Порядок и способы досудебного урегулирования налоговых споров

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФБГОУ ВО

Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)

Учетно-экономический факультет

Кафедра «Налоги и налогообложение»

КУРСОВАЯ РАБОТА

Дисциплина: Б1. В.ОД.8 Налоговое администрирование и контроль: новая идеология и действующая практика

на тему: «Порядок и способы досудебного урегулирования налоговых споров»

Выполнила магистрант гр. ЭКZ-8114

Д.И. Пучковская

Научный руководитель

к.э.н., доцент

А.Я. Зыбин

г. Ростов - на - Дону - 2016



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ

1.1 Сущность, понятия налогового спора как экономической категории

1.2 Порядок реализации налоговых споров

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДОСУДЕБНОГО ПОРЯДКА РАЗРЕШЕНИЯ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ

2.1 Анализ урегулирования налоговых споров в досудебном порядке на примере Ростовской области

2.2 Зарубежный опыт разрешения налоговых споров

2.3 Направления совершенствования досудебного порядка разрешения налоговых споров

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Российское законодательство о налогах и сборах является развивающимся, оно подвергается постоянному совершенствованию, изменению, что неминуемо влечет наличие в системе налогового права противоречий и коллизий и, как следствие, неоднозначное толкование правовых норм. С другой стороны, необходимо отметить постоянное стремление налогоплательщика к оптимизации налогообложения, часто приводящее к конфликту публичных и частных интересов. В подобных условиях налоговые споры становятся распространенным явлением, что требует установления четких, последовательных процедур их разрешения. Отсутствие правовой определенности в регламентации такого механизма приводит к злоупотреблениям сотрудниками налоговых органов должностными полномочиями, нарушению прав и законных интересов налогоплательщиков.

Наличие согласованных между собой норм, регулирующих процедуры разрешения налоговых споров, зависит от степени разработанности соответствующих научных положений. В связи с этим нуждаются в научном осмыслении категории «досудебный порядок» и «судебный порядок» урегулирования споров по результатам налоговых проверок.

Учеными ведутся дискуссии относительно возможности выделения налогового процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса. Изучение порядка урегулирования споров по результатам налоговых проверок способствует теоретическому обоснованию наличия в налоговом праве особенных налоговых процессуальных норм, отличных от тех, что применяются в рамках административного права, что позволяет заявить о наличии такого правового института, как налоговый процесс. Кроме того, научные разработки содействуют установлению налогово-процессуальной природы досудебного порядка урегулирования налоговых споров, а также дополнению науки финансового права положениями о категориях, используемых в сфере рассмотрения налоговых споров.

С позиции налоговых споров особое значение приобретают научные разработки судебного оспаривания ненормативных правовых актов государственных органов. Так, нуждаются в теоретическом осмыслении положения науки налогового права (с учетом наработок в сфере арбитражного и гражданского процесса) о сроке на обращение в суд с соответствующим заявлением, о критериях относимости и допустимости доказательств по налоговому спору, о предмете такого спора.

Не менее важным является разрешение дискуссионного вопроса о возможности использования частно-правовых элементов (примирительных процедур, соглашений) при урегулировании налоговых споров.

Достичь наибольших результатов при научном исследовании обозначенных актуальных проблем позволяет изучение порядков и процедур рассмотрения особой категории налоговых споров - тех, что возникают в связи с проведением мероприятий налогового контроля и оформлением их результатов. Спецификой таких дел является обязательное и активное применение досудебных процедур. Именно в результате таких споров решается вопрос о своевременности и полноте поступления налогов, т.е. о формировании значительной доходной части бюджета.

Результаты исследования углубляют имеющиеся научные познания в области налогового права и процесса, касающиеся осуществления мероприятий налогового контроля; проведения налоговой проверки; порядка рассмотрения материалов налоговой проверки; производств по жалобе налогоплательщика в вышестоящем налоговом органе, а также по заявлению об оспаривании решений налоговых органов в суде; возможности использования примирительных процедур.

Решение обозначенных теоретических и практических вопросов позволит гарантировать реализацию одного из основополагающих элементов принципа верховенства права - правовой определенности, повысит эффективность разрешения спора (в том числе в досудебном порядке), устранит возможность злоупотреблений должностными полномочиями со стороны сотрудников налогового органа, снизит риск нарушения прав налогоплательщика, обеспечит оперативное поступление денежных средств в бюджет, сохранит возможность осуществления налогоплательщиком нормальной хозяйственной деятельности.

Приведенные положения свидетельствуют об актуальности темы курсовой работы.

Целью данной курсовой работы является выявление проблем разрешения налоговых споров и возможностей усовершенствования организационно-методических основ досудебного порядка разрешения налоговых споров.

И для этого, нам необходимо выполнить следующие задачи:

- объяснить сущность налоговых споров;

- дать характеристику налоговых отношений;

- рассмотреть предметы и причины налоговых споров;

- рассмотреть задачи досудебного урегулирования налоговых споров;

- рассмотреть порядок разрешения налоговых споров в налоговых органах;

- проанализировать налоговые и споры, и досудебные порядки их разрешения;

- проанализировать досудебное урегулирование налоговых споров в Ростовской области;

- рассмотреть зарубежный опыт досудебного урегулирования налоговых споров;

- выяснить направления совершенствования досудебного порядка разрешения налоговых споров.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе возникновения и разрешения налоговых споров.

