Городское самоуправление - история и современность

2

Оглавление

Введение

Актуальность темы исследования. Сегодня крупные города, их представительная и исполнительная власть воспринимаются как политические и экономические конкуренты властей субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет непримиримая борьба. Городское самоуправление в этой ситуации оказывается фактически единственной преградой на пути "подавления городов". Идет процесс (в России с огромным отставанием) осознания городов не просто как "нижнего", местного уровня самоуправления и планирования, а как особого измерения устойчивого и управляемого общественного развития. Поэтому насущной проблемой становятся исследование изменений функций городов на различных этапах отечественной истории, возможности предоставления городам индивидуального правового статуса.

В связи с этим представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления. Это предопределяется, в частности, и тем, что именно в городах в настоящее время проживает большинство населения России, сосредоточена большая часть производственно-экономического, культурного и научного потенциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления в данных муниципальных образованиях зависит жизнь большей части граждан Российского государства,

Анализ законодательства субъектов РФ в местном самоуправлении, уставов городов, их реализации показывает своеобразие нормативного регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое достаточно обширно и разнообразно. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления представляет значительный научный интерес.

Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении ими социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первую очередь городских Советов в советский период нашей истории.

Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего дипломного исследования состоит в определении места городского самоуправления в общей системе местного самоуправления в России, содержания городского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов.

Поставленная цель определила выдвижение следующих задач исследования:

1) проследить становление и развитие городского самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;

2) рассмотреть конституционно-правовую основу городского самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;

раскрыть содержание городского самоуправления;

изучить полномочия городского самоуправления;

5)проанализировать систему и организацию городского самоуправления;

6) исследовать основные проблемы городского самоуправления в России и выработать рекомендации и предложения по их решению.

Методологическая основа исследования. В процессе работы были использованы исторический, сравнительно -- правовой и технике -- юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.

Источниковой базой работы являются: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения иных федеральных законов и законов субъектов Федерации о местном самоуправлении. В работе использован основной акт муниципального права -- Европейская хартия местного самоуправления, а также нормативные правовые акты городского самоуправления (особенно уставы) различных городов РФ. С началом муниципальной реформы в 90-х годах ХХ в. отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых - государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, ЮЛ. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако следует отметить то, что, несмотря на большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сих пор нет специального монографического исследования, в той или иной мере охватывающего комплекс вопросов, связанных с городским самоуправлением.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Квалификационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов и списка литературы. Основные выводы проведенного исследования, представлены в работе по параграфам.

Глава 1. Исторические аспекты становления городского самоуправления в России

1.1. Городское самоуправление в дореволюционной России

Городское самоуправление нельзя изучать, не зная истории его развития. Настоящий раздел посвящен становлению городского самоуправления в России, начиная с XVIII века.

Необходимо отметить, что вместо термина "самоуправление" в законодательстве того времени использовался термин "общественное управление", под которым понималось выполнение обществом препорученных ему государством задач. Как отмечают исследователи, при такой трактовке не так режет глаз и беспрецедентный административный контроль за этими учреждениями. И все же это было самоуправление, что подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения. Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 2005. С. 2.

Первая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г, Городовое положение 1785г. Полное собрание законодательства. I. 1830. Т. 22. Ст. 31. по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. Представители всех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право выбирать органы городского самоуправления. В силу того, что органы городского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью, реальная власть в городе принадлежала администрации, а они ведали в основном второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами.

Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, принятое в 1846 г., Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга 1846г. Полное собрание законодательства. I. 1847. Т. 21. С.230-241. сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает избирательный ценз и еще более усиливает правительственную опеку. Оно не обеспечило органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации, т.к. их деятельность жестко контролировалась администрацией.

В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому Министерство внутренних дел в ответ на ходатайство городов о введении нового Городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской реформы. Городовое положение 1870г. Полное собрание законодательства. II. 1885. Т. 20. Ст. 15. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию.

Принципы организации городского самоуправления, которые определило Городовое положение от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте земского самоуправления. Как известно в России в течение полувека местное самоуправление действовало в виде земств, поэтому целесообразно рассмотреть, в чем же заключалась суть земской реформы.

