Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы реформирования бюджетных организаций
• 1.1 Направления реформирования бюджетного сектора
• 1.2 Новые типы бюджетных учреждений
• 1.3 Основные принципы оценки результативности реформ в отраслях социально-культурной сферы
• Глава 2. Анализ процесса организационно-экономического реформирования муниципального бюджетного учреждения " Рогачевская детская музыкальная школа"
• 2.1 Организационно-правовая основа Рогачевской ДМШ до начала реформ
• 2.2 Анализ направлений организационно-экономического реформирования деятельности Рогачевской ДМШ
• Глава 3. Предложения по совершенствованию процесса реформирования Рогачевской ДМШ
• 3.1 Формирование предложений по совершенствованию процесса реформирования Рогачевской ДМШ
• 3.2 Обоснование предложений по совершенствованию процесса реформирования Рогачевской ДМШ
• 3.3 Проектное предложение для формирования муниципального задания Рогачевской ДМШ по предоставлению нового вида муниципальной услуги
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Согласно Бюджетному посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 год бюджетная политика в 2010 - 2014 годах должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.

Для достижения поставленных целей в Бюджетном послании указывается на необходимость реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработки критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, а также перехода от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг.

В современных условиях реформирования бюджетной сферы возникает необходимость в изучении механизма становления и развития бюджетных учреждений нового типа с целью разработки актуальных направлений их совершенствования в рыночной среде.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий, соответственно, органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

При сравнении нового понятия бюджетного учреждения, и определения, действующего до вступления изменений в силу, которое содержится в Бюджетном Кодексе РФ, напрашивается вывод, что перенос определения бюджетного учреждения из одного нормативного правового акта в другой не случаен. Действительно, бюджетное учреждение перестает быть получателем бюджетных средств и фактически участником бюджетного процесса, его доходы перестают быть доходами бюджета.

В условиях рыночной экономики бюджетные организации, для того, чтобы восполнить недостаток бюджетных средств на финансирование расходов, вынуждены были искать иные источники поступления денежных средств. Доходы от предпринимательской деятельности и явились таким дополнительным источником финансирования. В настоящее время, в большинстве бюджетных учреждений более половины всех ресурсов составляют доходы от предпринимательской деятельности.

Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор в большинстве случаев функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.

Актуальность отмеченных выше проблем, их недостаточная изученность обусловили выбор темы, цели, задачи, объект и предмет настоящего исследования.

Цель исследования: на основе анализа процесса реформирования бюджетных учреждений на примере Рогачевской детской музыкальной школы Дмитровского муниципального района Московской области определить его сложности и недостатки, разработать предложения и рекомендации по совершенствованию этого процесса.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач исследования:

- проанализировать направления реформирования бюджетного сектора;

- охарактеризовать новые типы бюджетных учреждений;

- выявить основные принципы оценки результативности реформ в социально-культурной сфере;

- провести анализ процесса реформирования организационно-экономических отношений Рогачевской детской музыкальной школы Дмитровского муниципального района Московской области;

- дать предложения по совершенствованию процесса реформирования бюджетных учреждений.

Объект исследования: организационно- экономические отношения Рогачевской детской музыкальной школы - одной из бюджетных организаций Дмитровского района Московской области, участвующей в процессе бюджетного реформирования.

Предмет исследования: направления и формы реформирования организационно-экономических отношений муниципального бюджетного учреждения.

Методы исследования: анализ нормативно-правовой базы, статистические методы анализа, социологические методы анализа (наблюдение, опрос).

Структура работы: работа состоит из 3-х глав, введения, заключения, списка литературы и приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

1.1 Направление реформирования бюджетного сектора

Реформирование бюджетного процесса, нормативно определенное в ряде правительственных документов, в том числе в Постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004г. № 249 "О повышении результативности бюджетных расходов" идет по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) разделения бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета[15, c.35].

Предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, введение плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений. Четвертое (основное) направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов. Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Простое форсирование ее внедрения может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования.

По доле ресурсов, сосредоточенных на региональном уровне, Россия практически не уступает другим известным в мире федерациям. В то же время российская система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-е годы реформы, по-прежнему характеризуется значительной централизацией официальных налогово-бюджетных полномочий. Региональные и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральными законами. Основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет нестабильных отчислений от федеральных налогов. Недостаток законодательно установленных полномочий оборачивается недостатком ответственности, а чрезмерная формальная централизация - практически неограниченной неформальной автономией. Региональные и местные власти не имеют достаточной заинтересованности в проведении прозрачной и ответственной налогово-бюджетной политики, проведении структурных реформ и создании благоприятных условий для развития всех отраслей экономики [25, c.103].

