Принцип поділу державної влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

розподіл влада державний законодавчий

Актуальність теми дослідження. Говорячи про актуальність теми принципу поділу державної влади, слід зазначити, що ця тема не є новою в дослідженні, питанням розподілу влади захоплювались ще з античних часів, але наразі в розбудові демократичної держави - України вважаю за необхідне ще раз окреслити основні проблемні аспекти та запропонувати вдосконалення всієї влади країни. Актуальність даної теми обумовлюється тим значенням, яке надається розподілу влад у забезпеченні реформування українського суспільства і держави. Розподіл влади - важлива й необхідна умова формування, правової, соціальної держави України, її основоположний принцип. Цей принцип справедливо відноситься до основних досягнень світової цивілізації і загальнолюдської культури. В його основу покладено концепції державної влади.

Метою даної курсової роботи є дослідження та вивчення принципу розподілу влади в конституційній системі України, а також окремих державних органів як складову принципу розподілу влади, їх функції, взаємодію між собою, систему "стримувань і противаг", на прикладі Української моделі державотворення.

В ході даного дослідження необхідно вирішити наступні завдання: теоретичне та історичне обґрунтування принципу розподілу влад, загальні засади, організація та реалізація державної влади, система державного законодавчого, виконавчого, судового органів, принципи та основні засади їх діяльності і взаємодії між собою; шляхи вдосконалення інституту розподілу влади, внесення змін до чинного законодавства та вдосконалення правової бази України, проведення конституційної реформи та внесення змін до Основного закону.

Об'єктом курсової роботи є принцип розподілу державної влади в сучасних умовах.

Предметом дослідження є реалізація в Конституції принципу розподілу державної влади Україні.

Теоретичну і методологічну основу роботи складають наукові дослідження у галузі теорії держави і права, історії держави і права, конституційного права зарубіжних країн та конституційного права України.

Дана курсова робота складається зі вступу, трьох розділів, чотирьох підрозділів, висновку та списку використаної літератури.

Розділ 1. Теоретичне та історичне обґрунтування принципу розподілу влад

Теоретичні засади вивчення проблеми поділу влади були закладені ще античними мислителями Платоном, Арістотелем та іншими авторами. Вони підкреслювали необхідність поділу праці між окремими станами суспільства, функціонування різних державних органів, важливість розмежування їхніх функцій і повноважень. Так, за Арістотелем, держава є складним політичним цілим, єдністю у множині, яка складається із специфічно різних, неподібних частин. По-перше, це "законорадчий" орган (народні збори), у здійсненні функцій якого повинні брати участь цивільні громадяни. Другий елемент -- адміністративний, або урядовий, в особі магістратури, наділений повноваженнями наказувати. По-третє - це судові органи, які здійснюють правосуддя [2, с. 154].

Основоположним елементом у державі, на думку Арістотеля, є орган "законорадчий". Закон має панувати над усіма, підкреслював він [2, с. 156). Звідси виходить, що орган урядовий (управління) має бути підзаконним. Жоден декрет, виданий магістратами (правителями) не може мати загального характеру і повинен лише деталізувати питання, врегульовані законом. Разом з тим з багатьох важливих питань управління магістратури повинні мати вирішальний голос, а народні збори -- лише дорадчий. Обов'язковою умовою організації судових органів Арістотель вважав вибори суддів з усіх громадян і суворе визначення окремих видів суду залежно від характеру справ, що розглядаються.

У такій організації державної влади на основі поділу праці Арістотель вбачав засіб "правильної", більш завершеної праці всіх органів держави.

Надалі розвивалися дві основні, альтернативні стосовно одна одної, доктрини поділу влади: доктрина потрійного поділу влади, згідно з якою законодавча, виконавча і судова влади повинні взаємно доповнювати, стримувати й контролювати одна одну; доктрина єдиної влади, за якою мандат на здійснення тих чи інших функцій дає представницька влада, тобто виконавча й судова влади діють лише від імені влади, не будучи її суб'єктами. В сучасних розвинутих країнах перевага надається першій доктрині, її було сформульовано в працях Дж. Локка та Ш.Л. Монтеск'є.

Враховуючи об'єктивні потреби в поділі праці з управління державою, Локк розрізняє три влади: законодавчу, виконавчу та федеративну (союзну). Таку класифікацію він приводить відповідно до специфіки здійснюваних ними функцій -- створення законів для загального блага, їх виконання і ведення стосунків з іншими державами. Законодавча влада як вираження волі народу повинна, за Локком, бути відокремленою від інших і віддана в руки виборному представницькому органу -- парламенту. Хоч виконавча й союзна влади, за словами Локка, є різними за змістом, ці влади важко поділити між різними органами, бо неузгодженість дій могла б призвести до безладу та загибелі держави. Виходячи з нього, Локк віддає обидві влади одній особі -- монархові, якому належать повноваження з охорони "загального блага" у невідкладних випадках. Однак, наголошує філософ, монарх не повинен зловживати своєю владою, оскільки вона правомірна лише в разі використання в загальних інтересах. Судову владу Локк не визначає як окрему, а вважає її складовим елементом виконавчої влади, підкреслюючи при цьому, що в здійсненні правосуддя має брати участь народ.

Завдяки "правильній" організації державної влади Локк прагнув сконструювати складний політичний механізм, здатний "урівноважити владу уряду, вклавши окремі її частини в різні руки", а саме -- поділити її між парламентом і королем [3, с. 62].

