История становления городского самоуправления в России

2

• КУРСОВАЯ РАБОТА
• на тему:
• История становления городского самоуправления России
• по дисциплине
• Студент группы__________________
• (ФИО полностью)
• Пояснительная записка
• Шифр работы __________________________________________
• Руководитель работы
• ___________________________
• (ФИО)
• ___________________________
• (подпись, дата)
• Разработал студент
• ____________________________
• (ФИО)
• ___________________________
• (подпись, дата)
• Оценка_____________________
• 2007
• Содержание
• Введение………………………………………………………………………....4
• 1. Возникновение органов городского общественного самоуправления и правовые условия их деятельности…………………………………………....6
• 1.1 Сущность и становление городского общественного самоуправления…..6
• 1.2 Самоуправление в гражданском обществе …………………….……...…..14
• 1.3 Анализ современного состояния городского управления в России...…....20
• 2. Городское самоуправление в Западной Сибири………………………......31
• 2.1 Дума как орган городского самоуправления в Сибири…………………...31
• 2.2 Исторический обзор местного самоуправления в городе Омске………...38
• 2.3 Итоги и перспективы изучения городского самоуправления Западной Сибири второй половины XIX - начала XX в. на рубеже XX и XXI вв……..41
• Заключение………………………………………………………………….….48
• Библиографический список…………………………………………………...50
• Приложение 1………………………………………………………………..…53
• Приложение 2…………………………………………………………………..54
• Введение
• Органы городского самоуправления дореволюционной России являлись, наряду с земствами, одним из наиболее своеобразных институтов существовавшей тогда в стране политической системы. Они представляли собой попытку сочетания принципов самостоятельности и либеральных начал с жестким централизмом всего государственного аппарата. Элементы централизма особенно заметно сказались на деятельности органов городского самоуправления после принятия в 1892 г. нового Городового положения, что явилось частью проводимых в стране так называемых контрреформ, которые представляли кардинальный поворот в государственно-правовом развитии России. Эти правительственные мероприятия должны были нейтрализовать связанные с реформами 60--70-х гг. XIX в. неблагоприятные для самодержавия последствия. Именно контрреформы определили в конечном итоге меру уступок старого класса новому, величину шага, совершенного Россией по пути от монархии феодальной к монархии буржуазной. Указанные изменения в политической системе предопределили государственно-правовое развитие страны по крайней мере до первой российской революции, а органы местного самоуправления в том виде, какой они приняли в результате осуществления контрреформ 80-90-х гг. XIX в., просуществовали вплоть до 1917 г.
• Отсюда, вполне понятно, что изучение указанной проблемы как на общероссийском, так и региональном материале представляет значительный интерес в научном плане. Исследование истории городского самоуправления в Западной Сибири, являвшейся одним из крупнейших регионов Российской империи, позволяет выявить как общие, так и специфические черты в его организации и деятельности в дореволюционный период. Кроме того, в Сибири, где земство отсутствовало, опыт работы городского самоуправления особенно важен для изучения.
• Интерес к истории городского самоуправления связан не только со стремлением историков более глубоко взглянуть в прошлое, но и с сугубо практическими потребностями. На современном этапе российской истории не сняты проблемы поисков более рациональной организации местного самоуправления не только из-за недостатков, присущих нынешней системе, но и вследствие развития процессов урбанизации и усложнения задач, вставших перед муниципальными учреждениями. Поэтому исключительно актуальным является вопрос оптимизации деятельности органов местного самоуправления. С началом перестройки и вплоть до последнего времени возможные модели искали преимущественно на Западе, хотя Россия имеет собственный опыт городского самоуправления в дореволюционный период. Возвращаясь ко многим забытым традициям городского самоуправления, важно полнее учитывать этот исторический опыт. Необходимо также с учетом современных реалий по-новому взглянуть на уже известные факты и события, чтобы преодолеть старые мифы и заблуждения и предотвратить рождение новых. Все сказанное выше - показатель актуальности и научной значимости темы.