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы предусматривают: наряду с реформированием бюджетного процесса реформирование и бюджетного сектора (реформирование бюджетных организаций и пересмотр принципов их функционирования); переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг; совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системе Российской Федерации, в том числе управления ликвидностью единых счетов бюджетов и осуществление реформы межбюджетных отношений.

В ходе реформы бюджетных учреждений предполагается: провести инвентаризацию распорядителей бюджетных средств и прекратить существующую путем передачи их функций организациям, подведомственным главным распорядителям средств федерального бюджета; внедрить новые формы бюджетного финансирования; повысить качество и доступность предоставляемых бюджетных услуг; сформировать механизмы, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. В этой связи должно быть предусмотрено преобразование государственных и муниципальных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы.

При развитых федеративных отношениях центральные органы власти не должны напрямую участвовать в регулировании бюджетной политики регионов и муниципалитетов. Они могут ориентироваться только на косвенные механизмы влияния.

В рамках реформирования предусматривается совершенствование системы планирования и утверждения региональных бюджетов, поэтапное сокращение количества принимаемых поправок к утвержденным бюджетам, а для повышения качества бюджетного прогнозирования на региональном уровне - совершенствование методической и информационно-аналитической базы, особенно в отношении прогнозирования доходов, а также более широкое использование нормативов при планировании расходов.

Оптимизация бюджетного процесса, повышение эффективности управления бюджетными расходами требуют завершения работы по учету и консолидации в бюджете доходов внебюджетных фондов, созданных по решению региональных администраций, внебюджетных счетов бюджетных учреждений, а также специальных счетов региональных администраций, внедрения раздельного учета текущего и капитального бюджетов, повышения адресности социальных льгот, общих усилий по оценке эффективности и обеспечению приоритетных позиций в расходовании средств региональных и местных бюджетов.

Как следует из опубликованной на сайте Министерства финансов РФ программы повышения эффективности бюджетных расходов, страна переходит к строгой экономии бюджетных средств. Главный принцип новой программы - изменение структуры бюджета и переход на программно-целевую модель работы федеральных и муниципальных органов власти, в основе которой будут лежать долгосрочные целевые программы (ДЦП). Федеральным ведомствам будет предложено составлять ДЦП исходя из целей концепции-2020. У каждого министерства будет как минимум по одной ДЦП. Инструментом ДЦП станут ведомственные целевые программы (ВЦП), у каждой из которых также будет куратор среди министерства, агентства или службы. На переходном этапе (два-три года) в состав ДЦП предполагается включать ныне действующие федеральные целевые программы (ФЦП). Исключительно под разработанные программы главные распорядители бюджетных средств (министерства и ведомства) станут получать бюджетные деньги [17, c.92].

Эффективность реализации ДЦП и ФЦП планируется проверять ежегодно, при этом если целевые показатели не достигнут необходимого уровня, программа подлежит корректировке. Бюджет - лишь один из инструментов достижения целей государственной политики. Чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо, во-первых, четко определить эти цели, а во-вторых, увязать в рамках ДЦП бюджетные расходы с другими инструментами - регулятивными мерами, осуществлением контроля, налоговыми льготами. Это значит, что нужно усиливать политическую направленность бюджета, в том числе упрощать его структуру. Вместо нынешней четырехуровневой классификации расходов по каждому из ведомств бюджет может быть представлен в виде 30 - 40 ДЦП, каждая из которых включает по 10 - 15 ВЦП.

В настоящее время на долю программных расходов (ФЦП, нацпроектов) приходится около 15 % бюджетных расходов. Долгосрочными же программами будут охвачены почти 100 % - кроме расходов, которые обеспечивают деятельность государства в целом. Порядок формирования и реализации ДЦП находится в стадии разработки. Однако на стадии обсуждения проекта у Минэкономразвития и Минфина выявлено разное понимание определения ДЦП, из-за чего до сих пор нет методики написания программ. Очевидно, что нынешний вариант программы сделает бюджетные расходы действительно эффективнее. Позиция Минэкономразвития в том, что "можно и нужно обсуждать переход на программный бюджет", а основой должны стать меры по реструктуризации бюджетной сети, повышение эффективности управления госимуществом и формирование федеральной контрактной системы. При ближайшем межведомственном согласовании противоречия могут быть сняты.