Предметом курсовой работы являются правовые нормы, регламентирующие досудебный порядок урегулирования споров по результатам налоговых проверок.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ

1.1 Сущность, понятия налогового спора как экономической категории

За последние годы наблюдается резкий рост судебных споров между налогоплательщиками и налоговыми органами. Налоговые споры являются, без всякого преувеличения, одной из самых многочисленных и сложных категорий судебных дел.

В научных работах, посвященных проблематике налоговых споров, приводятся различные определения данного понятия. Так, по мнению Д.А. Шинкарюка, налоговый спор представляет собой разногласие, возникающее на основе специфических юридических фактов между налогоплательщиком (налоговым агентом) и уполномоченным государственным органом (образованием) по поводу рассмотрения законности ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) последнего. Шинкарюк, Д. А.Досудебное урегулирование налоговых споров: Финансово-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.2011 г.

Н.Л. Бартунаева определяет налоговый спор как не разрешенный в административном порядке конфликт налогового органа с налогоплательщиком по поводу объема налоговых прав и обязанностей в заявленный период по видам налогообложения, применения норм налогового права, а также установления фактических обстоятельств и подлежащий разрешению в порядке, предусмотренном процессуальным законом. Н.Л.Бартунева. Предмет доказывания по налоговым спорам, связанным с привлечением субъектов хозяйственной деятельности к ответственности. Финансы №5 с.-18-19

Д.Б. Орахелашвили признает в качестве налогового спора переданное на рассмотрение уполномоченного юрисдикционного органа разногласие сторон правоотношения, связанного с исчислением и уплатой налогов, по поводу их взаимных прав и обязанностей, а также условий их реализации, требующее его разрешения на основе правовой оценки действительности предполагаемых прав сторон и проверки законности действий властно уполномоченной стороны. Д.Б. Орахелашвили Проблемы разрешения налоговых споров в Российской Федерации. 2012. N 11. С.1. 2012. N 11. С.1.

Из приведенных дефиниций налогового спора в целом заслуживает внимания позиция Д.А. Шинкарюка и Д.Б. Орахелашвили, определяющих налоговый спор через категорию "разногласие". Именно такой подход к трактовке правового спора можно встретить в действующем российском законодательстве (ст. 381 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ).

В целом концептуальный подход, при котором правовой спор определяется через категорию "разногласие", является довольно распространенным в отечественной правовой доктрине. Так, по мнению А.Б. Зеленцова, правовой спор в самом общем виде можно определить, как разногласия между субъектами правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей в связи с предполагаемым нарушением либо оспариванием в процессе реализации права, в том числе посредством правоприменения, направленного на урегулирование конкретных ситуаций.

Таким образом, разногласие, объективированное в юридической форме требования и возражения, признается сущностным элементом всякого правового спора. В качестве других обязательных элементов содержания правового спора называются стороны, предмет и основание.

Сказанное вполне применимо и к характеристике содержания налогового спора. При этом особенности отдельных элементов содержания налоговых споров обусловлены спецификой правовых отношений, из которых они возникают. К таким отношениям согласно ст. 2 Налогового кодекса Российской Федерации - часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (далее - НК РФ) - относятся властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Налоговый спор следует понимать как конфликтное публичное правоотношение, связанное с уплатой налогов, сборов и иных налоговых платежей, направленное на защиту интересов налогоплательщика, с одной стороны, и публичных финансовых интересов государства и муниципальных образований, выражаемых посредством установления и сбора налогов, сборов и иных обязательных налоговых платежей, с другой.

Анализ судебной практики позволяет разделить современные налоговые споры на три основные категории:

1. споры по вопросам права -- это такие споры, в которых возникшие между налогоплательщиком и налоговым органом разногласия связаны с различным толкованием и (или) применением отдельных норм материального права (налогового, гражданского и иного законодательства);

2. споры по вопросам факта -- это такие споры, в которых возникшие между налогоплательщиком и налоговым органом разногласия связаны с различной оценкой фактических обстоятельств дела, имеющих прямое или косвенное отношение к налогооблагаемой деятельности налогоплательщика (например, касающихся содержания, сущности и параметров, совершенных налогоплательщиком хозяйственных операций, влияющих на исчисление налоговой базы различных объектов налогообложения; касающихся достоверности представленных налогоплательщиком документов в обоснование своего права на применение налоговых льгот и т. д.);

3. процедурные споры -- это споры, в которых налогоплательщик ссылается на допущенные налоговым органом нарушения законодательно установленной процедуры проведения мероприятий налогового контроля и (или) производства по делам о налоговых правонарушениях.

Следует отметить, что на практике дела по налоговым спорам обычно имеют комплексный характер (т.е. содержат разногласия, как по вопросам права, так и по вопросам факта и (или) по процедурным вопросам).

На рисунке 1.1 представлены задачи досудебного урегулирования налоговых споров.

Рисунок 1.1 Задачи досудебного урегулирования налоговых споров. Грунина Д. К., Ивченов Л. С. Основы деятельности налоговых органов. - М., Финансовая академия при Правительстве РФ, 2010.

Так же понятие «налоговый спор» включает в себя:

- споры в связи с взысканием недоимок и пеней по налогам и сборам;

- споры в связи с взысканием санкций за нарушение налогового законодательства;

- споры в связи с применением предупредительных и пресекательных мер административного принуждения в налоговой сфере;

- споры в связи с проверкой конституционности налогового законодательства.

