Государственный заказ как инструмент поддержки малого бизнеса в Санкт-Петербурге

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Государственный заказ сегодня не только обеспечивает удовлетворение нужд государства, но и является действенным инструментом регулирования экономики, служит интересам повышения ее конкурентных преимуществ.

Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и решения, стоящих перед государством приоритетных задач, необходима организации рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов. Это особо подчеркивалось в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 09.03.2007 «О Бюджетной политике в 2008 - 2010 годах». Поскольку система государственного заказа служит реализации этой цели, ее совершенствование с полным основанием может быть отнесено к категории задач государственной важности. В условиях стабильности российской экономики и роста доходной части бюджетов (за последние 7 лет объем бюджетов субъектов Российской Федерации вырос в шесть раз) организация эффективной работы системы государственного заказа и создание объективной системы оценки ее эффективности приобретает все большее значение.

Достижение наиболее оптимальных характеристик государственного заказа может рассматриваться сквозь призму экономии бюджетных средств, при одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ, услуг.

В этой связи возникает сложная задача достижения оптимального соотношения рыночных и государственных механизмов: создание здоровой конкурентной среды, открытости системы государственного заказа для участия большого круга участников и вместе с тем защите интересов государственных заказчиков от рисков, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением государственных контрактов поставщиками и подрядчиками.

Учитывая масштабы закупок, осуществляемых в рамках государственного заказа, а также многообразие влияния сферы государственного заказа на развитие государства и регионов, ее целесообразно рассматривать в нескольких аспектах: государственно-управленческом, нормативно-правовом и социально-экономическом. Именно такой подход был выбран в настоящем дипломном проекте.

Цель исследования состоит в том, чтобы показать функционирование системы государственного заказа на всех его этапах: формирования, размещения и исполнения в контексте бюджетного процесса и его исполнения.

Для достижения указанной цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:

- обозначить место и роль государственного заказа в социально-экономическом развитии страны;

- изучить и проанализировать бюджетное законодательство и законодательство в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа;

- изучить современный международный опыт управления государственными закупками;

- проанализировать особенности функционирования госзаказа Санкт-Петербурга для предприятий малого бизнеса;

- провести оценку эффективности системы государственного заказа.

Объект исследования - государственный заказ как инструмент формирования и исполнения бюджетов в бюджетной системе РФ.

Предмет исследования - функционирование системы государственного заказа, в том числе с привлечением малого бизнеса, на всех его этапах: формирования, размещения и исполнения в рамках бюджетного процесса на примере управления государственным заказом в Санкт-Петербурге.

Санкт-Петербург по праву считается наиболее передовым в плане уровня проработки вопросов регулирования государственных закупок, применяемых процедур и технологий.

Настоящий дипломный проект содержит также предложения и рекомендации по повышению эффективности формирования, размещения и исполнения государственного заказа с учетом необходимости использования ресурсов малого бизнеса.

ГЛАВА 1. Роль государственного заказа в социально-экономическом развитии

1.1 Государственный заказ и его роль в реализации основных задач и функций государства

В широком смысле государственный заказ - это система отношений между органами власти и юридическими, а также физическими лицами, направленная на удовлетворение государственных нужд, и основанная на принципах законности, эффективности, информационной открытости и прозрачности, добросовестной конкуренции и коллегиальности принимаемых решений.

Поскольку основной целью системы государственного заказа является эффективное обеспечение потребностей государства в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для полноценного выполнения органами власти своих государственных функций и обязанностей по отношению к населению, с этой целью система государственного заказа должна решать следующие основные задачи:

1. Точно рассчитывать и планировать объективные потребности (нужды) в товарах, работах, услугах;

2. Планировать и проводить закупки с таким расчетом, чтобы своевременно и в нужных объемах доставлять получателям необходимые товары, работы, услуги;

3. Обеспечивать в целях повышения конкуренции открытый доступ хозяйствующих субъектов к информации о перечнях государственных нужд и планах процедур размещения государственного заказа;

4. Стимулировать и развивать добросовестную конкуренцию, совершенствовать деятельность органов государственной власти в сфере осуществления государственных закупок;

5. Унифицировать процедуры размещения государственного заказа для облегчения контроля и стимулирования привлечения к государственному заказу различных хозяйствующих субъектов;

6. Обеспечивать гласность и прозрачность размещения государственного заказа;

7. Собирать и систематизировать отчетность по государственным закупкам для анализа эффективности расходования бюджетных средств и функционирования системы в целом;

8. Автоматизировать типовые процессы в системе закупок для повышения производительности системы и снижения трудозатрат при проведении закупок;

9. Повышать эффективность бюджетного процесса.

