Средства мирного разрешения международных споров

От арбитража она отличается тем, что при ней окончательные решения по спорным вопросам принимаются самими спорящими сторонами, которые не связаны никакими обязательствами в принятии или отклонении предложений и рекомендаций, содержащихся в докладе согласительного органа, в то время как решение третейского суда для сторон является обязательным. В отличие от добрых услуг как средства установления непосредственного контакта между спорящими государствами, согласительная процедура является сама по себе одной из разновидностей такого контакта с участием или без нейтрального элемента. Добрые услуги могут привести как к непосредственным переговорам между спорящими сторонами, так и к достижению договоренности между ними об образовании следственной или согласительной комиссии. Много сходных черт согласительная процедура имеет со следственной. Оба эти института мирного урегулирования имеют общую организационную основу. Как следственные, так и согласительные комиссии образуются в большинстве случаев из граждан государств, не являющихся сторонами в споре (по одному или по три члена комиссии). Один из представителей третьих государств избирается председателем (суперарбитром) комиссии. Сама согласительная процедура может включать элемент расследования фактических обстоятельств спора. В этом случае участники согласительной комиссии должны руководствоваться положениями раздела III Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений 1907 года, регламентирующей порядок проведения расследования и международных следственных комиссиях.

В то же время согласительная процедура - понятие более широкое, чем следственная. Ее функции не ограничиваются расследованием и установлением фактических обстоятельств, лежащих в основе спора, а заключаются главным образом в предложении сторонам возможных решений спорного вопроса. От функций следственных комиссий, согласительная процедура отличается тем, что, в то время как основной целью указанных комиссий является расследование фактических обстоятельств дела в надежде, что, коль скоро это затруднение будет устранено, спорящие стороны смогут прийти к соглашению, главная задача согласительной процедуры заключается в том, чтобы привлечь к активному участию в разрешении спора компетентную комиссию и с ее помощью добиться примирения сторон.

Разграничение согласительной процедуры и посредничества можно провести по следующим основаниям: а) круг участников; б) способ организации; в) процедура разбирательства; г) степень обязанности третьих сторон по мирному урегулированию спора.

а) В состав согласительных комиссий в их классическом виде входят на паритетных началах как представители спорящих сторон, их агенты, советники, эксперты и т. п., так и граждане третьих государств, назначенные или избранные сторонами. При этом, как правило, члены согласительных комиссий - это не главы государств, правительств или руководители внешнеполитических ведомств (что имеет место при прямых переговорах), а специально на то уполномоченные лица - граждане или подданные данного государства (хотя переговоры могут вести также специально уполномоченные лица). Посредничество же осуществляется только нейтральным элементом - одним или несколькими не причастными к спору государствами, и посредниками чаще всего выступают главы государств, правительств или другие высокие должностные лица. В этом плане согласительная процедура является для спорящих сторон более удобной и менее связывающей, чем посредническая.

б) Согласительные комиссии могут быть постоянными или специальными, создаваемыми для каждого конкретного случая по соглашению между спорящими сторонами. Порядок и срок образования согласительных комиссии (обычно три или шесть месяцев со дня заявления одной из спорящих сторон), их состав, количество участников определены в многосторонних международно-правовых актах и двусторонних соглашениях государств. Посредничество (за исключением предусмотренного Протоколом Комиссии по посредничеству, примирению и арбитражу ОАЕ) осуществляется по собственной инициативе третьих государств или по просьбе спорящих сторон в каждом конкретном случае по соглашению между ними.

в) Процедура работы согласительных комиссий в целом унифицирована. Как правило, названные и другие международно-правовые акты о согласительной процедуре закрепляют принцип состязательности процесса в согласительных комиссиях и регламентируют правовое положение членов комиссий и других участников процесса. Процедура посредничества в универсальном международно-правовом порядке пока не регламентирована и осуществляется в каждом конкретном случае на основе специального соглашения между сторонами и посредником при соблюдении основных принципов и норм международного права.

г) Несколько различно и правовое положение посредника и членов согласительной комиссии. Посредник в случае, если стороны не соглашаются с его предложениями или если возникают другие трудности в ведении переговоров, вправе отказаться от дальнейшего участия в урегулировании спора.

Члены согласительных комиссий обязаны довести свою работу до конца и представить доклад с формулой соглашения спорящим сторонам независимо от того, примут его стороны или нет. При этом в некоторых актах указывается срок образования и окончания работы согласительной комиссии.

В целом же посредничество и согласительная процедура являются видами общей примирительной процедуры, в основе которой лежит соглашение между сторонами.

Сказанное позволяет сделать вывод, что согласительная процедура является достаточно гибким и эластичным средством, которое благодаря своим специфическим свойствам может в том или ином конкретном случае оказаться наиболее приемлемым для мирного урегулирования конфликта.

Можно выделить, по крайней мере, четыре преимущества согласительной процедуры:

1) она дает возможность каждой стороне спора получить и обсудить ценную информацию о позиции другой стороны, ее аргументах, фактических обстоятельствах дела;

2) она помогает уточнить характер взглядов и мнений представителей сторон в деле, касающемся их интересов. Третьи лица как представители в комиссии не причастных к спору государств могут содействовать объективной оценке доводов спорящих сторон и выработке проекта взаимно приемлемого для сторон соглашения;

3) для правительств спорящих государств иногда более приемлемыми могут оказаться предложения, выработанные их представителями с участием третьих лиц, нежели односторонние притязания спорящей стороны;

4) выработанный таким образом проект соглашения и примирения вовсе не связывает стороны в вопросе о его принятии или отклонении. В то же время он может служить хорошей основой для дальнейших непосредственных переговоров, спорящих государств.

