Территориальная избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

право территориальный избирательный комиссия

Новейшая история России демонстрирует нам неоспоримые свидетельства ключевой роли института свободных выборов. Вопрос об отношении к выборам - это одновременно и вопрос об отношении к демократии. В условиях политических кризисов, противостояния в обществе, выборы являются важнейшим инструментом восстановления гражданского мира, только они позволяют установить истинную расстановку политических сил, их фактическое, а не декларируемое влияние на общественные процессы. Отступление от этой демократической формулы, пренебрежение ею способно порождать кризисные процессы.

Избирательное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся или формирующиеся вокруг электоральных отношений, выборов, избирательного процесса и обеспечивающих реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также их права отзыва избранных лиц.

Избирательное право в современных условиях нацелено не только на обеспечение действительного и полноценного участия граждан в формировании представительных основ народовластия, но и на придание механизму делегирования выборным государственным и муниципальным структурам публичных полномочий признаваемого и одобряемого гражданским сообществом характера.

Характерной особенностью российского избирательного права является наличие Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который носит рамочный характер и действие которого распространяется на все выборы, проводящиеся в стране.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях к основным принципам проведения в Российской Федерации выборов относится то, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии, работающие открыто и гласно. При этом законодателем было специально отмечено, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Этим положением подчеркивается особая роль избирательных комиссий в обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. Учебник. - М.: ЗАО "Юстицинформ", 2008. С. 113.

Согласно определению, данному в Большом юридическом словаре, избирательная комиссия - это орган, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. В Российской Федерации при проведении выборов образуются следующие виды комиссий: Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) комиссии; участковые комиссии. Избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, иных общественных объединений Большой юридический словарь (под ред. А.В. Малько). М.: "Проспект", 2009. С. 339..

После принятия в 1993 году Основного Закона страны в России создана система избирательных комиссий, выполняющая исключительную роль в обеспечении основополагающих конституционных прав граждан Российской Федерации - права избирать и быть избранными в федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что с момента принятия Конституции России, а затем в октябре 1994 года Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» деятельность избирательных комиссий существенно изменилась. Выборы на федеральном, региональном и местном уровнях организуются и проводятся в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, гласности, свободы мнений, где каждый волен отдать свой голос за того, кого он считает наиболее достойным возглавлять государство, регион, район, город или представлять его интересы в законодательных (представительных) органах государственной власти, органах местного самоуправления.

На страже права гражданина России, обладающего активным и пассивным избирательным правом, стоят избирательные комиссии - сегодня реально участвующие в организации и проведении выборов, независимые в своих решениях от органов государственной власти, органов местного самоуправления, подчиняющиеся только закону. Этот основополагающий принцип в деятельности избирательных комиссий закреплен в п. 11 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в соответствующих федеральных и региональных законах о выборах.

Следует отметить, что полномочия избирательных комиссий различного уровня подробно установлены в избирательном законодательстве, избирательных кодексах ряда регионов, а также в законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации.

Основной целью исследования является подробное изучение правового статуса территориальных избирательных комиссий, порядок их формирования и компетенция.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучение правового статуса территориальных избирательных комиссий в системе избирательных комиссий в России;

- исследование порядка формирования территориальных избирательных комиссий;

- анализ общей компетенции территориальных избирательных комиссий.

Исследованием системы избирательных комиссий в России, в том числе деятельностью территориальных избирательных комиссий занимались многие российские ученые См. например: Белоновский В.Н. Совершенствование избирательного законодательства и выборной модели формирования представительных органов власти: Материалы российской межвузовской конференции "Парламентско-президентские выборы 1999-2000 годов и решение жизненных проблем России". М., 2001.Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. Учебник. - М.: ЗАО "Юстицинформ", 2008., Веденеев Ю.А. Избирательная власть: Исторический контекст, политико-правовая сущность и механизмы осуществления // Бюл. ЦИК России. 1995. N 2., Конкин Н.Е. Система избирательных комиссий: становление, развитие, перспективы. М. 2008., Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010., Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996 и др..

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью территориальных избирательных избирательных комиссий России в избирательном процессе.