Система государственного заказа в РФ строится с соблюдением следующих принципов:

обоснованность и целесообразность закупок;

конкурентность закупок;

равное и справедливое отношение ко всем хозяйствующим субъектам;

эффективное расходование бюджетных средств;

открытость и прозрачность закупок;

гласность и доступность государственного заказа для всех хозяйствующих субъектов;

подотчетность закупок;

ответственность участников процесса формирования, размещения и исполнения государственного заказа;

коллегиальность принятия решений о размещении государственного заказа. В зависимости от источника финансирования расходов государства можно выделить два уровня государственного заказа: государственный заказа Российской Федерации, государственный заказ субъекта РФ или региональный заказ. Учитывая тот факт, что бюджетная система Российской Федерации включает в себя не только федеральный уровень (федеральный бюджет), уровень субъекта РФ (бюджет субъекта РФ), но и местные бюджеты, следовательно, наряду с государственным заказом следует выделять и муниципальный заказ. Муниципальный заказ не является государственным, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть.

Таким образом, в соответствии со структурой бюджетной системы Российской Федерации, закупки, финансируемые из бюджетов, осуществляются на трех уровнях: федеральном, субъекта РФ, местном.

В структуре расходов бюджетов можно выделить:

1. Расходы бюджета, связанные с деятельностью чиновников и служащих бюджетных учреждений (оплата труда и начисления к ней, командировочные расходы), выплата пособий, выплата процентов по имеющимся долгам, предоставление бюджетных кредитов и ссуд и т.п. Это те расходы, которые не связаны с приобретением имущества и оплатой услуг;

2. Расходы бюджета, связанные с приобретением товаров, оплатой работ и услуг для государственных нужд. Финансирование этих закупок осуществляется исключительно через систему государственного заказа. Перечень товаров и услуг, планируемых к закупке за счет средств соответствующего бюджета, составляет Сводный перечень государственных нужд.

Формирование современной системы государственного заказа в России явилось следствием реализации важнейших направлений экономических и политических реформ. Прежде всего, к ним относятся: демонополизация и развитие конкуренции, формирование и совершенствование новой системы органов государственной власти, преобразование финансово-бюджетной системы. Значительное влияние на этот процесс оказали усилия, направленные на обеспечение единства экономического пространства на всей территории страны, борьбу с коррупцией, экономию средств бюджетов.

Эффективное функционирование системы государственного заказа оказывает существенное воздействие практически на все стороны жизнедеятельности, как страны в целом, так и любого региона. Государственные закупки являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. Совокупный спрос может быть охарактеризован как потребность населения, предприятий и государства, представленная на рынке в денежной форме. Поэтому государственные закупки, являющиеся частью общих расходов государства, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения.

Сумма государственных закупок является важным слагаемым для повышения значений основных макроэкономических показателей страны и регионов. В то же время она является только частью общей макроэкономической системы. Поэтому искусственное, необоснованное расширение или сжатие расходов государства может вызвать дисбаланс системы и привести к негативным последствиям. Для поддержания экономического равновесия на рынке объем совокупного спроса должен равняться предложению. Например, необоснованное повышение государственных расходов за счет роста уровня налогообложения и заимствований может вызвать снижение деловой активности и увеличение инфляции. Все это, в конечном итоге приводит к снижению поступлений в государственный бюджет.

Источником формирования средств для осуществления государственных закупок является бюджетная система. Поэтому политика в сфере государственных закупок тесно связана с налоговым регулированием. Налоги так же как государственные расходы и инвестиции обладают эффектом мультипликатора. Но в отличие от государственных расходов налоги оказывают менее сильное влияние на совокупный спрос. Необходимо четко определить, что государственные расходы являются частью совокупного спроса, а налоги лишь одни из факторов, влияющих на потребление. Поэтому налоговый мультипликатор меньше мультипликатора государственных расходов на величину предельной склонности к потреблению. Каждая единица средств, израсходованная государством на закупку товаров и услуг, оказывает непосредственное влияние на ВНП. Часть налогов используется для потребления, другая часть сберегается.

Существующие в этой сфере взаимозависимости можно представить в виде следующей формулы:

Мн = ПСП x Мгр = ПСП x 1/ 1- ПСП = ПСП / 1 - ПСП,

где:

Мн - мультипликатор налогов;

Мгр - мультипликатор государственных расходов;

ПСП - предельная склонность к потреблению.

Таким образом, система государственного заказа влияет на очень многие стороны жизнедеятельности государства. Особенно сильно это влияние в сферах, которые остаются под контролем или где традиционно велика роль органов государственной власти.

