Средства мирного разрешения международных споров

Важными условиями достижения соглашения между сторонами в процессе непосредственных переговоров являются (наряду с соблюдением общепризнанных принципов международного права) также добрая воля к решению спорных вопросов, добросовестный поиск сторонами взаимоприемлемого решения конфликта. Нарушение этих условий, как показывает опыт, приводит лишь к углублению разногласий, к возникновению новых конфликтных ситуаций и к обострению всей международной обстановки. Важное значение для согласования воль спорящих сторон имеет основанное на искреннем стремлении к миру и взаимопониманию проявление инициативы относительно начала переговоров. Инициатором переговоров могут выступить одно государство, группа государств, третье государство (которое в дальнейшем не будет стороной в переговорах), а также международная организация. Международная практика выработала основные формы проявления переговорной инициативы: устное предложение в беседе между представителями спорящих государств или переданное через представителей третьих государств; дипломатический зондаж; обращение с предложением переговоров; заявление о готовности начать переговоры; вручение ноты или меморандума с предложением о переговорах; рассылка циркулярной ноты или письма с предложением о проведении переговоров; контрпредложение в ответ на полученное предложение. В некоторых случаях государства могут идти дальше и представить проект мирного урегулирования. В силу признания принципа обязанности государств сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом ООН и требований принципа мирного разрешения споров другое государство - сторона в споре не вправе уклоняться от ответа на проявленную инициативу [48. с. 12].

Каковы же последствия достижения соглашения о переговорах? Это соглашение налагает взаимные обязательства на стороны относительно скорейшего начала переговоров между ними. Участники будущих переговоров должны, прежде всего, сделать все от них зависящее в целях содействия началу переговоров и обязаны воздерживаться от действий, могущих помешать их успешному исходу. Иными словами, они обязаны поддерживать общую благоприятную для переговоров атмосферу.

Переговоры можно классифицировать по различным критериям. По конкретному предмету спора переговоры можно подразделить на мирные, по политическим и по специальным (экономические, торговые, социального и культурного общения, относительно толкования международных договоров и т. д.) вопросам. Особо распространенную категорию представляют территориальные и пограничные споры и разногласия, которые нередко приводят к вооруженным столкновениям, чреватым в современных условиях тесного переплетения экономических, политических, стратегических и иных интересов государств угрозой непосредственной опасности для международного мира. Значение переговоров для урегулирования этой категории международных споров трудно переоценить.

По количеству сторон различают двусторонние и многосторонние переговоры. Двусторонние переговоры состоят в установлении непосредственных, прямых контактов между двумя спорящими сторонами. Многосторонние переговоры могут приобретать самые различные формы. Еще в древнем мире была известна такая форма многостороннего общения, как съезды. На одном из съездов правителей Северного Китая, по сведениям старинных китайских источников, еще в 546 году до н. э. был заключен договор о мирном разрешении споров и о третейском суде. Широкое распространение съезды государей как форма многосторонних переговоров получили в Западной и Восточной Европе в средние века. Наиболее известные из них: в Любече (1097 г.), Вятический (1100 г.), Каменский (1166 г.) съезды; в Тарасконе (1201 г.), Данциге (1366 г.), Луцке (1429 г.), Аррасе (1435 г.). Процедура рассмотрения споров на них была весьма сложной, но малоэффективной.

В период абсолютизма появляется новая форма многосторонних переговоров - конгрессы монархов и дипломатические конгрессы (конгрессы в Камбре в 1559 г., Вервине в 1598 г., Вестфале в 1648 г., Аахене в 1668 г., Утрехте в 1713 г., Немирове в 1737 г., Тешене в 1779 г. и др.). Эта форма достигла своего совершенства в XIX веке (Парижский конгресс 1813 г., Венский конгресс 1815г., конгресс в Карлсбаде 1819 г., Парижский конгресс 1856 г.)38. Начиная со второй половины XIX века и по настоящее время главной формой многосторонних контактов государств являются международные конференции. Переговоры могут проходить на различном уровне. По должности участвующих в них представителей государств бывают переговоры на уровне глав государств, глав правительств, а также министров, послов или уполномоченных представителей. В последних случаях они могут иметь дипломатический или специальный (технический) характер. Переговоры могут проходить в устной или письменной форме, путем переписки. Международная дипломатическая практика выработала различные формы официальной переписки: обмен посланиями, нотами (коллективная нота, вербальная нота, идентичная нота), меморандумами, памятными записками и т. д. Как уже было сказано выше, международное право не регламентирует порядок ведения и продолжительность переговоров. Они определяются самими спорящими сторонами. Что касается международных конференций и совещаний, то в современном международном праве имеются определенные обычные и конвенционные нормы их организации: место проведения, начало, участники, вопросы процедуры, порядок принятия решений и т. д. Однако вопросы процедуры при всей их значимости являются скорее техническим средством для достижения соглашения - главной цели переговоров. На всех стадиях переговоров стороны обязаны действовать с полной ответственностью и добросовестностью и прилагать все усилия для достижения разумного и взаимоприемлемого решения спора на основе учета интересов друг друга, взаимных уступок и компромиссов. Только при неуклонном соблюдении этих требований, выдвигаемых самой жизнью, можно устранить разногласия и достичь мирного соглашения между сторонами даже по самым сложным и щепетильным вопросам. Как показывает опыт, соблюдение сторонами всех этих условий и требований в большинстве случаев приводит к положительным результатам - достижению соглашения либо на основе взаимных уступок, то есть компромисса, либо на основе отказа одной из сторон от своих притязаний и удовлетворения справедливых требований другой стороны. Если же сторонам в процессе переговоров не удалось достигнуть соглашения и разрешить спор, то это не снимает с них обязанности по его урегулированию с помощью других международно-правовых средств.