Монтеск'є проголошує поділ влади не просто як технічний розподіл функцій між державними органами, а саме як поділ володарювання між різними соціально-політичними силами, що боролися в умовах тодішньої Франції за панування. Політична свобода, на думку автора трактату "Про дух законів", має місце лише за умов поміркованого правління, її нема ні в аристократії, де вся влада належить одній знаті, ні в демократії, де панує народ. Щоб унеможливити зловживання владою, необхідно встановити такий порядок, при якому законодавча, виконавча і судова влади були б поділені й могли взаємно стримувати одна одну. "Якщо влада законодавча і виконавча поєднуватимуться в одній особі або установі, то свободи не буде, бо треба остерігатися, що цей монарх або сенат створюватиме тиранічні закони для їх тиранічного застосування. Не буде свободи і в тому разі, коли судова влада не відокремлена від влад законодавчої та виконавчої. Якщо вона поєднана Із законодавчою владою, то життю і свободі громадян загрожуватиме сваволя, оскільки суддя буде законодавцем. Якщо судова влада поєднуватиметься із виконавчою, то суддя зможе стати пригноблювачем. Усе загинуло б, якби в одній особі чи установі, що складається із сановників за походженням із дворян або з простих людей, поєднувались ці три влади: влада створювати закони, влада приводити в дію постанови загальнодержавного характеру і влада судити злочини або позови приватних осіб" [4, с. 290]. Таку загрозу Монтеск'є вбачає у державному устрої Венеціанської республіки: хоч там "Велика рада має законодавчу владу, прегардія -- виконавчу, а кварантії -- судову, але погано, що всі ці різні трибунали складаються з посадових осіб одного й того ж стану, тому є, по суті, тією самою владою" [4, с. 291].

Інший французький філософ Ж.-Ж. Руссо тлумачив принцип поділу влади із соціологічних позицій. Він обґрунтовував і захищав принцип народного суверенітету, стверджував, що влада повинна належати народові, а формою її здійснення мають стати народні збори. Народ як суверен, як носій і виразник загальної волі, за Руссо, "може бути представлений тільки самим собою. Передаватися може влада, але аж ніяк не воля" [5, с. 169].Руссо нізащо не допускає незалежності уряду від народу-законодавця, навпаки, народ має право не тільки змінити уряд, форму правління, а й взагалі розірвати сам суспільний договір і знову повернути собі природну свободу. Що ж до судової влади, то Руссо не приділяє їй значної уваги, але підкреслює її неухильну пов'язаність законами і в той же час необхідну організаційну самостійність відносно законодавця та уряду.

Принцип поділу влади набув подальшого розвитку в Конституції США 1787 р., а потім у конституційних актах Великої Французької революції. В них знайшли своє відображення обидва підходи: організаційно-правовий (про гілки влади) й соціологічний (про владу народу). Таким чином, одночасно проголошувалися влада народу, його суверенітет і встановлювалася система державних органів з поділом їхніх повноважень та системою стримувань і противаг.

Доктрина поділу влади віддзеркалилась у працях 1. Канта й Г.В.Ф. Гегеля. Слідом за Монтеск'є Кант зазначає, що кожна держава має три влади: законодавчу (яка належить тільки "суверенній колективній волі народу"), виконавчу (сконцентровану в руках законного правителя і підпорядковану законодавчій -- верховній владі), судову (що призначається владою виконавчою). На думку Канта, всі три влади виражають об'єднану волю народу, але згідно із специфікою функцій кожної з них організаційно поділяються для запобігання деспотизму. Жодна з влад не може взяти на себе функцію іншої, але й діяти відокремлено вони теж не можуть. Тому влади повинні взаємодоповнювати одна одну, зберігаючи необхідний зв'язок та узгодженість для загального добробуту держави [6, с. 234--237).

Гегель, кий зробив значний творчий внесок в розробку ідеї співвідношення суверенітету і поділу влади, відзначає існування поділу праці в урядовій діяльності. Однак, на його, думку, якщо в процесі організації державної влади її гілки розглядатимуться як такі, що функціонують абсолютно самостійно, то буде порушено цілісну природу влади як об'єктивного явища, її суверенітет. Тоді на практиці різні гілки влади вступлять у боротьбу між собою, розхитуючи єдність влади, що врешті-решт вимагатиме застосування сили, за допомогою якої і буде встановлено належну єдність. Крім того, підхід до державної влади як до абсолютно самостійних, окремих структур влади стосовно одна одної породжує ворожість, страх кожної з них перед іншою [7, с. 309--311]. ЦІ слова підтверджуються прикладами з новітньої історії. Так, у жовтні 1993 року в Росії жорстке протистояння між законодавчою і виконавчою владами з метою відновлення єдності влади призвело до збройних акцій, використання танків і слецпідрозділів армії.

Багато сучасних політологів і правознавців підкреслюють необхідність розгляду державної влади як цілісного феномена, поділеного і в той же час взаємопов'язаного в структурнофункціональному відношенні організаційно-правовим механізмом "стримування та противаг".

Так, німецький філософ і політолог Р. Дарендорф зазначає, що поділ влади -- це розмежування функцій єдиної державної влади, розмежування компетенцій між відповідними державними органами, забезпечення їх балансу і взаємного стримування" .

Поділ влади знайшов своє відображення і в політико-правовій думці України. Ознаки поділу влади, спроби її обмеження можна простежити ще в державному механізмі Київської Русі. Подальший розвиток цього принципу спостерігається у працях українських мислителів XVII--ХVШ ст., зокрема в "Пактах і конституції законів та вільностей Війська Запорізького", складених гетьманом П. Орликом 1710 року, одній з перших тогочасних писаних конституцій. Цей документ проголошував відмову від абсолютної влади гетьмана, обмеження його повноважень Генеральною радою та козацькою старшиною, відокремлення судової влади, поділ функцій між державними органами.

Вагомий внесок у процес формування принципу поділу влади зробили М. Драгоманов, М. Грушевський, В. Винниченко та інші. Так М. Драгоманов у проекті "Вільної Спілки" передбачав три гілки влади: законодавчу, виконавчу і судову й обстоював необхідність їх здійснення різними органами. ідеї, викладені М. Грушевським та В. Винниченком, були покладені в основу Конституції УНР, прийнятої 29 квітня 1918 року. Цей документ був спрямований на здійснення принципу народовладдя, закріплював ідею поділу влади.

Принцип поділу влади знайшов своє втілення у програмних документах політичних партій, Конституції та деклараціях незалежної України. В сучасних умовах розбудови української державності, проголошення поділу влади в Конституції України значно активізувалися наукові розробки з цієї проблеми, посилились творчі зв'язки в її дослідженні вчених-правознавців, соціологів, політологів, істориків тощо.