В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Александром II. Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

Положение о земских учреждениях включало в себя нормы, позволявшие государственному аппарату быть в курсе основных мероприятий земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами, финансированием и решением вопросов местной жизни. До 1864 г. уездные и губернские подразделения, занимавшиеся делами местного хозяйства, относились к системе Министерства внутренних дел, поэтому основной круг вопросов, касающихся деятельности земских учреждений, остался в ведении последнего. Фактически земства представляли собой учреждение системы министерства внутренних дел, так как министр лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления.

Круг деятельности земств был достаточно широк. К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие промыслам, торговле и промышленным предприятиям, раскладка государственных сборов, возложенная законом на земства, квартирная повинность, содержание земской полиции и пожарной части, Уездные земские учреждения участвовали в формировании низшего звена общей системы российского судоустройства, выбирая мировых судей. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С 60-61 . Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую систему государственных учреждений страны и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собраний, что освобождало бюджет от немалых расходов.

Таким образом, царское правительство постаралось ограничить сферу деятельности земств. Но, несмотря на сохранение административного влияния на местах, нехватки финансов и постоянного урезания прав, земства все же были прогрессивными учреждениями, так как они сами избирали свои руководящие органы, формировали структуры управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. В тех сферах, которые были определены для них, они действовали вполне самостоятельно.

Неполнота земской реформы заключалась в том, что она вводилась главным образом в европейской части России, а также в том, что земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах -- волостях -- земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем не менее, данная реформа положила начало развитию местного самоуправления в России.

Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. Тем самым законодатели отказались от сословного принципа, что несомненно было прогрессом, т.к. теперь к управлению городом допускалась и буржуазия.

Органами городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, которые создавались исключительно для избрания гласных городской думы через каждые 4 года; городская дума и городская управа.

Главным органом городского общественного управления была городская дума, которая представляла собой все городское общество. На этом основании она ведала делами, касающимися всего городского общества, и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Правда, такое совмещение было гарантией от возможных противозаконных постановлений думы. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других -- губернатором.

Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой и были подотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

Компетенция городского общественного управления ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. В его задачи входили: а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; б) внешнее благоустройство города, а именно попечение об устроении города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц» площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещение города; в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению народным продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений; г) устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, заведывание ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи и другие подобного рода учреждения; д) представление правительству сведений и заключений о местных нуждах и пользах города и ходатайства по ним; е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 г. были в распоряжении полиции.

Итак, Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права. Надзирающие органы -- губернатор и губернское по городским делам присутствие -- имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городских и земских учреждений подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Впервые в истории городских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественного управления. Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны были оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного управления, на котором, в свою очередь, лежала такая же обязанность в отношении этих установлений и учреждений.

Однако правительственная администрация не желала мириться с самостоятельностью городского общественного управления и терять свою власть.

Поэтому было решено провести новую реформу городского управления путем изменения статуса общественного управления по отношению к системе государственных учреждений и таким образом упрочить положение администрации на местах. Задачей реформы было превратить земские и городские учреждения в разновидность органов исполнительной государственной власти путем усиления контроля правительственных организаций и учреждений над общественным управлением. Самоуправленческие начала сочетались с государственными учреждениями. Общественное управление лишалось властных полномочий и становилось зависимым от государственной власти.

Началом реформы было принятие в 1892 г. нового Городового положения. Городовое положение 1892г. Полное собрание законодательства. III. 1895. Т. 12. Ст. 39. Оно сократило и без того немногочисленный контингент избирателей, повысив имущественный ценз, и усилило контроль правительственных органов и учреждений над городским общественным управлением.

Правительственная администрация в лице губернатора имела право контроля над тем, правильно ли и целесообразно ли дума решает тот или иной вопрос, вовсе не касаясь того, законно это решение или нет.