Одной из разновидностей переговоров в широком смысле являются консультации. Они состоят в том, что, прежде чем обратиться к, тем или иным средствам разрешения международных споров, стороны консультируются между собой по нерешенному вопросу или же консультируются вообще по важным вопросам международной жизни, затрагивающим интересы договаривающихся стран.

Консультативная процедура получила распространение на американском континенте в рамках Организации американских государств. В ст. 7 Межамериканского договора о взаимной помощи от 2 октября 1947 г. предусматривается возможность собрания на консультации государств - членов ОАГ для обсуждения мер по урегулированию конфликта между двумя или несколькими американскими государствами. Консультативным органом, согласно ст. 11 Договора, выступает совещание министров иностранных дел.

Особую разновидность консультаций представляет традиционный в африканском обществе институт обсуждений и переговоров, основанный на методах дискуссий и компромиссов. Этот институт оказывает все большее влияние и на международную практику других государств. Успешная подготовка и ход общеевропейского совещания по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе показали жизненность и эффективность многосторонних консультаций, проводимых на основе консенсуса. В согласованных правилах подготовительных консультаций консенсус определяется как отсутствие возражений, высказанных каким-либо представителем и выдвинутых им в качестве препятствия для принятия решения по рассматриваемому вопросу, как констатация того, что его существо не противоречит ничьим интересам. Принцип консенсуса влечет за собой особый механизм выработки и принятия решений, когда важнейшее значение приобретает выявление элементов сходства, а не различий в позициях участников, и выявление точек соприкосновения становится базой для достижения общеприемлемого компромисса по тому или иному вопросу в целом.

2.2 Добрые услуги и посредничество

В международно-правовой литературе термин "добрые услуги" (bons offices) употреблялся) различном значении. Большинство авторов рассматривает их как дипломатическое средство мирного урегулирования споров наряду с переговорами и посредничеством. Кроме того, в доктрине добрые услуги определялись и как способ участия третьих государств в заключение международного договора, то есть как составная часть учения о договоре. В современных условиях о добрых услугах можно также говорить как о деятельности государств, направленной на содействие в решении общих международных проблем, не связанной с конкретными спорными вопросами. В этом (широком) смысле примером могут служить добрые услуги, оказанные правительством Финляндии по подготовке, организации и проведению в Хельсинки Совещания по проблемам безопасности и сотрудничества в Европе, с предложением о созыве которого неоднократно выступали СССР.

Как институт мирного урегулирования добрые услуги представляют совокупность международно-правовых норм, регулирующих деятельность третьих государств или международных организаций, осуществляемую по их собственной инициативе или по просьбе находящихся в конфликте государств, направленную на установление или возобновление прямых переговоров между спорящими и целях создания благоприятных условий для мирного разрешения спора. Добрые услуги относятся к числу недостаточно исследованных международно-правовых институтов. Отношение некоторых представителей правовой науки к добрым услугам весьма сдержанно Ч. Хайд пишет, что термин "добрые услуги" не имеет совершенно точного значения. Д. Брайерли утверждает, что добрые услуги вообще "являются политическими процессами, которые едва ли входят в область международного права". Д. Грейг исключает добрые услуг из системы мирных средств разрешения споров под тем предлогом, что они якобы "не имеют определенной правовой основы". Институт добрых услуг ведет свое самостоятельное международно-правовое существование с конца XIX века, когда он был закреплен в ряде двусторонних и многосторонних договоров и соглашений. До этого времени добрые услуги рассматривались как составная часть института посредничества (mediation).

Так, в протоколе Венской конференции великих держав от 5 декабря 1853 г. эти мирные средства разрешения споров именовались одновременно и как intervention amicale, и как bons offices.

Долгое время и международно-правовая доктрина не выделяла добрые услуги в качестве самостоятельного от посредничества средства мирного урегулирования. Однако дипломатическая практика уже с XVIII века начала разграничивать эти формы содействия третьих государств мирному урегулированию конфликтов, справедливо усматривая различные правовые последствия, к которым приводило их применение.

Первая попытка международно-правового закрепления добрых услуг была предпринята на Парижском мирном конгрессе 1856 года. Тогда по просьбе Лондонского общества мира английский представитель на конгрессе лорд Кларендон предложил закрепить в заключаемом трактате положение о мирном разрешении международных разногласий. Сославшись на ст. 8 Парижского трактата, он предложил дать более широкое толкование применению посредничества и принять соответствующую резолюцию. В результате обсуждения этого предложения 14 апреля 1856 г. члены конгресса занесли в протокол пожелание, чтобы государства, между которыми возникнут серьезные разногласия, до обращения к оружию, насколько позволят обстоятельства, прибегали к добрым услугам дружественной державы. Однако это положение протокола не вошло в текст Парижского трактата. Оно было выражено в робкой форме пожелания, а не безусловного требования, сопровождалось указанными оговорками и юридической силы не имело. Основным средством международно-правового закрепления добрых услуг стали двусторонние договоры и соглашения. Первым многосторонним договором, предусматривающим применение добрых услуг, был Заключительный акт Берлинской конференции от 26 февраля 1885 г. В ст. 11 акта говорилось: "В случае, когда Держава, пользующаяся правом верховенства или протектората в упомянутых в статье 1 Землях (т. е. территориях бассейна р. Конго и ее притоков, захваченных колониальными державами.), подчиненных началам свободы торговли, будет вовлечена в войну, Высокие Стороны, подписавшие настоящий Акт, и те, которые присоединятся к оному впоследствии, обязываются оказывать этой Державе свои добрые услуги, с тем чтобы принадлежащие ей территории были, с общего согласия этой Державы и другой или других воюющих сторон, подчинены на время войны принципам нейтралитета и считались как бы принадлежащими невоюющему государству". Указанные двусторонние и многосторонние договоры заложили международно-правовую основу применения добрых услуг. Однако большая часть этих договоров носила неравноправный характер, а предусмотренные в них добрые услуги были целиком подчинены конъюнктурным интересам более сильных контрагентов-ведущих империалистических держав. В Берлинском акте подлинные хозяева захваченных африканских территорий - населяющие их народы и племена - вообще не принимались в расчет и не подпадали под сферу действия этого договора. Значительную веху на пути развития института добрых услуг представляют Гаагские конвенции 1899 и 1907 годов о мирном решении международных столкновений. Статьи 2, 3 и 6 конвенции от 17 (29) июля 1899 г. предусматривали применение добрых услуг и посредничества одной или нескольких дружественных держав "в случае важного разногласия или столкновения, прежде чем прибегнуть к оружию".

