Законодательное регулирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Дипломная работа

Законодательное регулирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКШИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1 Проблема административной юстиции в гражданском процессе

1.2 Особенности производства по делам, возникающим из публично правовых отношений

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

2.1 Возбуждение производства в суде

2.2 Рассмотрение дела по существу

2.3 Вынесение решения и его исполнение

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

административная юстиция дело гражданский процесс

ВВЕДЕНИЕ

Нормативными правовыми актами называются акты, принятые компетентными органами, устанавливающие правила поведения неопределенного круга лиц. Акты, не обладающие этими признаками, имеют индивидуальное значение, их оспаривают при рассмотрении и разрешении исковых дел.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что в статье первой Конституции РФ закреплено, что Российская Федерация есть демократическое федеративное и правовое государство. Во второй статье Конституции РФ указывается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Ключевым и фундаментальным институтом, гарантирующим защиту прав и свобод человека и гражданина в современном государстве, является суд. Именно он призван осуществлять пресечение незаконных действий в отношении различных субъектов правоотношений, защиту и восстановление нарушенных прав. Особенно важна его роль, когда субъектом, посягающим на права граждан и иных лиц, является само государство. Такая ситуация имеет место, когда тот или иной государственный орган принимает незаконный нормативный правовой акт. В этом случае граждане и организации оказываются наиболее уязвимы, поскольку они заведомо неравноправны по отношению к государству, его органам и должностным лицам. В связи с этим на самом высоком, конституционном уровне, закреплены гарантии, позволяющие как предотвратить возможное нарушение прав различных субъектов правоотношений, так и способствовать эффективному восстановлению фактически нарушенных прав.

Так, в соответствии со ст. 45 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. А на основании ст.46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст.52 Конституции РФ). Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53 Конституции РФ). Данные принципиальные положения, закрепленные на конституционном уровне, получили дальнейшую регламентацию и в отраслевом законодательстве (ст.12,13,16,1069 и др. ГК РФ). Бек О. А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов : Автореф. дис… канд. юрид. наук. -М.,2007. - С. 97.

В связи с данным обстоятельством в ГПК введен специальный подраздел 3 с названием «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». В нем содержатся общие положения, относящиеся к конкретно этой категории дел (гл.23), а также определяются особенности производства по делам: о признании недействующими нормативных правовых актов полностью либо в части (гл.24); об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл.25); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл.26).

В первую очередь, возрастающая роль судебной власти в системе государственной власти РФ во многом обусловлена имеющимся у судов правом контроля за правовым содержанием всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти, являющимся, как обоснованно отмечается в юридической литературе проявлением принципа «сдержек и противовесов».

Это стало возможным с преданием судам общею юрисдикции на основе новой Конституции РФ полномочий не только подвергать предварительной проверке и оценке подлежащий применению по делу закон (с правом на обращение в Конституционный Суд РФ в случае сомнения в конституционности данного закона), но и осуществлять нормоконтроль, признавая незаконными и недействующими нормативные правовые акты органов государственной власти, местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативно-правовыми актами права и свободы граждан и организаций.

Во-вторых, оспаривание нормативных актов в порядке гл.24 ГПК отображает так называемый абстрактный нормоконтроль, в отличие от которого конкретный нормоконтроль осуществляется судами при рассмотрении конкретных дел. В целом же нормоконтроль отображает проверку судом соответствия определенного нормативно-правового акта федеральному закону и другим правовым актам, имеющим большую юридическую силу Настольная книга судьи по гражданским делам / под.ред. Н.К. Толчеева.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2013.- С.64..

Таким образом, предоставление гражданам возможности оспаривать в судебном порядке нормативные правовые акты и, как следствие, расширение компетенции суда в части возможности разрешения дел, связанных с защитой законных прав и интересов граждан и иных субъектов в случае нарушения их действиями и решениями различных органов, наделенных властными полномочиями, является основой становления и дальнейшего развития демократических начал в современном российском государстве.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся по поводу судебного оспаривания гражданами, юридическими лицами, а также иными субъектами правоотношений нормативных правовых актов в части или полностью в порядке конституционного и административного судопроизводства.

Предметом исследования являются нормы действующего процессуального законодательства, регулирующие производство по делам, возникающим из правоотношений, изучение теоретических и практических проблем производства по делам, возникающим из правоотношений.