Следовательно, общая сфера применения согласительной процедуры может охватывать международные споры самого различного характера, что подтверждается практикой урегулирования ряда конфликтов между государствами.

Современные многосторонние и двусторонние договоры, регламентирующие согласительную процедуру, предусматривают создание согласительных комиссий на паритетных началах из граждан спорящих сторон с участием или без такового представителей не причастных к спору держав.

Наибольшее распространение получили согласительные комиссии, состоящие из нечетного числа лиц - как граждан спорящих государств, так и граждан третьих стран.

Основной многосторонний международно-правовой документ о согласительной процедуре - Пересмотренный общий акт о мирном разрешении международных споров 1949 года - предусматривает образование согласительной комиссии 11:1 пяти членов. Каждая из сторон назначает в комиссию по одному члену из числа своих граждан. Три других члена комиссии избираются с общего согласия сторон из числа граждан третьих держав. Эти последние члены комиссии должны быть различного гражданства или подданства, не иметь постоянного местожительства на территории заинтересованных сторон и не состоять на их службе. Из их числа стороны назначают председателя комиссии. Общий акт предусматривает образование двух типов комиссий: постоянной и специальной. Постоянная согласительная комиссия должна быть образована по просьбе одной из договаривающихся сторон в течение шестимесячного срока, специальная - в течение трехмесячного срока со дня заявления одной из сторон, если к моменту возникновения спора постоянная согласительная комиссия не создана. Если в указанные сроки согласительные комиссии не будут созданы, то производство необходимых назначений поручается третьему государству, выбранному по возможному соглашению, или, если стороны этого пожелают, председателю Генеральной Ассамблеи ООН, а в перерывах между ее сессиями - последнему председателю. Если и в этом случае не будет достигнуто соглашение между сторонами, то каждая из сторон укажет какую-либо страну и назначения членов комиссии будут произведены сообща странами, избранными таким образом. Если же спорящие стороны не придут к соглашению в течение трехмесячного срока, то каждая из них представит столько кандидатов, сколько подлежит назначению, и тогда вопрос о членах комиссии решается путем жребия. Согласительная комиссия может начать свою деятельность лишь при взаимном согласии на это обеих сторон.

Порядок разбирательства спора международной согласительной комиссией определяется самой комиссией, если нет иного соглашения сторон, но оно всегда должно осуществляться на основе принципов и норм современного международного права, в соответствии с международными договорами и соглашениями. При этом все международные документы закрепляют положение, что в любом случае процесс рассмотрения спора в согласительной комиссии должен носить состязательный характер. Стороны имеют право быть представленными в комиссии агентами, которые будут посредниками между сторонами и комиссией, а также прибегать к услугам советников, технических экспертов. Стороны имеют также право требовать допроса всяких лиц, показания которых они считают полезными.

В то же время стороны обязаны содействовать работе комиссии и предоставлять в ее распоряжение в возможно большем объеме все полезные документы и информацию, и также использовать все средства, имеющиеся в их распоряжении, с целью создания комиссии условий для приглашения и заслушивания свидетелей и экспертов или принятия других мер на их территории в соответствии с действующим законодательством. Иными словами, стороны должны содействовать комиссии в ее работе по выработке взаимоприемлемой формулы соглашения. Однако каждая из сторон вправе отказаться рассматривать рекомендации комиссии, если считает, что они не являются результатом внимательного и объективного исследования.

Следовательно, права и обязанности сторон и комиссии являются взаимными и равными, и их реализация может привести к успешному рассмотрению спора. Главная деятельность международной согласительной комиссии направлена на выработку основы соглашения между спорящими сторонами. Предложения и рекомендации комиссии могут касаться как конкретных условий разрешения спора по существу, так и процедуры дальнейшего разбирательства, включая передачу спора для его мирного урегулирования с помощью других мирных средств: прямых переговоров, добрых услуг и посредничества, рассмотрения в ООН или международной региональной организации. Ни одна из сторон не вправе препятствовать согласительной комиссии, пока она работает, давать свои предложения по урегулированию конфликта, хотя имеет полное право отказаться от их принятия. Работа классических международных согласительных комиссий (т. е. состоящих из нечетного числа членов с участием нейтрального элемента) завершается выработкой комиссией либо условий разрешения спора, либо рекомендации процедуры урегулирования, либо может закончиться безрезультатно. Результаты работы комиссии фиксируются в протоколах или докладах. Общим правилом для международных согласительных комиссий является то, что их решения принимаются большинством голосов, а решения по существу спора комиссия может принимать только при наличии всех ее членов. В протоколе не указывается, были ли решения комиссии приняты единогласно или нет. Протоколы об итогах работы согласительной комиссии передаются сторонам.

3. РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

3.1 Организация Объединенных Наций

Исторически первой международной организацией общего характера была Лига наций (1920-1946 гг.). Формально одной из ее целей было ограничение права на войну и принятие некоторых обязательств по мирному разрешению споров между государствами-членами.

Мирное разрешение споров между членами и не членами Лиги было возложено ее Статутом на Совет и Ассамблею, которые могли осуществлять функции расследования, добрых услуг, посредничества и примирения. Подробный анализ полномочий этих органов и практики мирного урегулирования в рамках Лиги наций показывает, что Лига наций за годы своего существования не стала действенным инструментом поддержания международного мира. И дело не только в несовершенстве положений ее Статута и в том, что, по выражению американского юриста Д. Скотта, Лига оказалась на практике организацией для урегулирования больших споров между малыми нациями и малых споров между большими нациями.

