать вопросы подготовки кадров для образовательных учреждений, устанавливать минимальные баллы для выпусков школ или определять учебные планы. Проблема такой концепции в основном заключается в процессе исполнения. У субнациональных единиц есть свои интересы в создании образовательной политики и мало стимулов к выполнению национальных программIbid, p. 153-154.. В свою очередь федеральный центр не имеет сильного влияния или широкого спектра возможностей контролировать действия регионов и заставлять их исполнять заданные рамки, так как все полномочия по законотворчеству и имплементации находятся в руках национальных правительств. Соответственно такая модель подразумевает очень высокий уровень децентрализации. По такому принципу работает образовательная система Канады, в которой на федеральном уровне не существует общенациональной системы образования - все полномочия по финансированию и администрированию принадлежат провинциям, за исключением высших учебных заведений - их бюджетным обеспечением занимается правительство Learn about provincial and territorial education systems in Canada.[Электронныйресурс] // Cicic.ca - The Canadian Information Centre for International Credentials. URL:http://cicic.ca/1125/Education-in-Canada/index.canada. (Датаобращения: 08.05.2016)..

Тем не менее, большая часть федераций сохранила систему распределения обязанностей между разными уровнями. Эти обязанности часто перераспределяются, а их централизация совершенно не обязательно означает политическое укрепление национального правительства. Причина постоянных перестановок полномочий во многом кроется в сложности самого образовательного процесса и неоднозначности образовательной политики. К примеру, большую роль играет процесс коммуникации между учителями и учениками и обе стороны играют важную роль - образование не может строиться только на преподавательской подготовке. Эту сферу сложно регламентировать только с точки зрения обязанностей и ответственностей разных сторон, нормативность может не учитывать сложность процесса, от которого во многом зависит результатMintrom M. Vergari S. Education reform and accountability issues in an intergovernmental context// Publius: The Journal of Federalism. 1997. №2. P. 145-146.. Кроме того, на момент оценки образования остается в тени роль учителя - какой процент от полученного балла получен учеником, а какой его педагогом?Ibid Цели образования также могут разниться - это и привлекательность страны для иностранных специалистов, и развитие конкретных отраслей экономики, и реализация каких-либо политических программ. Тем не менее существует некоторая сложившаяся система оценки качества образования - в большинстве случаев это количественные показатели тестовIbid, p.148.. Качество образования конкретного студента может оценивать университет, принимающий абитуриентов, а может национальное правительство, анализирующее общий уровень выпускников школ или университетов. Зачастую, исходя из этих показателей формируется повестка на корректировку действующей образовательной политики.



2. Как померить централизацию: три подхода

Для работы с исследовательским вопросом работы и для получения ответа на него необходимо установление каузальных связей между факторами и процессом перераспределения полномочий внутри федерации. Для установления факторов и определения независимых переменных необходимо введение теоретической рамки и гипотез, которые будут определять направление данного исследования. Тем не менее, важно понимать, что для работы с выбранным методом не требуется большое число теоретических концептов, взятых за основу - гипотезы должны определять траекторию изучения случая, но не полностью детерминировать отбор тестируемых факторов. Дополнение теоретическими концептами может потребоваться по итогам исследования, которые выявят факторы, не учтенные в начале работы.

Теоретической основой данной работы являются три подхода, которые с разных позиций освещают одно событие - реформу в области образования. Так как подобная реформа интересует нас не как часть политического курса, а как механизм перераспределения административных полномочий между уровнями власти - теоретическим обоснованием таких реформ послужили, с одной стороны, работы о федерализме и самих процессах децентрализации, а с другой - экономическое обоснование предпочтений партий разных идеологий. По сути, теории основываются на экономическом, политическом аспекте и административном факторе.

Говоря о последнем элементе механизма перераспределения полномочий следует отметить причины децентрализации, которые выделяет Тулия Фалетти в работе «Decentralization and Subnational Politics in Latin America». Автор приводит пример из стран Латинской Америки, которые встают на путь реформирование системы образования, дающей сильные сбои - большой процент необразованного населения, низкие показатели образования на международном уровне. Пришедшие к власти левые партии стали заинтересованы в разрешении актуальных социальных проблем и выведении их в повестку дняT.Falleti. Decentralization and the Revival of Subnational Politics. NY., 2010. P.64-74.. Так, реформы образования стали актуальными в связи с большими проблемами внутри образовательных систем и активной работой над социальной политикой новых акторов. Т. Фалетти берет это утверждение за основу в своем исследовании и обозначает его как предпосылку для процессов децентрализации образования в странах Латинской Америки. Тем не менее, автор не делает из этого утверждения гипотезу и не тестирует ее на обратную зависимость. Тем не менее, в данном исследовании интересно проверить это утверждение, а значит выводится следующее предположение:

1) Если в государстве возникает потребность в улучшении качества предоставления государственных услуг, то возникает потребность в курсе на централизацию полномочий.

Такое предположение кажется интересным в свете того, что напрямую оно не проверялось в исследованиях о децентрализации, однако выводит на свет важный вопрос об эффективности перераспределительных реформ в стране - если процессы децентрализации принято считать более экономически эффективными, то могут ли быть такие же основания у реформ, направленных на централизацию?

Другой подход к пониманию процессов перераспределения полномочий внутри федерации представляется Уильямом Райкером. Автор предлагает посмотреть на предпочтения каждого уровня исходя из тех политических и экономических ресурсов, которыми этот уровень обладает. Отсутствие денег у регионов может привести к их заинтересованности в централизации и бюджетировании из федерального центра, тогда как недостаток ресурсов (политических или экономических) у центра может привести к децентрализации системы управления. Важно понимать, что под политическим ресурсом У. Райкер понимает способность государства принимать те или иные решения, притворять их в жизнь и контролировать их имплементацию. Таким образом, из такого подхода можно вывести следующее предположение для данного исследования:

2) Если федеральный центр обладает достаточным количеством экономических и политических ресурсов, то возникает тенденция к централизации полномочий.

Наконец, третий подход предлагает рассмотреть соотношение между социальной политикой и идеологией партии большинства в парламенте. Так, в основе теории Э. Даунса лежит предположение о том, что партийная идеология сильно детерминирована потребностями избирателя и его предпочтениями Downs A. An economic theory of political action in a democracy //The journal of political economy. 1957. P.141-143.. Одновременно с этим важно понимать, что каждая партия представляет собой отражение ряда потребностей населения в определенном ключе, и если экономически правые партии будут более привлекательны для представителей бизнеса, то левые найдут свои группы населения среди государственных служащих. Так, в идеологической направленности партии можно проследить ее социальную политику. Согласно работе Д. Гиббса правые партии более склонны к приватизации социальной сферы, тогда как левые - к ее национализации Hibbs D Political Parties and Macroeconomic Policy // American Political Science Review. 1977. №4. P. 1468 -1470.. Проводя экономические параллели с процессами внутри федерации можно предположить, что левые партии более склонны централизовывать полномочия, вводить единые государственные стандарты и создавать федеральные органы управления образованием, тогда как правые - проводить политику децентрализации.