Конституционно-правовые основы учета и контроля мигрантов в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава I. Основы учета и контроля мигрантов в Российской Федерации и их правовое регулирование

§1.1 Понятие и категории мигрантов в Российской Федерации

§1.2 Государственные органы, осуществляющие деятельность в сфере миграционных отношений

§1.3 Законодательное регулирование в сфере миграции

Глава II. Правовое регулирование учета и контроля различных категорий мигрантов в Российской Федерации

§2.1 Особенности учета и контроля временно проживающих мигрантов в Российской Федерации

§2.2 Особенности учета и контроля постоянно проживающих мигрантов в Российской Федерации

§2.3 Особенности учета и контроля трудовых мигрантов в Российской Федерации

§2.4 Ответственность за незаконную миграцию в Российской Федерации

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. Современная ситуация в мире отмечена масштабностью миграционных процессов. По данным Глобальной комиссии по международной миграции, в мире сейчас насчитывается свыше 200 млн. международных мигрантов, включая 10 млн. беженцев. Россия активно включена в динамику миграции народонаселения: за последнее десятилетие, по данным той же Комиссии, она вышла на второе место в мире после США среди принимающих стран. По сравнению с другими странами Россия столкнулась с миграцией по историческим меркам относительно недавно. При этом за полтора десятилетия в Российской Федерации сменилось несколько моделей человеческой мобильности. За это время Россия прошла сложный путь динамичного формирования миграционных органов, собственного законодательства, отвечающего основным международным стандартам и уровню развития миграционных отношений в стране. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленной к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, органов государственной власти, оснащения государственной границы и прочее, привело к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции.

Сыграло свою роль и другие факторы внутренняя социально-политическая напряженность, сложная ситуация, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и другое. Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав самих мигрантов. В настоящее время основной упор в развитии миграционного законодательства переводится на создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных отношений, которая обеспечила бы для страны динамичный приток профессиональных работников, стабильное развитие экономики и общества, обогащение национальных культур. Эффективность государственного учета и контроля требует установления четких правовых механизмов регулирования миграционных отношений.

Таким образом, выбор темы для настоящей работы обусловлен тем, что современное миграционное законодательство претерпевает влияние различных факторов, главным из которых является международная ситуация в странах вокруг России, проблема экономического, социального, демографического развития внутри страны, изменения в области ее геополитических и национальных приоритетов при проведении государственной внутренней и внешней политик, а также обеспечение безопасности страны и ее населения от международного терроризма и внутренних угроз, связанных с незаконной миграцией, чем и занимается Федеральная Служба Безопасности (Пограничная Служба) Российской Федерации.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают: въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации.

Предметом исследования являются понятие, содержание и принципы контроля и учета мигрантов в Российской Федерации.

Целью дипломной работы является проведение всестороннего и комплексного анализа научных трудов, норм права о правовом регулировании различных категорий мигрантов.

Для осуществления указанной цели были поставлены следующие задачи:

1) определить понятие и сущность правового положения мигрантов в Российской Федерации;

2) рассмотреть законодательное регулирования в сфере миграции;

3) рассмотреть государственные органы осуществляющие деятельность в сфере миграционных отношений и их полномочия, в частности Пограничная Служба Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации;

4) изучении и анализ особенностей учета и контроля временно проживающих, постоянно проживающих и трудящихся-мигрантов в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. При решении поставленных задач использовались как общие, так и частные методы исследования: диалектический, логический, метод анализа и синтеза, исторический, описательный методы, системный подход к изучению правовых норм и теоретических положений, касающихся понятия, содержания и принципов правового положения мигрантов.

Теоретической основой послужили труды следующих авторов: Т.Я Хабриева, О.Е. Кутафин , Е.В. Белоусова, Л.В. Андриченко, Э.О Панин, В.С Мукомеля, О.Д. Воробьева, В.В. Собольников, В.Г.Сойфер, Г.С Скачкова, Е.С. Кубишин, C.А. Авакьян и других.

