Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы.

Под «административной реформой» принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти, с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества.

Ключевыми областями административных реформ являются:

· роль государства в обществе;

· структура и функции органов государственного управления;

· повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;

· управление государственной службой;

· реформа финансового управления;

· подотчётность и прозрачность государственного аппарата.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение всей истории. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплочённым и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Актуальность исследования. Тема данной работы актуальна в связи с тем, что в период масштабных трансформаций и перестроек, которые уже полтора десятилетия переживает Россия, с логической неизбежностью возникает потребность в осуществлении реформ в области управления. В этом плане немалый интерес представляет реформа местного управления, предложенная выдающимся государственным деятелем России П.А. Столыпиным. Учитывая различия и несходство между Россией начала XX века и Россией начала XXI века, следует обратить внимание на идеи и принципы столыпинской реформы, которые, разумеется, с определенной коррекцией, могли бы быть учтены при разработке и реализации административной реформы в настоящее время.

П.А. Столыпину, как и нашим современникам, приходилось решать две глобальные и логически взаимосвязанные задачи: во-первых, обеспечить выход России из общенационального кризиса, сохраняя ее единство и целостность, ее политическую стабильность, а во-вторых, провести системные реформы, которые должны были создать условия и предпосылки для роста экономики страны и улучшения материального положения народа. Предложенная Столыпиным административная реформа, которая была одной из составляющих программы модернизации России, представляет собой один из поучительных вариантов разрешения в стране острейших противоречий.

Цели дипломной работы: стремление более подробно и глубоко изучить концепцию и содержание программы административной реформы, проводимой П.А. Столыпиным. Также изучить весь цикл законоподготовительных и законодательных процедур, включая историю их обсуждения в Государственной Думе и Государственном Совете.

Задачи дипломной работы:

- анализ характера и содержания совокупности проектов законодательных и нормативных актов, составивших столыпинскую программу преобразования России и как части ее административную реформу;

- проследить процесс прохождения административной реформы;

- выяснить комплекс факторов и разновекторных интересов, способствовавших или тормозивших прохождение столыпинской административной реформы.

Объектом исследования является административная реформа П.А. Столыпина, направленная на преобразование России начала ХХ века.

Предмет исследования - история столыпинской программы преобразований России в начале XX в.

Состояние научной разработки проблемы: Столыпинскую программу преобразования России и ее детальный анализ изучали в разное время множество ученых различных областей наук: А.Я. Аврех, Б.В. Ананьич, Р.Ш. Ганелин, С.М. Дубровский, B.C. Дякин, А.С. Заболотских, П.Н. Зырянов, А.В. Калягин, К.И. Могилевский, П.А. Пожигайло, К.А. Соловьев, Ю.Б. Соловьев, Е.Д. Черменский, В.В. Шелохаев и др.

Методология и методы исследования: Методологической основой исследования стал комплексный анализ столыпинской программы преобразования России. В данном исследовании представляется наиболее продуктивным историко-системный метод, позволяющий рассмотреть разноплановую законотворческую деятельность П.А. Столыпина как единый комплекс мер, направленных на реализацию продуманной теоретической концепции административной реформы.

Методологические принципы объективности и историзма помогли рассмотреть столыпинскую административную реформу с учетом тех экономических и политических условий, которые существовали в России в начале XX века.

Примененный нами сравнительный метод позволил сопоставить законопроекты, разработанные на различных уровнях власти, а историко-социологический метод - отыскать такие устойчивые структурные параметры явлений, которые выражали бы их специфику и в то же время могли быть положены в основу сопоставления с другими явлениями того же порядка.

Теоретическое значение исследования обусловлено результатами исследования, которые позволили сформулировать ряд предложений, направленных на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требованиям времени, согласованные по целям и непротиворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. Исторический опыт позволит «не изобретать велосипед», а в полной мере использовать его.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования результатов в учебном процессе. Отметим также и целесообразность использования многих идей Столыпина, и возможность практического применения целого ряда элементов его программы и в наши дни.

Структура работы обусловлена логикой и целью исследования и состоит из введения, двух глав включающих 8 параграфов, заключения, списка источников и литературы.



Глава 1. ПРЕДПОСЫЛКИ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

1.1 Экономическое и политическое положение в России в конце XIX - начале XX века

На рубеже XIX и XX века общество вступило в новую фазу своего развития.

Капитализм стал мировой системой. Россия, вступившая на путь капиталистического развития позже стран запада, попала во вторую группу, куда входили такие страны как Япония, Турция, Германия, США.

В начале 90-х гг. XIX века в России начался промышленный подъем, который продолжался несколько лет и шел очень интенсивно. Особенно высокими темпами развивалась тяжелая промышленность, которая к концу века давала почти половину всей промышленной продукции в ее стоимостном выражении. По общему объему продукции тяжелой промышленности Россия вошла в число первых стран мира.

Промышленный подъем был подкреплен хорошими урожаями в течение ряда лет. Оживление в промышленности сопровождалось бурным железнодорожным строительством. Правительство, верно, оценило значение железных дорог для будущего экономики и не жалело денег для расширения их сети. Дороги связали богатые сырьем окраины с промышленными центрами, индустриальные города и земледельческие губернии - с морскими портами.