Следующим основанием классификации налоговых споров выступает критерий деления споров по органам, их разрешающим. Налоговые споры можно классифицировать следующим образом:

1. Налоговые споры, разрешаемые в судебном порядке:

- налоговые споры, разрешаемые Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства;

- налоговые споры, разрешаемые судами общей юрисдикции в порядке производства по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, закрепленном ГПК РФ, а также в порядке обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере налогов и сборов, закрепленном ст. 30.1--30.8 КоАП РФ;

- налоговые споры (включая обжалование наложенных административных наказаний в сфере налогообложения), разрешаемые арбитражными судами в порядке, установленном АПК РФ;

- административно-правовые споры, разрешаемые конституционными (уставными) судами субъектов РФ;

Чаще всего налоговые споры вызваны следующими причинами:  Кучер С.П. Упущенная выгода, или как возместить ущерб // "Налоговые споры", N 6, июнь 2011 г. с.12

- налоговые споры из-за неправомерности штрафов за налоговые преступления;

- налоговые споры из-за отказа в возмещении НДС;

- налоговые споры, которыми признаются недействительными решения фискальных органов, предписывающие прекращение расчетных банковских операций плательщиков налогов;

- налоговые споры из-за неправомерного взыскания недоимок по налогам и другим платежам.

Во время налоговых споров предпринимателям довольно часто нужна помощь специалиста. Эта помощь необходима для грамотного составления апелляций и кассаций, для анализа требований фискальных органов в части их правомерности и дальнейшей подготовки экспертных заключений, которые можно использовать в налоговых спорах. Предприниматели могут приглашать налоговых консультантов для сопровождения проверок налоговых органов, которые предшествуют налоговым спорам. Предприниматели могут консультироваться с профессионалами, выбирая стратегию своего поведения при рассмотрении налогового спора и поведении мероприятий с участием работников налоговых органов. Также профессиональная помощь нужна и для подготовки возражений на акты налоговых органов после проверок, и для защиты интересов клиента во время рассмотрения налоговых споров на любом их этапе.

В качестве предмета публично-правового или административного спора, разновидностью которого признается и налоговый спор, чаще всего рассматриваются права и обязанности участников публичных правоотношений. Налоговые споры могут также возникать не только относительно прав и обязанностей участников налоговых правоотношений, но и отдельно по поводу соответствия актов законодательства о налогах и сборах и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах другим нормативным правовым актам большей юридической силы, т.е. по поводу их законности.

Так, в соответствии налоговым законодательством каждое лицо вправе обжаловать как акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, так и нормативные правовые акты указанных органов в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Исходя из содержания ст. 9 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) субъектами налоговых правоотношений являются:

- организации и физические лица, признаваемые в соответствии с НК РФ налогоплательщиками или плательщиками сборов;

- организации и физические лица, признаваемые в соответствии с НК РФ налоговыми агентами;

- налоговые органы;

- таможенные органы.

Указанные субъекты налоговых правоотношений являются инициаторами и соответственно участниками налоговых споров.

При этом, исходя из особенностей содержания налоговых правоотношений, как они определены в ст. 2 НК РФ, налоговые споры могут возникать только между субъектами данных правоотношений в лице налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, с одной стороны, и публичными субъектами налоговых правоотношений в лице налоговых органов и таможенных органов - с другой.

1.2 Порядок разрешения налоговых споров

налоговый спор процедурный досудебный

Обращение в суд с иском о взыскании налоговых санкций возможно только после соблюдения процедуры досудебного урегулирования спора по поводу привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности. Как указано в п.31 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", налоговый орган обращается с иском в суд в случае отказа налогоплательщика добровольно уплатить сумму санкции либо пропуска срока ее уплаты, указанного в требовании об уплате налога.

Несоблюдение досудебного порядка урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом, согласно ст.148 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) является основанием для оставления искового заявления налогового органа без рассмотрения. Крохина Ю.А. Налоговое право России. М.: НОРМА, 2009 с. 214-217

Статьей 104 НК РФ определено, что до обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику (иному лицу) добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. Так как данная статья не содержит указаний, в какой форме должно быть выражено такое предложение, на практике налоговые органы направляют в адрес лица, привлеченного к ответственности, требование об уплате налога, в которое включена сумма налоговой санкции, либо в решении о привлечении к налоговой ответственности указывается срок, в течение которого необходимо уплатить налоговую санкцию.

Вопрос о том, что включает комплекс мер, принимаемых налоговым органом для соблюдения досудебного порядка урегулирования спора о взыскании налоговой санкции, остается открытым.

Судебная практика однозначного ответа на поставленный вопрос не дает.

Проблема может быть разрешена только законодательным путем: внесением изменений или дополнений в часть первую НК РФ, что позволит избежать различного толкования одной и той же нормы закона налоговыми органами и налогоплательщиками.

Каждый налогоплательщик (иное лицо) должен иметь право на выбор в части добровольной уплаты налоговой санкции или ее взыскания в принудительном порядке независимо от размера наложенного штрафа, и это право должно обеспечиваться своевременным получением информации, в том числе о сумме штрафа и сроках его уплаты.

Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке устанавливает процедуру рассмотрения налоговыми органами жалоб налогоплательщиков или налоговых агентов на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц (за исключением возражений, представление которых предусмотрено п.5 ст.100 Налогового кодекса РФ);

Жалобы налогоплательщиков на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению налогоплательщика, такие акты, действия или бездействие нарушают их права, подаются в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о нарушении своих прав. Васильков А.И. Налоговые споры. С чего они начинаются и чем заканчиваются [Текст] // "Российский налоговый курьер" N 1, январь 2009 г.

Жалоба на постановление об административном правонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления.

В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим должностным лицом налогового органа или вышестоящим налоговым органом.

Жалоба налогоплательщика рассматривается вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) в срок не позднее одного месяца со дня ее получения налоговым органом.