• Целью этой работы является исследование сущности, становления и особенностей городского самоуправления как в России в целом, так и в Западной Сибири.
• Объект работы - Российская Федерация. Предметом работы являются органы городского самоуправления.
• 1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
• 1.1 Сущность и становление городского общественного самоуправления
• К XI в. Древняя Русь представляла собой единое государство с централизованным управлением. Глава государства - великий князь - издавал общегосударственные законы, имел право объявлять войну и мир, осуществлял международную политику.
• Управление регионами первоначально осуществляли местные лидеры (племенные вожди как Мал Древлянский или приглашенные варяги как Рогволд Полоцкий), которые вершили в своих княжествах суд, охраняли границу, собирали дань.
• Основным органом государственной администрации в Древней Руси была дружина. Служилые люди делились на старшую и младшую дружину.
• Высшим органом городского самоуправления являлось вече. Вече заключало ряд с князем, принимало решение о наборе ополчения. Состав веча определялся местными обычаями.
• На уровне местного управления существовали должности тысяцкого и посадника, которые в некоторых городах были выборными. Первоначально тысяцкий был начальником, стоявшим во главе тысячи воинов. По другим сведениям тысяцкий означал главу тысячи горожан. Тысяцкий обычно отвечал за оборону городской крепости, осуществлял городской суд. Посадник стоял во главе посада, городского района за стенами крепости. Посадник осуществлял гражданское руководство на подчиненной территории. Значение посадников варьировалось в зависимости от города. В некоторых городах посадник (Новгород, Псков) - выборная должность, представитель местного самоуправления. В других городах (Владимир) посадник мог быть представителем старшего города или удельного князя. В этом случае посадников могло быть несколько, их полномочия были равны полномочиям наместников.
• Земская община - основа местного самоуправления, участвовала в судебных разбирательствах, распределении земли.
• Все вольные подданные великого князя по средневековому праву имели право отъезда, т. е. могли по собственному желанию поменять место службы и отъехать в другое государство [1; c. 23].
• В конце XVI в. управление территориями осуществлялось через воевод. Воеводы назначались в города и контролировали близлежащую территорию. Воевода имел право решать гражданские дела на подчиненной территории, был обязан организовывать охрану порядка.
• В 1550-е гг. была проведена реформа местного самоуправления. Территория Российского государства была поделена на волости. Внутри волостей основной административной единицей являлась губа, которая управлялась выборной администрацией. Во главе губы были губные старосты, которые следили за порядком на территории городов и уездов, вели дело производство. На территории города в управленческую администрацию входили городовые приказчики. Различные мелкие поручения выполняли целовальники, т. е. чиновники, целовавшие крест.
• Губные старосты должны были избираться, основное требование к занятию этой должности - грамотность. Обычно старостами становились отставные служилые люди или пожилые горожане. Губные старосты подчинялись Разбойному приказу, по избирании принимали присягу в Москве. Администрация старосты состоял из подьячих тюремных сторожей и палачей, которые принимали присягу на месте. В Москве городская стража набиралась на год из городских тягловых людей, палачи нанимались из вольных людей по рекомендации. В провинциальных городах и уездах стража набиралась из крестьян и тягловых людей. Работники местной администрации получали денежную компенсацию за время нахождения на службе (прил.1) [1; c. 66].
• При Петре I появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоста-вить городскому сословию полное самоуправление по западному типу, приказал учредить бурмистрскую палату в Москве, а по городам учредить бурмистров «к расправным и купецким делам и соборам» и «выбирать им в бурмистры меж себя погодно... добрых и правдивых люден, кого они меж себя и по скольку человек похотят».
• Бурмистрские избы ведали сбором податей, налогов, несением повинностей городского населения, а также судом над ним. В состав бурмистрских изб входили бурмистры -- выборные от купцов, фабрикантов, сотен и слобод. Выборы бурмистров проводились ежегодно. Бурмистры в свою очередь выбирали из своей среды на каждый месяц президента, который стоял во главе избы.
• В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты, которые заботились о развитии торговли и промышленности, об организации школ, осуществляли финансовую деятельность и суд по гражданским делам.