Главной причиной промышленного подъема 90-х гг. XIX века явилась экономическая политика правительства. Одной из составных частей экономической политики стало установление таможенных пошлин на ввозимые в Россию товары и одновременно устранение препятствий на пути проникновения в страну иностранного капитала. Эти меры, по замыслу их инициаторов, должны были избавить молодую отечественную промышленность от губительной конкуренции и тем самым способствовать ее развитию, которому помогали иностранные инвестиции.

В экономической политике России конца XIX - начала XX века, было немало сильных сторон. В те годы страна уверенно завоевала позиции на рынках Дальнего и Среднего Востока, потеснив своих соперников. Однако эта политика оставалась внутренне противоречивой. И не только потому, что в ней преобладали административные меры и недооценивалось значение частного предпринимательства. Главное заключалось в том, что самому курсу правительства не хватало сбалансированности между потребностями промышленности и сельского хозяйства.

Несбалансированность хозяйства стала одной из причин экономического кризиса начала 20 столетия, который затем сменился длительной «депрессией» 1904-1908 годов. С 1909 по 1913 год начинается экономический подъем. В результате прошедшего кризиса слабые, малые предприятия разорились, ускорился процесс концентрации промышленного производства. В 80 - 90 годы XIX века временные предпринимательские объединения замещаются крупными монополиями - картелями, синдикатами (Продуголь, Проднефть и т.д.). Одновременно с этим идет укрепление банковской системы (Русско-Азиатский, Петербургский международный банки). В начале XX века Россия являлась средне развитой страной. Наряду с высоко развитой индустрией в экономике страны большой удельный вес принадлежал раннекапиталистическим и полуфеодальным формам хозяйства - от мануфактурного до патриархально-натурального. Русская деревня как в зеркале отражала пережитки феодализма: крупные помещичьи землевладения, отработки, являющие собой прямой пережиток барщины.

Крестьянское малоземелье, община с её переделами тормозили модернизацию крестьянского хозяйства.

Социально - классовая структура страны отражала характер и уровень её экономического развития. Наряду с формированием классов буржуазного общества (буржуазия, мелкая буржуазия, пролетариат), в нем продолжали существовать и сословные деления - наследие феодальной эпохи. Буржуазия занимает ведущую роль в экономике страны ХХ века. До этого она не играла какой-либо самостоятельной роли в общественно-политической жизни страны, так как она была полностью зависима от самодержавия и оставалась аполитичной и консервативной силой.

Дворянство, которое сосредоточило более 60% всех земель, было главной опорой самодержавия, хотя в социальном плане оно теряло свою однородность, сближаясь с буржуазией.

Крестьянство включало около 75% населения страны. Оно состояло из: кулаков (20%), середняков (30%), бедняков (50%). И, естественно, между ними возникали противоречия.

Наемные рабочие, в начале ХХ века, составляли около 17 млн. человек. Этот класс был не однороден. Большая часть рабочих состояла из недавно пришедших в город крестьян, еще не потерявших связь с землёй. Ядром этого класса стал фабрично-заводской пролетариат, насчитывавший более трёх миллионов человек.

Политическим строем в России оставалась абсолютная монархия. Хотя в 70 х годах XIX века был сделан шаг по пути превращения государственного строя в буржуазную монархию, царизм сохранил все атрибуты абсолютизма.

Высшим судебным органом был сенат. Исполнительная власть осуществлялась двумя министерствами, контролируемыми комитетом министров.

Особой проблемой в эти годы был национальный вопрос. Около 57% населения России были не русского происхождения, они подвергались всякого рода дискриминации со стороны русских чиновников. В этих отношениях Россия не только притесняла те или иные народы, но и сталкивала их между собой. Многие под давлением русскоязычного населения эмигрировали в ближайшие страны запада, причём заметную часть эмигрантов составляли люди, которые целью своей жизни ставили борьбу с царизмом.

В эти же годы Россия вмешивается в борьбу за передел рынков сбыта. Война между Россией и Японией за господство на рынке сбыта в Китае, закончившаяся поражением России, четко показала неподготовленность русской армии и слабость экономики.

С поражением в войне в стране нарастает революционная ситуация (1905-1907 года). России требовались как политические, так и экономические реформы, которые смогли бы укрепить и оздоровить экономику. Вожаком этих реформ должен был быть человек, для которого важна была судьба России. Им стал Пётр Аркадьевич Столыпин.

Революция вызвала необходимость в проведении реформ по основным вопросам экономической и политической жизни.

С.Ю.Витте ещё в 1893-1899 гг. выдвинул программу реорганизации сельского хозяйства на путях фермерства, которую затем в 1907-1911 гг. начал осуществлять П.А.Столыпин. При С.Ю.Витте началось поощряемое правительством переселение безземельных крестьян Центральной России в Сибирь и их расселение вокруг Турксиба (к 1899 г. переселилось около 1 млн. человек).

К концу XIX века стало ясно, что положительный потенциал реформ 1861 года частично исчерпан, частично выхолощен реваншем консерваторов после убийства Александра II в 1881 году. Необходим был новый цикл реформ.