Несомненно, в работах этих авторов анализируется богатейшая практика и содержится ряд ценных теоретических суждений и обобщений, они направлены на рассмотрение правового положения мигрантов.

Научная новизна дипломной работы состоит в том, что в ней проведено комплексное логически завершённое исследование правового положения, а также контроль и учет мигрантов в Российской Федерации, направленное на выявление природы, исторических предпосылок и закономерностей.

Положения, выносимые на защиту:

1. Проблема правового положения мигрантов в Российской Федерации имеет множество аспектов и должна рассматриваться, во-первых, с позиции эволюционирования понятия правового положения мигрантов, а, во-вторых, с позиции рассмотрения и разграничения самих понятий «временно проживающих мигрантов», «постоянно проживающих мигрантов» и «трудящихся-мигрантов».

2. Правовое положение мигранта - это положение мигранта в системе различных общественных (социальных) связей, обусловленное в свою очередь определяющей все остальные устойчивой правовой связью человека с государством.

3. Любому мигранту принадлежат естественные, неотъемлемые и неотчуждаемые права и свободы, однако, для распространения на лицо всего объема прав, свобод и обязанностей мигранту требуется пройти сложный процесс наделения его соответствующей правосубъектностью, а именно необходимо обладать гражданством, которое является её предпосылкой.

Таким образом, мигрант в Российской Федерации, во-первых, может быть наделен естественными, неотъемлемыми и неотчуждаемыми правами человека, а, во-вторых, правами, свободами и обязанностями, определяемыми устойчивой правовой связью мигранта с Российской Федерацией.

4. Для характеристики правового положения мигрантов имеют значение не только закреплённый за мигрантом фактический объём прав и свобод, но и те начала, принципы, на основе которых осуществляется их использование. Они показывают, обеспечивается ли в государстве равенство прав и свобод мигрантов, активна ли деятельность государства по соблюдению и охране этих прав и свобод, существуют ли какие-либо границы в использовании прав и свобод, допускаются ли их ограничения, имеются ли у мигранта законные механизмы для защиты своих прав и свобод.

5. Международное сближение правового регулирования положения мигрантов имеет пределы, обусловленные особенностями государства, вытекающими из его исторического прошлого, социального, экономического и культурного развития.

Глава I. Основы учета и контроля мигрантов в Российской Федерации и их правовое регулирование

§1.1 Понятие и категории мигрантов в Российской Федерации

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует нормативное определение понятия «мигрант». В рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является Решение «О концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16 сентября 2004г.), участницей которого является и Российская Федерация, согласно которому мигрантом считается «гражданин государства-участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства-участника СНГ». Это определение может применять, как отмечено в самом Решении, только для целей указанного документа, т.е. для регулирования международной миграции населения в рамках Содружества Независимых Государств.

Согласно определению Экономического Суда СНГ понятие «мигрант» является родовым и включает все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Вместе с тем необходимо учитывать, что конституционное право на свободу передвижения, более подробная регламентация которого установлена Законом РФ от 25 июня 1993 г. №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», не является исключительно правом мигрантов. Очевидно, что не каждое лицо, пользующееся правом на свободу передвижения, может быть признано мигрантом исходя из целей государственно-правового регулирования миграционных отношений. Например, лицо совершающее кратковременную туристическую поездку или оставляющее место временного пребывания, едва ли целесообразно признавать таковым.

Семантический анализ термина «миграция» показывает, что он образован от латинского «migration», что дословно означает «переход», «переезд», «переселение». Таким образом, он обозначает пространственное перемещение людей. Именно так определяется и трактуется это понятие практически во всех современных словарях и иной литературе.