Государственные закупки оказывают большое влияние на реализацию такой важной функции государства, как регулирование экономики. Действительно, результаты воздействия на отрасли экономики и субъекты хозяйственной деятельности, во многом зависят от эффективности функционирования системы государственного заказа. Оставаясь активным участником экономической деятельности государство, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения своих нужд, способствует росту экономики, обеспечению занятости и высоких доходов населения, научно-техническому прогрессу, улучшению качества оказываемых социальных услуг.

По своему воздействию на экономику государственные закупки носят универсальный характер. Они не только обеспечивают удовлетворение нужд государства, но и являются важным инструментом в плане поддержки депрессивных отраслей, а также служат интересам повышения конкурентных преимуществ экономики. Так, государственные закупки являлись важным элементом антикризисной политики администрации президента США Ф.Д. Рузвельта, направленной на вывод американской экономики из глубокого кризиса в период великой депрессии (1929-1933). Теоретической основой этой программы, получившей название «Новый курс» стали труды выдающегося английского экономиста Д.М.Кейнса. С целью возрождения национальной экономики в 1933 году в США формируется фонд общественных работ, финансируемых государством. На него выделяется 3,3 млрд. долларов. В 1934 году общественными работами были охвачены 5 млн. человек. Помимо восстановления экономики, общественные работы, выполняемые под контролем армии, способствовали снижению безработицы и преступности. Только за счет реализации двух проектов («Корпус гражданского сохранения» и «Управление долины Теннеси»), в рамках политики «Нового курса», за счет государственного финансирования было построено 41 тыс. мостов, 44475 зданий, 398,2 тыс. дамб, новые шоссе, выполнены сельскохозяйственные и иные работы.

Практика стимулирования национальной экономики применяется в США и в последние годы. Например, Правительство США постоянно увеличивает финансирование военно-промышленного комплекса не только в целях поддержания статуса мировой сверхдержавы, но и для стимулирования развития высокотехнологичных секторов национальной экономики. Многие военные разработки и технологии впоследствии с успехом применяются в гражданских секторах экономики (авиа и приборостроение, химическая промышленность, связь и телекоммуникации и т.п.).

Государственные закупки оказывают существенное влияние на развитие экономики Российской Федерации. Экономия средств бюджетной системы за счет конкурсного размещения заказа последние годы составляет 5-6%, что меньше, чем в 2003 году - 8,6%. По мнению специалистов, экономия должна составлять 10-12%. В целом, сэкономленные средства составляют важный резерв для увеличения объемов закупок продукции и выполнения работ (оказании услуг) для государственных нужд.

Значение системы государственного заказа повышается с ростом доходной части бюджетов. Усилия государства в направлении дальнейшего укрепления национальной экономики и улучшения уровня жизни людей объективно повышают уровень требований к ответственности за максимально эффективное использование средств бюджетной системы. Первоочередная роль в этом плане отводится работе органов власти разных уровней по формированию, размещению и исполнению государственного заказа. От эффективности системы государственных закупок в немалой степени будет зависеть успех реализации приоритетных национальных проектов: «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Здоровье», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса».

1.2 Основные функции системы государственного заказа и ее элементы

Участниками процесса формирования, размещения и исполнения государственного заказа в настоящее время является довольно широкий круг организаций, органов государственной власти, иных учреждений и структур.

Помимо многочисленных субъектов бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями, в структуру системы государственного заказа входят:

Государственные заказчики - государственные органы, государственные внебюджетные фонды, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Государственные заказчики формируют, размещают и исполняют государственный заказ. Важнейшим критерием отнесения того или иного юридического лица к государственному заказчику является право этого лица заключать государственные контракты от имени государства или субъекта Российской Федерации с поставщиками и исполнителями государственного заказа. Такое право накладывает на государственного заказчика целый ряд обязанностей, в том числе по эффективному и целевому использованию бюджетных средств, соблюдению законодательства при выборе поставщиков и подрядчиков выполнения государственного заказа и т.д.

Наделение органа исполнительной власти или юридического лица правом заключать государственные контракты от имени РФ или субъекта РФ должно сопровождаться финансовым обеспечением этого лица, предусмотренного соответствующим бюджетом или внебюджетными фондами.

Выступать в роли государственных заказчиков имеют право главные распорядители бюджетных средств. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается федеральным законом, а перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ утверждается органом исполнительной власти субъекта РФ. В Санкт-Петербурге в соответствии с перечнем, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2005 № 1348 действует 62 главных распорядителя средств бюджета Санкт-Петербурга.