Попытка уйти от них с помощью войны с Японией не только не удалась, но, напротив, стимулировала первую русскую революцию. И если эта революция не закончилась крахом самодержавия (как закончилась крахом КПСС четвертая русская революция 1989-- 1993 годов), то причина в том, что возле царя оказались такие выдающиеся люди, как С. Ю. Витте и П. А. Столыпин.

С. Ю. Витте считал, что начать надо с изменения политического строя. Создать новую государственную машину и уже, затем вести преобразования в экономике Павлова И.П., Владимирский Е.А., Оводенко А.А., Ильинская Е.М. История экономических учений: Учебное пособие. - СПб.: ГУАП, 2000. - 191 с. - С. 73.

П. А. Столыпин, напротив, считал, что перемены в политическом строе не суть главное и тем более не есть условия реформ экономических. Перемены нужны, но в той мере и там, где они необходимы для экономической реформы. Пока нет экономически свободного хозяина -- нет базы и для других форм свободы. Столыпин говорил: «Пока крестьянин беден, не обладает личной земельной собственностью, пока он находится насильно в тисках общины, он остается рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 59..

Внутренняя политика самодержавия в последний период своего существования связана, прежде всего, с именем П.А.Столыпина, ставшего в день роспуска первой Государственной Думы председателем Совета Министров.

Столыпинский курс сочетал в себе жестокую борьбу против революционного движения с постепенными шагами по обновлению старого строя. П.А.Столыпин предлагал осуществить ряд реформ: аграрно-крестьянскую, местного самоуправления, судебную, просвещения, введение страхования рабочих. Цель столыпинского курса - укрепление государственности, модернизация общества, создание условий для новой социальной опоры существовавшей власти.

1.2 Управление в России накануне реформ

По форме правления Россия к началу XX столетия являлась самодержавной монархией. Статья 1-я Основных законов государства гласила: «Император всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не токмо за страх, но и за совесть сам Бог повелевает» Чистяков О.И. Российское законодательство X - XX веков. Том 9. Эпоха буржуазно-демократических революций - М., 1994. - 352 с. - С.44. Такой тип государственной власти подразумевал ее независимость от каких-либо иных государственных учреждений. Самодержавная монархия имела религиозно-православное освящение: монарх считался «помазанником Божиим». Но главное -- самодержец являлся единственным источником законов. Право издавать законы принадлежало только ему.

Монархия в России считалась наследственной, по началу первородства, с предпочтением мужского пола женскому.

Все члены императорской фамилии обязаны были быть православными. Близость к монарху создавала для многих членов фамилии реальные возможности влияния на политическую и экономическую жизнь страны.

Совещательным органом в России являлся Государственный совет, существовавший с 1810 г. Его задача формулировалась так: «Подавать императору мнения по вопросам законодательства». Если Государственный совет не приходил к единому мнению, монарху представлялись различные точки зрения. Решение по ним принимал он единолично, при этом мог встать на точку зрения меньшинства.

Одним из высших органов государства оставался с петровских времен Правительствующий Сенат, исполнявший с 1802 г. функции суда, надзора и толкования законов.

Непосредственная исполнительная власть принадлежала министерствам. Среди них важнейшими были: внутренних дел, иностранных дел, военное, морское, финансов, народного просвещения. Деятельность министерств объединялась Комитетом министров. Впрочем, этот Комитет не являлся правительством в привычном смысле слова. В России до октября 1905 г. не существовало должности премьер-министра, которому бы подчинялось правительство. Каждый министр докладывал о делах своего министерства непосредственно императору. Ему также напрямую подчинялись генерал-губернаторы и градоначальники Москвы и Петербурга. Громоздкая бюрократическая система служила опорой самодержавия. К началу XX века в стране насчитывалось более 430 тыс. чиновников, т. е. один на каждые 300 человек. Малые оклады чиновников, особенно на низших ступенях иерархической лестницы, способствовали взяточничеству и коррупции.

Судопроизводство и судебное устройство основывались на судебной реформе 60-х гг. XIX века. В стране функционировал суд присяжных. Для судебных процессов были характерны гласность и состязательность сторон. Однако не было отменено принятое вскоре после убийства террористами императора Александра II изданное 14 августа 1881 г. «Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны», по которому виновность того или иного лица, подозреваемого в политических преступлениях, определялась не судом, а субъективным мнением чиновников Федоров В.А.. История России 1861-1917. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2011. - 483 с. - С.155..

Охраной государственной безопасности занимался Департамент полиции. Его сотрудники и агентура действовали достаточно эффективно и были неплохо осведомлены о многих явлениях в нарастающем антиправительственном движении.

В жизни страны серьезную роль играло местное самоуправление, традиции которого уходят в глубь веков. Законодательно оно было закреплено в 60--70-е гг. XIX века в форме земств и городских дум. Они избирались представителями крестьян, землевладельцев и горожанами. В сферу их ведения входили медицина и дорожное строительство, статистика и агрономия, народное образование и страховое дело. Земства активно способствовали развитию народной инициативы, направленной на положительное переустройство местной жизни. К началу века правительство усилило роль дворянства в земствах, их бюрократическую опеку. Поэтому в земском движении нарастали оппозиционные настроения.

Аналогом земств в городах было городское самоуправление. К выборам в городские думы допускались только домовладельцы.