Предметом исследования выступают законодательство и правоприменительная практика в сфере правового регулирования деятельности территориальных избирательных комиссий в избирательном процессе РФ.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральные конституционные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и регламенты палат Федерального Собрания, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и т.д.

1. Территориальные избирательные комиссии как составляющая системы избирательных комиссий в России

1.1 История возникновения и правовой статус избирательных комиссий в России

Впервые УИК, ОИК и (в современной терминологии) ТИК были созданы в 1906 году, при этом функции органа, организующего выборы депутатов I Государственной Думы, возлагались на МВД России (местная администрация с привлечением органов полиции, губернаторы и градоначальники) Конкин Н.Е. Система избирательных комиссий: становление, развитие, перспективы. М. 2008. С. 12..

При формировании первых Государственных Дум появляется термин «избирательная комиссия», которая образуется в каждом избирательном участке в составе председателя и двух членов.

Кроме того, «для проверки правильности выборов и рассмотрения жалоб» создаются губернские и уездные по делам о выборах комиссии, которые образовывались под руководством председателя окружного суда из «уважаемых лиц» губернии и уезда, но за все отвечал губернатор.

Избирательные комиссии проводили подсчёт голосов и определяли избранных уполномоченных, публиковали эти результаты. При этом партия РСДРП(б) организовала свою ЦИК - избирательные комиссии на местах (это очень похоже на параллельный подсчёт, организованный КПРФ).

Всероссийская избирательная комиссия по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия как орган, организующий выборы, была впервые создана в июле-сентябре 1917 года (Положение о комиссии было утверждено 20 июля 1917 г.). В состав комиссии входили юристы. Был председатель и 15 членов с правом решающего голоса, а, кроме того, ещё 6 человек были заместителями и выполняли функции постоянных членов комиссии в случае их отсутствия (для обеспечения кворума).

Были образованы окружные, столичные, городские, уездные и УИК. В состав избирательных комиссий входили юристы, члены судов, мировые судьи. Техническое обеспечение выборов лежало на МВД. При этом официальным органом комиссии была газета «Известия».

Всероссийская избирательная комиссия обладала правом законодательной инициативы.

Избирательные комиссии в первые годы советской власти формировались только по уровню выборов (губернские, городские, сельские). Члены избирательных комиссий назначались соответствующим исполнительным комитетом Советов. Выборы были как тайные, так и открытые. Отсутствовала единая система избирательных комиссий.

После образования СССР и принятия Конституции 1924 года началось формирование единой системы избирательных комиссий (от УИК до областных избирательных комиссий). Эти комиссии состояли от трех до пяти членов избирательных комиссий. Члены избирательных комиссий назначались исполнительными комитетами (два человека - от губернского исполкома, два - от крестьянских организаций, один - от профсоюзов). Работа не оплачивалась. Отсутствовал технический штат. Задачами этих избирательных комиссий было: организация выборов на соответствующей территории, руководство нижестоящими избирательными комиссиями, рассмотрение жалоб, подготовка представлений в исполкомы для роспуска избирательных комиссий.

Таким образом, был создан самостоятельный институт, который, как оказалось, мог контролировать проведение выборов.

Это не могло устраивать действующую власть, и в 1925 году она повела решительную борьбу с этими «недоработками», в результате чего и были созданы ЦИК республик из членов соответствующих Центральных исполкомов.

3 октября 1930 года была образована ЦИК СССР для контроля за выборами в Советы. Председатели избирательных комиссий назначались вышестоящими исполкомами, а члены избирательных комиссий - исполкомами. ЦИК СССР просуществовала до принятия Конституции 1936 года.

По Конституции 1936 года выборы проводились по округам, и на время выборов создавалась система комиссий - от ЦИК республики до УИК. Все эти избирательные комиссии были временными и создавались исполкомами.

Для выборов в 1989 году была создана ЦИК СССР (председатель, два зама, секретарь и 31 член ЦИК со сроком полномочий - 5 лет), окружные избирательные комиссии (на них была возложена функция по выдвижению кандидатов) и УИК, а также избирательные комиссии общественных организаций.

На выборах съезда РСФСР также была создана ЦИК РСФСР, избирательные комиссии по округам и УИК. Комиссии формировались на основе предложений общественных организаций, трудовых коллективов, учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства. Но непосредственно формирование осталось за соответствующими исполкомами.

