Можливості здійснення громадського контролю на сучасному етапі розвитку України: огляд нормативно-правової бази

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Можливості здійснення громадського контролю на сучасному етапі розвитку України: огляд нормативно-правової бази

Валькова А.І., Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Статтю присвячено особливостям участі громадськості в державному управлінні. Досліджено особливості громадського контролю як виду соціального контролю. Розглянуто безпосередні форми участі громадськості: громадські слухання, громадські обговорення, громадська експертиза, а також опосередковані (вивчення громадської думки). Проаналізовані та систематизовані нормативні документи, що регулюють громадський контроль. Запропоновано механізми вдосконалення регламентації участі громадськості в державному управлінні.

Ключові слова: соціальний контроль, соціальна ефективність, громадський контроль, громадські слухання, громадські обговорення, громадська експертиза, законодавство.

Постановка проблеми

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства, його всебічного реформування об'єктивно зростає потреба надійного громадського контролю над владою. Високий рівень участі громадськості є необхідною умовою для побудови демократичної держави та розвитку громадянського суспільства. Громадський контроль має декілька форм, які закріплені на законодавчому рівні. Проте, на сьогоднішній день склалося протиріччя між існуючими формами участі громадського суспільства в управлінні державними справами з одного боку, а з іншого -- недостатньою та суперечливою регламентацією в законодавстві, що ускладнює розуміння можливостей громадськості.

Аналіз останніх досліджень і публікацій: Вагомий внесок у розвиток наукової частини державного управління зробили вітчизняні та зарубіжні вчені: Авер'янов В., Грицяк І., Князєв В., Луговий В. та інші. Дослідженню особливостей громадянського суспільства, громадської експертизи, громадського контролю присвячені праці Степаненко В., Купрія В., Паливоди С., Захарової В., Шустрова А., Літвінова І. Основу ж розуміння взаємовідносин між державою та громадянами заклали теорії суспільного договору Т. Гоббса, Ж.Ж. Руссо.

Мета статті: проаналізувати відображений в законодавстві рівень участі громадськості в державному управлінні.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Аналіз законодавчої бази показав, що норми, які регулюють участь громадськості в державному управлінні містяться в численних актах, що й ускладнює їх застосування. Вищезазначене підтверджується й Указом Президента України від 26.02.2016 р. «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» [17], в якому зазначається, що недосконалість чинного законодавства створює штучні бар'єри для реалізації громадських ініціатив, розгляду та врахування громадських пропозицій органами державної влади та місцевого самоврядування, відсутній ефективний громадський контроль за діяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Недостатньою є практика залучення громадськості до формування та реалізації державної політики і вирішення питань місцевого значення.

Завдання статті:

— дослідити особливості, форми та види громадського контролю як виду соціального контролю;

— проаналізувати та систематизувати нормативно-правові документи, присвячені здійсненню громадського контролю;

— висунути пропозиції щодо вдосконалення механізму здійснення громадського контролю.

Виклад основного матеріалу дослідження

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства, його всебічного реформування об'єктивно зростає значення ефективного законодавчого забезпечення та суспільного визнання проведених перетворень, ефективного соціально-правового регулювання суспільних відносин. Створення демократичної держави неможливо без адекватного формування необхідної правової бази нової системи управління. Участь в державному управлінні інститутів громадянського суспільства може надати необхідну демократичну основу проведених перетворень.

Перш ніж перейти безпосередньо до аналізу законодавчої бази розглянемо взаємопов'язані компоненти, які є основою соціальної правової держави: соціальна ефективність правових норм та соціальний контроль.

Соціальна ефективність права являє собою багатоаспектний соціальний феномен і включає:

— забезпечення за допомогою права соціально корисних форм колективної та індивідуальної поведінки;

— створення умов для соціальної самореалізації та соціальної адаптації індивідів, задоволення за допомогою норм права потреб та інтересів членів суспільства;

— створення правом умов для гармонійного співіснування різних соціальних груп;

— гармонійне поєднання права з іншими регуляторами, з груповими, корпоративними нормами, ефективна взаємодія державно-правового регулювання і громадського саморегулювання;

— зведення до мінімуму рівня неконструктивної соціальної конфліктності при збереженні соціальної конкуренції [19, с. 36].

Соціальна ефективність права характеризується низкою показників. По-перше, в якості такого показника повинна розглядатися поява нових соціальних зв'язків, об'єднань і інститутів. По-друге, соціальна ефективність передбачає ефективне забезпечення безперешкодного і справедливого доступу до соціальних благ, їх отримання. По-третє, показником соціальної ефективності права є ефективне функціонування існуючих громадських інститутів, наприклад, громадських об'єднань, трудових колективів, державного апарату і т.д. [19, с. 37].