Рыбаковский Л.Л. подчеркивает необходимость понимания миграции как законченного вида территориального перемещения, завершающегося сменой постоянного места жительства. В.М Баранов выделяет в качестве важного элемента цель миграции - поиск лучших условий жизни и необходимости констатации системы правоотношений, контролируемых государством. М.Л. Тюркин обращает внимание на определенную совокупность правовых отношений, складывающихся у мигрантов в процессе территориальных перемещений, обусловленных необходимостью их государственного регулирования, реализацией личных интересов и, как правило, влекущих за собой приобретение мигрантами в последующем нового правового статуса.

Полагаем, что мигрант может признаваться любое физическое лицо, независимо от его общего правового статуса - гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства. Для того чтобы получить статус мигранта, как представляется, лицо должно, во-первых, покинуть прежнее место жительство или пребывания. Во-вторых, его переезд должен сопровождаться пересечением установленных государственных либо административных границ. Таким образом, и понятие миграции, и понятие мигранта существует только в привязки к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагают пересечение лицом определенных пространственных границ. В-третьих, территориальное перемещение должно быть подчинено определенной цели, подтвержденной мотивацией приспособиться к новой среде либо приспособить эту среду для своего выживания и развития. В качестве такой цели могут выступать стремление обезопасить свою жизнь и жизнь членов семьи, создать им лучшее материальное условия, воссоединиться с родственниками и др. И, в-четвертых. Это лицо в результате передвижения должно получить специальный правовой статус, регулируемый законодательством и отличный от общего правового статуса (гражданина, иностранного гражданина, лица без гражданства). При этом лицо, естественно, не теряет и своего общего правового статуса, сохраняя за собой все вытекающие из содержания этого статуса права и обязанности. Совершая территориальное перемещение, мигрант становится субъектом права, участником правоотношений.

Процессы миграции населения могут быть обусловлены как желанием самих людей, так и обстоятельствами, от воли людей не зависящих. Отсюда и возникает две основных категории мигрантов: добровольные и вынужденные переселенцы. Однако не любая смена места жительства признается переселением с точки зрения миграционного права.

Рассмотрим по порядку каждую из выше перечисленных категорий мигрантов.

Понятие «переселенец» закрепилось в законодательстве РФ на начальных этапах формирования постсоветской государственности. Это было обусловлено историческими реалиями, связанными с появлением на постсоветском пространстве новых независимых государств, а отсюда- увеличением миграционных потоков в Российскую Федерацию и из неё граждан новообразовавшихся государств. В этой связи во второй половине 1990-х годов Россией на межправительственном уровне были заключены ряд соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

Цель соглашений состояла в необходимости упорядочить процесс добровольного переселения и облегчить его для граждан единого ранее государства в связи с его распадом, закрепить имущественные, финансовые, и жилищные гарантии переселенцам и членам их семей. При это впервые нашло отражение и нормативное определение понятия «переселенца». Однако единой дефиниции в заключённых в тот период двусторонних соглашений по содействию добровольному переселению выработано не было. В каждом соглашении определено своё понятие «переселенец», применяемое только для целей данного документа.

Заключение соглашения о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев явилось, по сути, первым этапом политики репатриации российских соотечественников, которая стала одним из важнейших компонентов миграционной политики России, начиная с того времени и до настоящего периода.

Отсутствие в Российской Федерации специального законодательства, в котором бы нашло отражение понятие переселенцев, определение статуса переселенцев, а также членов их семей, содержание и объем осуществляемых в отношении них мер государственной поддержки, на первом этапе содействия добровольному переселению соотечественников в определённой мере негативно сказалось на развитие самого процесса добровольного переселения и, по сути, явилось одной из главных причин некоторого торможения процесса переселения в 2004г. В конечном итоге это привело к существенному снижению потока переселенцев из-за рубежа.