Для проведения референдума 1991 года была создана ЦИК референдума. Впервые на избирательную комиссию было возложено полномочие по проверке подписей избирателей, подписавшихся под инициативой о проведении референдума.

Проведение выборов Президента РСФСР 1991 года было также возложено на ЦИК РСФСР по выборам депутатов съезда РСФСР.

В этот период избирательные комиссии формировались и отчитывались только перед государственными органами. Отсутствовал прозрачный характер формирования избирательных комиссий.

Указ Президента Российской Федерации от 29.09.1993 г., утвердил Положение о ЦИК России. На ЦИК РФ возлагалось создать региональные (головные) субъектные избирательные комиссии, а те в свою очередь - ОИК и УИК.

Впоследствии было установлено, что ЦИК России формируют Президент России, Совет Федерации РФ и Государственная Дума РФ, которые назначают пять членов ЦИК России. Избирательные комиссии субъектов РФ на паритетных началах формируют представительная и исполнительная власти субъекта РФ, аналогичным образом формируются избирательные комиссии муниципальных образований. ТИК, ОИК и УИК формируются вышестоящими избирательными комиссиями.

Этот порядок закреплен в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральных законах о выборах, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003 г. N 40 ст. 3822., а также в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"//СЗ РФ. 2004 г. N 27 ст. 2710., нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. При этом комиссии проводят выборы, референдумы, а также процедуру отзыва выборного лица (депутата, мэра).

Именно после принятия всех вышеназванных законов можно говорить, что в Российской Федерации была создана система избирательных комиссий, которая обеспечивает проведение выборов в органы государственной власти всех уровней.

В настоящее время в систему избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, входят: Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России), избирательные комиссии субъектов РФ (ИКС РФ), избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО), окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) комиссии, участковые комиссии.

1.2 Понятие и правовой статус территориальных избирательных комиссий в системе избирательных комиссий РФ

Избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. Учебник. - М.: ЗАО "Юстицинформ", 2008.. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента РФ.

Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ.

Избирательные комиссии Российской Федерации представляют собой стройную, гибкую систему, приспособленную к выборам органов власти различного уровня.

Как и всякая сложная социальная структура, система избирательных комиссий - не просто сумма составляющих ее элементов, а слаженный "организм", части которого взаимодействуют друг с другом в формах, четко указанных в законах . Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 7.

В соответствии с п. 21 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" под избирательной комиссией понимается коллегиальный орган, формируемый в порядке и в сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Таким образом, избирательные комиссии формально являются независимыми органами, не входящими ни в одну из трех ветвей власти и имеющими специальные функции, связанные с организацией выборов. За избирательными комиссиями закреплена роль арбитра, независимого и беспристрастного организатора конкурентной политической борьбы, институционализированной в форме избирательного процесса.

В рамках нашего исследования представляется необходимым определение понятия правового статуса комиссии и его основных составляющих категорий.

Теория права не предусматривает единой универсальной трактовки данного понятия, равно как и действующие нормативные акты также не регламентируют указанного понятии. В связи с отсутствием легального определения понятия "правовой статус", оно формируется специалистами применительно к каждой отдельной ситуации. Наиболее распространено восприятие правового статуса в качестве совокупности законодательных требований, определяющих положение конкретного субъекта в совокупности правоотношений. В этой связи зачастую структура правового статуса включает в себя следующие категории:

права;

обязанности;

ответственность субъекта.

Применительно к отдельным субъектам структура данного понятия может быть расширена за счет включения в него ряда иных категорий, например, взаимодействия с иными участниками данных правоотношений и т.п. Отсутствие легального определения понятия "правовой статус" способствует формированию его различных трактовок Воробьев Н.И., Григорьева Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (под редакцией Н.И. Воробьева). - М., 2011. С. 113..

Однако правовой статус определяется не только применительно к правам и обязанностям субъекта, но и месту в системе аналогичных органов.

Государственно-правовой статус избирательных комиссий определяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов.

Это понятие раскрывает их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования самих государственных органов, поскольку ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, как отмечалось выше, являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и ИКС РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, предусмотренной федеральными законами и законами субъектов РФ.

Избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон обеспечивает самостоятельность комиссий путем установления круга их полномочий и порядка их формирования.

Одна из особенностей правового положения некоторых избирательных комиссий - закрепление за ними статуса юридических лиц. Данный подход выступает единым в отношении многих органов публичной власти в России. Необходимость такого статуса, признаки которого определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, обосновывается участием этих органов в гражданско-правовых отношениях Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик: государственно-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 498.. Законодательство, как правило, не предусматривает непосредственного участия в гражданских правоотношениях федеральных органов государственной власти. При этом нужно отметить, что большинство аналогичных органов государственной власти субъектов Федерации, имеющих схожие задачи, наделены статусом юридического лица, т.е. обладают его признаками. В литературе данное обстоятельство чаще всего объясняется тем, что эти органы имеют совершенно иные функции и задачи.

Впервые статус юридического лица был предоставлен высшим звеньям системы избирательных комиссий РФ Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

Вполне возможно, что по замыслу законодателя такой шаг должен был способствовать реформированию советской системы избирательных комиссий, ликвидации зависимости избирательных органов от административных инстанций. Можно также предположить, что система российских избирательных органов с течением времени должна была превратиться по аналогии с избирательными системами зарубежных стран в самостоятельную и независимую ветвь избирательной власти, возглавляемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, которая в некоторой степени выступала бы министерством выборов. Эта идея нашла развитие и в доктринальных источниках.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" юридическими лицами признаются Центральная избирательная комиссия РФ, избиркомы субъектов РФ. Законодательство допускает придание статуса юридического лица территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям муниципальных образований законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответственно.

Территориальные избирательные комиссии отнесены к государственным органам субъекта Российской Федерации. Признаками, позволяющими считать их таковыми, являются: 1) порядок формирования (формируются государственным органом - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации); 2) наличие определенной законом компетенции (соответствующие статьи федеральных и региональных законов о полномочиях комиссий); 3) наличие определенных полномочий в отношении органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, других участников избирательного процесса (решения территориальных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения, причем нарушение этой обязанности влечет возможность применения административной ответственности); 4) определенное место в иерархии системы избирательных комиссий (нижестоящая по отношению к избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, вышестоящая по отношению, например, к участковым избирательным комиссиям); 5) возможность финансирования деятельности комиссий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации См.: Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Под ред. С.В. Кабышева, А.Е. Постникова. М., 2003..

Конкретное место территориальных комиссий в системе государственных органов субъекта Российской Федерации определяется федеральным избирательным законодательством, соответствующим законом субъекта Российской Федерации. При этом законодатель исходит из того, что территориальные избирательные комиссии не являются органами государственной власти, а относятся к так называемым иным государственным органам специальной компетенции, постоянно действующим на части территории субъекта Российской Федерации. Постоянная основа деятельности территориальной комиссии означает непрерывный период ее работы с момента первого заседания комиссии до истечения установленного законом срока полномочий (первого заседания комиссии нового состава). Территориальные комиссии создаются не для проведения конкретных выборов, как ранее, а для организации любых выборов, проводимых на соответствующей территории в течение срока их полномочий. Признак постоянной основы деятельности присутствует у территориальной комиссии вне зависимости от того, наделена комиссия правами юридического лица или нет. В случае наделения территориальной избирательной комиссии правами юридического лица необходимо обеспечить финансирование работы на штатной основе минимум одной единицы (председателя комиссии) с созданием одновременно соответствующих условий для работы. Соответствующая норма должна содержаться в законе субъекта Российской Федерации и может распространяться либо на все территориальные комиссии, либо на некоторые из них. В настоящее время пока незначительная часть территориальных комиссий пользуется правами юридического лица.

Чтобы избежать дублирования в деятельности комиссий, сформированных на одной территории, законодатель предусмотрел возможность взаимного возложения полномочий: полномочия территориальной комиссии могут быть возложены на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования, при этом учтена и обратная ситуация. В первом случае решение принимается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с представительным органом местного самоуправления, т.е. в этом случае территориальная комиссия не образуется, но возложение ее полномочий на ИКМО возможно лишь в случае формирования ИКМО по правилам, установленным новым федеральным избирательным законодательством, т.е. после 26 июня 2002 г. ИКМО, так же как и территориальная комиссия, должна действовать на постоянной основе. В ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Алтайском крае, Владимирской, Костромской, Ульяновской областях, созданы более 160 ИКМО, на которые возложены полномочия территориальных комиссий.