Задля досягнення максимальної соціальної ефективності правових норм здійснюється соціальний контроль. Соціальний контроль в системі державного управління -- один з важливих каналів отримання об'єктивної інформації про події в суспільстві процесах. Він дозволяє з достовірністю судити про правильність функціонування всіх ланок соціальної системи, органів управління. Соціальний контроль дає можливість скласти уявлення про те, наскільки точно і сумлінно дотримуються як громадяни, так і владні структури свої обов'язки перед суспільством, правові та інші соціальні норми. Соціальний контроль, будучи соціально-детермінованим механізмом під тримання соціальної рівноваги, служить важливим елементом життєдіяльності сучасного суспільства.

У вітчизняній та зарубіжній науці сталою є думка, що основними його різновидами є два види, що доповнюють один одного, а саме: державний контроль -- свідома і цілеспрямована дія, здійснювана спеціальними уповноваженими органами державної і муніципальної влади (в основному, виконавчими) на підставі і в порядку, визначеному законодавством, з використанням системи заходів переконання і адміністративного примусу для забезпечення гідних умов життя особи, сім'ї і суспільства в цілому; громадський контроль, що здійснюється в основному політичними партіями, професійними спілками, громадськими об'єднаннями та іншими недержавними організаціями, а також громадянами. [6, с. 78].

У відповідності з теорією суспільного договору держава і суспільство укладають між собою так званий універсальний соціальний контракт. Загальний зміст контракту зводиться до того, що держава і суспільство розробляють якісь правила гри, за якими будуть розвиватися суспільство. Держава зобов'язується стежити за виконанням цих правил і отримує в свої руки адміністративні та інші ресурси. Суспільство отримує чіткі орієнтири розвитку і зобов'язується виконувати ці правила. Крім того, держава відповідає за виробництво суспільних благ, а також бере на себе частину соціальних функцій. За тим, як встановлені правила гри дотримуються суспільством, стежать відповідні державні органи, а також структури місцевого самоврядування [1, с. 5-8].

Отже, в демократичній державі існує державний контроль та контроль з іншого боку -- з боку громадськості -- що передбачає, що народ наділений правами здійснювати цей контроль та можливістю для його здійснення, і це закріплено на законодавчому рівні. Існування громадського контролю в нашій державі, як державі демократичній, закріплено в Конституції України та інших законах України. Загальну правову основу громадського моніторингу в Україні складають конституційні положення про народ як єдине джерело влади в Україні (ст. 5), про право громадськості брати участь в управлінні державними справами (ст. 38).

Враховуючи вищезазначене виникає логічне питання: чи достатньою мірою законодавством забезпечуються можливості громадянського суспільства участі в державному управлінні, а саме здійснення громадського контролю?

Перш за все, фундаментом слугує затвердження Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки [17] зумовлено необхідністю створення державою сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства, різноманітних форм демократії, налагодження ефективної взаємодії громадськості з органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Окрім цього, сьогодні в зазначеній сфері основними документами є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [15], постанова Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [8], розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері інформування та налагодження комунікації з громадськістю з актуальних питань європейської інтеграції України на період до 2017 року» [18]. нормативний державний громадський контроль

Але ці акти неповною мірою містять інформацію про форми участі громадянського суспільства у державно-правовому управлінні.

Пошук і аналіз цих нормативно-правових актів здійснювався за допомогою контент-аналізу законодавчої бази на сайті Верховної Ради України. З метою звуження кількості знайдених документів пошук здійснювався за словосполученнями «громадські слухання», «громадське обговорення» та «громадська експертиза», що відповідає існуючим формам участі інститутів громадянського суспільства, лише в назвах документів.

За словосполученням «громадські слухання» було знайдено 6 документів. Аналіз дослідження знайдених документів дозволяє виділити лише 2 нормативно-правових акта, що безпосередньо закріплюють участь громадськості:

— Постанова КМУ «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» [12];

— Постанова КМУ «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки» [11].

За словосполученням «громадське обговорення» було знайдено 5 документів, з яких 3 регламентують зазначену процедуру:

— Постанова КМУ «Про затвердження Порядку проведення громадського обговорення під час розгляду питань про присвоєння юридичним особам та об'єктам права власності, які за ними закріплені, об'єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій» [13];

— Постанова «Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля» [10];

— Наказ Держмитслужби «Про затвердження Положення про участь суб'єктів громадського обговорення у підготовчій роботі щодо прийняття нормативно-правових актів з питань митної справи» [9].

За словосполученням «громадська експертиза» було знайдено 17 документів, серед яких тільки 2 містять норми, що регулюють діяльність відповідного інституту:

— Постанова КМУ «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» [16];

— Постанова КМУ «Питання проведення антидискримінаційної експертизи та громадської антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів» [15].