Жалоба на постановление об административном правонарушении рассматривается в десятидневный срок со дня ее поступления в налоговый орган.

Жалоба не подлежит рассмотрению в следующих случаях:

1. пропуска срока подачи жалобы, в соответствии со статьей 139 НК РФ;

2. отсутствие указаний на предмет обжалования и обоснования заявляемых требований;

3. при наличии документально подтвержденной информации о принятии жалобы к рассмотрению вышестоящим налоговым органом (должностным лицом);

4. получения налоговым органом информации о вступлении в законную силу решения суда по вопросам, изложенным в жалобе.

Заявителю должно быть сообщено о невозможности рассмотрения его жалобы в десятидневный срок со дня ее получения.

Отказ налогового органа (должностного лица налогового органа) в рассмотрении жалобы не исключает права заявителя (при внесении им всех необходимых исправлений) повторно подать жалобу в пределах сроков, установленных для подачи жалобы.

Документы, которые могут быть приложены к жалобе

- акт ненормативного характера, который по мнению заявителя нарушает его права (постановление о привлечении к административной ответственности);

- акт налоговой проверки;

- первичные документы, подтверждающие позицию заявителя.

Жалобы налогоплательщиков рассматриваются:

На акты ненормативного характера, неправомерное действие или бездействие налоговых органов - вышестоящим налоговым органом;

Действия или бездействие должностных лиц налогового органа - вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа;

Действия или бездействие должностных лиц налогового органа путем издания акта ненормативного характера - вышестоящим налоговым органом.

Срок для представления заключения не может превышать пяти рабочих дней с даты получения жалобы на заключение. Вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе установить более короткий срок для представления заключения.

К запросу могут быть приложены копии следующих документов:

- жалоба;

- акт ненормативного характера, на который подана жалоба;

- акт налоговой проверки;

- иные документы, содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для подготовки заключения.

В процессе рассмотрения и подготовки решений по жалобам налогоплательщиков юридические (правовые) подразделения запрашивают мнение соответствующих методологических подразделений. Запросы направляются с приложением необходимых документов (при их наличии).

Заключения методологических подразделений представляются в юридические (правовые) подразделения в пятидневный срок.

Жалобы налогоплательщиков рассматривается с учетом судебно-арбитражной практики по рассматриваемым вопросам.

Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия, за исключением случаев, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации. Нестерова Н.А. Искусство конфликтовать // «Налоговые споры», N 5, 2005 г. с.35-37

Если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, указанный налоговый орган вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых акта или действия. Решение о приостановлении исполнения акта (действия) принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом в исключительных случаях при наличии достаточных документально подтвержденных оснований.

Юридическое (правовое) подразделение готовит рассмотрение жалобы на Комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков.

Комиссия по рассмотрению жалоб налогоплательщиков возглавляется руководителем или заместителем руководителя налогового органа, осуществляющим оперативное руководство юридическим (правовым) подразделением.

При достаточных основаниях полагать, что обжалуемый акт, действие или бездействие не соответствуют законодательству Российской Федерации, Комиссия рассматривает жалобы налогоплательщиков в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика либо индивидуального предпринимателя или их представителей.

О времени и месте рассмотрения указанные лица извещаются заблаговременно. Если налогоплательщик, несмотря на извещение, не явился, то жалоба рассматривается в его отсутствие.

В случае если налогоплательщик не может присутствовать при рассмотрении жалобы и обращается с просьбой перенести рассмотрение жалобы, налоговый орган рассматривает возможность такого переноса с учетом сроков, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации.

При достаточных основаниях полагать, что обжалуемый акт, действие или бездействие не соответствуют законодательству Российской Федерации, в Комиссию по рассмотрению жалоб налогоплательщиков приглашаются представители методологических подразделений. При тех же основаниях могут приглашаться представители нижестоящих налоговых органов.

В заседании комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков составляется протокол.

В протоколе заседания комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков указывается:

1. год, месяц, число и место заседания комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков;

2. наименование налогового органа (должностного лица) рассматривающего жалобу налогоплательщика;

3. основания жалобы налогоплательщика, ее реквизиты;

4. сведения о явке лиц, участвующих в заседании комиссии;

Протокол заседания Комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков подписывается всеми лицами, участвующими в заседании, не позднее следующего после заседания дня.

По результатам рассмотрения жалобы руководителем налогового органа (заместителем руководителя, осуществляющим оперативное руководство юридическим (правовым) подразделением) принимается решение.

Повторное принятие решения тем же налоговым органом по жалобе налогоплательщика по тому же предмету и основанию Налоговым кодексом Российской Федерации не предусмотрено.



ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДОСУДЕБНОГО ПОРЯДКА РАЗРЕШЕНИЯ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ

2.1 Анализ регулирования налоговых споров в досудебном порядке на примере Ростовской области

Одним из наиболее значимых аспектов деятельности налоговых органов является контрольная работа, направленная на администрирование процесса исполнения налогоплательщиками своих налоговых обязательств. По результатам контрольной работы производится доначисление налогов, неуплаченных налогоплательщиками самостоятельно, а также соответствующих пеней и штрафных санкций.

Рассмотрим количество камеральных и выездных проверок в Ростовской области за 2012-2015 г.