В принятой на второй конференции мира 5(18) октября 1907 г. Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений в раздел о добрых услугах и посредничестве существенных изменений внесено не было. Правда, разделительный союз "или" вместо соединительного "и", стоящий между терминами "добрые услуги" и "посредничество", свидетельствует, на мой взгляд, о попытке, разграничить эти институты, хотя конвенция не указывает, в чем состоит это различие.

Однако Гаагские конвенции не регламентировали отдельно процедуру добрых услуг и определяли только задачу посредника. Поэтому в перерыве между Гаагскими конференциями мира на 13-й конференции Межпарламентского союза, состоявшейся в 1905 году в Брюсселе, среди вопросов, подлежащих обсуждению на второй Гаагской конференции мира, пункт 3 специально предусматривал "создание организации добрых услуг". Но это, как известно, не было претворено в жизнь. Статут Лиги наций в перечне мирных средств разрешения международных споров не упоминал о добрых услугах, хотя по смыслу ст. 12 Совет Лиги мог осуществлять функции добрых услуг. На IX сессии Ассамблеи Лиги наций этот пробел был восполнен. 26 сентября 1928 г. Ассамблея приняла специальную резолюцию о добрых услугах Совета, в которой говорилось: "Совет, если ему будет о том заявлено желание одной из сторон, после изучения политического положения и, учитывая общие интересы мира, готов предоставить в распоряжение заинтересованных государств добрые услуги, могущие быть принятыми ими добровольно и привести к счастливому исходу переговоров". В условиях мирного сосуществования государств на базе принципа мирного разрешения международных споров институт добрых услуг вместе с другими способами мирного урегулирования был закреплен в ряде важных международно-правовых актов и является сейчас одним из международно-правовых средств мирного разрешения конфликтов. В п. 6 Декларации об укреплении международной безопасности, принятой 16 декабря 1970 г. на XXV сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в которой государства- члены ООН настоятельно призываются полностью использовать и добиваться лучшего применения средств и методов, предусмотренных Уставом, для исключительно мирного разрешения спора или любой ситуации, продолжение которых могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, предусматривается применение добрых услуг, включая добрые услуги Генерального секретаря. Наиболее подробно институт добрых услуг к настоящему времени регламентирован в межгосударственных актах стран американского континента [23. с. 45].

Процедура добрых услуг закреплена в Американском договоре о мирном разрешении споров от 30 апреля 1948 г. (Боготинском пакте) и межамериканском договоре о добрых услугах и посредничестве от 23 декабря 1936 г. Статья IX Боготинского пакта определяет: "Процедура добрых услуг заключается в попытке одного или нескольких американских правительств, не являющихся сторонами, участниками в споре, или одного, или нескольких видных граждан любого американского государства, которые не заинтересованы в споре, связать стороны между собою, создав, таким образом, возможность для непосредственных переговоров и соответствующего решения вопроса".

Добрые услуги обычно применяются: в случае нежелания одной или обеих спорящих сторон начинать переговоры относительно возникшего между ними спора при безрезультатности непосредственных переговоров между конфликтующими державами; когда обращение спорящих государств к другим мирным средствам также не принесло положительного результата. Правовым основанием для начала добрых услуг (они могут применяться как во время войны, так и в мирное время) являются либо обращение спорящих сторон к третьим государствам (испрашиваемые добрые услуги), либо предложение своего содействия со стороны третьих, не причастных к конфликту держав (предлагаемые добрые услуги). Предложение добрых услуг требует от государств учета ими ряда объективных и субъективных факторов, способствующих применению добрых услуг или исключающих его.

Государство, оказывающее добрые услуги, может выполнять следующие функции: а) стремиться установить непосредственный контакт между спорящими сторонами; б) может стать связующим звеном между ними после начала прямых переговоров. Однако в самих переговорах оно участия не принимает, если только стороны сами об этом не попросят. В случае если стороны встретились и возобновили непосредственные переговоры, государства или граждане, предложившие свои добрые услуги или принявшие предложение оказать их, не должны предпринимать никаких дальнейших действий; они могут, однако, при согласии сторон присутствовать при переговорах. При добрых услугах деятельность третьих государств направлена на ознакомление и сближение позиций спорящих сторон путем налаживания прямых контактов между ними. Эта деятельность должна осуществляться в весьма тактичных, гибких и деликатных формах, не затрагивающих суверенные права и интересы конфликтующих сторон. Такими формами должны быть пожелания, предложения, советы. Статья 6 Гаагских конвенций о мирном решении международных столкновений специально устанавливает, что "добрые услуги или посредничество, будут ли они применяться по просьбе спорящих сторон или по почину непричастных к столкновению Держав, имеют исключительно значение совета и отнюдь не могут почитаться обязательными".