Постановления думы теперь подлежали утверждению губернатора. Если губернатор не утверждал постановление, то оно передавалось на рассмотрение местного по земским и городским или по городским делам присутствия. Согласно ст. 83 Городового положения он мог приостановить исполнение постановления думы, в случае если оно не соответствовало закону или "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения". Городовое положение 1870г. Полное собрание законодательства. II. 1885. Т. 20. Ст. 83. Приостановленное губернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходило целый ряд инстанций от местного по земским и городским или по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях -- до Комитета министров и Государственного совета.

Таким образом, городское общественное управление становится все более зависимым от органов государственной власти. Это, в частности, выражается в усилении надзора правительственных органов. Специальным органом административного надзора за органами городского самоуправления являлось губернское по земским и городским делам присутствие.

Если Городовое положение 1870 г. признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки, то Городовое положение 1892г., действовавшее вплоть до революции, сделало шаг назад. Оно подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и правильность и целесообразность постановлений и распоряжений городского управления. Юридически городское общественное управление не пользовалось абсолютно никакой самостоятельностью: каждое важное постановление думы могло быть отменено, а маловажное оставлено губернатором, без всякой мотивировки по существу, выборы же должностных лиц города превращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника.

Итак, относительная зависимость органов самоуправления в России носила двойной характер: с одной стороны, они все -- таки зависели от тех, от кого непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другой стороны, правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций а, следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы. Лясковский А.И. Становление системы местного самоуправления в РФ. М., 1992. С. 145-146 .

В первой же декларации Временного правительства, обнародованной 3 марта 1917 г., было заявлено о намерении провести выборы земств посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Для реализации этой идеи был создан специальный орган, так называемое Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления.

Первое его заседание состоялось 26 марта 1917 г. Была принята программа деятельности. Она предусматривала разработку целой серии законов и постановлений, в частности, об изменении системы надзора над органами местного самоуправления. По каждой проблеме создавались специальные комиссии, всего их было образовано 17. Состоялось 129 заседаний, на которых было подготовлено 46 крупномасштабных законопроектов, причем на весьма высоком профессиональном уровне. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 2001. С. 48-52 .

Временное правительство в "Совещании по реформе местного самоуправления", образованном при министерстве внутренних дел, 15 апреля 1917 г. утвердило закон "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях". Несколько позднее были приняты правила о городских комиссариатах как органах надзора за самоуправлением, о городской милиции и т.п.

Законом "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях" впервые в России вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского самоуправления. Этот же закон установил "Временные правила об участковых городских управлениях". В городах с населением не менее 150 тыс. жителей городские думы могли учреждать участковые городские управления, которые состояли из участковой думы и участковой управы. В состав участковой управы входил председатель и члены, максимальное число которых определялось городской думой.

Городская дума определяла предметы ведения для участковых городских управлений и издавала инструкции.

Участковые городские управления содействовали городскому общественному управлению в выполнении задач городского хозяйства и управления, касающихся нужд отдельных частей города. Поэтому свою деятельность они осуществляли в соответствии с правилами, установленными в законе для городского общественного управления.

9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов", которое значительно расширило круг действий городского общественного управления. На них дополнительно возлагалось: 1) попечение о продовольствии населения и устранение недостатка и дороговизны предметов первой необходимости и жилищ; устройство и содержание в этих целях домов с дешевыми квартирами, народных столовых и чайных, а равно организация продажи хлеба, мяса, молока, топлива и т.п.; 2) оказание юридической помощи населению; 3) охрана труда; устройство общественных работ, борьба с безработицей; устройство бирж труда и посреднических контор по приисканию работы, а также заведывание этими учреждениями; устройство благотворительных заведений, общественных мастерских и ночлежных домов; 4) производство статистических обследований города; 5) устройство съездов городских деятелей, вступление в соглашение с земскими, городскими и поселковыми управлениями для объединения и согласования их деятельности и образования между ними союзов на основании особых правил; 6) принятие установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка; заведывание милицией, согласно действующим узаконениям.

И все же, несмотря на нововведения городские думы зависели от центрального правительства и его местных комиссаров. Так, наиболее важные постановления городской думы утверждал министр внутренних дел. Если же он не утверждал постановление думы, то оно считалось несостоявшимся. Если основанием для такого решения министра послужило несоответствие постановления закону, то думе представлялось внести жалобу Правительствующему сенату в месячный со дня получения извещения срок.