По результатам исследования был выявлен ряд проблем, имеющих отношение к рассматриваемой теме, и сделаны выводы о необходимости дальнейшего изучения, улучшения состояния вопроса.

Обозначенная цель опосредуется конкретными задачами исследования:

- изучить теоретические аспекты и процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов в порядке конституционного и административного судопроизводства;

- проанализировать и представить сравнительную характеристику процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах и судах общей юрисдикции;

-проанализировать законодательно установленный механизм осуществления права на судебное оспаривание нормативных правовых актов;

- выявить проблематику определения нормативного характера правового акта;

- исследовать практические проблемы, имеющиеся в сфере судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и иным нормативным правовым актам.

Теоретической основой исследования послужили труды представителей различных отраслей отечественной юридической науки: С.А. Авакьяна, Н.В. Витрука, А. Гаджиева, В. Ершова, Р.Е. Качанова, К.Г. Кашаняна, Н.А. Колоколова, А.А. Мохова, С.В. Никитина, М.К. Треушникова, А.П. Рыжакова и др.

Методология исследования. В данном исследовании за основу был взят общенаучный диалектическом метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системный и формально-логический методы, анализ, синтез. Также при исследовании отечественного опыта правового регулирования процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов использовались сравнительно-правовой и историко-правовой методы.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКШИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1 Проблема административной юстиции в гражданском процессе

В системе разделения государственной власти на три ветви (ст. 10 Конституции РФ) на судебную власть возложен контроль за законностью нормативных правовых актов как исполнительной, так и законодательной властей, которыми создаются новые юридические нормы (решения, инструкции, постановления, распоряжения и т. п.), не соответствующие Конституции РФ или федеральным законам.

В связи с этим важное значение имеет внесение в ГПК норм, регулирующих производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в новом ГПК которому посвящена гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», включенная в подраздел III -- «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Впервые законодательно не только закреплено право судов общей юрисдикции рассматривать данную категорию дел (данное право было предусмотрено в ст. 115, 116, 231 прежнего ГПК РСФСР, некоторых федеральных законах), но и урегулированы особенности рассмотрения и разрешения таких дел.

Сущность названия данного вида гражданского судопроизводства состоит в том, что суды в порядке, предусмотренном для этого вида судопроизводства (гл. 23 - 26 ГПК), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (жалобы на действия избирательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т.д.) Петренко А.В. Гражданское процессуальное право. 2012 год. - С 201-209. .

Новым названием этого вида судопроизводства в законе подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, с другой - участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения).

В целом, контроль за действиями органов власти осуществляется судами в предварительном или последующем порядке. Это достаточно тонкий юридический механизм, позволяющий дозировать нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции. Предварительный судебный контроль позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий судебный контроль снижает нагрузку на суды, поскольку либо предоставляет полномочие органам административной юрисдикции в так называемом бесспорном порядке разрешить соответствующее дело, либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в предварительном внесудебном порядке. Тем самым с судов снимается частично нагрузка в связи с возможностью разрешения дела во внесудебной юрисдикции, но в то же время сохраняется в конечном счете право на обращение в суд. От правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публичных правоотношений. Настольная книга судьи по гражданским делам / под.ред. Н.К. Толчеева.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2013.- С.112.

При этом, как известно, любая деятельность суда всегда должна осуществляться в рамках определенной процедуры, которая получили в теории название процессуальная форма. Содержание гражданской процессуальной формы, как порядка отправления правосудия по гражданским делам, составляет совокупность нормативно установленных правил совершения процессуальных действий судом, иными участниками судопроизводства, а также правила оформления процессуальных документов.

М.Л. Якуб предлагает выделять общие свойства процессуальной формы (требования, которым она должна отвечать как правовая форма любой государственной деятельности) и специфические свойства процессуальной формы. К общим свойствам автор относит следующие: 1) целесообразность и демократизм; 2) обеспечение режима законности; 3) рациональность и простоту; 4) быстроту; 5) соответствие требованиям нравственности; 6) построение порядка судопроизводства на научной основе.

В качестве специфических признаков ученый указывает: 1) единство; 2) строго определенную законодательную регламентацию компетенции; 3) предоставление гражданам права на непосредственное участие в производстве и наличие других процессуальных гарантий; 4) строго определенную регламентацию условий возбуждения и движения дела, условий и последовательности производства следственных и судебных действий; 5) специфичность условий постановления решений по делу и правового режима принятых решений; 6) обрядность.