Спорящие стороны всегда вправе принять или отклонить предложения государств, оказывающих добрые услуги. В то же время пожелания и предложения государств, выступающих с добрыми услугами, в морально-политическом плане имеют определенное практическое значение, поскольку могут служить основой для дальнейших переговоров между спорящими.

По своей природе институт добрых услуг тесно связан с другим средством мирного урегулирования споров - посредничеством. Долгое время ни практика, ни доктрина не разграничивали эти институты.

Некоторые ученые отграничивают добрые услуги от посредничества, указывая не только на разную степень содействия третьих государств разрешению спора, но также на различие в порядке возникновения этих мирных средств и в правовом положении третьих государств. Добрые услуги и посредничество, при всей их сходности, - самостоятельные средства мирного урегулирования, и их различие не сводится только к степени содействия третьих государств разрешению спора. При посредничестве наступают различные правовые последствия не только для посредничающих государств, но и для самих спорящих сторон, чего нет при добрых услугах. Это одно из существенных обстоятельств, известное дипломатической практике, оставлено без внимания международно-правовой доктриной. Современная международная практика показывает, что добрые услуги не без успеха применялись как первоначальная стадия в мирном разрешении ряда межгосударственных конфликтов, и, прежде всего территориальных и пограничных. Современная межгосударственная практика показывает, что в тех случаях, когда добрые услуги применяются на основе неуклонного соблюдения основных принципов и норм современного международного права, уважения суверенных прав и интересов спорящих государств и их искреннего стремления к мирному урегулированию разногласий, они приводят к взаимоприемлемым результатам. Добрые услуги способствуют созданию благоприятной обстановки для установления непосредственных контактов между спорящими сторонами, определения и сближения их позиции. А это в конечном итоге приводит к урегулированию международных конфликтов и разногласий на взаимно приемлемой основе, развитию миролюбивых отношений между государствами. Посредничество является древнейшим (после переговоров) средством мирного разрешения споров. Возникнув как специфический институт внутреннего права в Древней Греции и Древнем Риме, посредничество постепенно трансформировалось в самостоятельный международно-правовой институт и стало применяться для урегулирования межгосударственных разногласий в международных отношениях различных эпох [42. с. 198].

Международно-правовой институт посредничества можно определить как совокупность норм, регулирующих содействие третьих государств или международных органов в мирном разрешении международных споров, осуществляемое по их собственной инициативе или по просьбе находящихся в конфликте сторон и состоящее в ведении посредником переговоров со спорящими на основе его предложений с целью мирного урегулирования разногласия в соответствии с основными принципами международного права и справедливости. Процедура посредничества регламентирована в Гаагской конвенции 1907 года о мирном решении международных столкновений, Межамериканском договоре о добрых услугах и посредничестве 1936 года и Американском договоре о мирном разрешении споров 1948 года.

В важнейших международно-правовых документах этот институт мирного урегулирования закреплен на втором месте после переговоров. И это не случайно. По своей сущности посредничество является одним из специфических видов переговоров в широком смысле как формы дипломатического урегулирования международных разногласий. В отличие от юридических способов (международный арбитраж и международный суд), процедура посредничества и непосредственных переговоров не связана строго определенными процессуальными правилами и должна основываться на точном и неуклонном соблюдении основных принципов и норм современного международного нрава, взаимном уважении прав и интересов участников переговоров. Собственно посредничество - это переговоры на более широкой основе, то есть с участием третьих государств или международных организаций. Если при прямых переговорах спорящие стороны сами непосредственно решают свой спор, то при посредничестве им в этом помотают третьи государства (международные органы). Это означает, что если при непосредственных переговорах определенные права и обязанности возникают только у участников спора, то при посредничестве соответствующими правами наделены и третьи государства. При посредничестве, как и при прямых переговорах, третьи государства стремятся добиться примирения сторон наиболее простым, быстрым, целесообразным и эффективным в данных конкретных условиях путем.

В процессе мирного урегулирования разногласий между государствами посредничество и непосредственные переговоры тесно взаимосвязаны. К содействию третьих государств спорящие стороны обращаются по обоюдному согласию после безуспешности прямых переговоров или при невозможности их организации. Если посредничество предлагается не причастными к спору государствами, то их участие в разбирательстве возможно только при обоюдном согласии обеих сторон. В свою очередь, качало прямых переговоров между конфликтующими сторонами нередко становится возможным благодаря дружественным стараниям посредников или государств, оказывающих добрые услуги. Посредничество помогает установить прямой контакт между участниками спора, взаимно ознакомить их с позициями друг друга, их претензиями друг к другу. Основанием для начала посредничества служит либо обращение спорящих сторон к третьим государствам, либо предложение со стороны последних.

Цель посредничества, как и других мирных средств разрешения споров, состоит в урегулировании разногласии на взаимоприемлемой для сторон основе. При этом, как показывает практика, задачей посредничества является не столько окончательное разрешение всех спорных вопросов (это обычно достигается в процессе дальнейших прямых переговоров между сторонами), сколько общее примирение спорящих, выработка основы соглашения, приемлемого для обеих сторон. При посредничестве третья сторона обязана подготовить основу взаимопонимания, "выработать базу для достижения соглашения между заинтересованными сторонами, всячески содействовать сторонам во взаимном удовлетворении претензий". Поэтому основными формами содействия третьих государств урегулированию спора при посредничестве должны быть их предложения, советы, рекомендации, а не обязательные для сторон решения. Посредник-примиритель, а не судья над спорящими. Он высказывает свое мнение, советует, рекомендует, предлагает, но редко решает спор окончательно. Стороны вольны принять полностью или частично любое предложение посредника. Последнее, решающее слово всегда остается за ними. Они, и только они, являются одновременно и сторонами, и судьями в собственном споре. Это вытекает из принципов суверенитета, равноправия, невмешательства во внутренние дела государств. Факультативный характер посредничества, предоставляющий сторонам достаточную свободу действий в процессе переговоров, служит гарантией суверенитета государств, над которыми нет и не может быть какой-либо сверхнациональной инстанции, и является показателем гибкости этого средства мирного разрешения споров.