Рассмотрение споров в Совете и Ассамблее Лиги и создаваемых ими комиссиях осуществлялось крайне тенденциозно, в соответствии с интересами англо-французских заправил в организации, тянулось нередко многие годы и становилось источником новых конфликтов между спорящими государствами. Деятельность главных органов Лиги по урегулированию конфликтов была парализована и пресловутой политикой "невмешательства" и попустительства государствам-агрессорам - Германии, Италии и Японии, которые, не получая должного отпора со стороны этой организации, развязали вторую мировую войну [33. с. 65].

Организация Объединенных Наций создавалась в принципиально иных, чем Лига наций, условиях. Устав ООН воплотил в себе идею мирного сосуществования государств независимо от их социального строя, которые должны "проявлять терпимость и жить вместе, в мире друг с другом, как добрые соседи".

Этим определяется характер положений Устава ООН в области мирного разрешения споров, призванных способствовать достижению главных целей ООН: поддержанию международного мира и безопасности, развитию дружественных отношений между народами, осуществлению широкого международного сотрудничества в разрешении важнейших международных проблем.

Мирному разрешению международных споров посвящена гл. VI Устава ООН (ст. ст. 33-38). Устав в одних случаях обязывает государства применять любые из традиционных средств мирного урегулирования, перечисленные в ст. 33, в других - устанавливает, каким из органов Организации может производиться мирное урегулирование. Эти способы не взаимоисключают и не противоречат один другому, а, наоборот, взаимно дополняют друг друга.

Органами, осуществляющими примирительные функции по Уставу ООН, являются Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея, а в определенных случаях - Генеральный секретарь ООН.

Различие в полномочиях, которыми обладают Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея ООН по мирному разрешению международных споров, определяется их положением как главных органов ООН, четко определенным Уставом ООН. Главным в функциях Генеральной Ассамблеи как общего собрания всех членов Организации является определение в соответствии со ст. 11 Устава общих принципов "сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности". Совет же, в отличие от Ассамблеи, призван решать конкретные задачи по обеспечению безопасности государств (определять ситуации, угрожающие международному миру, устанавливать наличие акта агрессии, разрабатывать конкретные проекты разоружения и т. д.)77. Этим определяется правовое положение Совета Безопасности как главного органа по поддержанию международного мира, а, следовательно, его положение как главного органа по урегулированию международных разногласий в системе ООН. Совет Безопасности ООН. Специфика полномочий Совета Безопасности по мирному разрешению споров состоит в том, что, в отличие от решений, которые он может принимать по ст. 25 и главе VII Устава, по духу и смыслу главы VI Совет правомочен принимать только рекомендации, поскольку эта глава требует, чтобы весь процесс мирного урегулирования строился на основе взаимного согласования и примирения точек зрения спорящих сторон, а деятельность Совета Безопасности, как и ООН в целом, должна быть направлена на оказание им содействия в этом.

Однако значимость рекомендаций Совета по мирному урегулированию споров несомненна. "Не говоря уже о морально-политической силе любого принятого в соответствии с Уставом акта Совета Безопасности, следует учитывать, что в случае угрозы миру, вытекающей из игнорирования сделанных им рекомендаций. Совет Безопасности может прибегнуть к принудительным действиям".

Основаниями для рассмотрения спора (или ситуации) в Совете Безопасности служат: обращение сторон спора или других государств и соответствии со ст. 35, п. I ст. 37, ст. 38 Устава ООН, решение Совета, который по собственной инициативе на основании ст. 34 Устава производит расследование с целью выяснения характера международного спора или ситуации; обращение к Совету на основании ст. 99 Генерального секретаря ООН, который может довести до сведения Совета о любых вопросах, могущих, по его мнению, угрожать поддержанию международного мира; рекомендация Генеральной Ассамблеи ООН, которая в соответствии с п. 3 ст. 11 Устава имеет право обратить внимание Совета на споры и ситуации, представляющие угрозу международному миру и безопасности.

В пределах своей компетенции по гл. VI Устава ООН Совет Безопасности может: а) потребовать от сторон разрешить спор средствами, перечисленными в п. 1 ст. 33 Устава; б) расследовать любой спор или ситуацию для определения, не может ли их продолжение создать угрозу международному миру и безопасности (ст. 34); в) рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или метод урегулирования спора с учетом уже принятой сторонами процедуры разрешения спора (ст. 36); г) рекомендовать условия разрешения спора (п. 2 ст. 37); д) делать (по просьбе сторон) рекомендации в целях мирного разрешения любых споров (ст. 38).

Полномочия Совета Безопасности по мирному разрешению международных споров достаточно охарактеризованы в международно-правовой литературе. Остановимся лишь на квалификации важнейших из них.

Очевидно, что юридическая природа "требования" Совета на основании п. 2 ст. 33 Устава ООН означает не что иное, как призыв к спорящим сторонам использовать для урегулирования, перечисленные в п. 1 статьи традиционные средства мирного разрешения споров. Следовательно, в данном случае Совет осуществляет по отношению к спорящим сторонам функции добрых услуг, поскольку в самом урегулировании спора он участия не принимает.