Конкретное число членов каждой территориальной комиссии определяется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Количественный состав комиссии зависит от числа избирателей, зарегистрированных на данной территории, а также местных особенностей, например наличия отдаленных или труднодоступных местностей. Чаще всего число членов территориальной комиссии составляет до девяти человек. Предусматривается возможность образования нескольких территориальных комиссий на одной территории с большим количеством избирателей. Решение принимает ИКС РФ по согласованию с ЦИК России, которая по этому вопросу принимает соответствующее решение. Несколько территориальных комиссий обычно образуется в крупных городах - административных центрах республик, краев, областей, а также в городах с большим количеством избирателей. Практика показывает, что число избирателей на одну территориальную комиссию в таких случаях может составлять в среднем 200 тыс. человек. При вынесении решения могут приниматься во внимание и другие обстоятельства, например административно-территориальное деление, плотность населения, особенности географического положения территории. Кроме того, именно на базе территориальных комиссий существует низовая сеть Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы": каждая территориальная комиссия оснащена комплексом средств автоматизации, используемым при проведении выборов. Поэтому при согласовании решений об образовании новых территориальных комиссий в крупных населенных пунктах ЦИК России учитывает возможность технического обеспечения их работы См.: Вешняков А.А. О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах: Доклад Рабочей группы, образованной распоряжением Президента Российской Федерации от 26 августа 2000 г. N 372-рп для подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о выборах // Вестник ЦИК РФ. 2000. N 23. С. 56-69..

Помимо образования территориальных комиссий на соответствующих территориях, предусмотрены особые случаи создания специализированных территориальных комиссий без их привязки к определенной территории. Одна или несколько территориальных комиссий создаются для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на судах и полярных станциях, и эти комиссии создаются по решению ИКС РФ. ЦИК России в случаях, предусмотренных, например, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", вправе сформировать одну или несколько территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий за пределами территории Российской Федерации. В данном случае территориальные комиссии будут нижестоящими по отношению к сформировавшей их комиссии, и протоколы об итогах голосования на "зарубежных" избирательных участках будут поступать от этих специализированных комиссий непосредственно в ЦИК России. Помимо полномочий, общих для всех избирательных комиссий и отличающихся только масштабами территории, на которой они применяются, территориальная комиссия отвечает за соблюдение нормативов технологического оборудования комиссий на своей территории. К полномочиям территориальной комиссии, относится, например, такая новая обязанность, как формирование участковых комиссий, назначение их председателей См.: Белоновский В.Н. Совершенствование избирательного законодательства и выборной модели формирования представительных органов власти // Материалы российской межвузовской конференции "Парламентско-президентские выборы 1999-2000 годов и решение жизненных проблем России". М., 2001..

2. Порядок формирования территориальных избирательных комиссий, организация работы и основные полномочия

2.1 Порядок формирования территориальных комиссий

Для более полного понимания роли и места территориальных избирательных комиссий в Российской Федерации рассмотрим основные условия и порядок их формирования.

Статьей 15 Временного положения Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"//СЗ РФ.1996 г. N 49 ст. 5497 устанавливаются условия и порядок формирования территориальных избирательных комиссий, определяется круг их полномочий. Основная цель формирования территориальных избирательных комиссий - обеспечение конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на подведомственной территории Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (под ред. Воробьева Н.И.). - М., 2011. С. 118..

Территориальные избирательны комиссии могут формироваться:

1) при выборах должностных лиц местного самоуправления по одному одномандатному округу;

2) при образовании многомандатных округов для проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, если количество избирателей в округе превышает 100 тысяч человек (как правило, в этом случае территориальные избирательные комиссии формируются при значительной территориальной протяженности многомандатного избирательного округа).