Главный распорядитель бюджетных средств как орган власти отвечает за:

- достоверность и своевременность представления установленной отчетности, связанной с исполнением бюджетных средств;

- своевременное составление бюджетной росписи лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям;

- утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

- эффективное использование бюджетных средств и т.п.

Получатели бюджетных средств также имеют возможность выступать в роли заказчиков Санкт-Петербурга при наделении их соответствующими полномочиями. Получатели средств бюджетных средств - бюджетные учреждения или иные организации, получающие бюджетные средства в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Кроме того, государственный заказчик может передавать часть своих функций другим лицам, в том числе и коммерческим организациям. К началу 2007 года в Санкт-Петербурге насчитывалось около 3000 получателей средств городского бюджета.

Уполномоченные органы - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции по размещению заказов для государственных заказчиков. При этом государственные или контракты подписываются государственными заказчиками.

Уполномоченные органы создаются в регионах, где сформирована централизованная система государственных закупок. Однако в большей части регионов подобные функции распределяются между большим числом организаций. В то же время определяется орган власти, осуществляющий координацию и нормативно-методическое обеспечение процесса государственных закупок. Например, на федеральном уровне власти в качестве такого координирующего органа выступает Министерство экономического развития и торговли РФ.

Специализированная организация - юридическое лицо, которое вправе привлечь заказчик или уполномоченный орган для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов, таких как: разработка конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.

При этом создание комиссии по размещению заказа, определение начальной (максимальной) цены государственного контракта, предмета и существенных условий государственного контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание государственного контракта осуществляется заказчиком.

4. Комиссии по размещению заказов (конкурсная, аукционная или котировочная комиссия), создаваемые при размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок цен на товары, работы, услуги.

Конкурсной комиссией осуществляются вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к находящимся в информационной системе общего пользования, поданным в форме электронных документов и подписанным в соответствии с нормативными правовыми актами РФ заявкам на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса, ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Аукционной комиссией осуществляются рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.

Котировочной комиссией осуществляются предварительный отбор участников размещения заказа, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также рассмотрение, оценка и сопоставление котировочных заявок и определение победителя в проведении запроса котировок, ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Заказчик, уполномоченный орган вправе создать единую комиссию, осуществляющую все выше перечисленные функции. Число членов комиссии должно быть не менее чем пять человек. Членами комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в результатах размещения заказа (в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в конкурсе, заявки на участие в аукционе или заявки на участие в запросе котировок либо состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки), либо физические лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами участников размещения заказа).

5. Участники размещения заказов - лица, претендующие на заключение государственного контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

6. Контролирующие и координирующие органы в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Законодательством РФ предусмотрено 3 модели организации процесса закупок для государственных нужд.

Первая модель отличается крайней децентрализацией: вся полнота полномочий по формированию заказа и осуществлению закупок концентрируется у государственных заказчиков.

Вторая модель характеризуется существенной централизацией процесса закупок. Уполномоченный орган выполняет все функции по размещению государственного заказа.

Третья модель является по своей сути смешанной и включает отдельные элементы первых двух. Она характеризуется тем, что часть государственных закупок осуществляет централизованный орган власти, но при этом определенные полномочия предоставляются государственным заказчикам. Для условий Санкт-Петербурга в качестве наиболее оптимальной была выбрана третья модель. Она в наибольшей степени соответствовала организации устройства властных структур сложившейся системе закупок и демократическим традициям принятия решений.

Наличие подобных моделей отражает весь спектр вариантов организации закупок, существующих в российских регионах. Естественно, что выбирая определенную модель устройства системы государственных заказов, регионы ориентировались на собственный опыт и традиции, сформированные в области организации устройства структур власти и управления. В одних субъектах Российской Федерации, например, в Москве, функционирует довольно централизованная система, в других больше полномочий имеют заказчики, в третьих существуют уполномоченные координирующие структуры, но при этом большие полномочия имеют и заказчики.

Таким образом, свобода выбора организационной схемы функционирования государственного заказа, предоставленная Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» облегчила регионам работу по созданию условий для размещения заказов в установленные сроки.