В сельской местности многое определялось «миром», то есть сельской общиной, которая считалась одной из опор как народной жизни вообще, так и самодержавного строя в особенности.

Система законов, действовавшая в стране, была достаточно отрегулирована и затрагивала массу экономических, социальных и культурных проблем. Квалификация правоведов России оценивалась в мире очень высоко. Однако в правовом регулировании нуждались вопросы рынка, взаимоотношений работодателей и наемных работников, купли-продажи земли -- словом, все то, что относится к развитию рыночных отношений. Не были отрегулированы и вопросы, определяющие права граждан на участие в выборах, которые, естественно, противоречили идее самодержавной монархии.

Верховная власть и государственный аппарат пытались совместить традиционные устои в организации власти с намерением проведения реформ, конечная цель которых до конца не осознавалась. Так, 26 февраля 1903 г. в императорском Манифесте говорилось об убежденности «хранить вековые устои Российской державы», подавлять «смуту» Деревянко А. П., Шабельникова Н. А. История России : учеб. пособие. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- М., 2006. - 560 с. - С. 229. Одновременно провозглашалось намерение расширять свободу вероисповедания и идти по пути ослабления «сословной неравноправности» крестьян, т. е. большинства населения страны.



1.3 Столыпинская концепция разрешения кризисов и методы реформ

Для того чтобы восстановить столыпинскую концепцию преобразований, попытаемся систематизировать прежде всего его смысловые высказывания, позволяющие вычленить базовые мировоззренческие, идеологические и политические представления премьер-министра.

Для реального политика, занимающего ключевые государственные посты в переходную эпоху, крайне важно «ухватить» сущностные, характерные черты трансформационного процесса, понять его внутреннюю логику и вектор развития. Несомненно, П.А. Столыпин прекрасно осознавал масштабность переживаемой Россией в начале XX века трансформации и давал ей адекватные определения: «эпоха перемен», «великий перелом», «перестройка и брожение», «период перестройки», «великий исторический перелом», «время переустройства всех государственных законодательных устоев» и т. д. Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 50, 51.

В представлении П.А. Столыпина Россия вступила в стадию формирования нового типа системы общественно-политических отношений. П.А. Столыпин вполне реалистически определял и хронологические рамки трансформационного процесса. В интервью саратовской газете «Волга» 1 октября 1909 г. премьер-министр заявил: «Дайте государству 20 лет покоя, внутреннего и внешнего. И вы не узнаете нынешней России!» Документальный сборник: «П.А. Столыпин: Грани таланта политика». М., 2006. - 623 с. - С. 488..

Напомним, что эволюционное течение модернизационного процесса, инициированного «сверху» в 1861 г., было прервано революцией 1905-1907 гг. Начавшийся в России «перерыв постепенности» показал, во-первых, что предложенный тип модернизации страны в рамках старой политической системы уже исчерпал себя и власть не справляется с решением конфликтов мирным путем, а, во-вторых, революция инициировала «снизу» вопрос о смене типа модернизации с учетом вызовов новой исторической эпохи. Спровоцированные революцией «анархия и хаос», чреватые непредсказуемыми последствиями, настоятельно потребовали и от власти, и от общества кардинального пересмотра существовавшей между ними прежней системы отношений и поиска рационального выхода из общенационального кризиса.

В рамках переходного периода Столыпин предлагал решить две взаимосвязанные проблемы.

Первая состояла в оперативном подавлении революции и выводе страны из состояния деструкции, что привело бы к стабилизации политической обстановки. Вторая сводилась к проведению системных реформ, позволявших, в конечном счете, создать динамично развивающуюся Великую Россию Пожигайло П.А.Столыпинская программа преобразования России (1906 - 1911). М., 2007. - С. 17..

При этом П.А. Столыпин пытался учитывать и творчески перерабатывать опыт западноевропейских революций XVII-XIX вв., умело применяя его к российской действительности. «Реформы, - писал он, - во время революции необходимы, так как революцию породили в большей мере недостатки внутреннего уклада. Если заняться исключительно борьбой с революцией, то в лучшем случае устраним последствия, а не причину… К тому же этот путь торжественно возвещен, создана Государственная Дума, и идти назад нельзя. Это было бы роковой ошибкой: там, где правительство победило революцию (Пруссия, Австрия), оно успевало не исключительно физической силой, а тем, что, опираясь на силу, само становилось во главе реформ. Обращать все творчество правительства на полицейские мероприятия - признак бессилия правящей власти» Документальный сборник: « П.А. Столыпин. Переписка». М., 2004. - 704 с. - С. 675..

Он также считал, что именно «бездействие власти ведет к анархии», поэтому «для лиц, стоящих у власти…нет… греха большего, чем малодушное уклонение от ответственности» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - - С. 114.. Отсюда следовал вывод, что «святая обязанность» правительства состоит в том, чтобы «ограждать спокойствие и законность, свободу не только труда, но и свободу жизни, и все меры, принимаемые в этом направлении, знаменуют не реакцию, а порядок, необходимый для развития самых широких реформ» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 41..

Учитывая мировой опыт переходных эпох, аккумулируя его в теоретическом плане и используя в ряде случаев на практике, П.А. Столыпин, тем не менее, считал главным и определяющим исторический опыт формирования и функционирования собственно российской государственности, социокультурные традиции русского народа.