Столкнувшись с названными проблемами, Российская Федерация изменила подход к решению проблемы добровольного переселения, сконцентрировав усилия уже не столько на международном уровне (в виде заключения соглашения о переселении), сколько на обеспечении активной целенаправленности поддержки переселенцев путём оказания им непосредственной помощи как в самом процессе переселения, так и в их последующем территориальном расселении и социально-экономической поддержки внутри страны в целях их более быстрой адаптации к местных условиям и интеграции в состав постоянного населения России. Указанные меры нашли отражения в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждённой от 22 июня 2006 г. Указом Президента РФ №637.

Анализ двусторонних соглашений Российской Федерации с иностранным государствами показывает, что переселенцам в России могут признаваться:

1)по одним соглашениям - только граждане своего государства, проживающие на территории другого государства - участника соглашения и переезжающие на территорию государства своей гражданской принадлежности.

Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1997 г. под переселенцем понимается «лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства». Добровольный характер переселения подтверждается и тем, что стороны специально оговорили недопустимость любого принуждения лиц к переселению.

Таким образом, лицо, для того чтобы получить статус переселенца, должно либо иметь, либо предварительно получить гражданство государства, в которое оно намеревается переехать на постоянное место жительства. Требования о наличии гражданства существенно ограничивает круг лиц, которым может быть представлен статус переселенца в соответствие с названными соглашениями;

2) по другим соглашениями - лица, имеющие право на приобретение российского гражданства в упрощенном порядке. В качестве примера здесь можно назвать Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, подписанное в Харькове 16 февраля 2001г. Применение указанных соглашений для каждого переселенца носит однократный характер. Под действие соглашений не подпадает целый ряд категории лиц, к числу которых относятся.

Государства, въезд вправе устанавливать ежегодную переселенческую квоту, в пределах которой и определяется конкретное количество лиц, которым предоставляется статус переселенца. Размер таких квот определяется каждым государством - участником соглашения самостоятельно.

Внешнюю трудовую миграцию, субъектом которой является «трудящийся - мигрант», можно охарактеризовать как легальное перемещение лиц на территорию иностранного государства с целью осуществления деятельности.

Прежде чем приступить к раскрытию правового статуса трудящегося-мигранта, следует оговориться, что понятие «трудящийся-мигрант», используемое в документах международно-правового характера, отсутствует в российском законодательстве; при этом и документы международно-правового характера не содержат единообразного определения этого понятия.

Трудящимся признается мигрант, осуществляющий временную трудовую деятельность и, соответственно, с этой целью, временно пребывающий на территории Российской Федерации. Лица, имеющие право на временное и постоянное проживание в Российской Федерации, уже не относятся к этой категории мигрантов.

Трудовая деятельность иностранного гражданина в Российской Федерации, как и во многих других государствах, имеет разрешительный характер и требует разрешение - документа, подтверждающего право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности. Это обязательное условие для легализации правового статуса иностранного работника на территории Российской Федерации. Наличие у иностранного гражданина разрешения на работу в Российской Федерации свидетельствует только о потенциальной возможности стать легальным участником трудовой деятельности. Юридическим подтверждением реализации этой возможности является наем работника на условиях трудового или гражданско-правового договора.

Законодатель рассматривает работодателя и заказчика как одну из сторон взаимоотношений, связанных с осуществлением иностранным работником трудовой деятельности. Сторона, предлагающая работу, и иностранный гражданин в силу принципов свободы труда и свободы договора, отражённых в Трудовом кодексе РФ и гражданском кодексе РФ соответственно, конкретизируют форму возникновения правовых связей и содержания трудовой деятельности при заключении трудового или гражданско-правого договора.

Порядок получения иностранцем разрешения на работу зависит от того, из какой страны он приезжает.

Если лицо является гражданином государства, с которым Российская Федерация устанавливает визовый порядок пересечения границы, то ему необходимо оформить в дипломатическом представительстве или консульском учреждении обыкновенную рабочую визу, которая выдается на основании приглашения на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.

Визовое пересечение Государственной границы также требует заполнения миграционной карты. В последующем лицо должно вставать на миграционный учет в территориальном органе миграционной службы по месту пребывания.