Масштабная реформа бюджетных учреждений в России подразумевает деление их на три типа: автономные, новые бюджетные и казенные. Согласно закону "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", вступившего в силу с 1 января 2011 г., главная новация состоит в финансировании не по смете, а по государственному заданию, в котором прописаны показатели эффективности и конечный результат. Доходы, полученные бюджетными учреждениями от оказания платных услуг, использования имущества, будут оставаться в собственном распоряжении. Новые правила касаются учреждений образования, здравоохранения, культуры и др. Учреждения, относящиеся к обороне, правоохранительной деятельности, будут называться казенными. Правила для данных учреждений останутся теми же, что и для нынешних бюджетных учреждений.

Главная цель нового закона - повысить качество предоставляемых услуг. При этом в законе устанавливается четкая связь между финансированием так называемого нового бюджетного учреждения и качеством его работы. В обществе между тем активно идут дискуссии по поводу этого закона. Главный миф - новые бюджетные учреждения будут наращивать платные услуги за счет сокращения объема бесплатных услуг.

Один из плюсов закона в том, что бюджетные организации могут активно использовать свои временно свободные средства, в том числе размещая их на счетах, а также участвовать в создании фондов и внебюджетных организаций. Однако есть противники этой реформы, считающие, что такая свобода может обернуться полным безденежьем и привести к массовому закрытию бюджетных учреждений. Введение новой системы бюджетного процесса необходимо увязывать с комплексом других мер, затрагивающим как бюджетную систему, так и реформирование экономики в целом [12, c. 12].

Никакие прорывы в области бюджетного процесса не дадут эффекта без жестких бюджетных ограничений. Если бюджетная система постоянно будет находиться под риском пересмотра расходных обязательств, если будут меняться одобренные прежде параметры, то это существенно подорвет ожидаемые результаты от реформирования бюджетной системы.

реформирование бюджетный социальный культурный

1.2 Новые типы бюджетных учреждений

Закон № 83-ФЗ устанавливает, что все государственные и муниципальные учреждения будут делиться на три типа: бюджетные, автономные, казенные.

При переходе в новый статус у бюджетных учреждений останутся неизменными:

- единый план счетов государственных (муниципальных) учреждений - останется прежним, но будут внесены некоторые изменения в структуру счета;

- система управления - не потребуется переназначение руководителей и иных должностных лиц учреждений;

- лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждениям, - продолжат действовать.

Основные характеристики новых типов государственных и муниципальных учреждений

Бюджетные учреждения нового типа - это некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации предусмотренных полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Они осуществляют деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не вправе отказаться. Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета.

Сверх установленного государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение имеет право выполнять платные работы, оказывать платные услуги, относящиеся к его основным видам деятельности. В тоже время бюджетное учреждение вправе осуществлять виды деятельности, не являющиеся основными, в случаях, когда это служит достижению целей, ради которых оно создано. Такая деятельность должна быть указана в его учредительных документах.

Доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Что касается имущества, то оно закрепляется за учреждением на праве оперативного управления, и бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым и недвижимым имуществом.

Автономные учреждения - это учреждения, которые могут быть созданы в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, но только в случаях, установленных федеральными законами. Остальные автономные учреждения, сфера деятельности которых не указана в Законе об автономных учреждениях, созданные до 01.01.2011 года, подлежат реорганизации или ликвидации в течение года со дня официального опубликования Федерального закона N 83-ФЗ (до 10.05.2011 года) [ 4].

Как и бюджетное учреждение, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Финансовое обеспечение основной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Автономное учреждение, в отличие от бюджетного, не может выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадает под действие Федерального закона N 94-ФЗ.

Автономные учреждения с 2011 года смогут открывать не только счета в кредитных организациях, но и лицевые счета в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований.

Казенные учреждения - это учреждения, представляющие собой бюджетное учреждение, лишенное права на получение доходов от приносящей доход деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительных документах. При этом доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень казенных учреждений ограничен. Частью 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ предусмотрено создание федеральных казенных учреждений путем изменения типа следующих федеральных государственных учреждений:

- управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

- учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

- специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

- учреждения МВД РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС России, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

- психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения [3].