Як уже зазначалося, на суперечності в теорії поділу влади вказував ще Гегель: з одного боку, влади повинні бути незалежними, а з іншого -- ці влади мусять обмежувати одна одну, що заперечує їх незалежність, внаслідок чого знищується єдність держави.

Ідея єдності влади неоднозначна. Вона має три аспекти, як-от: соціальна єдність влади, що випливає з єдності природи домінуючих суспільств і соціальних груп; єдність принципових цілей і напрямів діяльності всіх органів держави, зумовлена необхідністю узгодженого управління суспільством, без чого воно може втягтися у стан анархії та розпаду; організаційно-правова єдність, коли відкидається поділ влади, а органами державної влади визнається тільки певний вид органів.

Остання ідея має в цілому авторитарний характер, і в разі її здійснення веде до широкого застосування примусу, а іноді й диктаторських заходів.

Однак, необхідно зазначити, що прагнення до соціальної єдності влади може прислужитися пошукам консенсусу та злагоди в суспільстві, коли влада стає певною "рівнодіючою" сил і тенденцій, які змагаються в умовах плюралістичної демократії.

Державна влада єдина, бо дві суверенні влади не можуть одночасно функціонувати в одній державі, а якщо вони намагаються діяти як такі, то одна з них має зійти нанівець. Як зазначав П.І. Новгородцев , верховна влада -- єдина і неподільна в тому сенсі, що вона за будь-яких обставин не може допустити іншої влади, яка б стояла над нею або поряд з нею [8, с. 67]. Інакше влада втрачає суверенітет як одну з головних її ознак. Єдність і верховенство державної влади забезпечують політичну стабільність.

Багатоаспектність та багатофункціональність державної влади зумовлюють її структурування, яке включає внутрішній устрій, порядок розташування складових структур, компонентів, принципи організації і функціонування. В цьому контексті необхідно розглядати функціональний поділ влади на різні гілки, в яких реалізуються зміст і завдання державної влади. Такими гілками є законодавча, виконавча і судова. Необхідно відзначити, що функціональна сторона органів державної влади детермінована їхньою змістовною стороною, безпосередньо їхніми цілями і завданнями. Тому особливістю такої класифікації є те, що вона відображає механізм реалізації державної влади, і кожна з названих функцій влади здійснюється, як правило, сукупністю державних органів, які належать до певної гілки влади.

Питання про сутність влади, її суверенітет та організаційно-правовий поділ тісно пов'язані з ефективністю, легітимністю влади. Легітимність державної влади пов'язана не тільки з виданням законів, прийняттям конституції, а також з комплексом переживань і внутрішніх установок людей, з уявленням різних прошарків населення про дотримання державною владою, її органами норм соціальної справедливості, прав людини, їх захистом. Сама легітимність, визнання влади надають ефективності діям. Однак, визначаючи легітимність державної влади через її дієвість та ефективність, не слід забувати, що успішність практичного розв'язання суспільних проблем не може бути вичерпною ознакою легітимності, позаяк і ефективна влада зазнає "ефекту втоми" населення від неї, синдрому "зношеності влади". Згадаймо поразку англійських консерваторів на виборах у травні 1997 р., про це свідчить невисокий рейтинг діючої влади на парламентських виборах 1998 р. в Україні. Як і в багатьох інших пострадянських країнах, в Україні спостерігається криза легітимності влади через її недостатню ефективність.

Проголошення незалежності України, визнання її повноправним членом міжнародного співтовариства, прийняття Конституції -- все це створює необхідні умови для формування легітимної, легальної влади. У той же час падіння рівня життя основної маси населення країни, криміналізація суспільства й швидке зрощення нової буржуазії з владними структурами, неприйняття рішучих кроків до поліпшення економічної ситуації не сприяють підтримці влади з боку населення. До цього також слід додати взаємні звинувачення представників різних гілок влади у "бездіяльності", "антинародності" та інші. Порушення принципу поділу влади , суперництво її гілок ще більше підриває авторитет влади, перешкоджає консолідації суспільства. Відсутність універсальної державницької ідеологи, яка б сприймалася більшістю населення і згуртовувала його навколо себе, не додає авторитету владі.

Ефективність влади не повинна підмінятися силою влади, примусом. Мудрість влади, на думку багатьох дослідників, полягає якраз у тому, щоб знайти компроміс, досягти консенсусу між різними частинами суспільства [9, с. 18].

Сучасна політико-правова думка прагне запобігти таким негативним явищам, як делегітимація, зниження ефективності, розкол державної влади, а також виробити концептуальні парадигми, які б забезпечили, з одного боку, чітке розмежування функцій і повноважень гілок влади, а з іншого -- умови для функціонування системи стримувань і противаг, синхронізації владних структур, соціальну та політичну єдність державної влади.

Системний підхід до розуміння поділу функцій гілок влади сприяє здійсненню органами й установами врядування притаманних їм повноважень, зростанню авторитету владних структур, поважному ставленню громадян до них. Зрештою це приводить до оптимальності поділу структур влади, дотримання їх рівноваги та балансу.

Важливо розглядати державну владу як цілісний феномен, поділений і в той же час взаємопов'язаний у структурно-функціональному відношенні організаційно-правовим механізмом "стримувань і противаг".

Поділ влади, при умові приведення в дію системи стримувань і противаг, усуває можливість перевищення тією чи іншою гілкою влади своєї компетенції, дозволяє ефективно здійснювати захист прав і свобод людини, що оцінюється світовою спільнотою як найвища соціальна цінність.

Необхідно розрізняти поняття "поділ" і "розподіл" влади. "Поділ влади" відображає функціональне розмежування компетенції в горизонтальній площині -- на законодавчу, і виконавчу і судову. Термін "розподіл влади" відображає вертикальне і розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади.

Поділ влади не є панацеєю від усіх негараздів авторитаризму чи просто поганої адміністрації. Необхідні інші складові -- відповідний рівень політичної культури державного апарату та широких верств населення, система стримувань і противаг різних гілок влади, не тільки поділ, а й обмеження влади, всевладдя держави, у тому числі через право, самообмеження державної влади. Необхідна також єдність державної політики: поділ влади не повинен порушувати такої єдності. Досвід сучасних держав, де прийнято концепцію поділу влади, свідчить, що успішне функціонування різних гілок влади неможливе без їхньої взаємозалежності та взаємодії.

Президент України Л.Д. Кучма у зверненні до Верховної Ради 12 травня 1998 р. підкреслив необхідність "згоди та взаємодії гілок влади, балансу між ними, визначеного Конституцією" .

У наші дні принцип поділу влади подекуди прямо проголошується в конституціях. Це особливо характерно для конституцій пострадянських країн. Так, у ст. 10 Конституції Росії записано, що державна влада в Російській Федерації здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої і судової влади самостійні.

У ст. 6 Конституції України зазначається, що державна влада в Україні здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. [1, с.4]

Цей принцип знаходить своє відображення також у побудові механізму здійснення влади. Реальність існування поділу влади підтверджується або спростовується практикою її формування та функціонування.

У науковій літературі відсутній єдиний погляд на те, як мають співвідноситись різні гілки влади, а відповідно і їх носії -- державні органи. Чи повинні вони бути рівними, чи має існувати їх співпідпорядкування, субординація. Є думка, що гілки державної влади та їх носії повинні перебувати в однаковому становищі, врівноважувати одна одну. Значна частина науковців виходить із визнання пріоритетної ролі законодавчої влади в системі державної влади (Б. Топорнін, Є. Чіркін, В. Туманов, Л. Кривенко, Ю. Тихомиров та ін.). В країнах з тоталітарними чи авторитарними режимами вперто насаджується думка, що виконавча влада, а разом з нею її носії повинні при цьому бути "попереду всіх". Однак, як свідчить історичний досвід, реалізація подібної концепції призводить не до демократії, а до диктатури.

Використання в Україні форм правління, прийнятих у цивілізованому світі, не повинно бути механічним копіюванням. Як відзначає М. Козюбра. жодна організація державної влади не має права розраховувати на успіх, якщо вона не спирається на історичні, національні традиції та політичну культуру народу країни, в якій створюється (народжується) [11, с. 6]. При цьому особливо важливе значення має розстановка політичних сил у країні. Як показує практика, дуже часто ті чи інші положення конституції можуть тлумачитись чи застосовуватися залежно від того, які політичні партії стоять при владі. Наприклад, у Франції за конституцією 1958 року виконавча влада поділена між президентом республіки та урядом. З появою парламентської більшості (однієї великої партії чи блоку партій), яка брала на себе підтримку уряду до наступних виборів, уряд міг спиратися на стабільну більшість у парламенті. Така ситуація дозволяла президентові утвердити свою зверхність всередині конституційної системи, а саме -- керувати діяльністю уряду. Якщо ж більшість у нижній палаті парламенту -- Національних зборах -- мали противники президента, то можливості здійснення ним своїх функцій різко звужувалися [12, с. 32--35).

Закріплені в конституції і фактично встановлені в країні порядок формування і принципи взаємодії між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визначають форму правління в цій країні.

У президентській республіці принцип поділу влади знаходить свій вияв у юридичній рівності кожної з трьох гілок влади та їх незалежності одна від одної. Саме ця схема використана в Конституції США 1787 р. Звичайно, самостійність і незалежність кожної з гілок влади не означає їх повного відокремлення. На практиці це могло б призвести до неузгодженості, конфронтації та навіть паралічу влади. На думку Л.М. Ентіна, юридична рівність кожної з гілок влади знаходить свій конкретний вияв передусім у тому, що кожна з влад -- законодавча, виконавча і судова -- мають свій домен, свою сферу діяльності, на яку інша гілка влади не може зазіхати [13, с. 24]. Але незалежність і самостійність кожної з трьох гілок влади, особливо законодавчої та виконавчої, не повинні бути перешкодою для їхнього співробітництва. Більше того, ефективна влада неможлива без їх взаємозалежності та взаємодії.

Доцільно з'ясувати етимологічне значення цих слів. Термін "взаємозалежність" означає обопільність, яка стосується двох сторін [14, с. 68]. Якщо наповнити це положення юридичним змістом, то можна говорити про взаємні обов'язки правового характеру, але при цьому кожна із двох сторін наділена різними за змістом повноваженнями (в даному випадку одна сторона виконує повноваження, притаманні законодавчій формі діяльності, а друга -- виконавчій).

Що ж до слова "взаємодія", то звичайно воно означає як взаємний зв'язок двох явищ, так і взаємну підтримку [14, с. 68]. З юридичного погляду взаємодія пов'язана із взаємною підтримкою будь-яких сторін при вирішенні спільних завдань, врегульованих правом, і які здійснюються як однією, так і другою стороною ( в на­шому випадку -- органами законодавчої і виконавчої влади).

Теоретично така вимога випливає з єдності державної влади, загального напряму державної політики. Така єдність не виключає різниці в способах здійснення державної влади тими чи іншими органами держави, а також можливості суперечок всередині влади. Розбіжності, а отже й суперечності неминучі внаслідок самого факту існування кількох гілок влади. Однак принцип єдності вимагає не доводити розбіжностей до протистояння та боротьби. З принципових питань державної політики всі гілки влади мають діяти узгоджено, інакше неможливо керувати суспільством, це неодмінно тягне за собою анархію та розпад.

Тезу про необхідність поділу і водночас взаємодії гілок влади засвідчив Верховний суд США у справі президента Р. Ніксона. В рішенні суду зазначається: "Конституція наказує, щоб гілки влади були відокремленими одна від одної і водночас взаємозалежними, залишаючись автономними і взаємодіючи одна з одною".

Проблема полягає в тому, щоб жодна з гілок влади не була безконтрольною, щоб вона не діяла свавільно. Цьому служить своєрідний механізм практичної реалізації принципу поділу влади, відомий під назвою "механізм стримувань і противаг". Його призначення -- сприяти урівноваженню влад, не допускаючи узурпації повноважень однієї з гілок влади на шкоду іншій, запобігати можливим конфліктам, забезпечувати тісну взаємодію гілок влади при підготовці правових рішень.

Разом з тим необхідно вказати на серйозні недоліки у функціонуванні механізму державної влади, якими є: незбалансований поділ влади, відсутність ефективно діючої системи стримувань і противаг у взаємовідносинах гілок влади, роздвоєність виконавчої влади (Президент -- уряд, відсутність чіткої ієрархії джерел права, що діє в країні, та ін.

Виходячи з цього, основними напрямами подальшого вдосконалення механізму стримувань і противаг можуть бути: спільна робота структурних підрозділів законодавчої та виконавчої гілок влади в процесі підготовки та прийняття рішень, заповнення прогалин у діючому законодавстві, усунення дуалізму виконавчої влади і чітке законодавче визначення її структури та функцій, реалізація в повному обсязі функцій судової системи та інше.

У той же час велика кількість збіжних повноважень Президента і парламенту, їх паритет мають забезпечити ефективну взаємодію і співпрацю гілок влади, що зумовлює стабільність і наступність українського державного механізму.

Зарубіжний досвід свідчить, що в президентських республіках зіткнення між главою держави і парламентом у законодавчих питаннях -- явище дуже часте, якщо не повсякденне. Нічого надзвичайного чи незвичного в цьому нема. Далеко не завжди вони закінчуються компромісом. Інколи президент зазнає поразки в своїх суперечках з парламентом. Але головне те, що в цьому не вбачають якоїсь національної трагедії. Більше того, подібні явища не завжди кваліфікують як такі, що дестабілізують політичну ситуацію в країні. Це нормальний політичний процес, у ході здійснення якого приймаються переважно ті рішення, які підтримуються громадською думкою.

Важливо, щоб нормальний змагальний процес не переріс у конфронтацію чи кровопролиття. Навіть найжорсткіший і найпослідовніший поділ влади не може бути гарантією від різних негараздів. Необхідні соціально-економічні, політичні й культурні передумови для того, щоб механізм, заснований на суворому поділі влади, міг ефективно працювати для потреб демократичного розвитку. Сам по собі принцип поділу влади ще не забезпечує демократичного розвитку, але без нього такий розвиток взагалі неможливий.

Разом з тим слід зазначити, що на теренах колишнього СРСР існують значні особливості й розбіжності в процесі реалізації принципу поділу влади. Так, цей фундаментальний принцип було проголошено багатьма пострадянськими конституціями, а п. 4 ст. 3 Конституції Казахстану 1995 р. навіть зазначає, що "державна влада в республіці єдина, здійснюється на основі Конституції та законів відповідно до принципу її поділу на законодавчу, виконавчу і судову гілки та взаємодії їх між собою з використанням системи стримувань і противаг". Однак досвід діяльності державних механізмів цих країн продемонстрував крайню нестійкість їхніх державних систем, в рамках яких ще немає необхідної рівноваги між різними гілками влади (і перш за все між органами законодавчої та виконавчої гілок), а представницькі органи позбавлені належних повноважень у сфері законотворчості й контролю за виконавчими структурами. Як приклад можна навести досвід Білорусі, де президент О. Лукашенко розпустив демократично обраний парламент, а замість нього фактично призначив "ручний" склад законодавчого органу, а також досвід середньоазіатських республік -- Казахстану, Киргизстану, Таджикистану, Туркменистану, Узбекистану, де парламенти передали всі повноваження президентам і функціонують номінально. При цьому більшість президентів цих країн продовжили свої повноваження до 2000 року, а декому запропоновано надати їх на все життя.

Звідси важливий висновок: з огляду на історичний досвід та світове надбання людства, треба створювати принципово нову, незнану у нас в Україні до цих пір форму правління, яка б забезпечила ефективне функціонування всього механізму здіснення народовладдя. Адже без чітко відлагодженої системи державних органів в Україні не можливо створити ту правову державу про яку мріяли видатні сини Українського народу: Шевченко, Грушевський,Франко та інші.

Розділ 2. Структурно-функціональна характеристика гілок влади

2.1 Законодавча влада

Згідно із статтею 6 державна влада в Україні здійснюється на засадах

її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України, що дає змогу запобігти диктату будь-якої з них і водночас організувати їх спільну діяльність на основі взаємозалежності та взаємодії у процесі реалізації єдиної державної влади в Україні.

Для визначення ролі та значення законодавчої гілки влади в державно-владній системі необхідний аналіз її природи, повноважень і спеціальних функцій.

Законодавча влада здійснюється представницьким органом -- парламентом, який обирається народом. Саме йому належить виключне право приймати закони в державі.

При цьому слід наголосити, що закон -- універсальний акт і може прийматися з будь-якого питання. Але коли у формі закону намагаються вирішити оперативні питання управління, підмінити загальну норму індивідуально визначеною, яку передбачається застосувати лише в одному випадку, то на практиці це веде до вторгнення в компетенцію виконавчої влади (в Україні, наприклад, це проекти законів про списання заборгованості окремим, конкретно визначеним підприємствам, як, скажімо, "АвтоЗАЗ"). Очевидно, що в та­кому випадку має місце порушення принципу поділу влади, а у формі закону намагаються подати управлінське рішення. Тим самим звужується сфера діяльності законодавчої влади. Відбувається перехід від вироблення загальних для всього суспільства норм до вузької, часто специфічної конкретики.

Саме ці два основні моменти -- набуття повноважень від народу й виключне право на прийняття законів -- дають підстави деяким дослідникам говорити про пріоритетну роль законодавчої гілки влади в державно-владній системі. Вони зазначають, що в деяких країнах особлива роль парламентів у політичному житті спеціально зафіксована в конституціях. Так, Конституція Японії 1947 року наголошує, що парламент є "єдиним законодавчим органом держави".

Конституція України (ст. 75) закріплює виключне право парламенту на здійснення законотворчих повноважень, називаючи його єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Але те, що парламент уособлює законодавчу владу, не означає підміни ним інших органів держави, які беруть участь у здійсненні її функцій. На думку відомого американського дослідника А. Шлезінгера, Конгрес США традиційно забезпечував рівновагу між законодавчою і виконавчою владами, встановленими конституцією. Він має виключне право прийняття рішень у трьох життєво важливих сферах: вступ країни у війну, затвердження бюджету й контроль за діяльністю будь-яких державних установ, включаючи, при необхідності, відповідні розслідування. Конгрес США, продовжує автор, старший партнер у системі поділу влади [15, с. 404).

М. Цвік, торкаючись питання про співвідношення державних органів у системі поділу влади, зазначає, що останній грунтується на рівновазі усіх гілок влади, на їх взаємостримуванні. В цьому розумінні, на думку дослідника, суверенітет народу в межах своєї компетенції здійснюють не тільки законодавча, а й виконавча і судова влади [16, с. 31]. Тому замість принципу повновладдя верховного представницького органу, що проголошувався тривалий час, тепер і в теорії, і в конституційній практиці виходять з того, що законодавча влада діє в обмеженій сфері й не повинна приймати рішень щодо питань, які відносяться до компетенції виконавчої або судової влади, вирішуються шляхом референдуму чи обмежують права людини. Саме з обмеженості повноважень законодавчої влади виходив ще

Д. Медісон. Коли він писав, що "законодавча влада є панівною" , то мав на увазі не підлеглість виконавчої влади законодавчій, а тільки загальнообов'язковість законів, що приймаються парламентом. Має рацію і Б. Сіган, на думку якого, "треба обмежити владу законодавчих органів так, щоб вони не могли втручатися в законні приватні справи людей" [17, с. 24]. За М.В. Цвіком, саме для реального здійснення народовладдя дії представницького органу -- парламенту мають сполучатись і узгоджуватися з діями такого ж органу первинного представництва народу, як президент -- глава держави [16, с. 32].

При визначенні меж та обсягів парламентських функцій необхідно враховувати реальні процеси еволюції парламентської демократії, що мають місце в сучасному світі. У деяких країнах зберігається пріоритетна роль парламенту. В інших країнах співвідношення впливу законодавчих і виконавчих органів є однаковим. У частині країн відбувається зміщення акцентів у взаємовідносинах вищих органів на користь посилення ролі виконавчої гілки і збільшення її повноважень за рахунок парламенту. В деяких країнах парламенти передають частину своїх функцій іншим підконтрольним їм органам, делегують їх.

Практика делегованого законодавства мала місце і в Україні протягом 1992--1993 рр., коли урядові було конституційно надано право затверджувати декрети, що набували сили закону і діяли, якщо упродовж 10 днів з моменту їх видання Верховна Рада не накладала на них вето. Це й період письменник Юрій Луканьов назвав "уряд в декреті".

Делегування Верховною Радою законодавчих повноважень не знайшло широкої підтримки в науковій літературі. Українські вчені, зокрема М. Цвік та Л. Кривенко, приділяли значну увагу критиці практики делегованого законодавства, обгрунтуванню його небезпечності та хибності. Так, Л. Кривенко пише, що хоча в умовах перехідного періоду при розхитаності державної дисципліни й ознаках паралічу влади об'єктивно необхідним є зміцнення виконавчої влади, це, однак, не можна робити за рахунок делегування її законодавчих повноважень. Передача виконавчій владі функцій законотворення розхитує принцип поділу влади, порушує баланс її гілок, послаблює парламент, ставить його нижче за президента й уряд [18, с. 22-23].

Погляди сучасних дослідників свідчать про розвиток функцій законодавчих органів. Поряд із основною і незмінною функцією -- прийняттям законів -- реалізуються й інші -- представницька, інтеграція суспільства, забезпечення зв'язку між народом і виконавчою владою, між різними групами інтересів, в результаті чого суспільні потреби перетворюються на механізм прийняття рішень, контроль дій виконавчої влади та ін.

Аналізуючи проблему професіоналізму парламенту, слід відзначити, що сучасна державно-правова теорія розглядає депутата парламенту як представника всієї нації, а не окремого виборчого округу. Член парламенту має поважати погляди своїх виборців, приділяти їхнім справам пильну увагу. Але парламент є не зібранням послів, котрі мають ворожі щодо всіх інших інтереси, які кожен з членів парламенту повинен захищати, діючи як агент і адвокат та борючись з іншими агентами й адвокатами; парламент є спеціальною асамблеєю однієї нації з одним інтересом -- інтересом цілого, в якому провідними принципами повинні бути не місцеві цілі, а користь для всіх, яка є результатом захисту інтересів усіх як одного цілого. Так, виборці обирають представника, але коли вони його вже обрали, то він не представник окремого регіону, а представник парламенту.

Депутат в демократичній країні є професіональним парламентарем. Це означає, що його діяльність несумісна ні з якою державною чи іншою посадою. Парламентська діяльність вважається єдиним законним заняттям депутата, виключаючи право займати міністерські посади в парламентських країнах.

Свобода слова та голосування найчастіше зводяться до того, що депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності за висловлювання в парламенті (крім образи та наклепу) й результати голосування. Однак на свободу слова та голосування впливають жорстка партійна дисципліна, різні регламентні й законодавчі обмеження.

Депутатська недоторканність, як правило, полягає в тому, що депутат не може переслідуватись в кримінальному порядку чи бути заарештованим без санкції відповідної палати. Виняток становлять випадки, коли депутат затриманий на місці скоєння злочину.

В Україні триває дискусія щодо необхідності депутатської недоторканності. Як зазначає В.В. Копейчиков, навряд чи необхідно й надалі зберігати принцип депутатської недоторканності в тому вигляді, в якому він зараз існує. На його думку, депутатська недоторканність може мати місце лише на період сесії парламенту, при умові, що і в цей час депутата не затримано на місці вчинення ним злочину [19, с. 20]. З цим, на наш погляд, важко не погодитись.

В Україні поки що мають місце випадки, коли обраний в парламент депутат не стає професіональним парламентарем. Існує практика суміщення депутатами посад у парламенті та органах виконавчої влади, керівництво ними державними й комерційними структурами. Хоча Конституцією і законами встановлено принцип несумісності мандата, спірним є твердження про те, що новий парламент буде справді професіональним. Адже досвід показує, що навіть після переходу в парламент на постійну роботу деякі депутати не втрачали зв'язків зі своїми комерційними структурами й основну увагу приділяли саме їм, а не роботі в парламенті. На жаль, дехто з них більше дбає про збереження свого депутатського імунітету (недоторканності), ніж про ефективність прийнятих законів. Як наслідок є практика голосування окремими депутатами за себе і за товариша в напівпорожньому залі. Це, своєю чергою, призводить до можливості визнання нелегітимними деяких законів і не додає авторитету парламентові в цілому. Одним із шляхів розв'язання цього болючого питання могло б стати прийняття нового Регламенту Верховної Ради України, який містив би жорсткіші санкції до депутата за порушення ним правил роботи, можливо, аж до позбавлення його депутатського мандата. Такий підхід сприяв би підвищенню ефективності та професіоналізму народних обранців, перетинав би шлях до парламенту тим, для кого депутатська недоторканність -- запорука спокійного існування і можливості уникати покарань найближчі п`ять років.

Переходячи до аналізу проблеми ефективності механізмів прийняття та реалізації закону, слід зауважити, що цей процес потребує тісної взаємодії депутатів, які обстоюють інтереси різних верств суспільства, фахівців-юристів та інших фахівців-учених, професіоналів із виконавчих структур, що втілюватимуть у життя прийняті рішення. Дуже важливою є співпраця та взаєморозуміння між сферами влади в процесі розробки і прийняття документів. Адже виконавча влада розпоряджається інформаційними, матеріальними ресурсами й кадровим потенціалом -- апаратом кваліфікованих професійних спеціалістів. У той же час в більшості випадків народні депутати не мають відповідної підготовки. Але вони є представниками народу і завдяки зустрічам з виборцями мають реальну уяву про нагальні потреби суспільства. Професійні апаратники не завжди володіють такою інформацією в повному обсязі. Тому інколи трапляється ситуація, коли підготовлений виконавчими структурами проект закону виявляється відірваним від реалій сьогоднішнього життя. І навпаки, підготовлений народними депутатами законопроект виявляється уразливим з професійної точки зору. З боку виконавчої влади необхідне також чітке й своєчасне внесення відповідних поправок і пропозицій до законопроекту, що розглядається, а з боку парламенту -- вміння прислуховуватись і йти на компроміс. Адже Президент має право накладати вето на закони парламенту, подолати яке часто буває дуже важко. В наш час процедура подолання вето не зовсім чітко виписана в законодавстві, й інколи законопроекти тривалий час ходять по колу між Президентом, який не втомлюється накладати вето, і парламентом. Останній виявляється неспроможним ані подолати вето, ані врахувати всі президентські застереження. Це, звичайно, не додає ефективності законодавчій діяльності. Але не треба забувати, що вето -- це двосічна зброя, яка б'є як по парламентові, так і по Президентові. Тому після чіткого законодавчого визначення відповідної процедури виникнуть нові умови тіснішої і наполегливішої співпраці щодо взаємоузгодження рішень, які приймаються сторонами.

Необхідною вбачається також співпраця і взаємодія з іншою гілкою влади -- судовою, яка в особі Конституційного Суду має можливість розглядати закони, прийняті Верховною Радою, на предмет їх відповідності Конституції України. В разі невідповідності їх основному закону, Конституційний Суд оголошує відповідний акт нечинним, і той втрачає дію. Тому при прийнятті законів необхідні чітке виконання вимог Конституції України та Регламенту Верховної Ради України, а також попередні консультації між гілками влади в процесі прийняття рішень.

Не тільки процес законотворення вимагає тісної співпраці та взаємодії гілок влади. Це також необхідно при здійсненні інших повноважень парламенту. Зокрема при призначенні або наданні парламентом згоди на призначення на високу державну посаду. Перелік посад, на які призначає парламент або дає згоду на призначення, виписаний в Конституції. І тому, коли законодавчий орган погоджується із запропонованою кандидатурою, то все зрозуміло. Через неврегульованість у законодавстві питання виникають тоді, кали парламент відхиляє запропоновану кандидатуру. Як наслідок такої політики є практика, коли високі державні посади обіймають люди, тимчасово призначені для виконання цих функцій. Це, звичайно, не забезпечує стабільності та ефективності влади. На мою думку, конче необхідним є прийняття відповідного правового акта, який би регулював порядок призначення на вищі державні посади й запобігав кризі в цьому напрямі. Такий акт, безперечно, намітив би шляхи взаємодії гілок влади в кадровому питанні, адже кожна з них мала б відповідні рамки діяльності.

Український парламент наділений серйозними повноваженнями щодо впливу на інші гілки влади. Це і можливість парламентарія звернутися з депутатським запитом до будь-якого органу держави, які зобов'язані дати відповідь; це і систематичне проведення Дня уряду, на якому вивчається діяльність вищого органу системи виконавчої влади; це і можливість створення спеціальних парламентських комісій, наділених слідчими повноваженнями; це і можливість висловити вотум недовіри урядові, що тягне за собою його відставку; зрештою, це проведення спеціальної процедури усунення з посади Президента -- імпічменту. Тут треба зазначити, що імпічмент є крайньою формою впливу представницького органу на Президента й процедура його дуже складна. Для доведення її до завершення необхідна взаємодія законодавчої та судової гілок влади.

Виходячи з цього, не можна назвати український парламент слабким і беззбройним. Навпаки, перелік повноважень дозволяє стверджувати, що при вмілому використанні парламентом своїх можливостей він може відігравати ключову роль у державному механізмі.