Таблица 2.1. Сведения о проведении камеральных проверок по Ростовской области за 2013-2015 гг., млн.руб. Составлена по: Официальный сайт nalog.ru

Камеральные проверки	2013 г.	2014 г.	2015 г.	в % 2014г. к 2013г.	в % 2015г. к 2014 г.	в % 2015г. к 2013 г.
Всего	988843	926965	906091	- 6,3	- 2,2	- 8,4
Из них выявлено нарушений	48214 (4,9%)	53544 (5,8%)	44908 (4,9%)	11,1	- 16,1	- 6,8
Доначислено по результатам проверки (млн. руб.)	1425,6	2023,7	1849,5	41,9	- 8,6	29,8

Согласно данным таблицы 2.1 приходим к выводу, что число камеральных проверок с 2013 г. по 2015 г. сократилось на 8,4 %.

Количество нарушений по итогам поведения камеральных проверок на протяжении рассматриваемого периода постепенно снижается, что говорит о улучшении работы налоговых органов и повышении налоговой культуры налогоплательщика.

Так в 2013 г. выявлено 48214 нарушений после проведения камеральных проверок, а в 2015 г. - 44908.

Сумма доначислений по результатам проверок в 2014 г. резко возросла по сравнению с 2013 г. и составила 2 023 713 руб., а также с 2013 г. по 2015 г. увеличилась на 29,8%.

Далее проанализируем представленные данные о проведении выездных налоговых проверок.

Таблица 2.2. Сведения о проведении выездных налоговых проверок по Ростовской области за 2013 - 2015 гг., млн. руб. Составлена по: Официальный сайт nalog.ru

Выездные проверки	2013 г.	2014 г.	2015 г.	В % 2014 г. к 2013 г.	В % 2015 г. к 2014 г.	В % 2015 г. к 2013 г.
Всего	1032	906	754	- 12,2	- 16,8	- 26,9
Из них выявлено нарушений:	1023 (99,1%)	902 (99,6%)	753 (99,9%)	- 11,8	- 16,5	- 26,4
Доначислено по результатам проверки(млн.руб.)	4337,8	15473,8	4861,3	256,7	- 68,6	12,2

Согласно данным таблицы 2.2 можно сделать вывод, что число выездных проверок, также, как и камеральных с 2013 г. по 2015 г. постепенно снижается, но сумма доначислений при этом с каждым годом растёт. Так в 2013 г. было проведено 1023 камеральных проверок, в 2014 г. число проверок снизилось до 906 за год, а в 2015г. уже составило 754 проверок.

Также, Федеральным законом от 13.07.2015 г. №246 - ФЗ предусматривается, что с 1 января 2016 г. по 31 января 2018 г. вводится ограничение на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, за исключением:

- лиц, осуществляющих виды деятельности, перечень которых устанавливается Правительством РФ (рисковые виды деятельности);

- хозяйствующих субъектов, привлекавшихся к административной ответственности за грубые правонарушения или лишенных лицензии на осуществление деятельности и с даты окончания проведения проверки, по результатам которой было вынесено такое постановление (решение), прошло менее трех лет.

Если сравнивать общее число выездных проверок и количество проверок, по которым выявлены нарушения, то согласно данным таблицы видно, что по 99 % проверок нарушения присутствуют.

Одно из направлений в работе налоговых органов - это разрешение споров с налогоплательщиками, порой возникающих при осуществлении налоговиками своих функций. Досудебное урегулирование, которым занимаются подразделения налогового аудита, состоит в обеспечении надлежащего рассмотрения налоговых споров на двух основных стадиях:

- при рассмотрении возражений (разногласий) налогоплательщиков на стадии рассмотрения материалов проверки (от момента вручения акта по результатам проведенных мероприятий налогового контроля до вынесения решения);

- при рассмотрении заявлений и жалоб налогоплательщиков на действия (бездействие) налоговых органов (должностных лиц), а также на ведомственные акты ненормативного характера.

При этом работа по рассмотрению налоговых споров подразделениями досудебного налогового аудита направлена на то, чтобы максимальное количество споров урегулировалось до обращения налогоплательщика в суд.

Налогоплательщики, не согласившиеся с выводами налоговых органов о необходимости уплаты доначисленных сумм, подают возражения. Если претензии налогоплательщиков обоснованы, то налоговые органы снимают часть своих требований при досудебном урегулировании споров: на стадии рассмотрения возражений или при последующей подаче жалоб.

Рассмотрим данные о количестве урегулированных налоговых споров ы досудебном порядке за 2012 -2014 г.

Таблица 2.3. Анализ урегулированных налоговых споров в досудебном порядке в Ростовской области за 2012-2014гг. (тыс.руб.) Составлена по: Официальный сайт nalog.ru

Налоговые споры	2012 год	2013 год	В % 2012г к 2013г	2014 год	В % 2014г к 2013 г	В % 2014г к 2012 г
Поступило	1369	1305	95,3	1295	99,2	94,6
Рассмотрено	1332 97,3%	1305 100%	97,9	1140 88,0	87,3	85,6
Оспариваемая сумма (тыс.руб.)	4 892 284	3 427 975	70,1	13 692 146 3 997 601 (без Палмали и Евраз Металл)	399,4 116,6 (без Палмали и Евраз Металл)	279,9 81.7(без Палмали и Евраз Металл)
Без удовлетворения	815	771	94,6	668	86,6	81,9
Удовлетворено	517	534	103,3	472	88,4	91,3
% удовлетворения жалоб	38,8	40,9		41,4

Согласно табл. 2.3 можно сделать вывод, что с 2012 г. по 2014 г. число поступивших жалоб постепенно снижается, так в 2012 г. поступило 1369 жалоб, а в 2014 г. сумма составила 1295. При этом оспариваемая сумма растет в течение всего анализируемого периода.