При решении вопроса о выборе типа учреждения необходимо обратить внимание на следующие моменты:

- казенное учреждение может быть создано не только для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, но и для исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления. В то же время бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг. Таким образом, если на учреждение планируется возложить не только выполнение работ или оказание услуг, но и исполнение государственных (муниципальных) функций, тип такого учреждения должен быть казенным;

- состав сфер деятельности казенных и автономных учреждений ограничен, в то время как состав сфер деятельности бюджетных учреждения не является закрытым;

- доходы от предпринимательской деятельности автономными и бюджетными учреждениями будут зачисляться на их собственные счета и расходоваться на правах самостоятельного распоряжения. В свою очередь доходы, полученные казенными учреждениями, будут зачисляться в доход бюджета;

- казенные учреждения не имеют права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенным учреждениям не предоставляются;

- бюджетные учреждения не будут являться получателями средств бюджета, но на них будет распространяться 94-ФЗ (в отличие от автономного учреждения) и они обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения соответствующих договоров (контрактов);

- все государственные и муниципальные учреждения обязаны опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества.

Отличие казенного учреждения от действующего сегодня бюджетного учреждения одно - доходы казенного учреждения от приносящей доход деятельности поступают в доходы бюджета.

По-прежнему, финансовое обеспечение казенного учреждения осуществляется на основании бюджетной сметы. Для таких учреждений также будут устанавливаться лимиты бюджетных обязательств в соответствии с классификацией расходов бюджетов.

Казенному учреждению устанавливается муниципальное задание на оказание услуг.

Операции с бюджетными средствами казенные учреждения проводят через лицевые счета, открываемые в финансовом органе муниципального образования.

Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

По организации бухгалтерского учета и отчетности в казенном учреждении изменений не предполагается. Учет ведется по бюджетному плану счетов и составляется бюджетная отчетность в соответствии с действующими федеральными нормативными актами.

В соответствии с п. 19 ст. 6 Закона N 83-ФЗ повышается открытость деятельности муниципальных учреждений всех типов, поскольку планы финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность, задания и отчеты о деятельности всех государственных и муниципальных учреждений, действующих в Российской Федерации, будут размещаться в сети Интернет на едином сайте, который будет вести федеральный казначейский орган. Данная норма Закона N 83-ФЗ вступает в силу с 1 января 2012 г.

Общий момент - это применение бюджетной классификации при предоставлении средств бюджета. Изменение системы финансирования расходов подтолкнуло Министерство финансов Российской Федерации к упорядочению порядка ее кодирования и применения, в первую очередь в отношении классификации видов расходов и классификации операций сектора государственного управления.

В рамках предлагаемого подхода виды расходов должны стать едиными для всех бюджетов бюджетной системы категориями, отражающими определенные статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации виды бюджетных ассигнований:

- для финансового обеспечения оказания государственных, муниципальных услуг, вводится 600 вид расхода, с выделением вида расхода 611 "Субсидии бюджетным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими муниципальных услуг (выполнением работ), вид расхода 612 "Субсидии бюджетным учреждениям на иные цели"; вид расхода 621 "Субсидии автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими муниципальных услуг (выполнением работ); вид расхода 622 "Субсидии автономным учреждениям на иные цели".

- социальные выплаты населению, предлагаются виды расходов 300-е;

- бюджетные инвестиции, предлагаются виды расходов 400-е;

- субсидии юридическим и физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, предлагается 630 вид расхода [21, c. 63].

Порядок изменения типа учреждения утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. №539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений".

При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения. Изменение типа не является реорганизацией учреждения, за учреждением сохраняются все имеющиеся у него лицензии и иные разрешительные документы.

Решение об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения принимается Правительством РФ. Если тип учреждения меняется на бюджетное или автономное, то решение принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Изменение типа государственного (муниципального) учреждения не влечет сокращения объема бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период, выделяемых федеральному органу исполнительной власти как главному распорядителю средств федерального бюджета на оказание государственных услуг (выполнение работ), при условии сохранения объема государственных услуг (работ), подлежащих оказанию (выполнению).

1.3 Основные принципы оценки результативности реформ в отраслях социально-культурной сферы

Любые проводимые реформы, касаются ли они всего государства, отдельных его отраслей или деятельности организаций, _ это управленческая деятельность, направленная на достижение определенных целей, которые всегда можно сформулировать термином "повышение эффективности". С другой стороны, целесообразно рассматривать эффективность как результативность функционирования системы и процесса управления, как результат взаимодействия управляемой и управляющей систем, т.е. интегрированный результат компонентов управления. Эффективность показывает, в какой мере управляющий орган реализует цели, достигает запланированных результатов.