В целях оптимизации деятельности избирательных комиссий установлено, что в случае, если одновременно проводятся выборы должностного лица местного самоуправления и депутатов представительного органа местного самоуправления по одномандатным округам, территориальные избирательные комиссии не образуются, а их полномочия выполняют окружные избирательные комиссии.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что основной причиной формирования территориальных избирательных комиссий является размер территории избирательного округа и количество избирателей, зарегистрированных на территории данного избирательного округа. Формирование территориальных избирательных комиссий не является обязательным. Вопрос о формировании территориальных избирательных комиссий находится в ведении избирательной комиссии муниципального образования и решается исходя из принципа организационной целесообразности.

Частью третьей статьи 15 указанного федерального закона регулируется порядок формирования территориальных избирательных комиссий.

Следует отметить, что статус территориальных избирательных комиссий, сформированных в соответствии с комментируемым Законом, значительно отличается от статуса территориальных избирательных комиссий, сформированных в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Территориальные избирательные комиссии, сформированные в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", являются государственными органами субъекта РФ, формируются избирательной комиссией субъекта РФ и действуют на постоянной основе. Таким образом, положения вышеуказанного Федерального закона не могут быть распространены на территориальные избирательные комиссии, сформированные в соответствии с Временным положением.

Вместе с тем, при формировании территориальных избирательных комиссий представляется необходимым применить общие условия формирования избирательных комиссий, установленных ст. 22 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

Территориальные избирательные комиссии формируются избирательной комиссией муниципального образования не позднее чем за 50 дней до дня выборов в составе не менее семи членов комиссии и утверждаются представительным органом местного самоуправления, а при его отсутствии главой муниципального образования или органом (должностным лицом) местного самоуправления, уполномоченным уставом муниципального образования либо решением суда. В случае отсутствия правомочных органов местного самоуправления указанные действия осуществляются органом исполнительной власти субъекта РФ, на который возложено исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов.

Формирование территориальной избирательной комиссии осуществляется на основе предложений:

1) они формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, а также (за исключением ИКС РФ) в представительном органе местного самоуправления (при этом в качестве избирательного объединения может быть и общественное объединение) См.: Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Современное избирательное право и решения Конституционного Суда Российской Федерации: юридическая структура и динамика // Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992-1999) / Авт. концепции и сост. Ю.А.Веденеев, В.И. Лысенко, Б.А. Страшун, отв. ред. А.А. Вешняков. М.,2000.;

2) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ", политических партий, выдвинувших списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п. 17 ст. 35 указанного Федерального закона;

3) других политических партий и иных общественных объединений;

4) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования;

5) собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

6) представительных органов муниципальных образований Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. Учебник. - "ЗАО Юстицинформ", 2008 г. с. 119..

Председатель, заместитель председателя и секретарь территориальной избирательной комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов территориальной избирательной комиссии.

При этом, неизбрание кого-либо из указанных лиц не является препятствием для избрания остальных. Например, в случае неизбрания председателя избирательной комиссии члены территориальной избирательной комиссии вправе избрать заместителя председателя и (или) секретаря избирательной комиссии.

Частью пятой статьи 15 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяется круг полномочий территориальной избирательной комиссии.

Кроме того, полномочия территориальной избирательной комиссии определены в п. 9 ст. 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Территориальные избирательные комиссии, сформированные для целей Временного положения, имеют статус временных избирательных комиссий. Их полномочия ограничиваются рамками конкретной избирательной кампании.

Срок полномочий территориальной избирательной комиссии истекает через 30 дней после официального опубликования общих итогов выборов.

В соответствии со ст. 40 Временного положения общие итоги выборов публикуются избирательной комиссией муниципального образования на основании протокола об общих итогах выборов не позднее чем через четырнадцать дней после выборов.

В связи с тем, что территориальная избирательная комиссия является вышестоящей по отношению к участковым избирательным комиссиям, решения территориальной избирательной комиссии в пределах ее полномочий являются обязательными для исполнения указанными участковыми избирательными комиссиями.

2.2 Организация работы и компетенция территориальных избирательных комиссий

Избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав, осуществляют подготовку и проведение выборов в Российской Федерации. Эти полномочия органично вытекают из конституционной нормы о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 72), к которым относятся и права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32).

Для защиты избирательных прав граждан комиссиями используются, в частности, такие механизмы, как рассмотрение обращений, поступивших к ним в ходе избирательной кампании, о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, мониторинг агитационной деятельности, контроль за финансированием избирательных кампаний, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников избирательного процесса, участие в приведении региональных законов в соответствие с федеральным законодательством.