• Городское сословие стало оформляться юридически. В 1720 г. в Санкт-Петербурге в связи с созданием коллегий, на правах кол-легии был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России».
• По регламенту Главного магистрата 1721 г. горожане стали делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.
• По западноевропейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.
• Деление горожан на гильдии оказалось формальным, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации [27; c. 200].
• В 1785 г. была опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху Средневековья.
• В городах учреждалось городское общество, названное мещанством и состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предоставлялись права на промыслы, с исключением иногородних, право распоряжения общественным имуществом, право собираться по приказанию и дозволению начальника губернии для выборов из своей среды должностных лиц и выслушивания предложений начальства. Из выбранных лиц составлялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от неправильных служб и тягостей, т. е. с финансовым интересом, а также охрана города. Для охраны беспомощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбранных лиц учреждалось особое присутственное место -- сиротский суд, которому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.
• Городские жители были разделены:
• 1. на городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;
• 2. на купцов трех гильдий;
• 3. на цеховых ремесленников: мастеров, подмастерьев и учеников;
• 4. на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;
• 5. на именитых граждан, а в числе их на заслуженных лиц городского общества; ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более; банкиров, которые занимаются переводом денег и объявят капитал от 100 до 200 тыс.; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не зани-мающихся розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;
• 6. на посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.
• Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования [14; c. 155].
• В городе согласно жалованной грамоте действовали следующие должностные лица и учреждения: городничий, городовой магистрат и при нем городовой сиротский суд и словесный суд. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления.
• Обязанности городничего были следующие: охрана общественной тишины и порядка; надзор за исполнением закона и исполнение предписаний всех судебных учреждений, принятие мер против эпидемий, функции пожарной полиции, заботы о городских путях сообщения; отвод войскам квартир, пастбищ, призрение бедных и пресечение нищенства; надзор за мерами и весами, который городничий осуществлял совместно с городовым магистратом; производство административного дознания; преследование шаек воров и беглых крестьян в городе, причем обыватели обязаны ему в этом случае помогать; восстановление порядка в случае открытого неповиновения властям со стороны целого общества.
• В распоряжении городничего находилось «отчасти» войско, так называемые «штатные команды», которые несут в городах караульную службу в присутственных местах. Во всех делах, касавшихся купца или мещанина, городничий обязан был приглашать к себе члена городского магистрата, избранного специально для этой цели.
• Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказаться от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.
• Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления. В ведении думы были 8 направлений деятельности:
• 1. прокормление и содержание городских жителей;
• 2. предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
• 3. сохранение в городе мира, тишины и согласия;
• 4. наблюдение порядка и благочиния;
• 5. обеспечение города привозом необходимых припасов;
• 6. охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;
• 7. приращение городских доходов;
• 8. разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.
• Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.
• 8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», регламентировавший устройство городской полиции, которая действовала отдельно от уездной. Городскую полицию возглавлял полицмейстер или обер-комендант. Город, в котором было более 4000 дворов, делился на части из 300-- 500 дворов во главе с частным приставом; части делились на кварталы по 50--100 дворов во главе с квартальным надзирателем [8; c. 158].
• Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт - «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянский собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. С завершением правления Екатерины процесс снова пошел вспять.
• Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.
• Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.
• Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.
• Тем не менее, даже в условиях самодержавия земство было одним из самых влиятельных институтов власти и управления в России. На Тамбовщине в тот период оно было представлено такими замечательными личностями, как Вернадский (будущий академик, а тогда гласный поверенный Моршанского уезда), известные меценаты Носов, Асеев, Хлыстов и многие другие.
• Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 года. 21 мая Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось - наступил октябрь 1917 года.