Оценить эффективность управления, на первый взгляд, можно путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такой подход является упрощенным и не дает точных результатов, так как целью управляющего воздействия не всегда является прибыль. Кроме того, оценка эффективности по полученной прибыли скрывает роль управления в достижении конечного результата. Результат управления может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, прибыль же часто выступает как опосредованный результат.

Понятие "эффективность решений" можно рассматривать как эффективность разработки решения и эффективность реализации управленческих решений. Это соответствует двум стадиям процесса принятия управленческих решений. На каждом из них могут использоваться свои подходы к оценке и показатели эффективности. В экономической теории различают два вида эффективности: экономическую и социальную. Так, реформа бюджетной сферы в России, связанная с введением новых типов государственных (муниципальных) учреждений направлена на повышение как экономической, так и социальной эффективности. Именно с этих позиций и следует подходить к оцениванию этой реформы.

Оценка - это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ работы программ, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями (например, "что было - что стало после реализации программы" или "что стало - что должно было стать по плану программы"). Таким образом, оценка программ - это всегда сравнение, по итогам которого выносится суждение об эффективности программы, и разрабатываются рекомендации на будущее[25, c.74].

В зависимости от целей существуют следующие типы оценок по назначению:

- Оценка потребности - оценка социально-экономических условий, определивших необходимость в проведении реформ.

- Оценка процесса разработки - анализ качества подготовки реформ (состав и компетентность разработчиков, логическая схема программы реформирования, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности реформ).

- Оценка результативности - экспертиза организационного процесса выполнения программы реформирования, анализ причин отклонений в реализации реформ от намеченных изначально целей.

- Оценка эффективности - сопоставление результатов с затраченными ресурсами.

- Оценка влияния - оценка воздействия выполнения программы на социально-экономическое развитие.

Часто понятие "оценка" воспринимают как синоним общепринятого понятия "контроль". Так же, как и контроль, оценка является основной функцией обратной связи. Однако между контролем и оценкой есть целый ряд существенных различий:

- контроль предполагает постоянное слежение за продвижением проекта (процесса реформирования), в то время как оценка основана на периодическом подведении промежуточных итогов;

- контроль сфокусирован на деталях того, что происходит в процессе реформирования, в то время как оценка сконцентрирована на общей картине;

- за контрольные действия несет ответственность руководитель, в то время как оценки обычно проводятся лицом (группой лиц), не участвующих непосредственно в процессе преобразований, что обеспечивает ее большую объективность.

Эти практические различия между оценкой и контролем позволяют следующим образом определить понятие "оценка": оценка - объективное периодическое подведение итогов для определения статуса процесса реформирования относительно его целей.

При этом существуют две степени оценки происходящих процессов:

- мониторинг - непрерывный процесс оценки реализации процесса, позволяющий его руководителям и участникам постоянно получать информацию о ходе процесса, на основании чего вовремя распознавать существующие и потенциальные проблемы и своевременно вносить коррективы;

- оценка, как составная часть мониторинга, - периодическая оценка процесса и его результатов, их соответствие поставленным целям и задачам. Результаты оценок используются для составления прогноза возможных результатов, как способ определения изменений, которые необходимо внести в процесс реформирования для обеспечения его продуктивности и эффективности.

В последние годы практика проведения промежуточной оценки распространилась достаточно широко, что свидетельствует об актуальности этого инструмента. Во многом это объясняется существенно более низкими потребностями в кадрах и финансах для проведения периодической оценки по сравнению с постоянным мониторингом. При этом важным является превращение оценки процесса реформирования из ретроспективной оценки в составляющий элемент управления процессом, когда осуществление оценки является неотъемлемой частью всего процесса с самого его начала.

Оценка реформ как часть управления изменениями.

В теории и практике современного управления оценка проектов и реформ любого масштаба является неотъемлемой частью управления изменениями. Верность этого тезиса, с одной стороны, подтверждается обязательным наличием раздела об оценке реализации запланированных изменений в любом бизнес плане или программе реформирования. С другой стороны, роль и важность оценки в управлении изменениями обосновывается во многих теоретических работах: например, в работах по стратегическому управлению и управлению инновациями И.Ансоффа и П.Друкера, в работах по организационному научению К.Арджириса, в работах по управлению изменениями Дж.Коттера.