Посредник, будучи весьма активным участником в центральной фигурой переговоров, располагает достаточно широким комплексом прав, реализуя которые он в состоянии существенно влиять на ход и результаты разбирательства спора. Можно выделить следующие основные права посредника, необходимые для осуществления его функций: участвовать во всех переговорах сторон, смягчать категорические и заранее неприемлемые требования сторон; вносить самостоятельные предложения по примирению спорящих. Кроме того, посреднику нередко предоставляется право ведения переговоров, а иногда он гарантирует исполнение достигнутого при его содействии соглашения. Все это налагает на посредника ряд обязанностей: неуклонно соблюдать основные принципы и нормы современного международного права; оказывать сторонам всеми законными средствами помощь в достижении мирного и взаимоприемлемого исхода переговоров; не допускать каких бы то ни было попыток диктата и шантажа, применять политический такт и искусство ведения переговоров; соблюдать полное беспристрастие, воздерживаться от какого-либо содействия одной из сторон в ущерб другой; уважать суверенные права, честь и достоинство спорящих сторон, не вмешиваться в их внутренние дела [46. с. 13].

На сторонах, в свою очередь, лежат обязанности: обеспечивать посреднику возможность осуществлять свои функции; создавать все необходимые условия для успеха переговоров; воздерживаться от действий, могущих нанести ущерб суверенным правам и достоинству медиатора; уважать права, предоставленные ему соглашением о посредничестве; проявлять максимум стремления к миру, не отвергая безосновательно взаимоприемлемых и конструктивных предложений посредника и противоположной стороны; не настаивать на заранее неприемлемых требованиях и притязаниях. В соответствии со ст. 4 Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений "задача посредника заключается в согласовании противоположных притязаний и в успокоении чувства неприязни, если оно возникло между Государствами, находящимися в споре". На достижение этих целей направлена вся деятельность посредника. Совершенно необоснованными поэтому являются попытки некоторых авторов толковать положение ст. 4 таким образом, что во избежание отклонения предложенных посредником средств примирения он может добиваться "примирения" любыми, даже насильственными средствами. Так, Дж. Стоун утверждает, что посредничество "может быть предложено или даже навязано путем односторонней или объединенной интервенции других держав".

Посредническая миссия - это выражение спорящими государствами равного доверия к третьей стороне, и тот, кто ее выполняет, должен надлежащим образом оценить оказанную ему честь. Поэтому посредник не должен злоупотреблять оказанным ему обоюдным доверием в ущерб одной из спорящих сторон и обязан соблюдать неукоснительным образом полную беспристрастность при осуществлении своих функций. Он обязан воздерживаться от любого содействия, как тайного, так и явного, интересам одной из сторон и от извлечения от посредничества выгод для самого себя, что так часто встречается в посреднической практике некоторых держав. Он должен быть посредником и только посредником между сторонами. Если медиатор проявляет свое пристрастное отношение к какой-либо стороне, то другая сторона имеет право отказаться от его услуг, ибо в этом случае он перестает быть посредником с точки зрения современного международного права. Разумеется, доверие должно быть взаимным и стороны также обязаны (если они действительно заинтересованы в мирном разрешении спора) активно помогать посреднику в осуществлении его миссии.

Итак, посредничество как одно из дипломатических средств мирного разрешения споров предполагает обладание определенными правами и выполнение определенных обязанностей всеми его участниками, стремление государств к сотрудничеству и соглашению, к взаимному, учету интересов друг друга и взаимным уступкам, необходимым для мирного урегулирования спора. Только при неуклонном соблюдении этик требований, выдвигаемых самой жизнью, можно устранить разногласия между государствами и достичь мирного соглашения между ними даже по самым сложным и щепетильным вопросам. Современная межгосударственная практика свидетельствует о жизнеспособности и достаточной эффективности посредничества. Оно с успехом применялось для мирного урегулирования целого ряда международных споров и разногласии. Широкое применение и значительное развитие институт посредничества получил в международных отношениях развивающихся государств. Государства - члены Организации африканского единства поставили посредничество на новую основу в специфических, сложных условиях межгосударственных отношений Африки, создав в 1964 году постоянно действующую Комиссию по посредничеству, примирению и арбитражу. В рамках ОАЕ и вне ее посредничество успешно применялось для урегулирования таких сложных пограничных вооруженных конфликтов, как мароккано-алжирский (1963 г.), Эфиопо-сомалийский и сомалийско-кенийский (1964 г.), конголезский (1964 г.), а также конфликтов между Экваториальной Гвинеей и Габоном, Йеменом и Южным Йеменом, Танзанией и Угандой в 1972 году.

2.3 Международная следственная процедура (обследование) и международная согласительная процедура

В процессе международного спора у сторон могут возникнуть разногласия в оценке фактических данных, различных обстоятельств, приведших к спору или лежащих в его основе. В этих случаях государства могут договориться о проведении расследования таких фактов и обстоятельств путем применения сторонами международной следственной процедуры. Следственная процедура (обследование) представляет собой такое международно-правовое средство мирного урегулирования, которое состоит в расследовании международным органом, создаваемым сторонами совместно с представителями третьих государств, конкретных обстоятельств и фактических данных, лежащих в основе межгосударственного разногласия, и представлении соответствующих докладов спорящим государствам. Институт международного расследования, несмотря на - его обстоятельную международно-правовую регламентацию, относится к числу наименее исследованных в доктрине. Единственная специальная работа о международном расследовании вышедшая в 1970 году книга американского юриста В. Шора "Значение процедуры установления фактов для поддержания международного мира".