• После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, не могла не вступить в противоречия с задачами государства диктатуры пролетариата. Деревенская община, уже встроенная в механизм земского самоуправления в Тамбовской губернии сумела выстоять и успешно выполняла свои функции даже в период гражданской войны. Тамбовский крестьянин был одним из самых зажиточных в России, чем, по сути, и подписал себе смертный приговор. Продотряды на Тамбовщине получили невиданную даже в постреволюционной России полноту власти. И когда заполыхал так называемый «антоновский мятеж», главной его силой стали отнюдь не люмпены, а зажиточные крестьяне, объединенные общими заботами, выработанными в т.ч. и земской практикой. Итог Антоновского восстания для Тамбовщины был печален. Достаточно напомнить, что в его подавлении участвовали лучшие полководцы Советской России, использовались варварские методы (например, химическое оружие), да и сама Тамбовская губерния исчезла с карты России аж до 1937 года, когда органы власти и управления новоиспеченной Тамбовской области формировались уже встроенными в сложившуюся советскую систему.
• В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику с определенным допуском рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализации власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное самоуправление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное и похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.
• В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем который был профессор Л.Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет свою актуальность.
• С 1927 - 1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни.
• Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах ив деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.
• Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были введены институт «Наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состав исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.
• Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатура единственного претендента по каждому избирательному округу подбиралась партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций «качественного состава» (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и в возрасте, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Сценарии сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.
• Интерес к идее МСУ вернулся с началом перестройки во второй половине 80-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» Эти законы позволили начать возрождение МСУ на новых основах, при демократических альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.
• В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.
• Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение МСУ в России. Почти везде стали избираться и функционировать органы местного самоуправления. Однако даже на момент принятия Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и до сей поры существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы.
• 1.2 Самоуправление в гражданском обществе
• Гражданское общество рождается именно на уровне города. Именно здесь гражданин непосредственно ощущает свои нужды и способен повлиять на ход событий. Скажем, если у вас нет горячей воды, не надо обращаться к президенту -- лучше разберитесь со своим РЭУ. Правда, у нас в стране эта нехитрая истина все еще дается гражданам с большим трудом, и именно это оказывается главным препятствием для развития местного самоуправления. Оно развивается очень сложно не столько по вине пресловутого «начальства», сколько по причине пассивности самих граждан -- повидимому, сказывается тяжелое наследие семидесяти лет жизни в условиях жестко централизованной государственности.
• Вот почему эта стезя -- муниципальная служба -- особенно важна для нашей страны. Это следует учитывать тем, кто обучается или собирается обучаться ее премудростям. Если молодой человек готовится идти на муниципальную службу, ему стоит с самого начала овладевать «особой экономикой» и проникаться особой «муниципальной идеологией». Отметим, что подготовка специалистов в области муниципального управления ведется весьма специфически по сравнению с общим экономическим образованием.
• Муниципальная власть -- самая многочисленная в любой демократической стране, и неудивительно, что нужда в муниципальных работниках гигантская. В 2001 году их численность составляла в России 500--550 тысяч человек (в среднем по 3,5 работника на тысячу жителей), из них 110 тысяч -- это народные избранники, примерно 275 тысяч -- непосредственно муниципальные чиновники, да еще около 150 тысяч -- обслуживающий персонал. Таким образом, уже сейчас это настоящая армия, и в ближайшем будущем ей предстоит расти, поскольку муниципализация нашей страны еще далеко не завершена. Об этом речь пойдет ниже, здесь же стоит упомянуть, что в России пока лишь около 13 тысяч муниципалитетов, а будет, по крайней мере, вдвое больше -- только немногим более 40 процентов административных ячеек (районов, городов, поселков и т.п.) обзавелись муниципальными властями к 2001 году. Да и действующим муниципалитетам предстоит совершенствоваться. По экспертным оценкам, «полноценными» (имеющими как минимум самостоятельный бюджет и имущество в муниципальной собственности) можно счесть не более 4 тысяч муниципалитетов из 13.