По такому же пути идет Н.А. Рассахатская, указывая на общие требования, предъявляемые к гражданской процессуальной форме как к любой правовой форме, и специфические черты, присущие форме того или иного процесса, в частности гражданской процессуальной форме. Общими автор считает: 1) целесообразность порядка осуществления правосудия; 2) простоту и рациональность; 3) соответствие требованиям нравственности и морали; 4) построение на научной основе с учетом использования достижений техники. Специфическими свойствами, по ее мнению, являются: 1) демократизм; 2) детальная регламентация; 3) системность; 4) властная обязательность как для суда, так и для участников процесса; 5) единство формы и универсальность.

Говоря об общих признаках процессуальной деятельности, ученые, по сути, рассуждают о принципах процессуальной формы, о той заданности, которая определяет функционирование процессуальной формы. Если же признать их в качестве признаков процессуальной формы, то исключение хотя бы одного из них должно было бы привести к качественному изменению явления, процессуальная форма перестала бы являться таковой и перешла бы в разряд иного явления. Но этого отнюдь не происходит, если исключить указанные общие признаки.

Например, процессуальная форма оставалась таковой в период существования тоталитарного государства в советскую эпоху, хотя и не отвечала при этом требованиям демократизма. Свойство простоты и рациональности также не является сущностной характеристикой процессуальной формы, поскольку, например, дореволюционная дореформенная гражданская процессуальная форма такой не являлась, при этом не утрачивая своей сущности.

Не останавливаясь на содержании признаков гражданской процессуаль-ной формы, лишь перечислим их, исходя из предложенного понимания при-знаков как неотъемлемых черт гражданской процессуальной формы, характеризующих ее сущность. К признакам гражданской процессуальной формы относятся: 1) нормативность; 2) императивность; 3) системность; 4) универсальность; 5) детальность; 6) обрядовость.

Проблему принципов гражданской процессуальной формы активно осмысливал И.М. Зайцев. Автор исследовал принципы гражданской процессуальной формы, рассматривая процессуальную форму в качестве юридического института. К принципам процессуальной формы он относил: принцип детальной нормативной регламентации процессуальной деятельности; принцип централизации властных полномочий; принцип сбалансированности процессуальных прав и обязанностей; принцип непрерывности процессуальной деятельности; принцип запрета повторного совершения тождественных актов; принцип устности и документированности процессуальных актов; принцип системности контроля и самоконтроля. Следует, что процессуальная форма по своей природе неоднородна и внутри общей формы рассмотрения гражданских дел можно выделить ряд ее видов, направленных на урегулирование гражданских споров, значительно различающихся по своим сущностным особенностям. Так, одним из таких видов является производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, которое в научных источниках называют "административной юстицией".

Проблема существования в российском гражданском процессе "административной юстиции" как вида судопроизводства наряду с исковым всегда была дискуссионной темой, относительно которой можно выделить три основные точки зрения.

Во-первых, нет оснований для отграничения этого вида судопроизводства в отдельное от искового, а все дела, связанные с властеотношениями, следует рассматривать в рамках общих процедур. Подобный подход, на наш взгляд, не позволит в полной мере осуществить защиту прав и законных интересов более слабого субъекта - гражданина.

Во-вторых, предлагалось создание отдельной ветви судов и самостоятельного Административного процессуального кодекса. Тем не менее, по словам П.В. Крашенинникова - председателя Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, Кодекс об административном судопроизводстве уйдет в историю и останется лишь как памятник.

В-третьих, обосновывается необходимость сохранения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как специфического вида производства, но в пределах единого гражданского процесса. Данная позиция представляется наиболее правильной и соответствующей последним изменениям в законодательстве.

При этом потребность отдельного от искового правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений, объяснялась:

- неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) и иных публичных правоотношений, поскольку в них выступают, с одной стороны, орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой -- гражданин, организация, не имеющие таких полномочий;

- специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях -- и к другим субъектам права.

Наиболее подробно специфика данного вида судопроизводства была освещена Л.М. Мокроусовой, которая предлагала разделить гражданскую процессуальную форму на два вида «общая» (исковая) и «специальная». По составным элементам, образующим внутреннее содержание специальной гражданской процессуальной формы, можно будет контролировать обоснованность отнесения различных дел к одному виду судопроизводства, прогнозировать его обогащение или дробление.