Что касается иностранных граждан, въехавших на территорию Российской Федерации в порядке визового режима, то разрешения на работу для них оформляется работодателем (заказчиком).

Прекращение правового статуса иностранного работника возможно:

· в связи с прекращением договорных отношений по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством;

· в связи с аннулированием выданного разрешения на работу;

· в связи с аннулированием выданного работодателю (заказчику) разрешения на привлечение и использования иностранных работников, если до истечения срока действия разрешения на работу остается менее трёх месяцев;

· в связи с прекращением деятельности работодателя или заказчика работ (услуг), если до истечения срока действия разрешения на работу остаётся менее трёх месяцев.

Статус иностранных работников включает права и обязанности, которые можно обозначить как общие для всех иностранных работников, находящихся на территории Российской Федерации, а также права и обязанности которые вытекают из заключённых с ними трудовых или гражданско-правовых договоров.

Кроме того, осуществление трудовой деятельности иностранным работником имеет и территориальные ограничения. Так, он не вправе трудиться вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого выдано разрешения на работу.

Эти и другие нерешённые проблемы, касающиеся определения правового статуса иностранных работников, препятствующие легализации иностранных граждан, в числе которых самый большой процент составляют трудовые мигранты. Чёткое определение государственных стандартов обеспечения прав иностранных работников позволит установить прозрачные механизмы контроля за их обеспечением, будет препятствовать развитию нелегального сектора трудовых ресурсов из числа иностранных граждан.

Легальное определение понятия «вынужденный переселенец» предусмотренное Законом РФ «О вынужденных переселенцах», относится к этой категории мигрантов лиц, учитывая в совокупности следующие условия:

1) гражданство либо постоянное проживания на территории государства;

2) территория переселения;

3) обстоятельства, послужившие основаниями для переселения;

4) срок обращения в компетентные органы о признании статуса.

Вынужденный переселенец всегда признается гражданин Российской Федерации, а равно лицо, не имеющее российского гражданства (иностранный гражданин или лицо без гражданства), но постоянно проживающее на законных основаниях на территории Российской Федерации.

Под законными основаниями понимается надлежащее оформление вида на жительства, что предусматривается положением Закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

Одним из обязательств условий признания лица вынужденного переселенца является оставление им постоянного места жительства и перемещение на территорию или в пределах территории Российской Федерации. При этом гражданин Российской Федерации должен оставить прежнее место жительства либо на территории иностранного государства и прибыть на территорию России, либо на территорию одного из субъекта РФ и прибыть на территорию другого субъекта. Для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации, законодатель не устанавливает жесткого требования переезда в другой субъект Федерации; необходимым условием является перемещение на другое место жительства в пределах Российской Федерации.

Статус вынужденного переселенца, предполагающий принятие государством специальных мер, направленных на социализацию лиц в новых условиях, несовместимых с общественно опасными действиями этих лиц.

Поэтому совершения преступления против мира, человечества, другого тяжкого преступления законодатель относится к обстоятельству, в силу которого лицо не может быть признано вынужденным переселенцам.

Решение вопроса о признании лица вынужденным переселенцем возложено Законом РФ «О вынужденном переселенцах» на органы миграционной службы. В то же время в Положении об этом органе утверждённом Указом Президента РФ от 19 июля 2004г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», прямо не устанавливается обязанность органов миграционной службы решать данные вопросы.

Вероятно, подразумевается, что вопросы признания лиц вынужденными переселенцами должны решаться в рамках общих полномочий миграционной службы по исполнению законодательства о вынужденных переселенцах, хотя при этом почему-то другие, более частные её полномочия, связанные с учётом, регистрацией, приёмом лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, а также получивших статус вынужденного переселенца, закрепляются.

Порядок предоставления статуса вынужденного переселенца включает две стадии:

1) Оформление и регистрация ходатайства о признании лица вынужденным переселенцам;

2) рассмотрение таких ходатайств и принятие по ним решений.