Международное расследование относится к числу наиболее "молодых" мирных средств разрешения межгосударственных споров. Этот институт вошел в международное право на рубеже XIX и XX столетий. В его развитии можно выделить три основных этапа:

1) период от Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов до 1919 года;

2) период существования Лиги наций (1919 - 1940 г.г.);

3) период создания и деятельности Организации Объединенных Наций (с 1945 г. по настоящее время).

Как самостоятельный международно-правовой институт следственная процедура впервые была закреплена в Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений от 17 (29) июля 1899 г. Инициатором создания международных следственных комиссий выступила Россия. Ее представитель проф. Ф.Ф. Мартенс в своем докладе на заседании III комитета Гаагской конференции обобщил опыт работы некоторых национальных комиссий и обосновал преимущества этого средства мирного разрешения споров, которые он усматривал в следующем:

а) в любом международном споре большое значение имеют как выяснение фактических обстоятельств и истинных причин спора, так и время, необходимое для того, чтобы снизить возбуждение общественного мнения;

б) процедура расследования особо привлекательна ввиду своей полной добровольности;

в) те немногие комиссии по расследованию, которые уже создавались на практике, доказали свою полезность.

В принятой Конференцией Конвенции о мирном решении международных столкновений международным следственным комиссиям был посвящен разд. III, включающий шесть статей (ст. ст. 9-14), в которых регламентировались задачи комиссий, состав и порядок их работы, обязанности спорящих держав по отношению к комиссии, содержание и характер доклада комиссии. Статья 9 конвенции гласит: "В международных несогласиях, не затрагивающих ни чести, ни существа интересов и проистекающих из разногласия в оценке фактических данных дела, подписавшиеся державы признают полезным, чтобы стороны, не достигшие соглашения дипломатическим путем, учреждали, насколько позволят обстоятельства, международную следственную комиссию, на коей будет лежать обязанность облегчить разрешение этих несогласий выяснением вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного их расследования".

Новый шаг в регламентации международной следственной процедуры был сделан на второй Гаагской конференции мира в 1907 году. На конференции было признано, что Конвенция 1899 года придала комиссиям характер, "полезность которого никто не может отрицать". В докладе по вопросу о пересмотре Конвенции 1899 года, представленном I комиссией конференции, обосновывалась необходимость дополнения института международных следственных комиссии системой правил производства, которые усилили бы надежность и эффективность их использования. В частности, там говорилось: "Если государства, желающие прибегнуть к этому мирному способу разрешения своих споров, не найдут в разрабатываемой ими конвенции ясного и практического руководства, способного облегчить предварительные шаги и немедленное открытие самого следственного производства, то можно опасаться, что они откажутся от применения этого мирного средства. Подлежащие выяснению факты могли разжечь национальные страсти, трудно поддающиеся успокоению, или создать критические ситуации, грозящие опасностью, если их не устранить. Правительства должны располагать достаточно хорошо налаженным и удобным средством, которым они могли бы пользоваться без промедления".

В принятой конференцией Конвенции о мирном решении международных столкновений раздел о международных следственных комиссиях подвергся изменениям и был увеличен с 6 до 28 статей (ст. ст. 9-36). Конференция учла опыт первой международной следственной комиссии, созданной в соответствии с Декларацией Великобритании и России от 12 ноября 1904 г. для урегулирования Гулльского (Доггер-Банкского) инцидента, имевшего место в ночь с 21 на 22 октября 1904 года. В новой Конвенции сохранилась в основном юридическая сущность института международного расследования. Однако этот институт был определен более точно и в некоторых отношениях усовершенствован - в частности, в отношении правил следственного производства.

В соответствии со ст. 10 Конвенции международные следственные комиссии учреждаются на основании особого соглашения между спорящими сторонами. В этом соглашении точно определяются подлежащие расследованию факты, устанавливается порядок и срок образования комиссии, и объем полномочий ее членов.

Порядок образования следственных комиссий в соответствии с положениями ст. ст. 45 и 47 Конвенции следующий. Каждая сторона назначает двух членов комиссии, из которых только один может быть ее гражданином. Эти члены сообща выбирают председателя комиссии. В случае разделения голосов стороны избирают сообща третью державу, которая и избирает председателя комиссии. Если и в этом отношении не было достигнуто соглашения между сторонами, то каждая из них отдельно избирает государство и выбор председателя комиссии производится по соглашению между избранными таким образом государствами. Если в течение двух месяцев эти два государства не смогут прийти к соглашению, каждая из них представляет двух кандидатов, взятых из списка членов Постоянной палаты третейского суда, но не из членов, назначенных спорящими сторонами, и не из числа их граждан. В этом случае председатель комиссии избирается путем жребия.

Стороны имеют право назначать при следственной комиссии своих агентов, а также советников или адвокатов, которые поддерживали бы их интересы в комиссии.

Следствие в комиссии производится в состязательном порядке. Каждая сторона сообщает комиссии и другой стороне сведения о фактах, представляет бумаги и документы, которые она считает необходимыми для раскрытия истины, а также список свидетелей и экспертов, которых она желает выслушать. Стороны обязываются предоставить, по возможности, следственной комиссии все средства и способы, необходимые для полного выяснения и точной оценки спорных фактов. Свидетели и эксперты вызываются по просьбе сторон или по инициативе самой комиссии и выслушиваются поочередно и отдельно в порядке, устанавливаемом комиссией [18. с. 32].

Совещания комиссии проходят при закрытых дверях и остаются секретными. Решение принимается большинством голосов членов комиссии. Работа комиссии завершается составлением доклада, который подписывается всеми членами комиссии. Доклад ограничивается лишь установлением фактов и не имеет для сторон значения обязательного решения. Стороны сохраняют полную свободу воспользоваться по своему усмотрению фактическими выводами следственной комиссии.