• К сожалению, сегодня муниципальные власти в России, особенно их ру-ководство и особенно в крупных городах, очень часто не понимают сути и специфики муниципального управления. Поэтому, повторим, у нас нужда в специалистах нового типа будет особенно большой, и этот рынок труда в самом ближайшем будущем окажется чрезвычайно емким и легким для трудоустройства. Новым специалистам предстоит заменить собой старый аппарат, не обладающий современной подготовкой, прежде всего в области специфической муниципальной экономики, к тому же сильно коррумпиро-ванный (по оценкам фонда ИНДЕМ, львиная доля коррупционеров во вла-стных структурах в нашей стране приходится на городские власти) [ 22; c.15].
• Местное самоуправление с точки зрения местных общественных благ
• Местное самоуправление -- это, прежде всего, право местного сообщества определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительная значимость общественных благ. Поясним на примере. Предположим, городские власти выдвигают на референдум, то есть на суд горожан, следующую проблему, наш бюджет располагает такими-то средствами для инвестиций, и мы предлагаем вам решить, на что их потратить -- на замощение улиц или на ремонт отопления. И то, и другое -- общественное благо, но бюджет не позволяет улучшать и то, и другое одно-временно. Вот сами горожане и решают, какое из этих благ им сегодня ценнее, и никто за них этого решать не вправе.
• А вот пример из реальной жизни. В американском штате Массачусетс такие высокие налоги, что его называют иногда «Таксачусетс» (от английского слова tax -- налог). В соседнем Ныо-Тэмпшире, наоборот, налоги очень низкие. Однако в Массачусетсе власти оказывают населению огромные услуги, а в Нью-Гэмпшире -- почти никаких, там жители сами заботятся о своих школах, больницах, дорогах, собирая на это деньги помимо казны штата. Таков был выбор жителей каждого штата, и этот выбор они закрепили в своей конституции, в законах штата. Если кому-то из жителей Массачусетса покажется слишком обременительным платить большие налоги, он может перебраться в Нью-Гэмпшир, и наоборот.
• В США бюджетные правила для муниципалитетов определяют власти каждого штата самостоятельно (так называемое правило home rule). По экс-пертным оценкам, там насчитывается около дюжины разных систем местных бюджетов -- в зависимости от выбора местного сообщества граждан [22; 34c.].
• Судьба местного самоуправления в России
• Такова либеральная философия местного самоуправления в ее приложении к конкретной жизни западных стран, где на этот счет издавна сложились устойчивые традиции. А как с этой «философской» точки зрения обстоят дела с нашим российским местным самоуправлением?
• Увы, ничего из перечисленного выше местная власть в России сделать не способна. Бюджетные правила для нее жестко предопределены на самом верху -- федеральными законами, а также документами Министерства финансов. Ее права изменять налоговые ставки настолько ничтожны, что способны повлиять на размер доходов не более чем на 5 процентов, вводить же новые налоги, а уж тем более отменять старые она вообще не уполномочена. Структура расходов тоже почти полностью расписана заранее, притом даже не в регионе, а на федеральном уровне. Практически отсутствует возможность заимствовать средства на стороне. Если добавить к этому резкую несбалансированность бюджетной субфедеральной системы, которая вынуждает громадное большинство местных бюджетов зависеть от поступления средств из бюджетов других уровней, то перед нами возникает весьма печальная картина...
• Все это слишком хорошо известно, но это не значит, что местное самоуправление так и не прижилось на нынешней российской почве. Подобный вывод делать, по меньшей мере, рано, ведь для становления таких сложных институтов нужен солидный срок -- гораздо больший, чем тот, который прошел с принятия нашей новой Конституции или даже с начала пе-рестроечных перемен. Пока же о российском местном самоуправлении можно сказать, что накоплен немалый опыт, и не только негативный, со-зданы сами учреждения, сложились коллективы муниципальных служащих, образовались межбюджетные каналы передачи средств. Теперь, наконец, настало время для того, чтобы оценить этот опыт и приступить к раз-гребанию завалов на пути развития местного самоуправления, помочь ему обрести подлинную автономию, прежде всего финансовую, и стать насто-ящей школой для воспитания самодеятельного гражданина.
• Пусть местное самоуправление, этот мощный источник общественной самоорганизации, трудно контролировать сверху, но оно сулит огромный прирост активности граждан, резкое оздоровление политической структуры и подлинное народовластие [22; 35c.].