В этом контексте смысловое значение приобретают высказывания П.А. Столыпина о его «неуклонной приверженности русским историческим началам», «русскому, национальному пути» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полноесобрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 338, 362, 363. при разработке, как исходного замысла преобразований, так и всей технологической «цепочки» их реализации. По сути, эти идеи для П.А. Столыпина были системообразующими для всех изменений.

Руководящая идея П.А. Столыпина состояла в том, чтобы посредством реформы способствовать укреплению государственного единства и целостности России. Речь идет о государстве, которое «осуществляя народные заветы, обладает волей, имеет силу и власть принуждения, такое государство преклоняет права отдельных лиц, отдельных групп к правам целого» Там же. - С. 340.. Именно из подобного понимания ролевых функций государства вытекает тезис о том, что такое государство является высшей ценностью, а его общее благо - высшим законом.

П.А. Столыпин считал, что исполнительная власть не только может, но и обязана использовать все меры, в том числе внеправового характера, чтобы сохранить единство и неделимость страны. Так, в своей речи в Государственной Думе 13 марта 1907 г. он заявил: «Бывают, господа, роковые моменты в жизни государства, когда государственная необходимость стоит выше права и когда надлежит выбирать между цельностью теорий и цельностью отечества» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 99. . Однако, такого рода «временные меры» не должны «приобретать постоянного характера», ибо когда «они становятся длительными, то теряют свою силу, а затем могут отразиться на самом народе, нравы которого должны воспитываться законом» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 75..

П.А. Столыпин стремился создать единое правовое, политическое, экономическое и социокультурное пространство в масштабах империи, предлагая с этой целью осуществить законодательную, административную унификацию, постепенное снятие этнических и конфессиональных ограничений с личности. Это способствовало бы, постепенному разрешению этнических и конфессиональных конфликтов, более динамичному развитию страны в целом, с активным участием в этом процессе политических и поликонфессиональных групп Пожигайло П.А.Столыпинская программа преобразования России (1906 - 1911). М., 2007. - 240 с. - С. 32..

Делая акцент именно на правовом характере реформирования политического строя после Манифеста 17 октября 1905 г., П.А. Столыпин обращал внимание на то, что государство в России представляет собой динамично развивающееся историческое явление. В своей программной речи 16 ноября 1907 г. в III Думе он заявил: «Ведь русское государство росло, развивалось из своих собственных русских корней, и вместе с ним, конечно, видоизменялась и развивалась и Верховная царская власть». Подчеркивая мысль об органическом росте русской государственности, П.А. Столыпин вместе с тем считал неприемлемыми «прививки» к ней западноевропейского парламентаризма. «Нельзя к нашим русским корням, - заявил он, - к нашему русскому стволу прикреплять какой-то чужой, чужестранный цветок. Пусть расцветет наш родной русский цвет, пусть расцветет и развернется под влиянием взаимодействия Верховной власти и дарованного ею нового представительного строя» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 107.. По мнению П.А. Столыпина, Манифестом 17 октября 1905 г. в России установлен «представительный строй», который был дарован «самодержавным монархом». В процессе дальнейшей эволюции политической системы «преобразованное по воле монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 51, 53.. Как видим, П.А. Столыпин вполне четко сформулировал направдение переходного политического процесса - создание в России в перспективе правового государства.

Как видим, П.А. Столыпин по своим исходным политическим представлениям являлся сторонником монархического принципа. Причем позиционируя себя последовательным противником республиканизма и парламентаризма, П.А. Столыпин был убежден в том, что, отстаивая принцип монархизма, он наиболее адекватно выражает общенациональные интересы.

Выступая за укрепление государства, П.А. Столыпин обращал внимание не только на необходимость внутренней политической стабильности в стране, но и на упрочение международного престижа России.

П.А. Столыпин как истинный патриот, делал максимально возможное для того, чтобы Россия, в которую он верил, заняла подобающее ей место в мире.

Но он отдавал себе отчет, что для достижения успеха необходимо обеспечить мирное эволюционное развитие России, итогом которого должно стать превращение ее в могучую державу, обладающую мощным военным потенциалом.

Внутриполитическая стабильность и благоприятная международная обстановка по мнению П.А. Столыпина являются главными факторами, обеспечивающими эффективность трансформационных процессов на протяжении всего переходного периода.

Ведущим «двигателем» изменения государства П.А. Столыпин считал исполнительную ветвь власти в лице сильного правительства, назначаемого монархом и действующего под его личным контролем. П.А. Столыпин неоднократно подчеркивал ответственность властных структур перед Россией за ход и исход предлагаемых обществу глобальных перемен. «Безумием было бы полагать, - подчеркивал он, - что люди, которым вручена была власть, во время великого исторического перелома, во время переустройства всех государственных, законодательных устоев, чтобы люди не сознавали всю тяжесть возложенной на них задачи, не сознавали и тяжести взятой на себя ответственности» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 96..