На основании ст. 34 Совет Безопасности уполномочивается "расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности". Совершенно очевидно, что в этом случае Совет выполняет роль международной следственной процедуры. Однако она отличается от традиционной межгосударственной следственной процедуры тем, что, во-первых, Совет в результате расследования должен установить характер международного разногласия (спор это или ситуация) и, во-вторых, определить степень его опасности для поддержания международного мира и безопасности. В обоих случаях заключение Совета имеет непосредственное значение для процедуры рассмотрения конфликта. Если Совет установит, что данный конфликт является спором, а не ситуацией, то в соответствии со ст. 32 Устава государство - сторона в споре будет принимать участие в его рассмотрении без права голоса. А это может привести к дополнительным осложнениям, поскольку член Совета Безопасности может отрицать, что он является стороной в споре, пли утверждать, что данный вопрос является не спором, а ситуацией или что решение вопроса подпадает под действие главы VII-Устава ООН. Установление же степени опасности ситуации или спора для поддержания международного мира и безопасности имеет значение для применения по отношению к ним процедур, предусмотренных ст. ст. 36, 37 и 38 Устава ООН. В отношении характера споров, которые могут быть предметом рассмотрения в Совете Безопасности, четко и определенно высказался С. Б. Крылов. Он писал: "Мы видим, что в ст. 34 Устава говорится о споре, истинный характер которого еще не ясен (может ли продолжение этого спора угрожать миру и безопасности); в ст. 33 есть презумпция в том смысле, что спор может угрожать миру и безопасности; в п. 2 ст. 37 Совет считает, что продолжение этого спора "в действительности может угрожать миру и безопасности".

В соответствии с п. 1 ст. 36 Устава Совет Безопасности может рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования спора (или ситуации), продолжение которого может создать угрозу поддержанию международного мира и безопасности. Несомненно, что речь здесь идет о рекомендации Советом какого-либо конкретного мирного средства, предусмотренного в п. 1 ст. 33 Устава. При этом Совет должен учитывать характер спора, позиции сторон, степень использования ими других мирных средств. Практика показывает, что, действуя на основании этой статьи, Совет чаще всего рекомендовал сторонам метод непосредственных переговоров.

Еще большие полномочия предоставляет Совету Безопасности ст. 37 Устава. В соответствии с п. 2 этой статьи Совет может рекомендовать не только надлежащую процедуру или методы урегулирования, но и условия, какие он найдет подходящими для урегулирования спора. Эти полномочия обусловлены особым характером указанного в ст. 37 спора как спора, продолжение которого в действительности может угрожать международному миру и безопасности. Рекомендация Советом как главным органом ООН по поддержанию международного мира и безопасности таких условий разрешения, "которые он найдет подходящими", означает рекомендацию конкретных условий урегулирования по существу спора. Так, например, после обсуждения серьезной ситуации, сложившейся на Ближнем Востоке в результате агрессии Израиля против арабских стран, Совет Безопасности принял 22 ноября 1967 г. резолюцию № 242, предусматривавшую в качестве первоначального необходимого условия урегулирования конфликта вывод всех израильских войск с оккупированных территорий. Во многих случаях Совет рекомендовал конфликтующим сторонам впредь до окончательного разрешения конфликта прекращение огня или перемирие.

Несколько отличается процедура примирения, осуществляемая Советом по ст. 38. В этой статье речь идет о любых спорах, то есть спорах, продолжение которых может и не угрожать международному миру и безопасности. Если урегулирование международных споров, имеющих характер, указанный в ст. ст. 33 и 37, может происходить как по просьбе сторон, инициативе третьих держав, так и по собственной инициативе самого Совета Безопасности, то рассмотрение споров, имеющих характер, указанный в ст. 38, в Совете может иметь место только но просьбе заинтересованных сторон. И это не случайно. Совет как главный страж международного мира в системе ООН не может пройти мимо спора, создающего угрозу международному миру, тем более, если усилия сторон, других государств или органов для его урегулирования оказались безуспешными. Иное дело - споры, не угрожающие миру и безопасности. Устав ООН (ст. 33) исходит из того, что стороны, участвующие в споре, должны, прежде всего, сами принять меры к его урегулированию, и применительно к любым спорам это подтверждает ст. 38. Вступление в такой, то есть не угрожающий международному миру и безопасности, спор означало бы не что иное, как излишнюю опеку Совета над суверенными государствами, которую они могли бы расценить как попытку вмешательства в их дела. Поэтому урегулирование таких споров в Совете Безопасности возможно только в тех случаях, если стороны спора об этом попросят. Устав ООН не уточняет, какие именно рекомендации Совет может давать, по ст. 38. Очевидно, что эти рекомендации могут включать как процедуру и метод урегулирования, так и конкретные условия разрешения спора по существу, то есть те действия, которые Совет может предпринимать на основании ст. ст. 36 и 37.

Исследуя этот вопрос, Г. Кельзен приходит к выводу, что условия разрешения спора, рекомендуемые Советом по ст. ст. 37 и 38 не обязательно должны сообразовываться с положениями международного права и что Совет уполномочен рекомендовать такие условия урегулирования, которые могут влечь ограничение прав государства, если он "считает, что такое решение спора является справедливым и подходящим"82 Это мнение основывается на противопоставлении права и справедливости, тогда как учредителями ООН эти понятия рассматривались в их органическом единстве, а термины употреблялись, по выражению Розалин Хиггинс, "почти синонимично"83. Такая интерпретация условий мирного урегулирования, предлагаемых Советом Безопасности, объективно направлена на оправдание произвола в международных отношениях, попыток вмешательства во внутренние дела государств, ограничение их суверенитета. Практика показывает, что полномочия по мирному разрешению международных споров Совет Безопасности осуществлял как непосредственно на своих заседаниях, так и через специально создаваемые им вспомогательные органы - комитеты добрых услуг, специальные комиссии, посредников и т. п. Эти органы обязаны действовать от имени Совета и не должны выходить за рамки предоставленных им Советом полномочий. О намечаемых ими мерах и рекомендациях, а также о результатах своей работы они обязаны отчитываться перед Советом.