Избирательные комиссии, обеспечивающие периодическое проведение избирательных кампаний, представляют собой гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в автономном режиме. Как всякая сложная социальная система, она является слаженным, живым организмом, части которого (избирательные комиссии) взаимодействуют друг с другом строго по правилам, установленным в соответствующих законах о выборах См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. Учебник. - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. С. 117..

Следует особо подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства Российской Федерации.

Территориальные (районные, городские и другие) комиссии - одновременно являются вышестоящей и нижестоящей комиссией, которая с одной стороны обеспечивает исполнение решений вышестоящих комиссий, направленных на обеспечение проведение избирательной кампании, кампании референдума, а с другой стороны, обеспечивает соблюдение требований законодательства о выборах и референдуме участковыми комиссиями.

Статьей 21 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003 г. N 2 ст. 171 определяется круг полномочий ТИК. ТИК, как вышестоящая по отношению к УИК, расположенным на соответствующей территории, уполномочена организовывать и координировать работу УИК. Как нижестоящая избирательная комиссия по отношению к ЦИК РФ и ИКС РФ, ТИК обязана выполнять решения и рекомендации данных комиссий на подведомственной территории в целях обеспечения единого порядка подготовки и проведения голосования по выборам президента РФ Подсумкова А.А., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (под ред. Н.И. Воробьева). - М., 2010. С. 65..

Пунктом 2 указанной статьи раскрывается содержание полномочий ТИК. В частности, ТИК при подготовке и проведении выборов Президента РФ:

1) осуществляет контроль за подготовкой и проведением выборов Президента РФ на соответствующей территории, информирует население о месте нахождения и номерах телефонов ТИК и УИК. Указанное информирование, как правило, осуществляется путем опубликования справочной информации о ТИК и УИК в государственных и муниципальных печатных средствах массовой информации;

2) формирует УИК и назначает их председателей. УИК формируются в порядке, установленном ст. 15 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст. 15). В соответствии с п. 7 ст. 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" председатель УИК назначается территориальной избирательной комиссией из числа членов участковой комиссии с правом решающего голоса;

3) координирует работу УИК на соответствующей территории, рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) этих избирательных комиссий и принимает по жалобам (заявлениям) мотивированные решения. Как правило, для рассмотрения жалоб (заявлений) на действия (бездействие) участковых избирательных комиссий создается рабочая группа, которая проводит проверки на данным жалобам (заявлениям) и выносит рекомендации, которые в дальнейшем рассматриваются на заседаниях территориальной избирательной комиссии;

4) составляет отдельно по каждому избирательному участку, находящемуся на соответствующей территории, списки избирателей по форме, утвержденной постановлением ЦИК РФ от 28 июня 2007 г. N 18/150-5, за исключением случаев составления списков избирателей по избирательным участкам, образованным в труднодоступной или отдаленной местности, на территории воинской части, в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и в других местах временного пребывания), на судне, находящемся в день голосования в плавании, на полярной станции. В этих случаях списки избирателей составляются в порядке, установленном п. 3-5 ст. 26 комментируемого Закона;

5) заслушивает сообщения представителей органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов Президента РФ;

6) распределяет средства, выделенные ей на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов Президента РФ, в том числе между УИК, осуществляет контроль за целевым использованием этих средств. В этих целях ТИК утверждается смета расходов выделенных на подготовку и проведение выборов Президента РФ средств;

7) обеспечивает совместно с ИКС РФ на соответствующей территории для всех кандидатов соблюдение установленных условий предвыборной деятельности;

8) обеспечивает на соответствующей территории использование ГАС "Выборы" в соответствии с порядком, утвержденным постановлениями ЦИК РФ от 28 июня 2007 г. N 18/153-5, от 29 декабря 2009 г. N 187/1312-5;

9) организует доставку в УИК избирательных бюллетеней и иных документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента РФ. Доставка избирательной документации должна осуществляться таким образом, чтобы обеспечить сохранность избирательных бюллетеней и иных документов, а также не допустить доступ к ним неуполномоченных лиц;