• 1.3 Анализ современного состояния городского управления в России
• За 10 лет, прошедших со времени принятия новой Конституции Российской Федерации, законодатель-но отделившей местное самоуправление от государственной власти, в российских городах накопился богатый и разносторонний опыт само-стоятельного социально-экономического развития в новых условиях. Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил общие принципы деятельности муниципальных образований. В частности, перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов местного самоуправления, был открытым, структура органов местного самоуправления не была жестко регламентирована и т. п.
• Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была существенно ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов, вызванным неурегулированностью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определенными широкими полномочиями и недостатком реальных управленческих рычагов - и шло развитие российских городов. Основным направлением развития (особенно на первых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.
• Разумеется, интенсивность преобразований в разных муниципалитетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» города, наиболее восприимчивые к новым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от возможностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в которой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно констатировать, что за время существования института местного самоуправления в России сложилась территориально обусловленная система организации городского управления, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.
• Актуальность изучения современного состояния городского управления в России тем более велика сейчас, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарактерные внутренние и внешние факторы.
• С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накопленного опыта позволили многим городам, наконец, переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Антикризисный» характер муниципаль-ных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для развития городов. Все большее распространение получают новые управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).
• С другой стороны, сама система организации местного самоуправления подвергается коренному реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) меняются территориальная организация МСУ, система распреде-ления полномочий, порядок взаимодействия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чреваты для российского местного самоуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением стимулов для местной инициативы. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 г., но подготовительная работа в российских регионах идет уже сейчас.
• Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходи-мость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода предоставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняшний день и попытаться заглянуть в будущее.
• Прежде всего, назрела необходимость инвентаризации накопленного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных параметрах как информированность местных руководителей о новых управленческих технологиях и распространенность этих технологий, активность муниципалитетов на межмуниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследования. Нельзя сказать, что российское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и проблемам был посвящен ряд обстоятельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаментальный труд В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Россия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организации местного самоуправления (количественный состав муниципальных образований, формы функционирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные неформализованные проявления деятельности муниципальных администраций (установление внешних контактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественностью, внедрение новых управленческих инструментов) выпадали из поля зрения исследователей.
• Один из путей выявления тенденций муниципального развития, не отражаемых официальной статистикой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации исследования было избрано анкетирование, позволяющее оценить состояние управления в российских городах с точки зрения самих муниципальных работников, что дает более выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволяет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к нововведениям, предусмотренным новым Законом о местном самоуправлении, каким они видят будущий статус своих городов в новой системе (городской округ или городское поселение, не являющееся округом). В настоящее время ощущается нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муниципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их дальнейшего развития, в том числе социально-экономического.
• 1. ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ
• В сентябре 2003 г. в ИЭГ была разработана анкета под названием «Городское управление в современ-ной России». Анкета была выверена профессиональными социологами на предмет корректности постановки вопросов. С ноября по декабрь 2003 г. анкеты были разосланы в 1086 городов - во все города России, за исключением городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и Чеченской Республики. Представлять города при ответе на вопросы анкеты должны были главы городов или их заместители. Прием анкет от городов был завершен в конце июня 2004 г. Всего из 1086 городов заполненные анкеты прислали 217, Таким образом, каж-дый пятый город внес свой вклад в формирование общей картины состояния городского управления в современной России. Такой результат позволяет считать данную выборку достаточно репрезентативной. В то же время результаты исследования нельзя механически экстраполировать на все 100% российских городов. Они отражают процессы, происходящие в наиболее «передовых» и активных в области развития местного самоуправления городах, носителях наиболее ценного опыта в данной сфере.
• Для удобства анализа все города в соответствии с традиционной классификацией разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на административные центры субъектов Федерации и города, не являющиеся центрами субъектов Федерации.
• Из 217 ответивших городов 52 города относятся к большим (из них 25 - центры субъектов Федерации), 43 - к средним, 122 - к малым. Этот результат в целом отражает общее соотношение долей больших, средних и малых городов в России.