Генеральная Ассамблея ООН. Генеральная Ассамблея может принимать участие в мирном разрешении споров между государствами-членами ООН, что вытекает из смысла ст. 10 Устава ООН, которая уполномочивает Генеральную Ассамблею "обсуждать любые вопросы или дела в пределах настоящего Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренных настоящим Уставом", и "делать рекомендации Членам Организации Объединенных Нации или Совету Безопасности или и Членам Организации и Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам". Как подчеркивает М. В. Яновский, "на этом всемирном форуме государства - члены ООН могут как обсуждать разнообразнейшие международные проблемы, занимая те или иные позиции, так и искать и находить взаимоприемлемые пути разрешения этих проблем".

Основанием для рассмотрения спора или ситуации в Генеральной Ассамблее следует считать: а) доведение до сведения Ассамблеи любым членом Организации в соответствии с п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 35 Устава о любом споре или ситуации, продолжение которой "может привести к международным трениям или вызывать спор"; б) доведение до сведения Ассамблеи государством - не членом ООН на основании п. 2 ст. 11 и п. 2 ст. 35 о любом споре, в котором оно является стороной, при условии, если оно заранее примет на себя обязательства по мирному разрешению международных споров, предусмотренные Уставом ООН; в) решение Генеральной Ассамблеи, принятое по собственной инициативе на основании ст. ст. 10 и 14 о рассмотрении данного спора; г) запрос Совета Безопасности, сделанный на основании п. 2 ст. 12 Устава. Сами полномочия Генеральной Ассамблеи по мирному урегулированию споров и улаживанию ситуаций по-разному определены в Уставе ООН85. В ст. ст. 11, 12, 35 они изложены в самой общей форме. Более конкретно о них говорится в ст. 14: "С соблюдением положении статьи 12 Генеральная Ассамблея уполномочивается рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации, независимо от ее происхождения, которая, по мнению Ассамблеи, могла бы нарушить общее благополучие или дружественные отношения между нациями, включая ситуации, возникающие в результате нарушения положений настоящего Устава, излагающих Цели и Принципы Объединенных Наций".

Из общего смысла перечисленных статей Устава ООН можно сделать вывод о следующих формах примирительной деятельности Генеральной Ассамблеи ООН: а) обращение внимания Совета Безопасности на споры и ситуации, которые могут создать угрозу международному миру и безопасности; б) рекомендация сторонам процедуры мирного урегулирования в смысле п. 1 ст. 33 Устава; в) создание вспомогательных специальных органов, призванных осуществлять примирительную деятельность между спорящими государствами, как это, например, имело место в палестинском конфликте.

Однако успех деятельности Генеральной Ассамблеи ООН в мирном урегулировании споров и улаживании ситуаций немыслим без тесного взаимодействия и сотрудничества между нею как общим собранием членов Организации и Советом Безопасности как органом, несущим главную и непосредственную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Поэтому в Уставе ООН четко определены пределы такого сотрудничества и установлены специальные нормы, "регулирующие порядок взаимоотношений этих органов и исключающие возможность дублирования и параллелизма в их работе". Генеральная Ассамблея может принимать участие в мирном разрешении споров между государствами - ее членами с учетом ограничений, содержащихся в п. 2 ст. 11 и в ст. 12 Устава ООН. В соответствии с п. 1 ст. 12 Устава, когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него функции по отношению к какому-либо спору или ситуации, Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет не запросит об этом. Если Совет Безопасности снимает обсуждение вопроса со своей повестки дня (о чем уведомляет Генеральную Ассамблею через Генерального секретаря ООН), то Ассамблея вновь приобретает право рассматривать данный вопрос и делать по нему соответствующие рекомендации. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 11 Устава любой вопрос, но которому необходимо предпринять действие. Генеральная Ассамблея должна передать Совету Безопасности до или после его обсуждения.

Однако запрещение делать рекомендации по спорному вопросу, который в это время находится на рассмотрении Совета Безопасности, не означает, что члены Генеральной Ассамблеи не вправе обсуждать этот вопрос. В успешном решении того или иного конфликта в конечном итоге заинтересованы не только члены Совета Безопасности, участники спора или государства, чьи интересы специально затронуты, но и все члены Организации. С другой стороны, для Совета Безопасности важно знать мнение наибольшего числа государств по предмету спорам. Поэтому в п. 1 ст. 12 Устава "речь идет отнюдь не о запрещении обсуждать на Генеральной Ассамблее тот или иной вопрос, а о недопустимости в указанных случаях принимать ею (как коллективным органом) решения, с тем чтобы не повлиять на свободу волеизъявления органа, ответственного за урегулирование. На основании изложенного можно говорить (в плане соотношения компетенции) о субсидиарной, по отношению к Совету Безопасности, роли Генеральной Ассамблеи в решении вопросов мирного урегулирования.

Генеральный секретарь ООН. Определенную роль в мирном улаживании международных разногласий может сыграть главное административное должностное лицо Организации Объединенных Наций - ее Генеральный секретарь. Действуя в этом качестве на всех заседаниях Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, Генеральный секретарь ООН может выполнять различные функции, какие возлагаются на него этими органами (ст. 98 Устава). Наряду со своими основными функциями как руководителя одного из главных органов ООН Генеральный секретарь имеет право в соответствии со ст. 99 Устава доводить до сведения Совета Безопасности о "любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности". Из смысла Устава ООН вытекает, что к таким вопросам относятся, прежде всего, международные споры и ситуации.