10) выдает избирателям открепительные удостоверения. В соответствии со ст. 68 комментируемого Закона ТИК вправе за 45-20 дней до дня голосования выдать открепительное удостоверение избирателю, который не будет иметь возможность прибыть в день голосования в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, на основании его письменного заявления с указанием причины, по которой ему требуется открепительное удостоверение;

11) оказывает методическую, организационно-техническую и иную помощь УИК в организации голосования на избирательных участках. В этих целях ТИК принимает рекомендации, дает письменные разъяснения по вопросам, поставленным участковыми избирательными комиссиями, снабжает участковые комиссии необходимой юридической и методической литературой, а также канцелярскими принадлежностями;

12) обеспечивает соблюдение утвержденных постановлением ЦИК РФ от 28 мая 2009 г. N 162/1152-5 нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для УИК;

13) контролирует и обеспечивает соблюдение на соответствующей территории единого порядка подсчета голосов избирателей и установления итогов голосования. Для этих целей территориальной избирательной комиссией могут проводиться обучающие семинары для членов УИК, на которых подробно разъясняется вся процедура подсчета голосов и установления итогов голосования. Кроме того, члены ТИК могут выезжать в участковые избирательные комиссии с проверками;

14) устанавливает итоги голосования на соответствующей территории, сообщает их представителям средств массовой информации и передает протокол об итогах голосования в избирательную комиссию субъекта РФ;

15) обеспечивает передачу документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента РФ, в вышестоящую избирательную комиссию или архивное учреждение субъекта РФ в соответствии с порядком, утвержденным постановлением ЦИК РФ от 21 июня 2007 г. N 17/145-5, или уничтожает указанные документы по истечении сроков их хранения. Например, первые экземпляры протоколов ТИК об итогах голосования и приобщенные к ним сводные таблицы об итогах голосования, включающие полные данные всех поступивших протоколов УИК об итогах голосования, особые мнения членов ТИК с правом решающего голоса, не согласных с протоколами в целом или с отдельными их положениями, первые экземпляры поступивших в ТИК жалоб (заявлений) на нарушения комментируемого Закона и принятые по ним решения подлежат хранению в ИКС РФ в течение одного года со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении следующих выборов Президента РФ, а затем передаются в архивные учреждения субъекта РФ;

16) информирует избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании. Информирование избирателей, как правило, осуществляется через печатные средства массовой информации;

17) осуществляет контроль за соблюдением порядка информирования избирателей, проведения предвыборной агитации на соответствующей территории.

Следует отметить, что указанный перечень охватывает только основные полномочия ТИК, является открытым и предполагает исполнение ТИК иных полномочий, способствующих организации избирательного процесса на подведомственной территории.

Итак, одной из форм участия граждан в управлении делами государства является работа в избирательных комиссиях, действующих в интересах граждан как носителей избирательных прав и права на участие в референдуме. Поэтому формирование избирательных комиссий, организация их деятельности и обеспечение полномочий приобретает статус гарантии избирательных и референдумных прав и, в соответствии с законом и международно-правовыми нормами, строится на основе принципов законности, независимости, коллегиальности и гласности.

Членами избирательной комиссии могут быть только граждане России, поскольку они являются единственными конституционно признанными обладателями права на участие в управлении делами своего государства.

Заключение

Подводя итоги работы, необходимо отметить следующее:

Одной из форм участия граждан в управлении делами государства является работа в избирательных комиссиях, действующих в интересах граждан как носителей избирательных прав и права на участие в референдуме. Поэтому формирование избирательных комиссий, организация их деятельности и обеспечение полномочий приобретает статус гарантии избирательных и референдумных прав и, в соответствии с законом и международно-правовыми нормами, строится на основе принципов законности, независимости, коллегиальности и гласности.

В соответствии с п. 21 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" под избирательной комиссией понимается коллегиальный орган, формируемый в порядке и в сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Таким образом, избирательные комиссии формально являются независимыми органами, не входящими ни в одну из трех ветвей власти и имеющими специальные функции, связанные с организацией выборов. За избирательными комиссиями закреплена роль арбитра, независимого и беспристрастного организатора конкурентной политической борьбы, институционализированной в форме избирательного процесса.