Итак, общие черты положений о международной следственной процедуре можно свести к следующим: к услугам международных следственных комиссий государства прибегают добровольно; комиссии должны заниматься лишь рассмотрением вопросов факта в спорах международного характера, не затрагивающих ни чести, ни существенных интересов государств; они учреждаются на временных началах для рассмотрения именно того вопроса, который обусловил их создание; состав комиссий таков, что в них преобладает нейтральный элемент (гражданами спорящих государств из пяти членов комиссии могут быть лишь два ее члена), функции председателя также осуществляет представитель третьей державы.

Доклад комиссии содержит рекомендации и не имеет для сторон обязательного характера. Международная следственная процедура на основании Конвенции 1907 года была применена в деле о "Тавиньяно", "Камупе" и "Галуа" (спор между Францией и Италией) в 1912 году, а также в деле о "Тубантии" (спор между Нидерландами и Германией) в 1921-1922 годах. Положения Гаагских конвенций, действующих и сейчас, послужили образцом при разработке других многосторонних актов по мирному разрешению международных споров. Существенных изменений, касающихся юридической сущности института международного расследования, в эти акты внесено не было. После первой мировой войны институт международного расследования стал приобретать новые формы. Практика урегулирования межгосударственных разногласий пошла по пути расширения компетенции следственных комиссий путем наделения их правами рассматривать не только фактические, но и правовые аспекты вопросов, передаваемых им. Следственные комиссии, по сути дела, стали превращаться в согласительные, не теряя, однако, вначале своего прежнего качества. С созданием Лиги наций эта тенденция становится все более заметной, и следственная процедура все чаще сочетается с согласительной, а в дальнейшем совмещение задач согласительной и следственной процедур приобретает характер организованной системы. По смыслу ст. ст. 12, 15 и 17 Статута Лиги наций эта процедура становится средством предварительного рассмотрения споров и получения информации Советом и Ассамблеей как центральными органами по примирению [34. с. 65].

В период между 1919 и 1940 годами было заключено свыше 200 договоров о следственной процедуре, о согласительной процедуре и договоров, предусматривающих сочетание согласительной процедуры с третейским или судебным разбирательством. Но договоров о собственно следственной процедуре, то есть договоров об учреждении комиссий, целью которых было бы только проведение следствия или расследования, насчитывается очень немного. К ним можно отнести: Конвенцию об учреждении международных следственных комиссии от 7 февраля 1923 г., заключенную между пятью центральноамериканскими государствами и США; Договор о предотвращении или предупреждении конфликтов между американскими государствами от 3 мая 1923 г. (договор Гондра); договор между Бразилией и Великобританией от 4 апреля 1919 г.; договор между США и Албанией от 22 октября 1928 г. Они предусматривали создание комиссий из пяти членов, задача которых ограничивалась "расследованием" и "изучением".

В сочетании с согласительной процедурой следственная процедура применялась в ряде случаев. К ним относятся: спор об албанских границах 1921 года, спор о Верхней Силезии 1921 года; пограничные споры между Австрией и Венгрией в 1922 году; между Венгрией и Чехословакией, Венгрией и Югославией в 1923 году; между Польшей и Чехословакией в 1923 году; спор об Алданских островах между Финляндией и Швецией в 1920 году; спор между Ираном и Турцией из-за Мосульской территории в 1924-1925 годах; спор в связи с инцидентом "Демир Кару" между Болгарией и Грецией в 1925 году; споры между Японией и Китаем из-за Маньчжурии в 1931 году; между Боливией и Парагваем о Гран-Чако в 1929 году; между Францией и Португалией в 1928 году; Бельгией и Люксембургом в 1934 году; Данией и Литвой в 1937 году. Произошло фактическое и юридическое поглощение процедуры установления фактов согласительной процедурой, предусмотренной Статутом Лиги наций, что и определило в ряде случаев неудачу расследования. По существу, следственная процедура превратилась в придаток согласительной. Наметилась редкая диспропорция между обильным договорным материалом о следственной процедуре (включая ее сочетание с согласительной) и весьма ограниченной практикой ее применения.Устав ООН, воплотивший в себе идею мирного сосуществования государств, создал прочную международно-правовую основу для повышения эффективности мирных средств, в том числе и следственной процедуры. Она закреплена в системе мирных средств в п. 1 ст. 33 Устава ООН, Декларации принципов международного права 1970 года и Декларации об укреплении международной безопасности 1970 года, а также в ряде многосторонних и двусторонних договоров специального характера. Новый вид следственной процедуры предусмотрен ст. 34 Устава ООН, уполномочивающей Совет Безопасности как главный орган ООН по поддержанию международного мира и безопасности производить международное расследование для определения того, может ли продолжение спора или ситуации создать угрозу международному миру и безопасности, и в зависимости от этого решать, какие действия ему необходимо предпринять для сохранения мира. Следственную процедуру вправе осуществлять также Генеральная Ассамблея и Генеральный секретарь ООН, которые, с учетом положений главы VI Устава, могут создавать для этого специальные органы, как правило, временные.

На базе основополагающих положений Устава ООН развивается и традиционная следственная процедура, осуществляемая через создаваемые по соглашению сторон, на паритетных началах, следственные комиссии. Если в период Лиги наций эволюция следственных комиссий шла в направлении придания им согласительных функций, то со времени создания ООН роль таких органов стала сводиться к их первоначальной роли - установлению фактов.