1.3 Нормативно-правовая база организации процесса закупок для государственных нужд в РФ

Формирование имущественной базы, необходимой для обеспечения деятельности государства, происходит путем закупок товаров для государственных нужд. Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд. В Гражданском Кодексе выделена поставка товаров для государственных нужд как особая разновидность договоров поставки (§ 4 главы 30). Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 01 января 2000 года, также внес свой вклад в регулирование процесса организации закупок для государственных нужд. Кроме того, правовое регулирование отношений по поставке товаров, работ, услуг для государственных нужд нашло отражение в специальных законах: № 60-ФЗ от 13.12.1994 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее - Закон № 60-ФЗ), № 97-ФЗ от 06.05.1999 «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», № 53-ФЗ от 02.12.1994 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», № 79-ФЗ от 29.12.1994 «О государственном материальном резерве», № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Указе Президента РФ № 305 от 08.04.1997 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и др.

Этот вид договоров не является новеллой в российском гражданском праве. Сделки, оформляющие закупку товаров для государственных нужд, в императорской России назывались казенными поставками (подрядами). Законодательство, регулирующее этот вид договоров, начало формироваться со времен эпохи Петра I. Казенные поставки были и сейчас остаются очень привлекательным для поставщиков видом договора. Привлекает и большой объем поставок, и гарантированная оплата из бюджета, и преференции (льготы и квоты), предоставляемые определенным категориям поставщиков. Поэтому государственный заказ нередко сопровождается злоупотреблениями как со стороны поставщиков, так и со стороны должностных лиц заказчиков.

За более чем двухвековой период регулирования этого вида договоров сформировался один из традиционных институтов российского договорного права. Однако в советский период, когда гражданское право в его обычном смысле практически отсутствовало, необходимости выделять этот вид договоров не было. Государство являлось практически единственным собственником имущества, участвовавшего в процессе производства материальных ценностей, и в производстве господствовали плановые отношения. Издавался административный (плановый) акт, который был законом и ему в обязательном порядке следовал договор.

В 90-е годы с изменением экономической и политической ситуации в стране началась реформация имущественных отношений. В 1993 году была принята новая Конституция, которая закрепила принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. Первая часть Гражданского Кодекса РФ вступила в силу с 01 января 1995 года, а вторая - с 01 марта 1996 года. В 1992 году был принят закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», а в декабре 1994 года принят закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» № 60-ФЗ, который с тех пор претерпел не одно изменение, последнее из которых было внесено федеральным законом № 19-ФЗ от 02.02.2006. Этот закон (№ 60-ФЗ) устанавливает только общие правовые и экономические принципы формирования и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд и распространяется только на закупки для федеральных государственных нужд. Деятельность государства в этот период в области закупок еще не была развита, государство больше внимания уделяло процессу продажи государственного имущества, так как в переходный период на первом месте стоял вопрос приватизации государственного имущества, а не формирования государственной имущественной базы.

Институт проведения массовых закупок для государственных нужд путем проведения конкурса и внеконкурсными способами фактически начал формироваться только с выходом Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305. В этом Указе впервые в таком масштабе были сформулированы возможные варианты и порядок проведения закупок для государственных нужд. Этими вариантами являлись несколько видов конкурса (открытый и закрытый, с предварительным отбором и без него, одноэтапный и двухэтапный), а также способ запроса котировок и способ закупки у единственного источника. Сфера применения Указа была значительно шире по сравнению с федеральным законом № 60-ФЗ. Положения Указа № 305 распространялись на закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации.

06.05.1999 принят закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Особенностью данного федерального закона являлось то, что он регулировал не любые отношения по закупкам товаров для государственных нужд, а только закупки только для нужд Российской Федерации и только путем проведения конкурса. В этой части положения Указа № 305, противоречащие закону, являлись недействующими, тогда как регулирование закупок способами запроса котировок и у единственного источника для нужд федеральных сохранилось в соответствии с Указом.

С момента принятия ФЗ № 97-ФЗ началась работа по разработке нового, улучшенного закона о государственном заказе. После нескольких лет проработки, в 2003 году законопроект «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд» был внесен в Государственную думу и 21 июля 2005 года принят новый закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон), который вступил в силу с 01 января 2006 года. Статьей 65 названного закона в полном объеме отменен Федеральный закон № 97-ФЗ от 06.05.1999. Иные федеральные законы, принятые ранее в этой области, формально не отменены и должны применяться в части, не противоречащей федеральному закону № 94-ФЗ. С момента вступления в силу нового закона процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд устанавливается единым на всей территории Российской Федерации для всех категорий заказчиков, осуществляющих закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации, а также муниципальными заказчиками для нужд муниципальных. Однако, как видно из названия нового закона, он регулирует только процесс размещения заказов. Другими словами, закон регулирует только процесс заключения гражданско-правового договора на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Вопросы формирования государственного заказа (государственных нужд) и исполнения государственных контрактов (в части, не урегулированной законом), остались за рамками нового закона и поэтому регулируются иным законодательством (как принятым до нового закона, так и тем, какое будет принято в будущем).