Исследователи выделяют две основные функции оценки реформ: корректировка усилий по достижению поставленных целей и корректировка самих задач, которые должны обеспечить достижение цели. Кроме того, во многих работах по организационному поведению (например в работах К.Левина, К.Арджириса, Э.Шейна) выделяют эффекты обратной связи, возникающие при использовании систем оценки, что позволяет говорить о 3-ей функции оценки реформ - мотивационной. Таким образом. оценка реформ может помочь создать необходимую мотивацию для начала изменений и укреплять мотивацию при проведении изменений [6, c. 82].

Особый интерес к оценке изменений возник в связи с активным реформированием организаций социальной сферы в западных странах. Опыт, накопленный в бизнес организациях был переосмыслен с учетом масштабов, сложности и консервативности организаций социальной сферы.

Рассмотрение проблематики оценивания реформ обычно начинают с прояснения следующих вопросов:

- какова роль (функция) оценки в системе принятия решений,

- кто будет пользователем оценки,

- что будет оцениваться - достижение результата, продвижение и т.д.

В зависимости от роли, пользователей и предмета оценки выбирается подход и методы оценки.

В теоретических работах разделяют две функции оценки социальных реформ - формирующую (Formative) и итоговую (Summative).

Формирующая оценка определяет продвижение, степень внедрения запланированных программ. Формирующую оценку применяют на этапе разработки, внедрения и развития реформы для усовершенствования программ реформы. Эта оценка предназначена для использования администраторами и непосредственными руководителями внедрения программ для принятия решений о корректировке программ или действий, направленных на достижение целей.

Примеры ситуаций применения формирующей оценки:

- на этапе разработки и пилотного внедрения инноваций _ для осуществления немедленной обратной связи с целью корректировки и изменения инновационных программ;

- на этапе внедрения _ для осуществления контроля над процессами внедрения;

- по ходу реализации долгосрочных программ _ для измерения достижения промежуточных целей, для выявления барьеров достижения целей.

Итоговая оценка определяет эффективность социальных реформ по окончании реализации этапа или всей программы. Итоговую оценку применяют для принятия решений о будущем реформы законодательными и исполнительными органами власти. Эта оценка также предназначена для структур или лиц, которые заинтересованы в результатах реформы (крупные спонсоры, потенциальные потребители и общественность).

Примеры ситуаций применения итоговой оценки:

- оценка эффективности реализованной программы - для принятия решения о продолжении финансирования подобных программ в будущем;

- оценка выполнения намеченных целей - для принятия решений о возможности достижения целей всей программы;

- анализ экономической эффективности различных программ социальных реформ - для выбора наиболее эффективной альтернативы в будущем.

Поскольку на начальном этапе можно оценивать только степень внедрения по пунктам плана (программы), а результаты только на более продвинутом этапе реформ, то часто понятие формирующей оценки используют как синоним оценки процесса внедрения, а итоговую оценку _ как синоним оценки результатов реформы. Такая интерпретация оставляет неохваченным тот промежуточный период реформы, на котором уже можно судить о результатах реформы и пытаться вносить коррективы, но еще не требуется делать окончательные выводы об успехе реформы в целом. Понятия формирующей и итоговой оценки относятся не к тому, что подвергается оценке, а к тому, какие решения будут приниматься на основе этой оценки.

К основным теоретическим подходам к оценке, встречающимся в западной научной литературе, следует отнести:

1. Целе-ориентированный. Это подход предусматривает оценку реформы по достижению целей, указанных в плане реформы. Такой подход требует постановку конкретных задач, ведущих к достижению цели, выполнение которых может быть измерено. Сам процесс оценки заключается в соотнесении степени достижения с намеченными целями. Критики заявляют, что установленное соответствие или несоответствие само по себе не несет информацию об эффективности программы. Если цели были неадекватными, то есть завышенными или заниженными, то не достижение их в первом случае и достижение их во втором не отражают качество и интенсивность выполнения программы. Так же цели, адекватные в одном контексте, могут оказаться непригодными в другом. Фиксация на конкретных целях может оставить незамеченными важные изменения, не предусмотренные планом.

Западные теоретики делают вывод - использование этого подхода для управления изменениями не имеет большого смысла и может использоваться только в комплексе с формирующей оценкой;

2. Подход, ориентированный на управление. Этот подход в большей степени предназначен для управления реформой. Подход обеспечивает информацию для принятия решений на всех этапах продвижения реформы. Модели, разработанные на основе этого подхода, в той или иной форме включают в себя:

а) оценку контекста внедрения - оценку необходимости достижения поставленных целей ввиду потребностей данной конкретной группы или учреждения, модификацию целей и составление плана для их воплощения;

б) оценку состояния реформируемой системы - оценку возможностей системы, наличия ресурсов, структур для воплощения намеченных целей;

в) оценку процесса внедрения реформы - выявление проблем, возникающих в процессе внедрения и пути их разрешения;

г) оценку результатов реформы - описание и интерпретацию результатов с учетом оценки контекста, системы и процесса реформ.