П.А. Столыпин полагал, что сильное и эффективное правительство, должно иметь определенные и ясные цели и задачи, обладать «зрелой государственной мыслью и твердой государственной волей» Там же. - С. 101-102., быть «хранительницей государственности и целостности русского народа» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 63.. Такое правительство, действующее в рамках Основных законов, призвано осуществлять общенациональную политику и во всех своих действиях руководствоваться исключительно общегосударственными интересами. «Мы, говорил П.А. Столыпин о возглавляемом им правительстве, - рулевые, стоящие у компаса, и должны смотреть только на стрелку… Мы - межевщики, которым доверены межевые признаки… Мы - главные, поставленные для охраны демаркационной линии» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 107.. В этих высказываниях речь шла не только о сильном, но и об ответственном правительстве. П.А. Столыпин указывал, что правительству следовало взять на себя всю тяжесть ответственности за судьбу страны и создать стройный и эффективный центральный и региональный аппарат управления. Правительство, отмечал П.А. Столыпин, должно иметь в регионах «исполнителей испытанных, которые являются его руками, его ушами, его глазами. И никогда ни одно правительство не совершит ни одной работы не только репрессивной, но и созидательной, если не будет иметь в своих руках совершенный аппарат исполнительной власти» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 103..

П.А. Столыпин не раз подчеркивал, что действенное укрепление вертикали исполнительной власти может гарантировать, что и «при новом строе Россия не развалится, не расчленится на части, а окрепнет и познает себя», что на всем ее пространстве будет установлен «стройный правовой строй» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 148, 304.. П.А. Столыпин был убежден в том, что правительство должно вести выверенную рациональную политику, реализовывать в своей программе идею преобразования России «не в направлении радикального, но постепенного прогресса и закономерности» Там же. - С. 350.. По его словам, «надо не разрушать историческое здание России, а пересоздавать, переустраивать его» Там же. - С. 76..

В условиях переходного периода огромное значение приобрела проблема налаживания оптимального сотрудничества между исполнительной и представительной ветвями власти. П.А. Столыпин неоднократно подчеркивал, что обеим ветвям власти важно найти «тот язык, который был бы одинаково нам понятен» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 118.. По его мнению, для них должно быть сходное понимание общенациональных и общегосударственных задач. Обе ветви власти в рамках Основных законов, четко определивших круг их прав, функций и компетенции, нацеливались на совместное проведение в жизнь «обдуманных и твердых новых начал государственного строя», что, в конечном счете, и должно было привести «к успокоению и возрождению нашей великой страны» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416с. - С. 34, 50, 62, 63, 86, 240, 264.. «Правительство, - подчеркивал П.А. Столыпин, - готово в этом направлении приложить величайшие усилия: его труд, добрая воля, накопленный опыт предоставляется в распоряжение Государственной Думы, которая встретит в качестве сотрудника правительство, сознающее свой долг хранить исторические заветы России и восстановить в ней порядок и спокойствие» Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - С. 117-118..

К сожалению, в силу целого комплекса объективных и субъективных обстоятельств исполнительная и представительная ветви власти так и не могли найти «общего языка». I и II Дума демонстративно отказалась от сотрудничества с правительством. П.А. Столыпину в результате дважды пришлось принять участие в роспуске Думы.

Принципиально новыми представляются также и те разнообразные технологии, которые были предложены и апробированы на практике П.А. Столыпиным для разрешения конфликтных ситуаций между двумя ветвями власти. С одной стороны, отлаживалось взаимодействие на всех этапах выработки и обсуждения, а так же в ходе процедуры принятия законопроектов. В этом активно сотрудничали профессионалы-чиновники министерств и ведомств, «сведущие лица» из общественных и академических кругов, думские депутаты. С другой стороны, для выхода из кризисных ситуаций П.А. Столыпин с готовностью вступал в переговорный процесс с думскими лидерами. Он лично участвовал в наиболее важных заседаниях Государственной Думы и Государственного Совета, в работе их комиссий и комитетов.

П.А. Столыпиным осуществлялась разработка идеологии и методологии программы системных реформ, которую он образно называл «наша чернорабочая программа» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416с. - С. 239.. Основным критерием при ее разработке он, прежде всего, считал «благо государства», что на деле означало выделение из совокупного множества интересов некоего сублимированного общего интереса. Таким «общим» и были для него общегосударственные и общенациональные интересы России Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906 - 1911). М., 2007. - 240 с. - С. 31..

При этом П.А. Столыпин неоднократно подчеркивал, что в проекты преобразований следует «вносить все изменения, требуемые жизнью». Более того, законопроекты, «согласно выявившейся жизненной правде», могут и должны быть подвергнуты немедленной переработке, как по инициативе правительства, так и по инициативе думских депутатов.

Для П.А. Столыпина было очевидным, что все проекты должны пройти стадию «естественного созревания» и одновременно быть «усвоены общественным сознанием». Более того, реформы должны стать стимулом для пробуждения творческих потенций большинства, привести к качественным позитивным переменам во всех сферах жизни общества.

В ходе реформ должен был быть решен целый комплекс задач как текущего, так и стратегического характера:

* сохранение единства и целостности империи;

* формирование правового пространства;

* реформирование политической системы;

* реальное обеспечение прав и свобод граждан;

* создание среднего класса и эффективной экономики;

* обеспечение социальных гарантий населения;

* повышение образовательного и культурного уровня;

* упрочение международного статуса Там же. - С. 32..