1.2. Государственная власть и управление в городах в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. сложился "особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием". Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 24-26 .

Субъектами этого самоуправления были местные Советы и исполкомы, которые являлись одновременно и политическими, и хозяйственными органами. В первые годы после Октябрьской революции они были прежде всего боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержание завоеваний революции. Организационная и административная деятельность местных Советов сводилась к созданию и укреплению советского аппарата.

Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел "Организация советской власти на местах" был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы для образования городских Советов.

Некоторое время никаких специальных хозяйственных органов Советы не имели, и городское хозяйство было для них второочередным делом. Однако постепенно кроме задач по завоеванию и организационному укреплению новой власти перед Советами встали и хозяйственные задачи, такие как сохранение промышленности, вопросы труда (безработица), продовольствия, финансов, национализация банков, проведение земельной реформы и т.д. Были образованы отделы, которые занимались организационными, земельно-жилищными вопросами, благоустройством, городскими предприятиями и др. Первой, наиболее крупной работой было жилищное дело. В августе 1918 г. был издан декрет об отмене частной собственности на недвижимость в городах.

На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦЙК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Кроме того, съезд принял ряд постановлений, благодаря которым было восстановлено единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения.

Тогда же исполкомы получили право контролировать представительства центральных учреждений. Все заведующие отделами не назначались, а выбирались местными исполкомами. Съезд официально закрепил то, что уже фактически существовало в ряде губерний.

Можно констатировать, что местное самоуправление уже не рассматривалось как "особая власть", противопоставляющаяся центральным органам государственной власти. Его органы, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственной власти, которые действовали под руководством партии. Городские Советы были важным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного характера, но должны были "сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм -- Республика Советов". Цит. по книге: Авакьян С.А. Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения. М., 1979. С. 78.

Городские Советы как органы государственной власти образовывали исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. Они по всем вопросам контролировали его деятельность, могли отменять его решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения и службы исполкомов городских Советов. То есть исполнительный комитет являлся исполнительным и распорядительным органом городского Совета.

С другой стороны, исполнительный комитет вместе с подчиненными ему отделами и управлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительный комитет практически организовывал выполнение решений городского Совета, вышестоящих государственных органов.

В 1922 г. было принято Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, которое определяло компетенцию горсоветов: проведение в жизнь постановлений высших органов власти; принятие мер к поднятию города и поселка в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение вопросов, имеющих местное, городское или поселковое значение, а также объединение руководства деятельностью советских органов в пределах города или поселка; разрешение вопросов, связанных с охраной революционного порядка в городе: осуществление мероприятий в области здравоохранения и санитарного благоустройства: разрешение вопросов по обеспечению населения продовольствием; организация общественных столовых и т.п.

Таким образом, оно не устанавливало полного объема вопросов; практически решаемых городскими Советами в тот период, особенно в области хозяйственного и социально-культурного строительства. Оно лишь определяло общее направление деятельности городских Советов без точного разграничения тех вопросов, которые подлежали решению исключительно пленумами, и вопросов, которые могли решаться президиумами горсоветов в порядке текущей работы. В этом заключался один из основных недостатков указанного выше Положения о городских Советах.

По Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что "городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве". Цит. по книге: Авакьян С.А. Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения. М., 1979. С. 96-97.

Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права. По Конституции 1918 г. в Совет могли выбирать и быть избираемыми только трудящиеся, не эксплуатирующие чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательной единицей был не только тот или иной территориальный округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов в депутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальным округам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатов.

Таким образом, Советы стали органами государственной власти, хотя фактически они не имели никакой самостоятельности, т.к. "каждый их шаг направлялся из центра или вышестоящих государственных органов, над которыми в свою очередь "нависали" органы единственно правящей компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности, а то и нецелесообразности". Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия "Право". 2006. № 2. С. 3-5.

В дальнейшем развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. В 30-40-е гг. политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы Советов депутатов трудящихся и местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось "в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест". Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.