Сумма оспариваемых требований по указанным актам налоговых проверок в 2014 г. составила 13 692 146 тыс. руб., за аналогичный период 2012 года сумма оспариваемых требований по актам налоговых проверок составила 4 892 284 тыс. руб.

Процент удовлетворения жалоб также растет и составляет в 2014 г. 41,4 %.

Налогоплательщики, не согласившиеся с выводами территориальных налоговых органов, подают соответствующие жалобы в вышестоящий налоговый орган (Управление).

На рисунке изображена динамика рассмотренных и удовлетворенных возражений за 2012- 2014 гг. по Ростовской области.

Рисунок 2. 1 Динамика рассмотренных и удовлетворенных возражений за 2012-2014 гг. Составлена по: Официальный сайт nalog.ru

В целом работа по урегулированию налоговых споров на территориальном уровне, в рамках рассмотрения материалов налоговых проверок, требует принятия мер по повышению ее качественной составляющей, а также повышению качественной составляющей при проведении мероприятий налогового контроля в целом путем соблюдения налогового законодательства Российской Федерации и мониторинга арбитражной практики сложившейся на момент вынесения решений с учетом позиции УФНС России по Ростовской области доводимой Инспекциям округа сопроводительными письмами к решениям Управления и ежеквартальными обзорами.

Основные причины возникновения налоговых споров, выявленные на стадии рассмотрения материалов проверки:

- выявление в действиях налогоплательщика по заключению договоров гражданско-правового характера признаков необоснованной налоговой выгоды за счет наращивания расходов, уменьшающих налоговую базу по налогу на прибыль организаций и на необоснованное возмещение налога на добавленную стоимость из бюджета;

- в связи с вступлением в законную силу изменений, внесенными Федеральным законом Российской Федерации № 229-ФЗ в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс, НК РФ), в ст. 119 Кодекса в части увеличения размера налоговой санкции за несвоевременное представление налоговой декларации;

- непредставление налогоплательщиками в ходе налоговых проверок всех имеющихся у них документов, включая те, которые подтверждают произведенные ими расходы, вследствие чего имеет место доначисление налогов, налоговых санкций и пени, которые налогоплательщиками оспариваются путем направления возражений на акт проверки;

- ссылки налогоплательщиков на ст. 112, 114 Кодекса, предусматривающие обстоятельства, смягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения.

Причины удовлетворения требований налогоплательщиков по результатам рассмотрения возражений по актам можно разделить на субъективные (т.е. те, которые являются следствием ненадлежащего исполнения должностными лицами Инспекции возложенных на них обязанностей) и объективные.

Субъективные причины удовлетворения требований налогоплательщиков по результатам рассмотрения возражений по актам:

1) ошибки отдела работы с налогоплательщиками Инспекций при регистрации отчетности;

2) прочие причины (выявленным в ходе проверки обстоятельствам дана неправильная квалификации, неправильно применены нормы права, неверно произведен расчет суммы налога (пени, налоговых санкций).

Объективные причины удовлетворения требований налогоплательщиков по результатам рассмотрения возражений по актам:

1) представление дополнительных документов;

2) выявление смягчающих, исключающих ответственность обстоятельств;

3) принятие во внимание сложившейся устойчивой арбитражной практики по рассматриваемым вопросам.

Анализ результатов рассмотренных заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействия) должностных лиц Инспекций (подлежащих рассмотрению в инспекциях), к общему количеству поступивших заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия должностных лиц инспекции (подлежащих рассмотрению в инспекциях) составляет 0 % (жалобы в Инспекции на действия (бездействие) должностных лиц не поступали, в связи с чем, анализ их причин не проводился.

2.2 Зарубежный опыт досудебного урегулирования налоговых споров

Возникновение конфликтов между налоговой администрацией и налогоплательщиками явление повсеместное. Вызваны эти конфликты объективными противоречиями между фискальными интересами государства, нуждающегося в средствах для выполнения своих функций, и личными интересами налогоплательщиков, старающихся минимизировать свою налоговую нагрузку.

В Германии выделяют следующие четыре стадии урегулирования налоговых споров:

1. предотвращение (профилактика) налоговых конфликтов;

2. неформальное (внесудебное) решение налоговых конфликтов;

3. досудебное, формальное рассмотрение (решение) налоговых споров;

4. судебное рассмотрение налоговых споров. Фролов С.П. Налоговые споры: некоторые практические рекомендации // Бухгалтерский учет, N 9, май 2011 г. с.127-131

Рассмотрим досудебное (формальное) рассмотрение налоговых споров.

Нормативной основой досудебного обжалования решений налоговых органов является положение «О порядке взимания налогов и сборов» (часть седьмая). Получив акт об уплате налогов или другой обязывающий нормативный акт от налогового органа, налогоплательщик имеет возможность оспаривать его в установленном порядке. Закон предписывает чёткую процедурную последовательность обжалования актов налоговых органов.

Прежде чем обратится в суд, налогоплательщик обязательно должен обжаловать акт налогового органа в досудебном порядке, направляя жалобу в письменной форме в орган, издавший этот акт. Жалоба подаётся в течение месяца со дна поступления акта. Обжалование должно быть формально допустимо и обосновано. Недопустимым считается обжалование тогда, когда налогоплательщик не обременён обжалованным актом. Недопустимые либо необоснованные обжалования опровергаются без разбирательства.

По допустимым и обоснованным жалобам должно приниматься решение. Определённый срок на это решение немецким законом не установлен. До принятия решения налоговым органом налогоплательщик при желании на основе соответствующего заявления имеет право на устное обсуждение основополагающих фактов жалобы и их налогово-правового толкования. Пошлина за досудебное обжалование актов налоговых органов не взимается.