Если процессуальная форма -- это последовательный установленный нормами гражданского процессуального права порядок рассмотрения любого гражданского дела, а вид судопроизводства - это тот же процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения, но определенной группы гражданских дел, то мы имеем дело с общим и частным случаем явлений одного рода. Уместным явится следующее выражение: данному виду судопроизводства соответствует специальная процессуальная форма. В связи с этим, можно сказать, что специальная гражданская процессуальная форма представляет собой процессуальный порядок рассмотрения дел всех видов гражданского судопроизводства, не относящихся к исковому.

Таким образом, не являясь частью одного целого или взаимными составляющими, вид судопроизводства и специальная гражданская процессуальная форма могут не только сосуществовать в общей теории гражданского процесса, но и положительно взаимодействовать, взаимообусловливая и взаимообогащая друг друга.

Специальные нормы гражданского процессуального права, как и любой другой отрасли, призваны урегулировать какую-либо частную область общественных отношений определенным образом, отличным от общих схем и правил. Порядок закрепления специальных норм в гражданско-процессуальных нормативных актах никогда не имел внешне выраженной организованности и внутренней логики. В ГПК РФ специальные нормы содержатся и в общих положениях и в главах, посвященных различным видам судопроизводства. Они включаются в статьи, относящиеся к одному какому-либо институту, или образуют самостоятельную норму.

Специальные нормы носят дополняющий, исключающий или уточняющий характер, а иногда лишь объясняют и излишне обременяют лаконичный язык правового регулирования. Такой упрек можно отнести к нормам, носящим рекомендательный или правоприменительный характер.

Необходимость систематизации процессуальных норм, регулирующих особенности разбирательства отдельных категорий исковых дел, обосновывалась многими отечественными авторами.

Определение специальной формы рассмотрения отдельных видов производств только через какое-то, определенное количество специальных норм ничего нового не даст. Не всякое число отличий свидетельствует о том, что мы имеем дело с качественно иной формой рассмотрения гражданского дела. Предложенный в настоящей работе вариант рассмотрения процессуальных особенностей, помимо определения количества, тематики включаемых специальных норм предлагает объяснение причин их необходимости, излагает принципы их иерархии.

Таким образом, определяя место специальной процессуальной формы относительно специальных гражданских процессуальных норм, автор пришел к выводу, что специальная гражданская процессуальная форма - это количественно определенная, качественно организованная совокупность специальных норм, устанавливающая особенности действия отдельных общих институтов искового производства.

Следует отметить, что в мировой практике также существуют различные формы организации системы административной юстиции - путем:

- создания обособленной системы административных судов;

- образования квазисудебных органов с возможностью последующей передачи дела на разрешение органов судебной власти;

- рассмотрения жалоб и заявлений на действия органов исполнительной и законодательной власти в рамках общей судебной системы.

С учетом всего изложенного можно дать следующее определение административного судопроизводства в гражданском процессе - это форма осуществления судебной власти, урегулированная нормами гражданского процессуального права, направленными на установление порядка осуществления правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. При этом в настоящее время рамки института административной юстиции значительно расширились, поскольку возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц не ограничены. Практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего компетентного суда.

1.2 Особенности производства по делам, возникающим из публично правовых отношений

В науке гражданского процессуального права с советских времен одной из наиболее дискуссионных является проблема правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений. В частности, камнем преткновения стали вопросы о предмете судебной защиты и роли суда, выполняемой при разрешении указанной категории дел.

Одна группа ученых сходится во мнении, что для данной категории дел характерно наличие спора о праве (Д.М. Чечот, А.Т. Боннер, и др.). По мнению представителей второго подхода, по исследуемым делам суд осуществляет только судебный контроль над законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц (М.А. Гурвич, Ю.А. Попова, Л.А. Грось, В.В. Скитович и др.). Скитович В.В. Судебная власть и административный акт: проблемы юрисдикционного контроля. - Гродно: ГрГУ, 1999. - С. 75.

Третью точку зрения относительно правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, можно назвать "промежуточной", поскольку она тяготеет как к первому, так и ко второму подходам (Ю.А. Попова, Н.В. Кляуса и др.).