В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).

Как писал А.И. Лепешкин, "все органы государственной власти в СССР, начиная от сельского Совета депутатов трудящихся и кончая Верховным Советом СССР -- являются органами единой власти, все они связаны между собой единой волей, едиными целями в выполнении стоящих перед ними задач". Цит. по книге: Лепешкин А.И. Материал к лекции на тему: "Местные органы государственной власти в СССР". М., 1953. С. 4-5.

В 50-х годах самоуправление рассматривалось лишь как расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.

В 60-х годах в партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие "местное самоуправление", периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.

Партия ставила перед Советами задачу преобразования их в органы коммунистического общественного самоуправления, Объединив в своем лице государственную власть и самоуправление народа, они постепенно должны были превратиться в негосударственные, общественные организации народных масс. 'Это самоуправление всего общества, и его органами выступают Советы. Но в современных условиях, когда существует еще необходимость в государственности, Советы являются одновременно и государственными органами, выступая в целом как органы государственной власти и народного самоуправления." Цит. по книге: Григорян Л.А. Советы -- органы власти и местного самоуправления. М., 1965. С. 35.

В научной литературе в то время в центре внимания были в основном вопросы народного представительства, общенародного самоуправления, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: несмотря на то, что городские Советы депутатов трудящихся являлись органами государственной власти, однако при этом они имели и общественный характер. Самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

В 70-е годы из-за жесткой централизованной системы не было концепции местного самоуправления, сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения о местном самоуправлении.

5 марта 1971 г. ЦК КПСС принял постановление "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся''. Постановление ЦК КПСС от 5 марта 1971г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы районного и городского Советов народных депутатов трудящихся».//Ведомости Верховного Совета СССР.№ 12. С. 11-15. В нем подчеркивалось, что районные и городские Советы -- это узловое звено системы государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии. В развитие данного постановления ЦК КПСС 19 марта 1971 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР "Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся" и "Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся" Там же. Ст. 132. и утверждены Примерные положения о названных Советах, на основе которых во всех союзных республиках были приняты законы о районных и о городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся.

В данных законах был провозглашен принцип полноты прав и самостоятельности соответствующих Советов в руководстве делами районного, городского значения, Районный, городской, районный в городе Совет решал в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, руководил на своей территории государственным, хозяйственным, социально- культурным строительством, утверждал народнохозяйственный план и бюджет соответствующей административно-территориальной единицы, осуществлял руководство подчиненными органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями, обеспечивал соблюдение законов,- охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовал усилению обороноспособности страны. На своей территории Совет олицетворял власть государства, поэтому его деятельность не ограничивалась только решением местных вопросов, он, являясь одновременно и государственным органом, выполнял решения партии, осуществлял государственные мероприятия.

По Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не "Советами депутатов трудящихся", а "Советами народных депутатов",- что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.

Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенции местных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 Конституции РСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы, которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились в иоле их внимания, но не компетенции.

В 80-е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местном уровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения в жизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития: "Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народ реально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политической жизни. Это и есть самоуправление трудящихся в ленинском его понимании, оно составляет суть советской власти. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическую природу".

Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.

После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.

Правда, тогда же ученые -- правоведы обратили внимание на то, что постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о его двойственной природе -- государственной и общественной. Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 2006. С. 188-190. Это нашло отражение в Законе: в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могли действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии, т.е. Советы являлись органами государственной власти и местного самоуправления.

Законодательно была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).

К принципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и их ответственности за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересов граждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов (хотя в Законе механизм осуществления этого сочетания отсутствовал), законности.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.

Советы не были органами местного самоуправления, а являлись органами государственной власти, т.к. выполняли функции местных органов государственного управления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Такая система способствовала быстроте и согласованности действий всех звеньев, но она существенно ограничивала самостоятельность местных органов. Вся система управления на местах не имела достаточных для саморазвития правовой, финансовой, экономической и социальной основ.

Сегодня развитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты, этому посвящена следующая глава.