Подача жалобы само по себе не приостанавливает исполнение обжалуемого акта. Налогоплательщик особым заявлением должен известить налоговый орган о таком желании. При наличии серьёзных признаков, ставящих правомерность акта под сомнение, налоговый орган должен приостановить его исполнение. Неудовлетворение заявления на приостановление исполнения акта в свою очередь тоже подлежит обжалованию с той лишь разницей, что налогоплательщик по вопросу приостановления имеет возможность сразу обратиться в суд. Во всяком случае, решение по этому поводу налоговый орган должен принимать в экстренном порядке, не ожидая исхода основного дела.

Исход досудебного разбирательства может быть следующим:

- налогоплательщик до вынесения решения отзывает свою жалобу;

- налоговый орган полностью удовлетворяет жалобу, отменяет акт и при необходимости издает новый, исправленный акт (налоговое извещение);

- налоговый орган полностью оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения;

- налоговый орган частично оставляет жалобу без удовлетворения с вынесением письменного решения и издает новый, частично исправленный акт (налоговое извещение).

Подачу досудебной жалобы налогоплательщик может поручить уполномоченному лицу. Уполномоченными могут быть адвокаты и налоговые консультанты. Налоговые консультанты, исполняя роль «налоговых адвокатов», в Германии являются неотрывной составной частью системы правосудия в области налогового права. Они обязаны на основе отведенных им полномочий, придерживаясь общепризнанных норм профессиональной этики, представлять, защищать и оспаривать законные интересы и права своих клиентов перед налоговыми органами и правосудием. Получив поручение, уполномоченный, ссылаясь на доверенность, вносит жалобу, обосновывает её и самостоятельно принимает все решения по ходу дела. Доверенность, выданная клиентом своему налоговому консультанту, необходимо предъявить налоговому органу один раз, и она действительна, пока не извещается о ее истечении. Она обычно включает в себя полномочия на получение документов, что позволяет налоговому консультанту самостоятельно принимать решение, отдавать заявления, обжаловать извещения и так далее, даже в отсутствие клиента.

Рассмотрим количество поданных досудебных жалоб в Германии за 2013-2014 гг.

Таблица 2.4. Анализ досудебного урегулирования налоговых споров за 2013-2014 гг. Дуканич Л. В. Налоговое регулирование: принципы и модели. [Текст] // Роль государства в экономике/ Под ред. В. Н. Овчинникова, О. С. Белокрыловой - Ростов: Тодикс Папир, 2007. с. 37-39

Показатель	2013 г.	% 2013 г.	2014 г.	% 2014 г.
Разрешенные досудебные жалобы	3 552 943	100,0	3 842 106	100,0
Из них разрешенные путем:
(полного) удовлетворения	2 261 065	63,6	2 448 059	63,7
(полного и частичного) отклонения	496 433	14,0	584 251	15,2
Отзыв жалобы налогоплательщиком	795 445	22,4	809 863	21,1

Согласно таблице 2.4 можно сделать вывод что число разрешенных досудебных жалоб возросло в 2014 г. на 289 163 по сравнению с 2013 г., 63,7% приходится на разрешенные жалобы, которые были удовлетворены. Отклоненные досудебные жалобы составляют 15,2 %.

Следует отметить, что в Германии для решения налоговых конфликтов имеется ряд неформальных и формальных способов и возможностей. Большое значение придаётся профилактике таких конфликтов. Рассмотрение налоговых споров отличается четко выраженной процедурой их проведения. И немаловажную роль в этой системе играют налоговые консультанты. Следует отметить, что в Германии для решения налоговых конфликтов имеется ряд неформальных и формальных способов и возможностей. Большое значение придаётся профилактике таких конфликтов. Рассмотрение налоговых споров отличается четко выраженной процедурой их проведения. И немаловажную роль в этой системе играют налоговые консультанты.

2.3 Направления совершенствования досудебного порядка разрешения налоговых споров

Повысить эффективность досудебного урегулирования налоговых споров возможно только путем введения новых специальных инструментов, применяемых при досудебном урегулировании налоговых споров. При чем таких инструментов, которые могут быть применены только при досудебном урегулировании налоговых споров, и не могут быть применены в ходе судебного разрешения налоговых споров. Николаев В.К. Основные направления совершенствования системы налогообложения [Текст] //Финансовая газета. Региональный выпуск. 2011. - №22. с. 43

В качестве одного из механизмов досудебного урегулирования налоговых споров может быть наделение налогового органа специальными полномочиями касающихся сумм, подлежащих взысканию с налогоплательщика. Речь идет об институте, называемом в уголовном процессуальном праве - сделка с правосудием. В настоящее время налоговый орган лишен каких-либо полномочий, используя которые налоговый орган мог бы «простить» налогоплательщику определенные нарушения и (или) суммы, подлежащие взысканию.