Государство, по мысли П.А. Столыпина, будучи «единым целым организмом», так или иначе, в той или иной пропорции должно присутствовать во всех без исключения сферах, и одновременно оно было обязано «прийти на помощь той его части, которая в настоящее время является слабейшей» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 94.. По сути, речь шла об активном участии государственных институтов и структур в разрешении всей совокупности проблем переустройства политической системы, экономики, социальных, этнических, конфессиональных отношений, реформирования армии и укрепления влияния России по всему периметру ее границ.

Подчеркивая огромную роль государства П.А. Столыпин выделил и актуализировал проблему полного и окончательного раскрепощения личности. Государство не просто должно, но и обязано прийти на помощь личности, стремящейся к сознательной и созидательной реализации своих потенциальных природных возможностей и ориентированной на приращение как личного, так и «общего» блага. Идея соединения, с одной стороны, мощи государства, а с другой - творческой энергии свободной личности, и должна было стимулировать формирование реального гражданского общества и реального правового государства Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906 - 1911). М., 2007. - 240 с. - С. 33..

Концептуальные наработки П.А. Столыпина в разрешении системных кризисов и выработке методологии реформ стали той базой, на основе которой осуществлялось создание программы преобразований.

Идея постепенного эволюционного преобразования России, без «скачков» и «откатов», имела в условиях системного кризиса многофакторное значение. Во-первых, она выступала в качестве реальной альтернативы леволиберальным и особенно социалистическим моделям радикальной трансформации России. Во-вторых, она давала возможность большинству населения страны, уставшему от политической нестабильности, адаптироваться к намечаемым преобразованиям. Недаром П.А. Столыпин считал важным придерживаться принципа: «Мы ничего насильственно, механически не хотим внедрять в народное сознание» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 106.. Столыпинская идея эволюционного развития России стала постепенно «укореняться» в массовом сознании, что позволило премьер-министру, с одной стороны, предотвратить сползание страны в состояние деструкции, анархии и хаоса, а с другой - направить ее развитие в русло мирной творческой и созидательной жизни.



Глава 2. СТОЛЫПИНСКАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

2.1 Реформа местного самоуправления в системе стратегических задач

Значительное место в программе преобразований П. А. Столыпина было отведено вопросам местного управления и самоуправления. Он ясно понимал, что основанные на сословном принципе местные учреждения устарели и не отвечают задачам социальной модернизации страны. О «фиктивности» социального строения российского общества говорило министерство внутренних дел, которое в конце 1906 г. разработало проект местной реформы. По воспоминаниям ближайшего сотрудника П.А. Столыпина С.Е. Крыжановского, «премьер-министра постоянно беспокоила проблема укрепления административного строя империи» Воспоминания: из бумаг С. Е. Крыжановского, последнего государственного секретаря Российской империи/Подгот. текста, вступ. ст., коммент.: А. В. Лихоманов.-- СПб., 2009.-- 228 c. - С. 137-138..

По мнению П.А. Столыпина, административную реформу необходимо было проводить, учитывая изменения в государственном строе, которые произошли в стране с октября 1905 года.

17 октября 1905 года был принят и подписан Николаем II Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», по которому народу были «дарованы» незыблемые «основы гражданской свободы»: неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний и союзов. Таким образом, П.А. Столыпин должен был проводить административную реформу, заботясь о том, чтобы в ней нашел место механизм защиты прав и свобод граждан. Не лишним будет заметить, что от своего предшественника по посту министра внутренних дел В.К. Плеве, П.А. Столыпина особенно отличала одна черта: он не только думал об усилении государственной власти, но и о правах отдельных граждан, их гарантиях.

И действительно, все документы, речи П.А. Столыпина в Государственной Думе, воспоминания людей, работавших вместе с великим реформатором, говорят о том, что центральное место в планах П.А. Столыпина в 1906-1910 годах занимала всеобъемлющая административная реформа, которая предполагала создание целостной системы гражданской администрации и органов административной юстиции.

Административная реформа должна была охватить как центральные органы управления, так и органы управления на местах: в губерниях и уездах.

Она предусматривала замену сословной крестьянской волости всесословной, превращение последней в мелкую земскую единицу, переход от сословных к имущественным куриям на выборах уездного земства и отказ от сословного принципа занятия административных должностей в уездном управлении. Старая крестьянская волость, как и поземельная община, утратила доверие властей. Проведение земельной реформы требовало, чтобы в работе волостных правлений участвовали помещики. Одновременно оскудение дворянства вело к тому, что падало значение выборного уездного предводителя, которого предполагалось сменить назначаемым уездным начальником.

Укрепление уездных земств требовало изменения земского избирательного права. Сохранение дворянской курии полностью потеряло смысл. На земских выборах 1906-1907 гг. по всем 34 губерниям, где были земства, по ней голосовало всего 7189 человек. Из 10 дворянских избирателей 7 становились земскими гласными. Проект местной реформы вызвал серьезное противодействие дворянства. На дворянских съездах ее объявили вредной и несовместимой «с правильно понимаемой заботой о сохранении монархического начала» Могилевский К.И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хозяйства (1908-1910). М., 2008. - 328с. - С. 165.. Столыпину пришлось отступить, он не смог преодолеть давление справа. Сословный принцип в местном управлении сохранился.