Так, Ю.А. Попова считает, что защита субъективного права заявителя по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможна опосредованно. Значит, суд в данном случае не разрешает спор о субъективном праве (жилищном, земельном, пенсионном и т.п.), а лишь решает вопрос о законности (незаконности) административного акта, решениями, которого, по мнению заявителя, нарушены его права. В качестве предмета непосредственной судебной защиты по исследуемой категории дел выступает юридический интерес. Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - Саратов.: УрГЮА, 2002. - С. 72 Аналогичной позиции придерживается Т.В. Сахнова. Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. - М.: Волтерс Клувер, 2008. - С. 513.

Третья точка зрения заслуживает более детального анализа. С одной стороны, российский законодатель предусмотрел возможность судебной защиты законных интересов (ст. 3 и 4 Гражданского процессуального кодекса РФ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 46. - Ст.4532), с другой - понятие «законный интерес», как на законодательном уровне, так и в судебной практике, отсутствует. Последнее обстоятельство, по мнению Н.В. Кляуса, «имеет прямой юридический эффект отрицательного характера, поскольку снижает уровень правовых гарантий для обращающихся в суд лиц» Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Новосибирск.: УГЮА, 2007. - С. 26..

В правоведении не сложился единый подход к пониманию законного интереса как предмета судебной защиты по гражданским делам. Распространенной является точка зрения, отождествляющая законный интерес с субъективным материальным правом. Так, Н.В. Витрук писал: «Законный интерес, как и юридическое право, есть возможность личности по пользованию различными социальными благами. Эта возможность выражается в правомочиях носителя такого интереса действовать определенным образом, требовать определенного поведения от обязанных лиц, органов и учреждений, обращаться за защитой к компетентным государственным органам и общественным организациям» Витрук Н.В. Права личности в социалистическом обществе. - М.: Юрист, 1981. - С. 109.. Сходное определение предлагала З.В. Ромовская: «Охраняемый законом интерес создает его носителю возможность действовать определенным образом, претендовать на определенное поведение другого лица, а в случае неудовлетворения этого интереса обращаться за его защитой» Ромовская З.В. Судебная защита охраняемого законом интереса // XXVI съезд КПСС и проблемы реализации советского права. - Львов.: Юрист, 1983. - С. 77.. Некоторые авторы придерживаются более радикальной позиции и отрицают правомерность категории «законные интересы», полностью заменяя ее понятиями «субъективное охранительное право» и «субъективное регулятивное право». Так, Е.А. Крашенинников отмечал, что «охраняемые законом интересы представляют собой такие социальные интересы, которые признаются государством посредством наделения их носителей охранительными субъективными гражданскими правами». Крашенинников Е.А. Охраняемые законом интересы // Методология права: общие проблемы и отраслевые особенности // Ученые записки Тартуского государственного университета. - 1988. Вып. 806. - С. 235. С.В. Михайлов указывал: с юридической точки зрения нет разницы, как назвать субъективное право: право или законный интерес. Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. - М.: Статус, 2002. - С. 40.

С подобными суждениями трудно согласиться. Во-первых, в нормативных правовых актах термин «законный интерес» используется наряду с правами и свободами, что указывает на его самостоятельность в качестве предмета судебной защиты; во-вторых, возможна ситуация, при которой лицо может быть заинтересовано в чем-либо, но не иметь на это никакого права. В связи с этим справедливым является мнение В.С. Ема: интерес не входит в содержание таких правовых категорий, как субъективные права и обязанности Ем В.С. Категория обязанности в советском гражданском праве (вопросы теории): Дисс. ... канд. юрид. наук. - М. 1981. - С. 32.. Таким образом, отсутствуют основания для отождествления прав и интересов.

Некоторые ученые подходят к проблеме дефиниции законных интересов с точки зрения норм процессуального права. В частности, М.А. Гурвич определял законные интересы как «социальные потребности, взятые законом под свою охрану не путем предоставления их носителям субъективных материальных прав, а предоставление им (или же другим лицам) права прибегнуть к судебной или иным формам защиты». Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия. // Труды ВЮЗИ. - Т. III. - С. 86. Аналогичного подхода придерживается Р.Е. Гукасян. Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. - Саратов.: ПКИ, 1970. - С. 38. В юридической науке данная позиция разделяется не всеми правоведами. Так, оппоненты отмечают: приведенная М.А. Гурвичем, Р.Е. Гукасяном дефиниция законного интереса не учитывает материально-правовой аспект, тем самым снижая возможность ее использования в других отраслевых юридических дисциплинах. Малеин Н.С. Охраняемый законом интерес // Советское государство и право. - 1980.- № 1. - С. 29.