В качестве примера можно привести следующую ситуацию, когда по результатам мероприятий налогового контроля были выявлены нарушения налогоплательщиком исчисления сумм трех налогов. Соответственно в акте были доначислены соответствующие суммы налогов, пеней, а также поставлен вопрос о привлечении к налоговой ответственности в виде взыскания штрафов. По мнению налогоплательщика, суммы по двум налогам были доначислены налоговым органом неправомерно, о чем и было заявлено им при подаче разногласий. Речь прежде всего идет о тех ситуациях, когда ситуация действительно является спорной. Согласно действующему законодательству возможно только два варианта: налоговый орган либо согласится с мнением налогоплательщика, и исключит соответствующие суммы налога из итогового решения, либо примет решение аналогичное акту налоговой проверки. Оба варианта не будут устраивать одну из сторон спора. Если налоговый орган примет позицию подконтрольного субъекта, то государство недополучит денежные средства, на которые, возможно, оно имело право рассчитывать (в действительно спорных случаях). Если налоговый орган останется на своей позиции, то потеряет налогоплательщик, поскольку с него необоснованно (возможно) взыщут суммы налогов. Более того, при втором варианте развития событий может потерять и государство, поскольку налогоплательщик с большой долей вероятности обратится в суд за защитой своих прав. Длительное время (учитывая загруженность арбитражных судов, дела по налоговым спорам рассматриваются от полугода до года и более) государство не получит указанные суммы даже если решение налогового органа будет оставлено в силе.

Представляется, что выходом из описанной ситуации может служить наделение налогового органа (или другого лица, принимающего решение по результатам мероприятия налогового контроля) правомочиями по уменьшению сумм налоговых санкций, а также отказ от взыскания пеней. Возвращаясь к описанному случаю, возможна следующая «сделка» между налогоплательщиком и налоговым органом: налогоплательщик признает суммы доначисленых налогов, а налоговый орган не привлекает подконтрольного субъекта к налоговой ответственности в виде штрафа, а также не доначисляет суммы пеней.

В качестве инструмента, позволяющего пресечь злоупотребления при использовании указанного механизма можно предложить введение следующих ограничений:

1. Применение «сделки» между налогоплательщиком и налоговым органом возможно только в спорных ситуациях. Спорность ситуации определяется наличием противоположных решений судебных инстанций. В настоящее время примером спорной ситуации может выступать взаимоотношения с «несуществующими» контрагентами, то есть организациями, которые были зарегистрированы с нарушением действующего законодательства (по утерянным паспортам или за вознаграждение), а также организации, не сдающие налоговую отчетность. Анализ судебной практики позволяет говорить о том, что судами принимаются решения, как в пользу налоговых органов, так и в пользу налогоплательщиков.

2. Создание специального субъекта, рассматривающего споры в досудебном порядке.

Вопрос о необходимости создания специального субъекта, полномочного рассматривать налоговые споры в досудебном порядке обсуждается в научной литературе. В разное время различными авторами обращалось внимание на необходимость разделения арбитральных и обвинительных функций при производстве и вынесении окончательного решения в отношении налогоплательщика.

Следует признать, что существующий порядок, когда итоговое решение принимается тем же органом, которым были выявлены нарушения (пусть и вышестоящим), нельзя рассматривать, как способствующий объективности при разрешении возникших разногласий. Оценка эффективности деятельности налогового органа осуществляется в зависимости от того, какая сумма налогов, штрафов и пеней была доначислена работниками налоговых органов. Представляется, что в такой ситуации для налогового органа отсутствуют какие-либо стимулы «портить» собственные показатели деятельности, соглашаясь с позицией налогоплательщика и уменьшая суммы налогов, штрафов и пеней, подлежащих взысканию.

В связи с этим, на наш взгляд, является целесообразным передать полномочия по рассмотрению и принятию итогового решения по результатам мероприятий налогового контроля специальному органу, независящий от налогового органа.

Анализ приведенных функций службы внутреннего аудита позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время ведется работа по повышению объективности при вынесении решения по результатам рассмотрения жалоб (разногласий) налогоплательщика.

Однако предпринятые меры нельзя расценивать как направленные на создание специального (независимого) субъекта досудебного урегулирования налогового спора в силу следующих причин:

1. Служба внутреннего аудита не является субъектом, рассматривающим налоговые споры в досудебном порядке. Указанное подразделение лишь подготавливает свое заключение на жалобу (разногласие) налогоплательщика, которое (заключение) в дальнейшем учитывается руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. Более того, она (служба) вообще не является самостоятельным субъектом досудебного урегулирования налогового спора, поскольку является лишь структурным подразделением налогового органа.

2. Деятельность службы внутреннего аудита (даже в том виде, в котором она существует в настоящее время) не регламентирована на законодательном уровне. Притом, что в процессе своей деятельности специалисты внутреннего аудита вступают во взаимоотношения с налогоплательщиками (в частности при заседании комиссии, рассматривающей материалы налоговой проверки). В настоящее время не существует полноценного нормативного правого акта устанавливающего правовой статус службы внутреннего аудита. Те акты, которые существуют, приняты на подзаконном уровне не были опубликованы и регламентируют деятельность указанной службы урывками.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Процедура досудебного урегулирования налоговых споров, направлена на устранение ведомственных нарушений, формирования правоприменительной практики, устранение противоречий норм действующего законодательства.

В многих странах проблема решается тем, что существуют либо специальные налоговые суды, либо в налоговом ведомстве создаются специальные, независимые, подразделения для рассмотрения жалоб.

В России подобные структуры отсутствуют и жалобы разрешаются теми же чиновниками, которые уполномочены подписывать неверные разъяснения, доведенные им сверху в интересах повышения собираемости налогов. Картина административного обжалования актов налоговых органов и действий (или бездействий) работников налоговых органов усугубляется тем, что закон не устанавливает прямых обязанностей для правоприменителя по отмене прямо противоречащего закону или складывающейся судебной практике акта и принятию нового - соответствующего закону. НК РФ не устанавливает ответственности налогового органа или должностного лица за принятие или оставление в силе противоправных решений. Ст. 21 НК РФ предусматривает лишь тень ответственности в виде права налогоплательщика потребовать от налоговых органов в установленном порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями налоговых органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.