На особливу увагу заслуговує громадська експертиза як єдиний вид громадського контролю, який запроваджено в Україні як технологію зворотного зв'язку влади із громадою. «Громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади є складовою механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв'язання суспільно значущих проблем для їх урахування органами виконавчої влади у своїй роботі» [16]. Метою громадської експертизи є підвищення ефективності державної політики через урахування думки громадськості щодо проблем та причин, які їх породжують, шляхів їх вирішення. Предметом громадської експертизи є окремі проекти рішень, а також рішення органів виконавчої влади або система заходів (рішень) щодо реалізації органами виконавчої влади державної політики у відповідних сферах.

Механізм проведення громадської експертизи ще не розроблений достатньою мірою, але вже можна говорити про деякі ознаки, що пояснюють цілі, зміст і особливості громадської експертизи:

— обов'язкова участь в експертизі громадських об'єднань, спілок;

— зв'язок інтересів соціальних груп з потребами розвитку суспільства в цілому, узгодження суперечливих інтересів;

— неодмінна відкритість, прозорість, публічність експертного процесу, обов'язковість оприлюднення та обговорення результатів [4, с. 9].

Громадська експертиза, яка виступає як механізм соціального контролю, зумовлює, що суспільство повинно бути застраховане від рішень, які в силу тих чи інших обставин можуть бути прийняті на шкоду життю і здоров'ю громадян, а кошти платників податків, наприклад, можуть витрачатися недостатньо ефективно. Отже, предметом громадської експертизи є соціальні наслідки для населення прийнятих і підготовлених до прийняття нормативно-правових актів, управлінських рішень, соціальних програм і проектів, а також відповідність їх соціально-політичній та економічній ситуації в країні; початковим задумам; відповідність і реалізація ухваленого рішення, а також адекватність сприйняття суспільством прийнятого рішення або його проекту [2, с. 146].

Дослідження законодавчої бази дає можливість зробити висновок, що участь населення в процесі прийняття рішення і громадський контроль за їх виконанням досягається шляхом використання таких процедур:

— відкриті зустрічі з громадянами з різних питань;

— громадські слухання;

— громадські експертизи, експертизи законів, законопроектів та соціально-економічних програм та ін.;

— робота експертних груп з окремих питань;

— регулярно діючі круглі столи, громадські ради;

— розвиток мережі цивільних правових консультацій, забезпечення свободи доступу громадян до інформації та ін [3].

Окрім нормативного закріплення слід також зазначити про просування нових соціальних технологій, найбільш перспективних способів, методик і практичних розробок, створених і апробованих в громадських організаціях. Одним із таких способів є офіційні електронні громадські обговорення:

— Портал громадського обговорення законопроектів на офіційному веб-сайті Верховної Ради, який створений на виконання рекомендацій Місії Європарламенту. На даний момент цей портал працює в тестовому режимі [7].

— У відповідності до міжнародних стандартів на сайті Кабінету Міністрів України «Громадянське суспільство і влада» створено механізм для спрощеного доступу громадськості до обговорень, що проводяться органами виконавчої влади: Сервіс «Громадське обговорення проектів нормативно-правових актів» [20].

Проаналізувавши зазначені нормативно-правові акти, слід сказати, що вищезазначені форми участі громадськості в державному управлінні відносяться до безпосередніх форм участі. Поряд з цим на особливу увагу заслуговує опосередкована форма, до якої відноситься вивчення громадської думки. Відповідно до п. 22 Постанови КМУ «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [8] вивчення громадської думки здійснюється шляхом:

— проведення соціологічних досліджень та спостережень (опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи тощо);

— створення телефонних «гарячих ліній», проведення моніторингу коментарів, відгуків, інтерв'ю, інших матеріалів у друкованих та електронних засобах масової інформації для визначення позиції різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін;

-- опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян пропозицій та зауважень з питання, що потребує вивчення громадської думки.

Проте, зазначеним пунктом вичерпується доступна інформація про проведення відповідних досліджень. Питання про суб'єктів, організацію здійснення вивчення громадської думки та наявність комплексних методичних рекомендацій залишається відкритим.

Застосування механізмів громадського контролю дедалі помітнішим стає й в середовищі громадських об'єднань, експертно-професійних організацій, активної громадськості. Спрямовується цей контроль на діяльність посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, а також керівників підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання. У такий спосіб викриваються суспільні ризики та загрози безпеці суспільства й держави, зумовлені негативними наслідками діяльності цих суб'єктів [5, с. 40].