Если квалифицировать с международно-правовой точки зрения полномочия Генерального секретаря в мирном урегулировании международных разногласий, то можно сделать вывод, что они носят преимущественно характер посредничества или оказания добрых услуг. Обычно Генеральный секретарь выполнял примирительные функции по постановлению Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности и реже - по собственной инициативе, поскольку Устав ООН определяет его правовой статус как "должностного лица, ограничиваемого в своих действиях правилами процедуры, резолюциями и рекомендациями главных органов Объединенных Наций".

Свои функции по содействию в мирном урегулировании споров между государствами Генеральный секретарь может осуществлять лично или поручать эту миссию своим специальным представителям. Так, например, шведский дипломат Г. Ярринг в течение длительного времени осуществлял посредническую миссию по мирному политическому урегулированию арабо-израильского конфликта на Ближнем Востоке в качестве специального представителя Генерального секретаря ООН. Как показывает опыт, деятельность Генеральных секретарей ООН все более приобретает характер дипломатических акций и связана в значительной мере с личностью человека, занимающего этот важный международный пост. За более чем четверть века своего существования Организация Объединенных Наций внесла весомый вклад в дело поддержания международного мира и безопасности. Она содействовала преодолению ряда острых международных кризисов, урегулированию многих сложных и чреватых угрозой всеобщему миру конфликтных ситуации, в особенности, в Азии и Африке.

По подсчетам Ф. С. Нортеджа и М. Д. Донелана, из 50 опасных международных конфликтов, возникавших между государствами после 1945 года, 39 рассматривались в ООН ив 17 из них ее органы сыграли "выдающуюся роль"91. Эти западные исследователи признают, что "ООН имеет солидные средства в своем распоряжении, включая наряду с Уставом неформальные возможности для частных встреч представителей спорящих государств, для разрешения международных споров, если к этому есть желание".

3.2 Мирное разрешение споров в международных региональных организациях

Одна из характерных черт современных международных отношений - все расширяющаяся борьба сил за создание и развитие региональных систем безопасности в различных районах мира. Региональные соглашения и организации как составная часть универсальной системы коллективной безопасности в лице Организации Объединенных Наций представляют важнейшую политико-юридическую гарантию мирного сосуществования государств.

Первоочередной задачей региональных соглашений и организаций является основанное на неприменении силы предупреждение и улаживание мирным путем конфликтов, возникающих в определенных районах земного шара. Внесенный советской делегацией на общеевропейском совещании проект Генеральной декларации об основах европейской безопасности и принципах отношений между государствами в Европе среди тринадцати основополагающих принципов европейской безопасности и сотрудничества особо выделяет принцип "мирного урегулирования споров, в соответствии с которым государства-участники будут разрешать свои споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность".

В настоящее время имеется несколько международных региональных организаций политического характера, организация и деятельность которых представляют несомненный научный интерес с точки зрения соответствия их международно-правовым принципам и нормам.

Основные принципы регионализма закреплены в Уставе ООН (ст. ст. 52-54), а также вытекают из смысла ст. 51 о праве государств-членов ООН на индивидуальную или коллективную самооборону.

Статья 52 Устава определяет: "1. Настоящий Устав ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действии, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с Целями и Принципами Организации.

2. Члены Организации, заключившие такие соглашения или составляющие такие органы, должны приложить все свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов до передачи этих споров в Совет Безопасности.

3. Совет Безопасности должен поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов, либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе".

Предусматривая возможность заключения региональных соглашений и создания и развития региональных органов, Устав ООН не дает, однако, их общего определения. Развернутое определение регионального соглашения было предложено в поправке делегации Египта на конференции в Сан-Франциско, где принимался Устав ООН, но Комитет II 1-4, который рассматривал египетскую поправку, 29 голосами против 5 отклонил ее как "излишнюю" и "беспредметную".

Действительно, анализ постановлений Устава ООН дает четкое представление о критериях правомерности региональных соглашений и органов. В международно-правовой науке сложилось в принципе единое мнение по этому вопросу. Такими критериями признаются: соответствие региональных соглашений Уставу ООН; действие их в определенных районах мира; строгая определенность сферы действия региональных соглашений [41. с. 19].

Для признания региональных соглашений правомерными "необходимо соблюдение, по крайней мере, трех условий: 1) субъектами региональных соглашений могут быть только государства одного географического района; 2) действия в силу региональных соглашений не могут быть распространены за пределы данного района; 3) такие соглашения должны соответствовать целям и принципам Устава ООН и конкретным положениям главы VIII Устава, в том числе и предусмотренным в этом разделе формам связи участников региональных соглашений с Советом Безопасности".

Несколько подробнее толкует круг критериев законности международных региональных объединений юрист-международник проф. П. Штайнигер, который наряду с признанием географической смежности государств - членов такого объединения говорит о следующих элементах: "Необходимая тесная связь этих региональных объединений с универсальной системой безопасности ООН; вытекающая из этого необходимость согласования региональных соглашений с установленными в ст. ст 1 и 2 целями и принципами ООН; обеспечение возможности для присоединения к какому-либо региональному соглашению всех государств данного региона; круг ведения, включающий такие вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, что должны решать исключительно страны - члены региональных соглашений на основе принципов Устава ООН". Международные региональные соглашения и организации могут квалифицироваться как правомерные только при наличии всех трех основных критериев в их совокупности, и отсутствие хотя бы одного из них лишает их этого качества. Требование членства в региональной организации только государств определенного географического района как обязательного условия ее правомерности, вытекающее из смысла ст. 52 Устава ООН, предполагает раскрытие самого понятия "определенный географический район". Это понятие формулируется как совокупность двух условий: географическая смежность государств-членов и объективно-историческая взаимозависимость их безопасности. Определенным географическим районом, по нашему мнению, является объективно обусловленный экономико-географическими факторами и общностью интересов определенный региональный сгусток государств в их взаимозависимости и безопасности.