Таким образом, в настоящее время основой законодательного регулирования системы государственного заказа являются:

- Конституция РФ

- Гражданский кодекс РФ

- Бюджетный кодекс РФ

- Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

- Федеральный закон № 60-ФЗ от 13.12.1994 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Важную роль играет также Федеральный закон от 26.07.2006 № 145-ФЗ «О защите конкуренции». Статьи 17 и 18 названного закона устанавливает антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций.

Все вышеназванные акты составляют основу законодательной базы в области поставок для государственных нужд. Иные федеральные законы, регулирующие поставки для государственных нужд в отдельных сферах деятельности государства (в области обороны страны и безопасности государства, сельскохозяйственного производства, формирования государственного резерва и др.) отражают специфику применения этого законодательства и должны соответствовать основному законодательству.

Кроме того, в развитие основного законодательства об организации процесса государственных закупок принята масса подзаконных актов, изданных Правительством РФ, министерствами и ведомствами, а также существует региональное законодательство, посвященное этому вопросу.

История развития нормативной базы в области госзакупок в нашей стране складывалась таким образом, что сегодня мы имеем достаточно объемное, порой противоречивое законодательство, в котором бывает непросто разобраться. Для того, чтобы уметь правильно применять нормативные акты, необходимо прежде всего помнить об иерархии применения законодательства. Если говорить о процессе размещения госзаказа, который представляет собой не что иное, как процесс заключения гражданско-правового договора, то он регулируется в первую очередь нормами гражданского права. Таким образом, иерархическая лестница применения гражданского законодательства в области размещения государственного заказа выглядит следующим образом:

Конституция РФ - документ, имеющий наивысшую юридическую силу на всей территории РФ

Гражданский кодекс РФ

Бюджетный кодекс РФ - в части норм гражданских

- Федеральные законы о государственном заказе

- Указы Президента РФ

- Постановления Правительства РФ

- Акты федеральных органов исполнительной власти

Субъекты Российской Федерации имеют собственную нормативно-правовую базу организации и проведения государственных закупок. Однако при осуществлении государственных закупок решаются вопросы не только касающиеся процедуры размещения заказов, но и вопросы распоряжения государственной собственностью. А эти вопросы относятся к предметам ведения субъектов Российской Федерации как собственников принадлежащего им имущества. Поэтому положения местного и регионального законодательства по вопросам распоряжения собственностью (денежные средства тоже являются имуществом) имеют приоритет перед законодательством федеральным (п. 6 ст.76 Конституции РФ).

Таким образом, нормативно-правовая база организации и проведения государственных закупок различается при осуществлении закупок для нужд федеральных и для нужд субъектов РФ.

Для проведения закупок для федеральных нужд применяется следующее законодательство:

Конституция РФ

Гражданский Кодекс РФ

Бюджетный Кодекс РФ

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»

6) Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти - в случаях, предусмотренных Федеральным Законом № 94-ФЗ.

Для проведения закупок для нужд субъектов Российской Федерации применяется следующее законодательство:

Конституция РФ

Гражданский кодекс РФ

Бюджетный кодекс РФ

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти - в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ.

Региональное законодательство

ГЛАВА 2. Процесс формирования и исполнения государственного заказа

2.1 Основные этапы государственного заказа

Порядок использования средств бюджетов определяется требованиями Бюджетного кодекса РФ, других законодательных и иных нормативных правовых актов. Поэтому финансирование функционирования системы государственного заказа определяется базовыми положениями бюджетного законодательства и соответствует общим требованиям, применяемым в рамках бюджетного процесса.

В соответствии с действующим законодательством бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 года, во многом повлиял на процесс совершенствования системы государственного заказа. Среди прочего, он определил базовые принципы, на которых основана бюджетная система РФ, некоторые из которых самым непосредственным образом влияют на политику формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Например, реализация принципа сбалансированности бюджета, означающего, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита, ставит заслон на пути возникновения кредиторской задолженности бюджетов на поставленные товары (выполненные работы) в рамках государственного заказа.

Реализация принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, заключающегося в необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, нацеливает государственных заказчиков на всемерную экономию финансовых ресурсов.

Принцип гласности, заключающийся в необходимости обязательного опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, представлении информации о ходе исполнения бюджетов, способствует достижению максимальной информационной открытости процедур бюджетных закупок. Примечательно, что никаких тайн бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровнях власти быть не может. Согласно Бюджетному Кодексу секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств, означающий то, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с указанием направления их использования, нацеливает всех участников процесса государственных закупок на достижение конченых результатов, установленных контрактом.