С нашей точки зрения, осуществление любого субъективного права непременно связано с реализацией законного интереса: граждане и организации, вступая в различные правоотношения, преследуют в качестве цели извлечение определенной выгоды, достижение полезного результата, соответствующих их интересам (получение прибыли, изготовление конкретной продукции, приобретение имущества, раскрытие информации и т.д.). Иными словами, это мысли, желания, потребности, которые движут людьми, побуждая их к совершению действий, принятию решений и т.д. Именно в данном значении исследуемая категория употребляется в ряде нормативных правовых актов (например, п. 1 ст. 121, п. 4 ст. 252, п. 1 ст. 449 Гражданского кодекса РФ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301. и др.). Нарушение материального права одновременно приводит к нарушению и законного интереса, так как результат, на который рассчитывало лицо, реализуя субъективное право, оказывается недостигнутым. Более того, заранее невозможно исчерпывающим образом предусмотреть и закрепить в нормативных правовых актах мотивы поведения человека. Т.Б. Шубина указывает: «...Представляется невозможным выработать строго определенное понятие «законный интерес» Шубина Т.Б. Теоретические проблемы защиты права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов.: Юрист, 1998. - С. 9, 10.. Возможно, по этой причине в процессуальных кодексах до сих пор отсутствует легальная дефиниция данного явления. Законодатель ограничивается лишь указанием, что законный интерес также подлежит судебной защите.

Так или иначе, но согласно ст. 245 ГПК суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

- по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

- по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Таким образом, данный перечень не является закрытым и может расширяться.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным видом гражданского судопроизводства и имеет специфические черты.

Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспозитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные институты отсутствуют.

Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК РФ. В делах публичного производства обязанность по доказыванию фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица), которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействие) (ст. 249 ГПК РФ).

В-третьих, в исковом производстве присутствует материально-правовой спор, а в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, спора о праве нет. Как отмечается в литературе, специфической функцией суда при рассмотрении дел данной категории является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях - и к другим субъектам права. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. - М.: Юрист, 2012. - С.224

В рамках рассматриваемой темы, для нас наибольший интерес представляет собой гл. 24 ГПК, которая регламентирует процессуальный порядок осуществления нормоконтроля судами общей юрисдикции. Нормоконтроль осуществляется в настоящее время практически всеми судами, действующими в Российской Федерации, и заключается в проверке соответствия оспариваемого нормативного акта вышестоящим по иерархии нормативным актам. Каждый из судов осуществляет нормоконтроль в отношении нормативных актов в соответствии с правилами подведомственности. При рассмотрении судами дел в сфере нормоконтроля осуществляется защита неопределенного круга лиц, поскольку выгодоприобретателями являются все лица, которые так или иначе оказались в сфере его действия.

При этом под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом П.12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/document/cons (дата обращения 05.04.2014)..

Многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только в производстве из административно-правовых отношений, но и в исковом и в особом производстве. Так, согласно пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают помимо других оснований из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства. Например, в Оловяннинским районном суде Забайкальского края в составе было рассмотрено в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Долговой Людмилы Иосифовны к Совету муниципального района «Оловяннинский район», муниципальному образованию - муниципальному району «Оловяннинский район» о признании нормативно-правового акта представительного органа не действующим.

Истец обратилась в суд с иском к ответчикам с требованием о признании нормативно-правового акта представительного органа не действующим.