Неудачей завершилась и попытка преобразования системы уездной и губернской администрации. Она предусматривала ликвидацию многочисленных уездных и губернских инстанций разных ведомств и создание единого административного учреждения, возглавляемого губернатором. Этот орган должен был руководствоваться строгими правовыми началами и со временем послужить основой для создания в России правового государства.

Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление реформа местного управления получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов: «Главные начала устройства местного управления» 1906 г., «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» 1907 г., «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» 1907 г., «Положение о поселковом управлении» 1907 г., «Положение о волостном управлении» 1907 г., «Проект заключения об изменении и дополнении действующих узаконений об уездных установлениях в губерниях, управляемых по общему учреждению губернскому» 1907 г., «Положение о правительственных участковых комиссарах» 1907 г., «Положение о губернском управлении» 1907 г.

Анализ этих документов показывает, что П.А.Столыпин последовательно выступал за совершенствование вертикали исполнительной власти, за повышение ее качества, а, в конечном счете, за максимальное задействование административного ресурса в процессе реализации реформ.

Для Столыпина «законность местного управления» была важнейшим условием социальной модернизации. Однако все проекты, разработанные по его настоянию, не получили хода. Их главным противником было поместное дворянство, чье настроение выражали в Думе и в Государственном Совете правые. Столыпин был постоянным объектом нападок бездарной и безответственной придворной камарильи и лиц из ближайшего окружения царя. Говорили, что властный премьер умаляет достоинство самодержавной власти, что он не любит дворянства. Его действительно громадных заслуг по успокоению и реформированию страны не понимали и не умели оценить. Показателен отклик императрицы Александры Федоровны на трагедию 1 сентября: «Не надо так жалеть тех, кого не стало. Если кого нет среди нас, то это потому, что он уже окончил свою роль и должен был стушеваться» Коковцов В. Н. Из моего прошлого (1903-1919). Воспоминания. Мемуары. М., Минск: АСТ, Харвест, 2004. - 895 с. - С. 441-442..

П.А. Столыпин стремился к качественному преобразованию системы местного самоуправления во имя ее демократизации и повышения эффективности.

Уже в 1907 г. были внесены в Государственную думу «Положение о поселковом управление» и «Положение о волостном управлении». Законопроекты предполагали учреждение органов местного самоуправления на самом низовом уровне - в поселковом обществе и волости. Причем речь шла о бессословной организации этих учреждений. Таким образом, планировалось, что самоуправляющееся общество будет проявлять свою творческую активность на всех уровнях, начиная от поселка и кончая государством. Кроме того, согласно «Главным началам преобразования земских и городских общественных управлений», сфера компетенции уездных и губернских земств, а также органов городского самоуправления расширялась, а имущественный ценз для участия в работе этих учреждений снижался. Иными словами, правительство стремилось к расширению круга лиц, так или иначе участвовавших в управлении государством.

П.А. Столыпин решал двуединую задачу. С одной стороны, он добивался большей эффективности власти, устраняя все противоречивое и архаичное, накопившееся за два столетия. С другой, эта власть должна была находиться в тесной связи с широкими кругами общественности, доверяя им многие права и полномочия. Именно такая власть должна была стать «своей» для общества.

Приступая к разработке реформы местного управления, П.А.Столыпин считал, что она не должна быть самоцелью исполнительной власти, а функциональным средством и механизмом, способствующим результативному проведению системных преобразований.

П.А.Столыпин прекрасно сознавал, что в условиях качественно новых преобразований старый административно-бюрократический аппарат, сформированный преимущественно по сословному принципу, пронизанный сервилизмом и коррупцией, не только оторванный, но и противостоящий местному управлению, явно не способен находить адекватные ответы вызовам времени. В представлении П.А.Столыпина речь, по сути, должна была идти о формировании новой административно-управленческой элиты, для которой характерными чертами должны были стать: социальная мобильность, высокий профессионализм и компетентность, желание и умение работать одной «командой», открытость инновациям, идущим, в том числе, и со стороны общества. Не случайно девизом столыпинской концепции реформы местного управления стало: «Единое понимание замысла реформ и единая воля при их реализации»П. А. Пожигайло, В. В. Шелохаев. Петр Аркадьевич Столыпин: Интеллект и воля. М., 2005. - 239 с. - С. 127..

П.А.Столыпин считал важным наладить четкую прямую и обратную связь между центральными и местными исполнительными структурами и институтами, достичь синхронность их действий в деле реализации реформ. Учитывая слабую структурированность российского общества, которое еще находилось в начальной стадии трансформации в гражданское общество, он настаивал на том, что реформированные управленческие структуры должны, не только чутко улавливать импульсы, идущие со стороны общества, но и сами инициировать новые задачи. В.В. Шелохаев считал, что «реформа местного управления, по замыслу Столыпина, должна была сыграть роль мобилизационного фактора в деле дальнейшего динамичного развития России» П. А. Пожигайло, В. В. Шелохаев. Петр Аркадьевич Столыпин: Интеллект и воля. М., 2005. - 239 с. - С 128..

2.2 Общая схема реформы местного управления

Общая схема реформы управления выглядела следующим образом:

Низовое звено управления - поселковое управление - возлагалось на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы.

Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли, из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись: