Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие, сущность и принципы муниципальной службы как института муниципального права

1.1 Понятие и сущность муниципальной службы

1.2 Принципы муниципальной службы

Глава 2. Правовой статус муниципального служащего

2.1 Права и обязанности муниципального служащего

2.2 Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой

Глава 3. Основные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, её прохождением и прекращением, а также с поощрением и мерами ответственности муниципальных служащих

3.1 Поступление на муниципальную службу, её прохождение и прекращение

3.2 Меры ответственности, применяемые к муниципальным служащим, а также поощрение безупречного выполнения служебных обязанностей на службе в муниципальных органах

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации установила в главе 8 основные положения о местном самоуправлении в Российской Федерации. Согласно этим положениям, местное самоуправление в России осуществляется путём прямого народного волеизъявления через референдум, выборы и другие формы прямой демократии, а также опосредованно, т.е. через выборные и иные органы местного самоуправления. Большое значение в действующем российском законодательстве придаётся правовому статусу выборных органов и должностей местного самоуправления. Но не меньшее значение для обеспечения качественного решения местных вопросов имеет правовой статус невыборных муниципальных должностей. Лица, замещающие эти должности, называются, в соответствии с действующим законодательством, муниципальными служащими, а их деятельность, связанная с замещением этих должностей, называется муниципальной службой. Актуальность исследования этого института муниципального права прежде всего обусловлена тем, что продуктивная и эффективная деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения невозможна в полной мере без продуктивного развития муниципальной службы, так как от качества выполняемых муниципальными служащими функций и также от их отношения к своим служебным обязанностям зависит уровень качества решения местных вопросов и проблем.

Муниципальная служба регулируется множеством правовых актов, включая федеральные законы, законы субъектов федерации, муниципальные правовые акты, в которых содержится много отсылочных и бланкетных норм имеет место множество правовых пробелов, особенно на уровне федеральных законов, что затрудняет качественную реализацию норм о муниципальной службе на практике и даёт большую пищу для научных исследований и изысканий, которые помогают справиться с этими затруднениями. Таким образом, вопросы, связанные с муниципальной службой на сегодняшний день представляют большой интерес для учёных-юристов.

Муниципальная служба в современном её понимании - довольно новая тема для исследования в российской науке. Это обусловлено тем, что само понятие муниципальной службы стало известно российскому праву сравнительно недавно. Впервые в российском законодательстве оно появилось только в позапрошлом десятилетии. К изучению данного вопроса прибегали многие современные российские учёные-юристы, такие как С.Н. Братановский, В.И. Васильев, В.Л. Лютцер, Е.В. Марьина, Л.В. Сальникова и др.

Главная цель данного исследования - в полной мере осветить правовую природу института муниципальной службы в соответствии с законодательством Российской Федерации и авторитетными мнениями учёных-юристов.

Для успешного достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

1) Изучить положения действующего законодательства о муниципальной службе в России

2) Ознакомиться с научными трудами, посвящёнными муниципальной службе.

3) Проследить основные тенденции в развитии данного института в России.

4) Дать оценку всей проанализированной в работе информации, сделать на её основе адекватные выводы.

Для обоснования выводов, сделанных в ходе работы, необходимо пользоваться соответствующими источниками. Этими источниками являются Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов федерации, муниципальные акты, в частности уставы муниципальных образований. Среди федеральных законов основными для данного исследования являются Трудовой Кодекс Российской Федерации (ТКРФ), федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В данном исследовании используются также и иные федеральные законы. Среди муниципальных актов основным является Устав города Иркутска, принятый решением городской Думы города Иркутска от 20.05.2004 г. № 003-20-430537/4.

Также в ходе работы была использована такая литература, как монографии учёных-юристов, учебные пособия, связанные с муниципальным и административным правом, научные статьи и очерки, изданные в юридических журналах и пр.

Достигая цели исследования, необходимо руководствоваться важнейшими исследовательскими принципами: принципом объективности, плюрализма мнений, принципом всестороннего исследования и т.д.

Также необходимо пользоваться методами исследования, в числе которых общефилософские: метод анализа, синтеза, научной абстракции и др., специальные методы: метод сравнительно-правового анализа, сравнительно-исторический, догматический метод и т.д.

Изучение института муниципальной службы помогает, прежде всего, подготовить лиц, желающих замещать невыборные муниципальные должности к добросовестному несению своих обязанностей, к работе на благо местного населения и пр.

Глава 1. Понятие, сущность и принципы муниципальной службы как института муниципального права

1.1 Понятие и сущность муниципальной службы

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ сказано, что «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами» Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.. Это положение закрепило верховенство федерального закона в правовом регулировании рассматриваемого в ходе работы правового института.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее федеральный закон о муниципальной службе) определяет муниципальную службу как «профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.. Должность муниципальной службы - это «должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность». Из данных определений можно сделать вывод о том, что муниципальная служба осуществляется с целью реализации функций местного самоуправления и его органов и что при поступлении на муниципальную службу не нужно заключать служебный контракт, как это требуется при поступлении на государственную гражданскую службу. В статье 3 данного закона также говорится о том, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом. Это положение статьи 3 обеспечивает прямое действие трудового законодательства в отношении муниципальных служащих и позволяет не дублировать его в данном законе.

Таким образом, законодатель пошёл по пути сближения правоотношений, связанных с муниципальной службой, с трудовыми правоотношениями, а не с правоотношениями, связанными с государственной гражданской службой. По мнению В.А. Сивицкого, это вызвано тем, что «требования к государственной гражданской службе, закрепленные в соответствующем Федеральном законе, предполагают достаточно большие организационные усилия. (…При загруженности муниципального уровня власти целым рядом реформ - от собственно муниципальной до реформы ЖКХ - любое новое напряжение сил может оказаться чрезмерным» Сивицкий В.А. Регулирование муниципальной службы в новом федеральном законе: прогресс в системе компромиссов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007 № 1. С. 73. . Поэтому дублирование норм, регулирующих государственную гражданскую службу, в федеральном законе о муниципальной службе законодателю представилось нецелесообразным.

Следует также заметить, что иностранные граждане по общему правилу «не могут находиться на муниципальной службе» Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.. Об этом гласит федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ. Но из этого правила существует исключение, предусмотренное федеральным законом о муниципальной службе. Из смысла пункта 7 части 1 статьи 13 названного закона следует, что гражданин «государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152., не подпадает под действие общего правила, т.е. может замещать невыборные муниципальные должности. Это значит, что муниципальную службу могут проходить не только граждане Российской Федерации, но и граждане некоторых других государств.

Положение закона Иркутской Области от 15 октября 2007 года N 88-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской Области» (далее закон Иркутской Области о муниципальной службе) полностью дублирует определение института муниципальной службы, данное в федеральном законе, а вот Устав города Иркутска, принятый решением городской Думы города Иркутска от 20.05.2004 г. № 003-20-430537/4, также в целом повторяя его определение, говорит в статье 49, что «Муниципальная служба осуществляется в интересах населения города Иркутска». Данное положение иркутского Устава помогает более полно раскрыть саму сущность муниципальной службы. На основе этого положения можно сделать вывод о том, что муниципальный служащий осуществляет свою деятельность на замещаемой им должности прежде всего в интересах населения того муниципального образования, которое является его нанимателем.

По мнению Л.В.Сальниковой, муниципальная служба выполняет следующие задачи:

«1) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на ограниченной территории - территории муниципального образования;

2) защита прав и законных интересов самого муниципального образования;

3) осуществление деятельности органами местного самоуправления (подготовка, принятие, исполнение и контроль за исполнением решений, принятых в пределах полномочий органа местного самоуправления);

4) обеспечение принципа самостоятельности принятия решений населением по вопросам местного значения» Сальникова Л. В. Государственная и муниципальная служба. Курс лекций. М., 2009. С. 6. .

Несмотря на то, что органы местного самоуправления, в которых осуществляется прохождение муниципальной службы, не входят в систему государственной власти, федеральный закон о муниципальной службе, тем не менее, предусматривает взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы. Данная взаимосвязь реализуется посредством

«1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца» О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152..

Данные положения федерального закона о муниципальной службе отражают тенденцию, которая заключается в том, что «муниципальная служба, оставаясь институтом местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, сближается по своему статусу с государственной службой» Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2012. С. 272..

В результате государственная и муниципальная служба приобретают определённые сходства.

1.2 Принципы муниципальной службы

Федеральный закон о муниципальной службе называет в статье 4 основные принципы муниципальной службы:

«1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152..

Данные принципы следует конкретизировать.

Первые два принципа носят довольно общий характер и гласят о том, что в правоотношениях, связанных с прохождением муниципальной службы, главенствует принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина и что в отношении муниципальных служащих не допускается дискриминация по половому, расовому и иным признакам, не связанным с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Что касается профессионализма и компетентности муниципальных служащих, то данный принцип реализуется путём установления в законодательстве квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам на замещение муниципальных должностей. К примеру, в статье 9 федерального закона о муниципальной службе предусматривается установление муниципальными правовыми актами квалификационных требований для замещения муниципальных должностей. Данные требования могут касаться уровня профессионального образования, стажу муниципальной или гражданской службы и т. д. А закон Иркутской Области о муниципальной службе предусматривает типовые квалификационные требования для муниципальных служащих. Кроме того, «Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.. В законе Иркутской Области о муниципальной службе для каждой группы муниципальных должностей предусмотрены соответствующие классные чины:

«1) для младшей группы должностей муниципальной службы:

а) секретарь муниципальной службы в Иркутской области 3 класса;

б) секретарь муниципальной службы в Иркутской области 2 класса;

в) секретарь муниципальной службы в Иркутской области 1 класса;

2) для старшей группы должностей муниципальной службы:

а) референт муниципальной службы в Иркутской области 3 класса;

б) референт муниципальной службы в Иркутской области 2 класса;

в) референт муниципальной службы в Иркутской области 1 класса;

3) для ведущей группы должностей муниципальной службы:

а) советник муниципальной службы в Иркутской области 3 класса;

б) советник муниципальной службы в Иркутской области 2 класса;

в) советник муниципальной службы в Иркутской области 1 класса;

4) для главной группы должностей муниципальной службы:

а) муниципальный советник в Иркутской области 3 класса;

б) муниципальный советник в Иркутской области 2 класса;

в) муниципальный советник в Иркутской области 1 класса;

5) для высшей группы должностей муниципальной службы:

а) действительный муниципальный советник в Иркутской области 3 класса;

б) действительный муниципальный советник в Иркутской области 2 класса;

в) действительный муниципальный советник в Иркутской области 1 класса» Ведомости Законодательного собрания Иркутской Области. 2007. № 34..

Введение классных чинов способствует повышению квалификации и профессиональных навыков муниципальных служащих. В юридической литературе профессионализму и компетентности муниципальных служащих придаётся большое значение и обосновывается важность этих качеств. По мнению Л. В. Сальниковой, «Часто именно недостаточность профессионализма и компетентности является причиной многих необоснованных и незаконных решений, принимаемых государственными и муниципальными служащими. А как следствие этого растет экономическая и политическая нестабильность, преодолеть которую способны только по настоящему образованные профессионалы. Поэтому законодатель придал принципу профессионализма и компетентности юридическую силу» Сальникова Л. В. Указ. Соч. С. 11..

Федеральный закон о муниципальной службе также гласит, что квалификационные требования для муниципальных служащих должны быть едиными на всей территории Российской Федерации. «Нормативно-правовые акты разных уровней, регулирующие порядок осуществления государственной службы, не должны противоречить друг другу» Сальникова Л. В. Указ. Соч. С. 11.. Но само прохождение службы должно осуществляться с учётом исторических, культурных традиций.

Муниципальная служба стабильна. Это значит, что данный правовой институт регулируется системным массивом правовых норм. Действительно, муниципальная служба регулируется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами. Таким образом, правовые нормы, регулирующие данный институт, содержатся на всех уровнях российского законодательства.

Доступность информации о деятельности муниципальных служащих обеспечивается ведущим принципом информационного права, гласящим, что информация о деятельности органов публичной власти, и в том числе муниципальной, является общедоступной для населения. Исключением из этого правила является ситуация, когда такая информация является засекреченной. Граждане и общественные объединения также могут направлять в муниципальные органы обращения в письменной и устной форме. Так реализуется принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. По мнению В. И. Васильева, «Сейчас все большее значение приобретает качество работы муниципальных служащих, их устремленность на высокий уровень оказания услуг населению. Для муниципальных служащих первейшим профессиональным качеством должно быть внимание к людям, их нуждам и заботам, недопущение грубости, пренебрежения к тем, кто обращается по вопросам, решение которых находится в руках у муниципального работника» Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2012. С. 285. . Соответствие муниципального служащего указанным выше критериям также способствуют улучшению качества взаимодействию муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами. Принципов, указанных в данном абзаце, не было закреплено в федеральном законе от 8 января 1998 года N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», утратившем на данный момент силу. Эти принципы являются новшеством действующего федерального закона о муниципальной службе.

Принцип правовой и социальной защищённости муниципальных служащих реализуется, прежде всего, путём выполнения муниципальным образованием обязательств перед лицом, проходящим муниципальную службу. Федеральный закон о муниципальной службе также предусматривает в статье 23 перечень гарантий для муниципальных служащих. Такие гарантии устанавливаются также законом Иркутской Области о муниципальной службе и Уставом города Иркутска.

Принцип ответственности муниципальных служащих реализуется путём установления в отношении них федеральным законом о муниципальной службе дисциплинарной ответственности, а также ответственности в виде Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Данные меры установлены соответственно статьями 27 и 27.1.

Наконец, принцип внепартийности муниципальной службы обеспечивается тем, что в органах местного самоуправления запрещено создание политических организаций. Подконтрольность органов местного самоуправления тем или иным структурам политических партий также не допускается.

Подводя итоги данной главы, следует вывести полное и ёмкое определение муниципальной службы на основе всего сказанного в этой главе. Муниципальная служба - это открытая, доступная для граждан и деполитизированная профессиональная деятельность, осуществляемая на должностях муниципальной службы с целью защиты прав и свобод граждан, эффективной реализации функций органов местного самоуправления и в интересах населения, проживающего на территории того муниципального образования, которое выступает в качестве нанимателя для муниципальных служащих, а также в интересах самого этого муниципального образования.

Глава 2. Правовой статус муниципального служащего

2.1 Права и обязанности муниципального служащего

Теперь следует разобраться в том, кого законодательство Российской Федерации называет муниципальным служащим и каким правовым статусом его наделяет. В соответствии с федеральным законом о муниципальной службе, муниципальным служащим является «гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.. «В отличие от государственного служащего муниципальный служащий не находится на службе у государства. Он осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения» Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. Ростов н/Д., 2007. С. 212..

Муниципальный служащий обладает особым правовым статусом, т. е. особой «юридической конституцией, представляющей собой совокупность прав и обязанностей, закрепленных в действующем законодательстве» Власенко Н.А. Теория государства и права. М., 2011. С. 294.. Нормы о правовом статусе муниципального служащего устанавливают «отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника».

«Само по себе закрепление в законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Что касается перечня основных прав муниципального служащего, то он имеет право на:

«1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

8) защиту своих персональных данных;

9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации» О муниципальной службе в Российской Федерации..

Первое из названных прав позволяет муниципальному служащему в полной мере ознакомиться со своими должностными обязанностями и условиями замещения должности. Осведомлённость муниципального служащего о возможностях и условиях продвижения по служебной лестнице устанавливается с целью стимулировать развитие профессиональных навыков отдельного служащего, что, несомненно, повышает эффективность работы органа местного самоуправления в целом.

обеспечение организационно-технических условий для исполнения полномочий является одним из ключевых прав муниципальных служащих, так как в случае его нарушения работа служащего может быть значительно затруднена или вообще невозможна.

Предоставление муниципальному служащему необходимых для исполнения своих обязанностей материалов в установленном порядке позволяет ему свободно, без затруднений осуществлять свои должностные функции, а право на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления установлено для проявления служащим инициативы в повышении эффективности осуществления местного самоуправления.

Право на оплату труда и отдых являются необходимыми правами любого лица, работающего по трудовому договору. Таким лицом, как уже было отмечено ранее, является и муниципальный служащий. Федеральный закон о муниципальной службе, а также законы Субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты содержат специальные нормы об оплате труда муниципальных служащих. Эти нормы устанавливают механизм реализации права муниципальных служащих на оплачиваемый труд. Кроме того, муниципальные служащие обладают правом на создание объединений, в том числе профессиональных союзов. Наличие этого права вытекает также из того, что муниципальные служащие работают по трудовому договору, участвуют в трудовых правоотношениях. Этим же можно объяснить и наличие у муниципальных служащих права на рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе. Пенсионное обеспечение также предусмотрено для лиц, замещающих муниципальные должности. Механизм реализации данного права также устанавливается федеральным законодательством, законодательством Субъектов Российской Федерации. Служащие в муниципальных органах не могут получать такую пенсию, которая больше, чем пенсия государственного служащего, которая установлена в данном субъекте федерации.

Муниципальные служащие также имеют право выполнять иную оплачиваемую работу при наличии следующих условий:

1) Муниципальный служащий должен предварительно письменно уведомить своего работодателя о выполнении им иной оплачиваемой работы;

2) Данный служащий не должен замещать должность главы местной администрации по контракту. Однако на муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, данное условие не распространяется в том случае, если речь идёт о осуществлении преподавательской или иной творческой деятельности этим служащим. Такое ограничение, как считает С.Н. Братановский, является оправданным, так как «глава местной администрации обладает наибольшим объемом полномочий среди всех муниципальных служащих и реально может их использовать в интересах частных организаций» Братановский С.Н. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. ;

3) Выполнение иной оплачиваемой работы не должно повлечь за собой возникновение конфликта интересов.

Данные условия вытекают из смысла части 2 статьи 11 федерального закона о муниципальной службе.

Право на участие в конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности по собственной инициативе позволяет муниципальным служащим свободно выбирать свой путь развития и служебного продвижения.

Право на повышение квалификации предоставляется в соответствии с принципом профессионализма и компетентности муниципальной службы. Активное использование служащими этого права позволит существенно повысить компетентность лиц, замещающих муниципальные должности.

Федеральный закон о муниципальной службе уделяет внимание также осведомлённости муниципального служащего о своём личном деле и о всех документах, подлежащих включению в личное дело. Служащий также может защищать свои персональные данные от несанкционированного разглашения.

На ряду с правами муниципальный служащий несёт множество обязанностей. Основными обязанностями муниципального служащего, названными в статье 12 федерального закона о муниципальной службе являются:

«1) соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов и обеспечение их исполнение;

2) исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций;

4) соблюдение установленных в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, порядка работы со служебной информацией;

5) поддержание уровня квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи;

9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства» О муниципальной службе в Российской Федерации.

Первые четыре положения статьи 12 федерального закона о муниципальной службе обязывают муниципального служащего к законопослушному поведению как в отношении федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, так и в отношении должностных инструкций, правил внутреннего распорядка в органе местного самоуправления и т. д. Данные положения также обязывают муниципального служащего действовать в рамках должностных инструкций, соблюдая права и свободы человека и гражданина, права организаций. В обязанности муниципального служащего также входит обеспечение исполнения муниципальных правовых актов.

Обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей зафиксирована с целью обеспечить стабильно высокий уровень квалификации муниципального служащего.

Муниципальный служащий также наделён обязанностью не разглашать конфиденциальные сведения, составляющие государственную и иную тайну. Разглашение этих сведений является основанием для ответственности муниципального служащего, о видах которой будет сказано позднее.

Предоставление сведений о себе и членах своей семьи позволяет реализовать принцип открытости и доступности для граждан деятельности муниципальных служащих и муниципальной службы в целом. Федеральный закон о муниципальной службе предусмотрел данную обязанность для того, чтобы граждане могли знать, кто призван содействовать им в решении вопросов местного значения и должен соблюдать и защищать их права, свободы и законные интересы на местном уровне.

Обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения иностранного гражданства зафиксирована федеральным законом для того, чтобы не допустить иностранных граждан, не отвечающих требованию пункта 7 части 1 статьи 13 федерального закона о муниципальной службе и лиц без гражданства к муниципальной службе.

Муниципальный служащий также обязан соблюдать все ограничения и запреты, связанные со своей профессиональной деятельностью.

Федеральный закон о муниципальной службе предусматривает для муниципальных служащих возможность не исполнять поручения, которые они обоснованно считают незаконными. Часть 2 статьи 12 как раз гласит о том, что При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения» Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152..

2.2 Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой

Для муниципальных служащих федеральным законом в статье 13 устанавливается широкий круг ограничений. Такое большое количество ограничений подчёркивает высокие требования к муниципальным служащим, обусловленные публичным характером их деятельности. Как считает С.Н. Братановский, «наличие ограничений, предусмотренных ст. 13, является препятствием не только для прохождения муниципальной службы, но и для поступления на службу (например, - для участия в конкурсе)» Братановский С.Н. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России..

«1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;

9) непредставления предусмотренных настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу;

10) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту)» О муниципальной службе в Российской Федерации..

Положение пункта 7 уже было рассмотрено ранее.

Из положений федерального закона, предусматривающих ограничения, связанные с муниципальной службой, следует, что муниципальный служащий обязан быть полностью дееспособным лицом, являющимся либо гражданином Российской Федерации или гражданином иностранного государства, характеристика которого указана в пунктах 6 и 7 части 1 статьи 13 федерального закона о муниципальной службе, не состоящим в близком родстве или свойстве с главой муниципального образования в случае непосредственной подчинённости ему или другим муниципальным служащим, представившим все необходимые сведения для выполнения своих должностных обязанностей, а также прошедшим военную службу по призыву и в определённых случаях прошедшим процедуру допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Причём прохождение военной службы обязательно для муниципального служащего только тогда, когда у него нету законных оснований для её непрохождения. Кроме того, в случае близкого родства или свойства муниципального служащего с главой местной администрации данный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту, о чём гласит часть 2 статьи 13 федерального закона о муниципальной службе.

Федеральным законом о муниципальной службе предусмотрено ещё большее по сравнению с количеством ограничений количество запретов в отношении муниципальных служащих. По мнению С.Н. Братановского, запреты отличаются от перечисленных выше ограничений тем, что они ««вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы» Братановский С.Н. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. , а не до назначения на эту должность. По причине столь большого количества запретов целесообразно не перечислять и не комментировать их все, а подробно остановиться на наиболее важных из них. Об этих запретах говорит статья 14 федерального закона о муниципальной службе.

Гражданин не может замещать должности муниципальной службы, а муниципальный служащий не может исполнять свои обязанности в том случае, если он избран или назначен на государственную должность Российской Федерации или её субъекта, а также в случае избрания на выборную оплачиваемую должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Кроме того, муниципальный служащий не может одновременно быть назначенным на должность государственной службы или избранным или назначенным на муниципальную должность.

Муниципальному служащему запрещено состоять членом органа управления коммерческой организации. Исключения из этого правила возможны при условиях, названных в пункте 1 части 1 статьи 14 федерального закона о муниципальной службе. Такими исключениями являются поручение в соответствии с федеральными законами и законами субъектов федерации и в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами участвовать в управлении коммерческой организацией, а также указание в федеральных законах на возможность такого управления.

Муниципальному служащему запрещается заниматься предпринимательской деятельностью. Определение этой деятельности даётся в Гражданском кодексе Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 2 гражданского кодекса, предпринимательская деятельность - это «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке» Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.. Данный запрет введён законодателем для того, чтобы не допустить лоббирование служащим в органах местного самоуправления личных интересов, а также интересов той коммерческой организации, членом которой он является.

Также служащий не в праве получать вознаграждения от физических лиц в связи со своим должностным положением и с выполнением своих должностных обязанностей. Все полученные муниципальным служащим вознаграждения в виде денежных средств, подарки и иные виды вознаграждений становятся муниципальной собственностью и передаются в тот орган местного самоуправления, в котором лицо, получившее эти вознаграждения, проходит муниципальную службу. Передать эти материальные ценности служащий должен по акту. Исключение из этого правила установлено Гражданским кодексом Российской Федерации. Из смысла подпункта 3 пункта 1 статьи 575 ГК РФ следует, что «обычные подарки, стоимость которых не превышает трёх тысяч рублей» Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст. 410., не подлежат передаче по акту в орган местного самоуправления и, соответственно, могут оставаться у муниципального служащего на законных основаниях. Однако Е.В. Марьина видит некоторый недостаток в данном положении Гражданского кодекса РФ. По её мнению, он состоит в том, что «законодатель не указал порядок принятия подарков. В связи с этим может возникнуть ситуация, когда служащий принимает подарки систематически от одних и тех же лиц» Марьина Е.В. Коррупционные преступления и проступки // Законодательство. 2010. № 12. . В связи с этим следует урегулировать данный порядок во избежание систематического дарения, которое по своей сути походит на коррупционный гражданско-правовой деликт.

К тому же, муниципальный служащий не может выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц. Однако в случае взаимной договорённости органа местного самоуправления, в котором командируемый служащий проходит муниципальную службу, с иными органами местного самоуправления Российской Федерации или иностранных государств, а также иностранными некоммерческими организациями выезд в такую командировку возможен, о чём гласит федеральный закон о муниципальной службе.

Данный федеральный закон также защищает муниципальное имущество от его нецелевого использования муниципальным служащим. Такое использование муниципального имущества служащему запрещено.

Публичные высказывания, в том числе в средствах массовой информации, содержащие суждения о деятельности органа местного самоуправления, а также оценки деятельности этого органа или его руководителей муниципальным служащим запрещено во всех случаях, когда это не входит в круг их непосредственных обязанностей. Муниципальные служащие также не могут публично выражать своё отношение к общественным объединениям, в том числе к политическим партиям, а также использовать своё должностное положение в интересах этих объединений. Публичное разглашение и иное использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, служебной или иной конфиденциальной информации также запрещено, и причём без всяких изъятий и исключений. Этот запрет распространяется в том числе и на граждан, уволенных с муниципальной службы. Кроме того, муниципальным служащим запрещено использовать своё должностное положение для предвыборной агитации или для агитации по вопросам референдума.

Принцип внепартийности реализуется федеральным законом о муниципальной службе путём установления запрета на создание муниципальными служащими в муниципальных органах политических партий и иных общественных объединений. Им разрешено создавать только профессиональные союзы и органы ветеранской или иной общественной самодеятельности. Запрещено также любое содействие организации указанных выше объединений.

Муниципальному служащему также запрещено быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в муниципальном органе, в котором он проходит службу, принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями, прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора, входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и т.д. Невыполнение каждой из этих запрещающих норм является основанием для досрочного прекращения исполнения муниципальным служащим своих обязанностей.

Из всего сказанного в данной главе следует вывод о том, что муниципальный служащий в Российской Федерации обладает правами и свободами, которые позволяют ему беспрепятственно исполнять свои служебные полномочия, развивать свои профессиональные навыки и продвигаться вверх по карьерной лестнице, пользоваться социальными и иными гарантиями в связи с работой по трудовому договору, а также защищать свои права и законные интересы. Но в отношении муниципального служащего в то же время действует множество жёстких ограничений и запретов; он также наделён большим количеством обязанностей. Обязанностей, ограничений и запретов, закреплённых федеральным законом о муниципальной службе в отношении муниципальных служащих, в сумме приблизительно в три раза больше, чем прав у этих служащих. Данная диспропорция между количеством прав и количеством обязанностей, ограничений и запретов может быть обусловлена тем, что деятельность муниципальных служащих является деятельностью в органах муниципальной власти, которая по своей природе является разновидностью публичной власти. А чрезмерная свобода действий представителей публичной власти может быть причиной злоупотреблений со стороны этой власти. С целью не допустить этих злоупотреблений законодатель как раз и установил множество запрещающих норм в отношении муниципальных служащих.

Глава 3. Основные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, её прохождением и прекращением, а также с поощрением и мерами ответственности муниципальных служащих

3.1 Поступление на муниципальную службу, её прохождение и прекращение

Нормы, регламентирующие порядок поступления на муниципальную службу и порядок её прохождение содержатся в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, а также в муниципальных нормативных правовых актах.

«Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий» О муниципальной службе в Российской Федерации.. Федеральный закон о муниципальной службе установил открытый перечень возможных работодателей муниципального служащего. В статье 2 этого закона прямо названы лишь «глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования» Там же.. Согласно статье 16 федерального закона о муниципальной службе, для поступления на службу гражданин обязан предоставить паспорт, заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу, документ об образовании, заключение медицинской организации об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу и другие документы. Гражданин также должен собственноручно заполнить анкету специальной формы. Заключению трудового договора со служащим может предшествовать конкурс. Проведение данного конкурса, согласно смыслу федерального закона о муниципальной службе, носит факультативный характер. Доктор социологических наук А.В. Новокрёщенов отмечает в своей статье, что работодатели «отдают предпочтение отбору кадров на конкурсной основе с учетом деловых и нравственных качеств, проявленных кандидатом на прежнем месте работы» Новокрёщенов А.В. Кадровый состав местных органов власти: отбор кандидатов и их мотивация поступления на муниципальную службу // Социологические исследования. 2008. № 10. С. 65. .