• Полученная выборка репрезентативна и в географическом отношении. В анкетировании приняли участие города из всех федеральных округов и из 80% всех субъектов Российской Федерации. Во всех округах, кроме Южного, на вопросы анкеты ответила практически одинаковая доля от числа наличествующих городов - в среднем 20%. Южный округ оказался представлен в исследовании главным образом Волгоградской и Ростовской областями и Ставропольским и Краснодарским краями; большинство городов северокавказских республик не откликнулись на анкету.
• 2.ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
• Исследование показало высокую заинтересованность со стороны городов. На большинство вопросов были получены четкие и информативные ответы, города довольно часто пользовались предоставленной возможностью давать свои комментарии при ответах на вопросы.
• По итогам исследования можно сделать следующие основные выводы.
• 1. Распространение новых передовых технологий муниципального управления и инструментов социально-экономического развития (стратегическое планирование, мониторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точечного, «пилотного» внедрения в отдельных городах и стало приобретать массовый характер. Не менее половины городов, участвовавших в исследовании, а, следовательно, как минимум 10% всех городов страны, знакомы с этими технологиями и находятся на разных стадиях их внедрения.
• В большинстве городов разрабатываются прогнозы социально-экономического развития (в 96% от числа принявших участие в иссле-довании) и комплексные планы развития (в 77% разработаны и в 10% находятся в стадии разработки). В настоящее время многие города переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Пока лишь в половине ответивших на вопросы анкеты городов внедрен институт стратегического планирования местного социально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%. Лишь среди центров субъектов Федерации эта доля существенно выше - более 70%.
• Около 60% городов, принявших участие в исследовании, заявили, что знакомы с технологией монито-ринга реализации муниципальных программ, и немногим меньшее число (55%) - что знакомы с технологией оценки. Менее половины из них применяют эти инструменты на практике, причем часто ог-раничиваются проведением мониторинга.
• В целом города, где до конца выдерживается схема «мониторинг - оценка - изменения по итогам оценки», составляют 40% от общего числа городов, разрабатывающих программы и планы муниципального социально-экономического развития.
• 2. Сохраняют актуальность традиционные проблемы местного самоуправления, прежде всего, финансовые и кадровые. Финансовые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых городскими администрациями наиболее остро (уступив лишь проблемам ЖКХ). Большинство глав городов для выполнения всех необходимых с их точки зрения функций желали бы увеличения существующего городского бюджета минимум в 3 раза.
• Репутацию самого проблемного сектора городского хозяйства подтверждает жилищно-коммунальная отрасль: проблемы в ЖКХ в качестве наиболее острых отметили более 70% глав всех городов. Далее идут финансовые и экономические проблемы: бюджетный дефицит (59%), отсутствие инвестиций (46%), а также проблема изношенности основных фондов (48%). В средних городах проблемы формирования бюджета выходят даже на первую позицию, опережая ЖКХ (70 против 67%).
• Часто при ответе на данный вопрос респонденты имели в виду не столько общегородские проблемы, сколько проблемы, стоящие перед городской администрацией в плане управления городом. По этой причине социальные и социально-экономические проблемы (низкие доходы населения, низкая занятость, преступность) уступили в итоге финансовым, которые традиционно ощущаются острее именно представителями администраций, непосредственно имеющими дело с муниципальным бюджетом. Сравнительно невысокий показатель (18%) имеет преступность, что объясняется преобладанием в выборке малых городов, где данная проблема ощущается менее остро, чем в больших городах. По той же причине отсутствие инвестиций, сравнительно редко отмечаемое представителями больших городов, получило довольно высокое итоговое место.
• Специфика больших городов, не центров субъектов Федерации, проявилась в относительно высокой значимости проблемы территориальных ограничений городского развития (ее отметили 26% городов данной группы) и транспортных проблем (19%). И региональными центрами, и меньшими городами данные проблемы воспринимаются как менее актуальные (в этих группах их отметили по 10-15% городов).