Але для цього необхідно, щоб вищий законодавчий орган був політично структурованим; необхідною умовою є також висока політична та правова культура не тільки депутатів парламенту, а й усього державного апарату, а також широких верств населення. Парламент є одним з вищих державних органів і він повинен діяти не самостійно, окремо, а в системі цих органів, забезпечуючи єдність державної політики. Аналіз свідчить, що потенціал парламенту, на жаль, використовується не повною мірою: недостатньо чітко розроблений Регламент Верховної Ради; залишається невисокою професійна та правова культура його депутатів; існують серйозні недоліки в функціонуванні механізму взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади.

Отже, законодавча влада -- це делегована народом своїм представникам у парламенті державна влада, яка має виключне право приймати закони. Вона здійснює і фінансову (право щорічного затвердження бюджету країни), і установчу (участь парламенту у формуванні вищих виконавчих і судових органів), і контрольну функції.

В Україні, згідно зі ст.75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади є парламент -- Верховна Рада України.

2.2 Виконавча гілка влади

Термін "виконавча влада" отримав широке висвітлення в юридичній літературі. Так, автори сучасного російського видання "Федерализм. Знцыклопедический словарь" вказують, що виконавча влада -- одна з гілок єдиної державної влади, функціонування якої можливе при реалізації принципу поділу влади. На неї покладається виконання законів, що приймаються законодавчою гілкою -- парламентом. Виконавча влада самостійна і незалежна від інших гілок влади при здійсненні покладених на неї законом повноважень, іншими словами, в межах компетенції, закріпленої в Конституції та законах. Основна функція виконавчої влади полягає у здійсненні управлінської, організаційної діяльності, спрямованої на виконання правових актів, прийнятих або безпосередньо народом, або його представницькими (законодавчими) органами. Саме така функція становить сутність усієї діяльності виконавчої гілки влади, характер повноважень її органів визначає підзаконність всіх рішень цієї влади [20, с. 50-52].

Виконавча влада відіграє суттєву роль у системі стримувань і противаг, оскільки вона здійснює владно-політичні та владно-управлінські функції, у відповідній сфері забезпечує реалізацію прийнятих законів і рішень на території всієї країни.

Більшість дослідників вказує, що при розгляді взаємозв'язку державного управління і виконавчої влади необхідно виходити з безпосередньої єдності управлінської діяльності та виконавчої влади держави. Змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади.

Кажучи про межі діяльності виконавчої влади, слід зазначити, що її структури охоплюють практично всі сфери життя: економічну, соціальну сферу, науку, освіту, культуру, охорону здоров'я, дотримання безпеки й громадського порядку, організацію оборони, зовнішніх відносин тощо.

Обсяги й характер діяльності виконавчої влади вимагають відповідного ресурсного забезпечення. Звідси -- нагромадження і використання величезних джерел: правових, соціальних, фінансових, економічних, технічних, інформаційних, організаційних та ідеологічних. Для задоволення соціальних потреб виконавча влада може використовувати на підставі закону наявні ресурси й контингенти людей на всій території держави.

Необхідно зауважити, що авторитет усієї державної влади великою мірою залежить від ефективності функціонування її виконавчої гілки, покликаної здійснювати верховне врядування у суспільстві, управління суспільними справами, забезпечувати виконання постанов законодавчої гілки і дотримання законів, формувати й проводити загальну політику держави та окремих її підрозділів, керувати процесами життєдіяльності суспільства.

Механізм виконавчої влади - це відносно розгалужена система державних органів, що функціонують на центральному та місцевому рівнях. Основними елементами цієї системи, як правило, є глава держави й уряд, характер взаємодії яких, а також взаємодії з парламентом визначає особливості форми правління в тій чи іншій країні.

Відповідно до вищевикладеного, виконавча влада -- це влада, яка володіє правом безпосереднього управління в державі. Носієм цієї влади у масштабі країни є уряд, який забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, відповідальний, підзвітний та підконтрольний їй. Виконавча влада покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядчу діяльність. Згідно з розділом VI Конституції України органами виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (вищий орган у системі органів виконавчої влади), центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації (здійснюють виконавчу владу в областях і районах).

2.3 Судова гілка влади

Поряд із законодавчою і виконавчою, судова влада є однією із самостійних та рівнозначних гілок державної влади, призначення якої -- забезпечення надійного захисту прав і свобод громадян, гарантування законності, демократії, справедливості, громадянського миру та злагоди. Вона функціонує в рамках закону й у суворій відповідності до нього, що гарантує її незалежність від інших владних структур. Зазначаючи, що в демократичній країні основою діяльності суду має бути здійснення правосуддя, автор розкриває і інші функції: розв'язання конфліктів, що виникають у суспільстві, стримування законодавчої і виконавчої гілок влади шляхом здійснення правового контролю за їх діяльністю, контрольно-арбітражна та інші функції.

Особливе місце в судовій системі займає конституційне правосуддя в юридичній науці триває дискусія про місце і роль Конституційного Суду як органу конституційного контролю в державновладній системі. Так, В. Чіркін пропонує не включати цей суд до судової гілки влади, а віднести його до спеціальної гілки -- контрольної [24, с. 124]. Такі погляди висловлюють і деякі українські автори .

Більшість авторів дотримується іншої точки зору. Так, Г.О. Мурашин вказує, що Конституційний Суд не є ні наглядовим, ні контрольним органом юрисдикційним, судовим органом. Його основне соціальне призначення -- забезпечувати захист і верховенство Конституції, бути її гарантом, правовим судом над нормативними юридичними актами [25, с. 38]. Тож не випадково у VIII розділі Конституції України під назвою "Правосуддя" констатується здійснення судочинства Конституційним Судом. З цього випливає, що Конституційний Суд входить до судової системи. Не суперечить цьому і класичне розуміння суду як спеціального органу для вирішення спорів. Конституційні та інші суди утворюють самостійну гілку державної влади -- незалежну судову владу. Визнання того, що органом охорони Конституції є саме суд, надає судовій владі необхідних повноважень, які роблять її реальним елементом у системі противаг і стримуючих начал, конче потрібних у правовій державі й заради яких встановлюється принцип поділу влади.