3. Подход, ориентированный на участников реформ. Если в целе-ориентированном подходе оценщик пытается быть объективным в своей оценке, используя соответствующие методы, то в данном подходе он стремится уйти от неких объективных показателей и пытается получить полную картину о проводимой программе через изучение мнений ее участников. Наблюдая, собирая и анализируя информацию о ходе реформы, оценщик помогает участникам реформы в понимании всех сложностей, связанных с программой, стимулирует дискуссию, выявляет причинно-следственные связи и т.п. Такой подход дает участникам инструмент для влияния на продвижение реформы и выполняет функции формирующей оценки [15, c. 23].

4. Подход, ориентированный на потребителя. По аналогии с оценкой качества продуктов потребления, этот подход подразумевает разработку критериев оценки продукта, например продукта системы образования, которым является и сам результат реформы. Оценка должна ориентироваться на потребности и требования потребителей. Оценка, ориентированная на потребителя, полностью выполняет функции итоговой оценки.

Методы, используемые при оценке реформ в социальной сфере:

1. "Претест-посттест" метод - сравнивает дореформенные показатели с результатами, полученными после осуществления реформ. При этом делается предположение, что на полученные результаты повлияли только действия реформы. Используя этот метод неоднократно, можно установить тенденцию роста некоторых показателей (как относительного, так и абсолютного) в долгосрочном периоде. Однако этим методом некорректно пытаться оценивать краткосрочные результаты.

2. Метод сравнения с аналогичной группой - для получения оценки сравниваются результаты, замеренные на группе, подвергшейся реформе, с результатами, замеренными на аналогичной группе, не подвергшейся реформе. Разницу между этими двумя показателями можно рассматривать как результат реформы. Сложность метода состоит в нахождении аналогичной группы. Однако этот метод позволяет достаточно точно соотнести полученные результаты реформы с конкретными программами, реализованными в ходе реформы.

Сегодня в России практически во всех сферах запланированы или уже реализуются масштабные реформы. Одной из них является реформирование социально-культурной сферы путем введения нового типа организационно-правовой формы государственных и муниципальных учреждений - автономных учреждений (АУ). Изменения такого размаха и параллельности требуют внедрения объективных механизмов оценки эффективности этого нововведения.

При планировании и реализации любых процессов реформирования приходится преодолевать целый ряд трудностей, таких как:

- мобилизация и координация разнообразных ресурсов,

- оптимальное взаимодействие ресурсами, в том числе кадровыми,

- компенсация неблагоприятных событий в ходе реформирования и др [28, c. 36].

Основные риски возникают уже в ходе планирования процессов реформирования, особенно, если это касается крупных реформ в целых отраслях государства. Их разработка и реализация требуют вовлечения большого числа экспертов, административных и законодательных органов, затрагивают интересы больших групп населения, отдельных организаций и т.д. Каждый участник такого процесса имеет свои интересы, ожидания, опасения. Поэтому очень важно, чтобы процесс реформирования был наблюдаем и управляем.

Наблюдаемость подразумевает, что выделены некоторые характеристики процесса реформирования, по которым можно проконтролировать и оценить ход выполнения реформ. Эти характеристики должны быть легко определяемы, по ним следует проводить регулярный контроль.

Управляемость предполагает наличие механизмов своевременного влияния на ход процесса реформирования со стороны органов управления отраслями социально-культурной сферы на разных уровнях управления - федеральном, региональном, муниципальном. Реализуется управляемость через регулярную оценку выполнения плановых показателей (сроки исполнения, финансовые расходы и т.д.), регулярную оценку рисков и результатов процесса реформирования.

Для успешного применения адаптивного управления социальными системами, как следует из приведенного выше материала, необходима регулярная оценка параметров системы, которая служит основой для корректирующих воздействий в процессе реформирования социально-культурной сферы.