Следственные комиссии учреждались также на основании ст. 34 Устава ООН Советом Безопасности при рассмотрении им ряда международных споров и ситуаций. Сейчас наиболее подробно следственная процедура в многостороннем порядке регламентирована в Американском договоре о мирном разрешении споров от 30 апреля 1948 г. (ст. ст. XV-XXX).

28 апреля 1949 г. по докладу Специального политического комитета Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 268 (III) "Изучение методов содействия международному сотрудничеству в политической области". В разд. III этой резолюции Ассамблея, учитывая установленную опытом органов ООН необходимость в создании группы компетентных лиц, которые могли бы в любой момент оказать содействие этим органам в разрешении споров и ситуаций, приняв участие в следственных и согласительных комиссиях, рекомендовала составить список кандидатов в члены следственных и согласительных комиссий и предложила государствам - членам ООН указать от одного до пяти лиц, которые по своим данным могли бы быть членами таких комиссий. К вопросу о международном расследовании ООН вернулась в 1963 году. 16 декабря 1963 г. XVIII сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию 1967 (XVIII) "Вопрос о методах выяснения фактов". На основании этой резолюции вопрос о методах выяснения фактов был передан Генеральной Ассамблеей на рассмотрение Специального комитета по принципам международного права, касающимся дружественных взаимоотношений и сотрудничества государств, и параллельно Генеральному секретарю ООН.

Итак, анализ показывает, что международная следственная процедура прочно вошла в систему мирных средств разрешения международных споров. Что же касается ее места в этой системе, то оно четко определена международно-правовыми актами, и попытки как преувеличить, так и недооценить роль международного расследования не имеют под собой правовых оснований. Международная согласительная процедура - сравнительно новый международно-правовой институт и одно из самых поздних по времени возникновения средств мирного разрешения международных споров. Согласительную процедуру можно определить как международно-правовое средство мирного урегулирования, состоящее в рассмотрении споров в создаваемых сторонами на паритетных началах органах, в состав которых, как правило, входят и представители третьих государств, имеющие своей задачей на основе соблюдения принципов и норм международного права, с учетом взаимных интересов, выработать проект соглашения и представить его сторонам с целью их примирения. Основным способом осуществления согласительной процедуры является рассмотрение спора в согласительной комиссии. Согласительная процедура может быть осуществлена также в международных организациях, смешанных комиссиях, с помощью пограничных представителей и т. п.

Исторически согласительная процедура возникла как дальнейший этап в развитии международных следственных комиссий. Вскоре после принятия Гаагской конвенции 1907 года практика урегулирования межгосударственных разногласий пошла по пути расширения компетенции следственных комиссий за счет наделения их правами не только по расследованию фактов, но и по вопросам процедуры и условий разрешения спора.

Впервые такое положение было включено в договор между США и Великобританией от 11 января 1909 г. о пограничных водах между Соединенными Штатами и Канадой. В ст. IX договора предусматривалось учреждение международной смешанной комиссии не только для того, чтобы "расследовать и отразить в докладе факты и обстоятельства, относящиеся к тем или иным вопросам н делам, передаваемым на рассмотрение комиссии", но также для предложения "тех выводов н рекомендаций", которые могут оказаться уместными. В то же время доклады комиссии не должны были иметь характера арбитражных решений. Так было положено начало закреплению в международном праве еще одного института мирного урегулирования международных споров - согласительной процедуры. Универсальному закреплению и подробной международно-правовой регламентации, как на двусторонней, так и на многосторонней основе согласительная процедура подверглась в период между мировыми войнами. Внедрение согласительной процедуры в международное право шло по трем основным каналам: а) заключение двусторонних договоров и соглашений о согласительной процедуре; б) закрепление согласительной процедуры в рамках Лиги наций на основе ее Статута; в) заключение многосторонних специальных соглашений. 22 сентября 1922 г. Ассамблея Лиги наций приняла резолюцию о содействии расширению международной согласительной процедуры. В этой резолюции Ассамблея Лиги в соответствии с положениями ст. ст. 15 и 17 Статута рекомендовала государствам заключать соглашения о согласительных комиссиях. Особое Положение, являющееся приложением к резолюции, предусматривало образование комиссии из пяти человек: по два члена, избираемых каждой стороной, в том числе одного, не являющегося гражданином данного государства, и председателя, избираемого четырьмя членами комиссии. Положение закрепляло Образцовые правила согласительных комиссий. Ассамблея выражала пожелание, чтобы компетенция комиссий распространялась на возможно большее число споров, чтобы применение специальных соглашений между государствами на основе данной резолюции способствовало заключению общей конвенции, открытой для присоединения к ней всех государств. Согласительная процедура в рамках Лиги наций осуществлялась также через согласительные комиссии, в которые входили государства-члены этой организации. В многостороннем порядке согласительная процедура была закреплена в Общем акте о мирном разрешении международных споров, одобренном резолюцией Ассамблеи Лиги наций 26 сентября 1928 г. Резолюция призывала членов Лиги присоединиться к Акту и заключить между собой договоры о согласительной процедуре по образцу Акта. В Общем акте были подробно регламентированы порядок и срок назначения согласительной комиссии, порядок передачи спора в согласительную комиссию, раскрыты основные черты согласительного процесса, определены задача комиссии и порядок представления ею соответствующей рекомендации спорящим сторонам. Общий акт был ратифицирован 24 государствами, вступил в силу 16 августа 1929 г., по широкого практического применения не нашел. В системе мирных средств разрешения международных споров согласительная процедура закреплена в Уставе ООН, многосторонних и двусторонних договорах и соглашениях различного характера. Всего за период с 1918 по 1968 год было заключено свыше пятисот международных договоров, предусматривающих применение согласительной процедуры. Как самостоятельный международно-правовой институт согласительная процедура обладает признаками, отличающими ее от смежных институтов мирного урегулирования.