Таковы исходные положения, необходимые для правильного понимания соотношения между компетенцией универсальной организации безопасности и полномочиями региональных организаций в области мирного урегулирования международных споров.

Анализ материалов конференции в Сан-Франциско и положений глав VI и VIII Устава ООН показывает, что учредители ООН исходили из четкого разграничения всеобщей компетенции всемирной организации безопасности в лице, прежде всего Совета Безопасности ООН и относительной самостоятельности региональных организаций в мирном урегулировании споров.

Совет Безопасности в соответствии со ст. ст. 33-37 Устава, а Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. ст. 14 и 35 обладают инициативой по урегулированию международных споров, имеющих характер, указанный в ст. 33, и улаживанию ситуаций подобного характера. В то же время Совет в силу п. 3 ст. 52 Устава должен "поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов". В свою очередь, члены региональных организаций на основании п. 2 ст. 52 "должны приложить вес свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров".

Возникает вопрос: нет ли между этими положениями противоречий? Общий смысл Устава, история его разработки дают на это вполне определенный ответ.

В качестве основы разграничения компетенции в разрешении споров между ООН и региональными организациями Устав ООН закрепляет различие в характере споров, которые могут ими разрешаться. В главе VI Устава, которая определяет полномочия Совета Безопасности по мирному урегулированию споров, речь идет о таких спорах и ситуациях, продолжение которых "могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности" (ст. ст. 33 и 36), и о спорах, продолжение которых "в действительности могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности" (п. 2 ст. 37). Статьи же 52 и 53 Устава, определяющие компетенцию региональных организаций, говорят лишь о местных спорах. Следовательно, компетенцией ООН являются, прежде всего, споры, продолжение которых может угрожать или в действительности угрожает международному миру и безопасности, в то время как сфера действия региональных организаций по главе VIII ограничена местными спорами.

Что же такое местные споры по смыслу Устава ООН? Под местными спорами в Уставе ООН понимаются споры, характеризующиеся тем, что, во-первых, сторонами в них являются государства определенного географического района и, во-вторых, продолжение этих споров не угрожает поддержанию международного мира и безопасности внутри или вне пределов этого района".

При этом следует иметь в виду, что термин "местные споры", о котором идет речь в ст. 52 Устава ООН, не тождествен понятию "региональный спор". Региональный спор может не иметь характера спора, указанного в ст. 33 Устава, и тогда он является местным по своему значению и может подлежать урегулированию в рамках регионального соглашения. Но он может перерасти в спор, угрожающий поддержанию всеобщего, а не только регионального, мира, и тогда для его урегулирования одних региональных мер может оказаться недостаточно, вследствие чего его разрешение подлежит компетенции Совета Безопасности. В этом случае Совет может действовать на основании ст. 34 Устава по собственной инициативе и в зависимости от квалификации характера спора рекомендовать меры мирного урегулирования, предусмотренные ст. с г. 36 и 37 Устава. С другой стороны, любой член Организации в соответствии со ст. 35 Устава, а при определенных условиях и не член ООН может довести до сведения Совета Безопасности о любом споре или ситуации, продолжение которых может угрожать международному миру и безопасности. Несомненно, что этим правом обладают и члены региональных объединений в отношении региональных споров или ситуаций, имеющих характер, указанный в ст. 33 Устава ООН. В этом случае их урегулирование целиком подпадает под действие положений главы VI Устава ООН. На это прямо указывается в п. 4 ст. 52 Устава, которая предусматривает, что настоящая статья ни в коей мере не затрагивает применения статей 34 и 35.

Все это убедительно подтверждает тесное взаимодействие и взаимную связь положений глав VI и VIII Устава ООН.

Отмечая взаимодействие положений глав VI и VIII Устава (ст. 52), положения ст. 52 и гл. VI о порядке разрешения споров, угрожающих миру, в сущности, идентичны. И в том и в другом случае речь идет о том, что члены ООН должны, прежде всего, стараться ("приложить все свои усилия") разрешить такие споры самостоятельно. Обязанность членов ООН передать спор в Совет возникает и в том и в другом случае после неудачи самостоятельного разрешения. Наконец, положения как ст. 52, так и гл. VI предусматривают, что Совет Безопасности требует применения самостоятельных средств разрешения споров и принимает во внимание, когда они избраны самими сторонами". Но, глава VI "не только не содержит запрещение членам Совета Безопасности немедленно обращаться в Совет Безопасности, но прямо предусматривает в ст. 35 такое право для всех членов ООН и, при определенных условиях, для не членов Организации. Точно так же ст. 52 прямо предусматривает, что участие в региональной организации не может затронуть использования этого права ее членами.

Право государств-членов региональных организаций непосредственно обращаться для урегулирования своих международных разногласий в Совет Безопасности вытекает также из смысла ст. 38 и особенно из ст. 103 Устава ООН, которая предусматривает, что в случае противоречия обязательств членов Организации по Уставу обязательствам, но какому-либо другому международному соглашению преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН. Следовательно, никакие региональные соглашения не могут противоречить основополагающим положениям Устава ООН о мирном разрешении международных споров и обязывать стороны разрешать свои споры исключительно на региональном уровне, запрещая им обращаться в Совет Безопасности или в Генеральную Ассамблею. На сессии Специального комитета ООН по принципам международного права в проекте резолюции Чили по принципу мирного разрешения международных споров прямо предусматривалось, что "в силу положений последнего пункта ст. ст. 52 и 103 Устава Организации Объединенных Наций право прибегать к помощи регионального органа в поисках мирного разрешения спора не исключает и не ограничивает права любого государства непосредственно прибегать к помощи Организации Объединенных Наций в целях защиты своих прав".