Висновки з даного дослідження. Необхідно сказати, що громадський контроль є технологією, яка необхідна і владі, і громадянському суспільству через те, що сприяє підвищенню ефективності діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Громадський контроль здійснюється з метою забезпечення прозорості та відкритості функціонування діяльності органів державної влади, тому демократична влада має сприяти оприлюднення звітів та результатів громадської експертизи, залученню широкого кола громадськості до аналізу та оцінки роботи органів влади. Для здійснення громадського моніторингу влади необхідно постійно системно працювати інститутам громадянського суспільства, організовувати збирання інформації про діяльність влади у конкретних галузях, аналізувати та систематизувати інформацію та її оприлюднювати.

Такий складний багатогранний процес передбачає високий рівень самоорганізації суспільства -- зрілість громадянського суспільства. Різноманіття форм громадського контролю дозволить охопити всі рівні та сфери діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, які потребують громадської участі. Особливості кожної форми гарантують участь широкого кола осіб, зацікавлених у розвитку процедур громадського контролю та отриманні суспільно значущої інформації. Важливим елементом для всіх форм громадського контролю має стати обов'язкова реакція влади, оприлюднення моніторингового звіту та результатів громадської експертизи.

Для цього необхідно розробити єдиний консолідований документ, який містив би регламентацію усіх форм громадського контролю, методичні рекомендації щодо вивчення громадської думки та запропонувати форми відповідальності посадових осіб за неналежне реагування органів влади на результати громадського контролю.

Необхідність прийняття подібного роду документа зводиться до того, що існує безліч різних нормативно-правових актів, які складно знайти, а отже застосувати. Ці акти відносяться до різних форм громадського контролю, проте важко зрозуміти, на якій саме підставі здійснюється конкретний вид громадського контролю у відповідній сфері. Також незрозумілий механізм вивчення громадської думки, що призводить до неможливості здійснення опосередкованої участі громадян, або ж низького рівня та неефективності такої участі.

Тому, розробка та прийняття єдиного комплексного нормативного акта дозволить вирішити низку проблем та забезпечити більш широку участь громадськості в державному управлінні.

Список літератури:

1. Бойко Ю.А., Смирнова Е.А., Соколов А.В. Гражданский контроль за работой органов власти / Ю.А. Бойко, Е.А. Смирнова, А.В. Соколов. - Ярославль: ЯрОО «ЦСП», 2003. - 120 с.

2. Громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади в Україні: організація та проведення: прак. посіб. / О.В. Літвінов, О.В. Тинкован, Н.М. Літвінова [та ін.]; за заг. ред. О.В. Літвінова. - Д.: Моноліт, 2010. - 180 с.

3. Дніпренко Н.К. Громадський моніторинг, громадська експертиза та громадський контроль: функціональний аналіз і європейські традиції застосування / Н.К. Дніпренко // Державне управління: теорія та практика: електронне наукове фахове видання. - 2012. - №1

4. Захарова В.И. Общественная экспертиза законопроектов (социологический анализ): автореф. дисс. на соискание учен. степени канд. социолог. наук : 22.00.04 / В.И. Захарова. - М., 2005.- 24 с.

5. Корнієвський О. Палій Г. Громадський контроль як дієвий інструмент впливу на владу. Віче. - 2015. - №9. - С. 38-40.

6. Купрій В., Паливода Л. Громадська експертиза та громадський моніторинг діяльності органів влади : навч. посіб. / Купрій В., Паливода Л. - К.: Макрос, 2011. - 200 с.

7. Портал громадського обговорення законопроектів

8. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010

9. Про затвердження Положення про участь суб'єктів громадського обговорення у підготовчій роботі щодо прийняття нормативно-правових актів з питань митної справи: Наказ Держмитслужби від 10.09.2004 №658

10. Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля: Постанова Кабінету Міністрів України від 29.06.2011 №771

11. Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки: Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.1998 №1122

12. Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: Постанова Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555

13. Про затвердження Порядку проведення громадського обговорення під час розгляду питань про присвоєння юридичним особам та об'єктам права власності, які за ними закріплені, об'єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій: Постанова Кабінету Міністрів України від 24.10.2012 №989

14. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 №280/97- ВР

15. Про питання проведення антидискримінаційної експертизи та громадської антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів: Постанова Кабінету Міністрів України від 30.01.2013 №61

16. Про порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади: Пстанова Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 №976

17. Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні: Указ Президента України від 26.02.2016 №68

18. Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері інформування та налагодження комунікації з громадськістю з актуальних питань європейської інтеграції України на період до 2017 року: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.03.2013 №168- р.

19. Пунченко С.И. О социальной эффективности норм права / С.И. Пунченко // Современное право. - 2012. - №1. - С. 35-38.

20. Сервіс «Громадське обговорення проектів нормативно-правових актів»

Размещено на Allbest.ru