Глава 2. Общие основы и полномочия городского самоуправления в Российской Федерации

2.1. Конституционно-правовые основы городского самоуправления

Начиная эту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что "в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 90-92. И не случайно в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина "городское самоуправление" используется -- "местное самоуправление города". Поэтому в этом параграфе, несмотря на специфику темы, мы считаем целесообразным сначала рассмотреть, что же представляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местному самоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затем попытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.

Местное самоуправление -- самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление, таким образом, -- одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху".1. Карапетян Л.М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума. М., 2001. С. 45-47. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Приведенное определение нуждается в некотором дополнении. Как отмечает Л.М. Карапетян: "Местное самоуправление не сможет реализовать свое предназначение, если будет ограничено рамками закона. Ведь местное самоуправление -- то первичное звено общества, в котором повседневные социальные, экономические, бытовые и иные отношения наряду с законами (порой и преимущественно) регулируются обычаями, традициями, нравственными нормами".¹

Действительно, роль правовых обычаев и традиций в муниципальном праве имеет важное значение. Это объясняется тем, что местное, в частности и городское самоуправление должно развиваться, исходя из "исторических и иных местных традиций". Поэтому при разработке уставов городов необходимо учитывать традиции населения данной территории. Это предполагается и рядом законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Таким образом, правовые нормы находятся во взаимодействии с социально-этическими. И не случайно, поэтому в уставах некоторых городов имеется формулировка, что самоуправление осуществляется, исходя из интересов населения, для сохранения и развития духовных, культурных и исторических традиций города. Например, в г. Рязани закрепили, что Устав этого города разработан в соответствии с Конституцией РФ» законодательством Российской Федерации и Рязанской области, Европейской Хартией о местном самоуправлении с учетом российских и рязанских исторических и культурных традиций.

Конституция РФ урегулировала основные вопросы организации местного самоуправления, его соотношение с государственной властью, роль населения в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления и определении структуры его органов, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями и гарантиями. Положения Конституции, действуя непосредственно, в то же время развиваются в других правовых актах. Основополагающим среди них является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 сентября 2003 г. (далее -- Закон о местном самоуправлении). В нем заложены правовые нормы, позволяющие на базе основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, принципов федеративного устройства Российского государства обеспечить самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения.

Назначение данного Закона состоит в том, чтобы дать концентрированное представление о всех основных сторонах организации и функционирования системы местного самоуправления. Поэтому в нем определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления.

В развитие конституционных положений Закон установил, что граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, муниципальных выборов, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные или иные органы местного самоуправления (ст. 3 ФЗ № 131).

Таким образом, в Законе признается многообразие форм территориальной организации местного самоуправления: в городах, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (ст. 10 ФЗ № 131).

На наш взгляд, в небольшом городе, в котором численность населения примерно около 200 тысяч человек, местное самоуправление может функционировать в городе как в едином целом образовании без необходимости подразделять его на районы. Если же город достаточно большой, то в целях организации управления, а именно для повышения эффективности управления муниципальной собственностью, отраслями городского хозяйства, социальной сферой допустимо деление территорий города на внутригородские районы (районы в городе). Территория таких районов в городе, исходя из предложений граждан, может подразделяться на территории микрорайонов, в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление. Решение об изменении территории принимается городским представительным органом на основании мнения населения, выраженного путем городского референдума.

Проанализировав конституционные положения и статьи Закона о местном самоуправлении, к основным принципам местного, в том числе и городского самоуправления мы относим следующие: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации; наличие собственной компетенции; осуществление местного самоуправления на основе положений Конституции РФ, федеральных законов, законодательных актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, в том числе экономических и финансовых; соразмерность полномочий органов местного самоуправления материально -- финансовым ресурсам; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Уставами городов вносятся корректировки в круг этих принципов. Например, по уставу г. Мурманска к принципам местного самоуправления в городе относятся следующие: гарантия широкой реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством России прав и свобод граждан; законность и гласность; участие граждан в процессах выработки и принятия решений по важнейшим вопросам местного значения; самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределах представленной им компетенции; подотчетность органов местного самоуправления своим избирателям; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; сочетание местных и государственных интересов.