В обоснование своих требований указала, что решением Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года № 311 в п. 1 установлен должностной оклад председателя контрольно-счетной палаты в размере 80% к должностному окладу главы муниципального района (текст документа опубликован в газете «Ленинский путь» № 103 от 14 декабря 2007 года). Полагает, что решение представительного органа в указанной части является незаконным и подлежит признанию недействующим. Формально на дату принятия оспариваемое решение в части установления ограничения размера оклада председателя контрольно-счетной палаты соответствовало законодательству Российской Федерации и законодательству субъекта Российской Федерации. Между тем Закон Читинской области от 28 декабря 2005 года № 758-ЗЧО «О предельных нормативах размера оплаты труда» признан утратившим силу с 1 января 2008 года в связи с принятием Закона Читинской области от 05.02.2008 года № 1090-ЗЧО. Таким образом, решение Совета с указанной даты перестало соответствовать в оспариваемой части законодательству субъекта Российской Федерации. Кроме того, абзац 2 статьи 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ, определяющий установление предельных нормативов для оплаты труда субъектами РФ, утратил силу с 1 января 2008 года, согласно Федеральному закону от 26.04.2007 года № 63-ФЗ. Часть 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ также утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 27.10.2008 № 182-ФЗ. Таким образом, решение Совета перестало соответствовать в оспариваемой части не только законодательству субъекта Российской Федерации, но и федеральному законодательству. Нарушение ее права состоит в том, что она работает в должности председателя контрольно-счетной палаты муниципального района «Оловяннинский район» и оспариваемое решение устанавливает ограничения именно для ее оклада тем самым незаконно, то есть без оснований, устанавливаемых федеральным и региональным законодательством, ограничивает право истца на вознаграждение за труд. Заявления о признании нормативных актов, противоречащих закону полностью или в части рассматриваются в порядке, установленном главой 24 ГПК РФ, как возникающие из публичных правоотношений. Однако как следует из ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, если имеет место быть спор о праве, подведомственный суду, то такие заявления подлежат рассмотрению в порядке искового производства. В настоящем случае имеет место быть спор о праве, о чем свидетельствует исковое заявление прокурора в интересах муниципального образования «Оловяннинский район» о приведении заработной платы председателя контрольно-счетной палаты в соответствие с указанным решением Совета и взыскании с нее денежной суммы, принятое к производству Оловяннинским районным судом.

Просит признать недействующим с 1 января 2008 года пункт 1 решения Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года № 311 в части установления должностного оклада председателя контрольно-счетной палаты в размере 80% к должностному окладу главы муниципального района.

Суд, заслушав пояснения представителя истца, представителя ответчика, прокурора, исследовав представленные материалы дела, решает требования Долговой Л.И. удовлетворить в части.

Признать пункт 1 Решения Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года за № 311 «Об утверждении должностных окладов председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты» недействующим и не подлежащим применению с 17 сентября 2009 года.

Признать пункт 4 Решения Совета муниципального района «Оловяннинский район» от 5 декабря 2007 года за № 311 «Об утверждении должностных окладов председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты» недействующим с 1 сентября 2007 года.

Решение может быть обжаловано либо на него может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Забайкальского краевого суда в течение 10 дней.

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

2.1 Возбуждение производства в суде

В соответствии со статьями 18, 45 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В связи с этим государство гарантирует каждому его право защищать в суде свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является оспаривание в суде нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, в целях признания их недействующими (недействительными) полностью или в части.

Судебному оспариванию согласно ч. 3. ст. 251 ГПК РФ подлежат нормативные правовые акты, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного суда РФ. По ч. 2. ст. 125 Конституции России оспаривание нормативных правовых актов федерального уровня (нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ) может быть осуществлено исключительно в Конституционном Суде Российской Федерации и по запросам строго определенных лиц и органов.

Оспаривание высших нормативных правовых актов субъектов РФ конституционного характера (в частности, по заявлению прокурора), допускаемое согласно содержанию ч. 1. и ч. 2. ст. 251 ГПК РФ, а именно разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не признаётся соответствующей Конституции РФ. Следовательно, оспаривание конституций и уставов субъектов РФ также относится к ведению Конституционного суда РФ. Значит, допускается лишь оспаривание законности нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов РФ, муниципалитетов, принятых иными органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления в гражданском процессе, не рассматриваемых в иных видах судопроизводства, установленными определёнными федеральными законами и содержанием подраздела III ГПК РФ в целом.

По данным актам изначально согласно содержанию ч. 1. ст. 251 ГПК РФ, возможно, подать заявление о признании их недействующими полностью или в части, если они были приняты и опубликованы в установленном законом порядке. Такое правило установлено и на уровне общих положений, дающих представление о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, что указано выше. Но так как на практике эффективней выявлять заранее нормативные правовые акты, которые могут нарушать конституционные и иные права и свободы человека и гражданина, Конституционный суд РФ признал возможность оспаривания незарегистрированного и неопубликованного в определённом порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица полностью или в части. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особ.часть - М.: Норма, 2011.- С. 388.