• В свою очередь, образование во всех городах воспринимается как наименее проблемная сфера (ее отметили только 5% всех городов). Не особенно обеспокоены в администрациях городов и проблемами малого бизнеса (8%). Лишь один город (Тугаев Ярославской области) отметил вариант «этнические конфликты».
• Многие главы местного самоуправления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно свидетельствует как об отсутствии полной свободы в их формировании, так и о том, что существующая система подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному решению кадровой проблемы: большинство глав администраций вынуждены направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, проводимые "по разнарядке" региональными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении, в соответствии с которым большинство городов, участвовавших в исследовании, должны будут увеличить свои депутатские корпуса как минимум в 3 раза или сформировать новые представительные органы (если не получат статус городских округов). Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных межмуниципальных контактов.
• 3. Достаточно высокого уровня достигли информационная обеспе-ченность населения муниципальных образований и компьютеризация местных администраций. Подавляющая часть городов имеет свои СМИ, в том числе электронные. Свое радио имеется в 73% городов, телевидение - в 70%.
• В целом компьютеризация адми-нистраций российских городов находится на высоком уровне: около 90% от числа участвовавших в исследовании в принципе оснащены компьютерами. При этом в 45% городов на двух сотрудников приходится более одного компьютера. Города, в администрациях которых менее 1 компьютера на 3 человек, составляют меньше четверти от общего числа. Наиболее компьютеризированы большие города, являющиеся региональными центрами, - среди них доля городов, где на двух сотрудников администрации приходится более одного компьютера, достигает 80%. Большие города - не региональные центры по уровню компьютеризации сближаются с малыми городами, которые компьютеризированы в наименьшей степени.
• Довольно высока и степень обеспеченности городских администраций доступом в Интернет. Он имеется в администрациях 85% участвовавших в исследовании городов. В 30% из них доступ предоставлен всем сотрудникам. В общем случае, чем больше город и чем выше его административный статус, тем шире круг сотрудников и подразделений администрации, имеющих доступ в Интернет. В малых городах доступ, как правило, если и имеется, то только для ограниченного круга лиц и реже для специализированного информационного отдела администрации.
• 4. Укрепляются партнерские связи между российскими городами, причем выделяются города-лидеры, наиболее активные в плане межмуниципального взаимодействия. Подавляющее большинство городов, принявших участие в исследовании (более 80%), входят как минимум в одну муниципальную ассоциацию. Из них примерно четверть - более чем в две ассоциации. В максимальном числе ассоциаций состоит Челябинск; еще 7 городов состоят в 6 ассоциациях. Из муниципальных ассоциаций респондентами чаще всего (60 упоминаний) указывался Союз малых городов Российской Федерации, что объясняется повышенным представительством в выборке малых городов. Также более 20 упоминаний собрали Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз исторических городов и регионов России и Союз российских городов.
• 5. Для институционального развития российских городов фактор численности населения не имеет решающего значения. Большие города далеко не по всем позициям явля-ются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концентрации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая оснащенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение независимых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т. п.). Но по ряду показателей институционального развития, не предполагающих существенных затрат,- средние и малые города по меньшей мере не уступают большим. Это, в частности, касается интенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международном уровне), внедрения практики стратегического планирования, распространения инструментов мониторинга и оценки муниципальных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие города компенсируют инициативностью, восприимчивостью к инновациям и активностью на межмуниципальной сцене.
• Следует также отметить, что административный статус является более существенным дифференцирующим фактором, чем численность населения. Большие города, не являющиеся региональными центрами, по многим параметрам институционального развития находятся ближе к средним городам, чем к большим городам - центрам субъектов Федерации. Они в большей степени опасаются за свою независимость после вступления в силу новой редакции федерального закона, регулирующего местное самоуправление.
• 6. Практически все муниципаль-ные образования, принявшие участие в исследовании, знакомы с но-вой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления закона в силу более 30% городов, участвовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объясняется недостаточной проработкой в тексте закона критериев предоставления муниципальным образованиям нового статуса.