При немалом числе методов оценки ситуаций и проблем в социальных системах, а также при существенных различиях в практически используемых для этого методических приемах, тем не менее, можно обнаружить сходные методические позиции, которые в совокупности представляют некие общие критериальные требования:

- объективность и достаточность исходной информации (существенные трудности связаны с теневыми явлениями и закрытостью информации в сфере экономики, социальных отношений, доходов населения и т.д. Специалисты оценивают объективность оценок, полученных на основе региональной и муниципальной статистики на уровне 40-60 %, а достаточность _ на уровне 70-80 %);

- сравнительный характер оценок (любая оценка ситуации или проблемы может быть дана только в сравнении _ с состоянием, принимаемым за норму, с прежним состоянием, с состоянием соседней или аналогичной организации, территории и т.д. Оценить, значит, во-первых, доказать, что анализируемая ситуация или проблема отличается/не отличается от других, и, во-вторых, показать, насколько и по каким параметрам эти различия имеются);

- многокритериальный характер оценки (как правило, ни одна ситуация или проблема в социальных системах не может адекватно оцениваться с помощью одного не только частного, но и интегрального показателя);

- отбор минимального числа необходимых и достаточных критериев (минимизация критериев должна осуществляться по единственному признаку _ соответствию сути ситуации или проблемы);

- привлечение сопутствующей информации (в экономико-социальных системах особенно важны те стороны ситуаций и проблем, которые почти невозможно выразить статистическими методами. Это _ настроения, мотивация, образ жизни, экономическое и социальное поведение и т.п. аспекты) [ 32, c. 68].

При оценке хода реформ (модернизации) особое значение имеет вычленение именно реформенной (инновационной) составляющей из всей совокупности внешних и внутренних воздействий на параметры системы. Весьма важным является также использование методов раздельной оценки хода реформ (количественных показателей собственно реформационных/ модернизационных управляющих воздействий) и результатов реформ (системных проявлений этих воздействий). При системной оценке последствий реформ крайне важно различать обязательные и возможные (вероятные), немедленные и отдаленные результаты. При этом следует учитывать, что:

- во-первых, восприятие реформ чаще всего происходит, как правило, по тем их последствиям, которые проявляются немедленно (чаще всего, это далеко не самая популярная часть результата реформирования),

- во-вторых, в конкретных программах немедленные и отдаленные результаты обычно не разделяются,

- в-третьих, оценка отдаленных последствий реформ наиболее сложна уже потому, что ощутимые результаты преобразований (и положительные, и отрицательные) во всей их системной полноте могут проявиться лишь в перспективе.

Оценка является не завершающим третьим этапом проведения реформ, а составной частью основного уровня - реализации процесса реформирования, в нашем случае - процесса перевода бюджетных учреждений в новые формы. При этом, чем раньше начинает проводиться оценка, тем быстрее выявляются проблемы в организации работ, принимаются решения по корректировке (адаптации) программ перевода и корректирующие элементы вносятся в программу перевода.

На первых этапах перевода бюджетных учреждений в автономные, казенные и новые бюджетные основное внимание должно уделяться оценке процессуальных элементов организации перевода:

- подготовке нормативной документации,

- оценке состава документов, предоставляемых учреждениями в процессе подготовки перевода;

- рациональности установленных сроков проведения отдельных работ;

обоснованности критериев перевода и т.д.

Постепенно к этим организационным элементам должна добавляться оценка деятельности переведенных в новые формы бюджетных учреждений:

- повышение качества предоставляемых услуг и выполняемых работ;

- повышение финансовой эффективности функционирования учреждения по сравнению с учреждениями, оставшимися бюджетными.

В результате оценки и анализа ее результатов выявляются "узкие места" в текущем и перспективном ходе работ и совместно с представителями учредителей, организаций и их наблюдательных советов подготавливаются предложения по своевременному устранению выявленных недостатков, т.е. вырабатываются регулирующие воздействия.

Одним из важных интеграционных процессов в управлении реформами, является управление изменениями. Под изменением понимается замещение одного решения другим, признанным наиболее верным по результатам анализа проведенной оценки. Инициировать изменения могут учредитель учреждения, руководство самого учреждения, органы управления федерального, регионального или муниципального уровня, принимающие решения о переводе бюджетных учреждения социально-культурной сферы и науки в автономные или бюджетные учреждения нового типа - Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация. Эти изменения могут касаться порядка и сроков подготовки и перевода бюджетных учреждений в автономные, критериев перевода, состава документации, предоставляемой учреждениями при подготовке решения о переводе и т.д. Внесение изменений является обычной процедурой при проведении любых крупномасштабных преобразований. Оценка при этом служит эффективным каналом обратной связи, дающей информацию для выработки своевременных корректирующих действий [17, c. 91].