Помимо общих, базовых принципов, вытекающих из требований к устройству и функционированию бюджетной системы, сфера государственных закупок также основана на ряде специфических принципов, которые детализируют ее сущностные характеристики. К числу таких принципов относятся: законность, эффективность, информационная открытость, добросовестная конкуренция, коллегиальность принимаемых решений, подконтрольность и др.

Принцип законности означает, что бюджетные закупки должны осуществляться в строгом соответствии с требованиями законодательства. Государственные заказчики и поставщики осуществляют взаимодействие на основе действующих правовых норм, предусматривающих равноправный и уважительный характер отношений, информационную открытость процесса и применение конкурентных процедур размещения заказов. Для обеспечения законности необходимо обеспечить подотчетность, контроль и ответственность. Деятельность государственных заказчиков и организаторов конкурса в части закупок должна документироваться и в случае необходимости предоставляться вышестоящим инстанциям, контрольным органам, а также в случаях определенных законодательством иным заинтересованным лицам. Государственные заказчики и поставщики несут всю полноту ответственности за результаты своей деятельности.

Принцип эффективности нацеливает на необходимость экономии бюджетных средств, при одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ и услуг.

Реализация принципа информационной открытости обеспечивает гласный и прозрачный характер осуществления бюджетных закупок. Сведения о закупках, осуществляемых в рамках государственного заказа, должны размещаться на специальном сайте в сети Интернет и публиковаться в официальном печатном издании. Система закупок должна позволять предприятиям, организациям и гражданам, независимо от их местонахождения, знакомиться с информацией о планируемых закупках и участвовать в конкурсных процедурах.

Реализация принципа добросовестной конкуренции обеспечивается за счет информационной открытости, равенства поставщиков и справедливости принимаемых решений. Государственные заказчики и организаторы конкурсов должны обеспечивать равное и справедливое отношение к претендентам и поставщикам. Критерии отбора должны в равной степени применяться ко всем претендентам независимо от организационно-правовой формы, отраслевой принадлежности и иных характеристик, не связанных с квалификацией, опытом, ценовой политикой и иными параметрами, оказывающими влияние на результаты их деятельности. Последнее должно достигаться за счет коллегиального и межведомственного характера принятия решений о предоставлении государственного заказа. Такие решения могут приниматься в рамках деятельности конкурсных комиссий. Решения принимаются не на основе мнения представителей какого-либо отдельного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а с учетом общей позиции, учитывающей довольно широкий спектр суждений.

Процесс формирования государственного заказа является составной частью бюджетного процесса. Формирование государственного заказа есть не что иное, как формирование натурально-вещественной формы расходов бюджета.

На стадии подготовки проекта бюджета на очередной финансовый год, во втором квартале года, предшествующего бюджетному, одновременно с разработкой прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетно-налоговой политики и перспективного финансового плана осуществляется формирование прогноза объема региональных закупок. На следующем этапе происходит формирование перечня государственных нужд, на основе которого идет формирование Реестра планов размещения государственного заказа. Окончательное формирование Реестра планов размещения государственного заказа происходит после рассмотрения и утверждения законов о бюджете.

Исполнение бюджета представляет собой процесс непосред-ственного формирования доходов и конкретное целевое использо-вание денежных средств. Оперативное исполнение бюджета осуществляется в соответствии с поквартальной росписью доходов и расходов, устанавливающей использование бюджетных ас-сигнований между получателями бюджетных средств всех уровней по бюджетной классификации. Только после составления поквартальной росписи заказчики могут приступать к следующему этапу - составлению конкурсной и иной документации, а также опубликованию информации о проведении процедур размещения государственного заказа в соответствующих средствах массовой информации, которые производятся заказчиками в течение всего года. Поэтому формирование государственного заказа является самой длительной стадией государственного заказа.

Кроме того, до опубликования извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, о проведении запроса котировок, о предварительном отборе либо направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе должны быть созданы соответствующие комиссии. Поэтому к стадии формирования государственно заказа относится также определение соответствующей государственной комиссии.

Размещение государственного заказа представляет собой комплекс мероприятий и процедур, осуществляемых заказчиками по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения и ними государственного контракта. Оно производится в сроки и объемах, предусмотренных Планом процедур размещения государственного заказа.