Итак, изложенное позволяет сделать общий вывод: региональные организации обладают достаточно широкой самостоятельностью по урегулированию чисто местных споров. В то же время наряду с другими мирными средствами они могут быть использованы и для урегулирования споров и улаживания ситуаций, продолжение которых может быть чревато угрозой международному миру и безопасности, но их компетенция по отношению к этой категории споров и ситуаций имеет субсидиарный, вспомогательный характер. Решающие полномочия здесь принадлежат Совету Безопасности ООН. Рассмотрим процедуру мирного урегулирования в некоторых существующих международных региональных организациях. Лига арабских государств (ЛАГ). Лига арабских государств, созданная в соответствии со своим Пактом от 22 марта 1945 г. и включающая все независимые арабские государства Ближнего и Среднего Востока, является хронологически первой региональной политической организацией. В этом качестве она официально признана 11 сессией Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 1947 г.

Хотя Пакт ЛАГ принимался до подписания Устава ООН, его положения соответствуют Уставу ООН - как его целям и принципам, так н постановлениям о региональных органах и соглашениях и о мирном разрешении споров.

Общие обязательства членов ЛАГ по мирному урегулированию споров предусмотрены в ст. V Пакта Лиги, в ст. I Договора о совместной обороне и экономическом сотрудничестве стран - членов ЛАГ от 13 апреля 1950 г., а также в многочисленных двусторонних договорах между государствами - членами ЛАГ.

Статья V Пакта ЛАГ определяет: "Запрещается прибегать к силе для урегулирования споров, которые могут возникнуть между двумя государствами - членами Лиги...". Статья I Договора от 13 апреля 1950 г. устанавливает, что "договаривающиеся государства, заботясь о поддержании и упрочении безопасности и мира, подтверждают свое желание разрешать мирными средствами все международные споры как во взаимоотношениях между собой, так и в отношениях с другими государствами".

Из смысла цитируемых статей следует, что споры между членами Лиги арабских государств подлежат урегулированию как путем традиционной процедуры, предусмотренной в ст. 33 Устава ООН, так и путем рассмотрения спора в Совете Лиги - высшем органе организации.

Сами споры, которые должны быть урегулированы мирным путем, Пакт ЛАГ подразделяет на две группы. Первая-это споры, "не затрагивающие независимости, суверенитета и территориальной целостности государств". Очевидно, что по своему характеру эта категория споров соответствует спорам, определенным в ст. ст. 38 и 52 Устава ООН. Ко второй группе Пакт ЛАГ относит любой спор, который может привести к войне между двумя государствами - членами Лиги или между государством - членом Лиги и третьей стороной. Очевидно, здесь имеются в виду споры, которые по своему характеру близки к спорам, указанным в ст. 33 Устава ООН. И та и другая категории споров могут быть урегулированы путем региональной процедуры в Совете Лиги. Однако процедура разрешения их в Совете различна.

Рассмотрение в Совете споров, не затрагивающих независимости, суверенитета и территориальной целостности государств, может иметь место в соответствии с п. 1 ст. V Пакта ЛАГ только после обращения в Совет обеих спорящих сторон. В этом случае решение Совета, принимаемое большинством голосов, будет являться обязательным и окончательным, то есть Совет будет выполнять роль международной арбитражной или судебной инстанции.

В этом случае стороны спора не имеют права участвовать в обсуждении и решении его в Совете. Урегулирование споров второй категории может последовать по инициативе Совета Лиги, который, говорится в ст. V Пакта, "предложит свои услуги в любом споре, который может привести к войне между двумя государствами-членами Лиги или между государством-членом Лиги и третьей стороной". Из смысла п. п. 3 и 4 ст. V Пакта следует, что решения Совета по урегулированию споров данной категории не имеют для сторон обязательного значения, то есть что в данном случае Совет выступает в качестве примирительной инстанции, осуществляя функции добрых услуг, посредничества, следственной или согласительной процедуры. Именно эти функции Совет осуществлял во всех случаях урегулирования конфликтов между арабскими государствами. Практика разрешения споров между государствами - членами Лиги показывает, что их рассмотрение в большинстве случаев происходило в соответствии с принципами Устава ООН и положениями Пакта ЛАГ и нередко приводило к положительным результатам. В этом плане следует особенно отметить успешную деятельность посреднической миссии ЛАГ, возглавляемой помощником Генерального секретаря Лиги Салимо аль-Яфи (Ливан) и состоящей из представителей Египта, Сирии, Алжира и Кувейта, по урегулированию вооруженного конфликта, спровоцированного реакционными силами на Аравийском полуострове, связанными с Саудовской Аравией и западными государствами, между Йеменской Арабской Республикой и Народной Демократической Республикой Йемен в сентябре - октябре 1972 года. Миссия ЛАГ провела десятидневные переговоры в столицах обоих конфликтующих государств, а также в Каире в целях прекращения вооруженных столкновений на границах и политического урегулирования конфликта. В результате между сторонами было подписано соглашение о прекращении огня, и открылись переговоры по всем спорным вопросам, которые успешно были завершены.