Подача заявления по делам об оспаривании нормативного правового акта - это первая стадия производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, которая заключается в направлении в суд письменного волеизъявления лица (заявителя) о том, что нормативный правовой акт полностью или в части нарушает его (или неограниченного круга лиц) права и свободы, компетенцию (касательно органов государственной власти и местного самоуправления).

Основываясь на данном определении процедуры подачи заявлении по делам об оспаривании нормативного правового акта, можно выделить следующие вопросы, которые следует решить при осуществлении этого гражданско-процессуального действия:

- какие физические и юридические лица могут оспаривать нормативные правовые акты в гражданском процессе (потенциальные заявители по данным делам);

- какие нормативные правовые акты подлежат оспариванию в рамках гражданского судопроизводства;

- подведомственность и подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов согласно ГПК РФ;

- форма направляемого в суд гражданско-процессуального документа об оспаривании нормативного правового акта.

Правом обращения в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части обладают:

1) граждане, организации, при нарушении их прав и свобод, гарантируемых Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, и прокурор в пределах своей компетенции в рамках защиты прав и законных интересов данных лиц по ст. 45 и 46 ГПК РФ (согласно ч. 1. ст. 251 ГПК РФ);

2) Президент РФ, Правительство РФ, законодательный орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие нормативный правовой акт, нарушающим их компетенцию (ч. 2. ст. 251 ГПК РФ).

Вопрос о подсудности решается согласно тому, кто принял (или принимает, будет принимать) оспариваемый правовой акт, иначе говоря, уровнем обжалуемого акта. Заявления, оспаривающих нормативные правовые акты федерального значения, федеральных министерств и ведомств (служб и агентств), необходимо подавать к рассмотрению в Верховном Суде Российской Федерации. Заявления, оспаривающих правовые акты органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, должны подаваться к рассмотрению и разрешению соответственно в краевые, областные и приравненные к ним суды (суды субъектов Федерации). Районным судам подсудны все остальные дела об оспаривании нормативных правовых актов, а именно: актов органов местного самоуправления и местной администрации. В остальном же более конкретно подсудность определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Специальной нормой устанавливается альтернативная подсудность для дел по заявлениям граждан: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются (ч.2 ст.254 ГПК).

При рассмотрении дел о нормоконтроле судье необходимо знать, как разграничить нормативные и правоприменительные акты по делам, возникающим из публичных правоотношений. Правильное определение нормативных и ненормативных актов как предметов судебного оспаривания имеет важное значение, так как порядок их судебной проверки имеет свои особенности. От этого, в частности, зависит не только разная подсудность, но в определенных случаях и подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений.

Что касается ненормативных актов, то самым общим образом сущность ненормативного правового акта определена в его названии «ненормативный», т.е. это такой правовой акт, который не содержит признаков нормативного акта. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам. Гражданский процесс. / под.ред. М.К. Треушникова. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец»», 2012.- С. 458.

Нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования и по возможным последствиям их принятия.

Обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (ч.1 ст.15 Конституции РФ), а для нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти - их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ.

Исходя из этого, под нормативно-правовым актом следует понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие не зависимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особ.часть - М.: Норма, 2011. - С. 402.

И последним условием необходимым для правильной подачи заявления об оспаривании нормативного правового акта является соблюдение формы направляемого в данном случае в суд гражданско-процессуального документа (заявления). Часть пятая статьи 251 ГПК РФ констатирует то, что заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать общим требованиям, указанным в ст. 131 ГПК РФ, а также содержать дополнительные сведения, указание которых специфично лишь для дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Согласно общим требованиям в нём должны быть указаны:

1) наименование суда, в который подается заявление;

2) наименование заявителя, его место жительство или, если заявителем является организация, ее место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем;

3) наименование органа государственной или муниципальной власти, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, его место нахождения;

4) в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов заявителя и его требования;

5) обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

6) цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм (неимущественный спор - не применяется);

7) сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к органу государственной или муниципальной власти, принявшему оспариваемый нормативный правовой акт, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон;

8) перечень прилагаемых к заявлению документов.

К дополнительным сведениям относятся наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, наименование и дата принятия самого акта, указание, на то какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. Также по п. 6. ст. 251 ГПК РФ обязательно к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (если он бы опубликован соответственно).