Имеют место случаи, когда заказчиками производится размещение заказов, не обеспеченных финансированием. Такие ситуации возникают в связи с необходимостью организации в текущем году процедур закупок продукции для государственных нужд следующего года при отсутствии закона о бюджете наступающего года и плановых документов по формированию государственного заказа. При проведении таких закупок становится реальным возникновение противоречия между обязанностью заказчика в определенный срок заключить государственный контракт и отсутствием у него права на принятие бюджетного обязательства. Согласно статьям 70, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации заключение соответствующего государственного контракта напрямую запрещено. Однако данное противоречие возможно избежать, если при публикации извещения о проведении торгов на бюджет следующего года учесть максимальный период от даты вскрытия конвертов с заявками участников до даты регистрации контракта в Реестре с тем, чтобы к моменту регистрации контракта в Реестре был принят закон о бюджете, а также осуществлена сводная роспись бюджета, составленная в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджета.

Законодательством Российской Федерации и субъектов РФ установлено обязательное направление заказчиками сведений о закупках на всех этапах функционирования системы государственного заказа для их регистрации в соответствующих реестрах. Ведение реестров осуществляется на всех уровнях власти. Оно позволяет обобщать и анализировать информацию о государственном заказе, идентифицировать участие в нем субъектов малого предпринимательства, учреждений уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов, субъектов естественных монополий, подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий, а также осуществлять реализацию контрольных функций за деятельностью государственных заказчиков по всему процессу государственных закупок.

2.2 Формирование государственного заказа

С переходом к рыночным отношениям, приватизацией предприятий и упразднением ставшего одиозным Госплана, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, важнейшая для жизнедеятельности страны и регионов функция планирования материально-технического обеспечения бюджетной сферы практически утратила свое значение и почти не использовалась. Неразвитость нормативно-методической основы этой функции в условиях рынка определяла спонтанность закупок, которые инициировались преимущественно исходя из текущих, а не перспективных плановых потребностей бюджетной сферы. Это, учитывая требования законодательства о соблюдении принципа конкурентности при размещении заказов, а также сроки проведения процедур закупок, приводило к затягиванию сроков процедур, увеличению числа размещений заказов у единственного источника и другим последствиям, ведущим к неэффективному расходованию бюджетных средств.

По поручению Президента Российской Федерации от 19.06.2003 № Пр-1144 о необходимости перехода на обоснование бюджетных заявок государственных закупок путем составления экономических расчетов оценки затрат с обязательным сопоставлением утвержденных в федеральном бюджете объемов закупок фактически выполненным по срокам, номенклатуре и сумме использованных средств, функция планирования закупок по существу была «реанимирована» Министерством экономического развития и торговли РФ. Восстановлена эта функция, к сожалению, только в «статистическом» виде, т.е. в форме сбора сведений о планируемых закупках продукции, преимущественно товаров, в натуральном и стоимостном выражении. Эта работа проводится Департаментом государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ Минэкономразвития с использованием системы автоматизации процесса формирования сводного прогноза объемов закупок продукции. Соответствие этого прогноза реальному бюджету и фактическим закупкам за счет региональных бюджетов является весьма приблизительным, поскольку сведения о планируемых закупках вносятся «с листа», без детерминированной связи с государственными нуждами, стандартизированными или установленными законодательством нормативами обеспечения (нормами потребления) и бюджетом регионов.

Большое влияние на финансовые аспекты формирования государственного заказа оказала проводящаяся в настоящее время работа по переходу на принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Правительством РФ было принято постановление № 249 от 22.05.2004 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в России. Положения Концепции направлены на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления государственными финансовыми ресурсами на всех уровнях бюджетной системы. Значение Концепции состоит не только в определении направлений совершенствования бюджетного процесса, но и в активизации деятельности всех участников бюджетного процесса в целях повышения эффективности бюджетного планирования.

Суть проводимой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем расширения ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Это оказало определенное влияние на процессы формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Прежде всего, результатом стало более тщательное планирование закупок, совершенствование ценообразования и процедур закупок и контроль за качеством поставляемой продукции. Таким образом, бюджетная реформа должна позитивно воздействовать на систему государственного заказа, прежде всего в плане экономии бюджетных средств и улучшения качества и иных параметров поставляемой продукции.

Планированию закупок на федеральном уровне уделяется все больше внимания. Так, в целях обеспечения представления обоснований объемов финансирования закупок Минэкономразвития России подготовило и направило в субъекты Федерации для составления прогноза на 2006 год методику экономических расчетов оценки планируемых затрат и объемов государственных закупок, в которой предусмотрены различные способы оценки объема затрат: нормативный, индексный, плановый, формульный. В стадии разработки находятся методические указания по порядку сопоставления и проверки плановых затрат бюджета, фактически произведенных в отчетном году.