Лицу, признанному вынужденным переселенцем, взамен свидетельства о регистрации ходатайства выдаётся удостоверение по форму и в порядке, утверждённом постановлением Правительства РФ.

Статус вынужденного переселенца предоставляется на 5 лет. Законодатель установил данный срок с таким расчётом, чтобы он смог получить необходимую помощь и обустроиться на новом месте. Однако этот срок может быть продлён по заявлению вынужденного переселенца, которое следует подать по месту учёта до истечения срока действия статуса. Заявление, поданное лицом после истечения этого срока, может быть рассмотрено только при наличии уважительных причин несвоевременного обращения.

Вынужденный переселенец утрачивает свой статус не только по истечении срока действия. Это происходит и в случае прекращения гражданства Российской Федерации, выезда лица для постоянного проживания за пределами страны. От утраты статуса необходимо отличать лишение статуса, которое рассматривается как санкция за противоправное действия.

Лица получившие удостоверение вынужденного переселенца, наделяются дополнительным комплексом прав и обязанностей, вытекающих из приобретение ими нового статуса - статуса вынужденного переселенца:

1) право самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации.

2) право получать содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания.

3) право на возвращение оставленного на покинутой территории имущества либо компенсацию ( в случае невозможности возвращения имущества).

4) право на жилищное обустройства.

В целях обеспечения правового статуса вынужденного переселенца государство закрепляет целый ряд гарантий реализации его прав. К их числу Закон РФ «О вынужденных переселенцах»

В современной доктрине международного права отсутствует общепринятая трактовка понятия «вынужденный переселенец». Однако очевидно, что определение вынужденного переселенца в российском законодательстве во многом сконструировано по модели беженца, созданной в Конвенции ООН о статусе беженца 1951 г. и затем воспринятой в законодательстве Российской Федерации.

В последние годы существенно обострилась проблема «беженцев».

Впервые, по данным УВКБ ООН, за последние 5 лет в мире произошло общее увеличение количества беженцев.

Беженец признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может, пользоваться защитой этой страны или не желает, пользоваться такой защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определённого гражданства и находится вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений (п.1 ст.1 Федеральный закон «О беженцах»).

Беженцами становятся не в силу официального признания; они объективно изначально являются таковыми и нуждаются в защите.

Процедура получения статуса беженца включает комплекс мероприятий по проверки соответствия лица, ходатайствующего о признании беженцем, критериям, определяющим понятие «беженец».

«Лица, получившие политическое убежище»- это ещё одна категория вынужденных мигрантов.

Российская Федерация закрепляет право политического убежища в отношении иностранного гражданина и лиц без гражданства. Статья 63 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствие с общепризнанными нормами международного права.

Одновременно Конституция РФ не допускает выдачи другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействия), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осуждённых для отбывания наказания в других государствах осуществляется на основе федерального закона или международного договора РФ.

Закрепляя на уровне конституционных норм право политического убежища, государства стремится показать важность данного права человека и готово обеспечить наиболее полную его реализацию путём закрепления гарантий о невыдачи лиц, получивших политическое убежище в России. Как видим, основания для преследования политического убежища во многом схожи с основаниями предоставления статуса беженца, рассмотренными в предыдущем параграфе.

Определив юридические основания для возникновения права политического убежища, следует рассмотреть порядок его предоставления в Российской Федерации, который имеет следующие стадии:

· обращение с ходатайством о предоставлении политического убежища;

· рассмотрение ходатайства уполномоченными органами государственной власти;

· принятие решения о предоставлении лицу политического убежища и выдача свидетельства установленного образца.

Лица может быть лишено представленного ему политического убежища:

1. по соображениям государственной безопасности;

2. если оно занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединённых Наций;

3. если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступившие в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

В качестве самостоятельной категории вынужденных мигрантов в Российской Федерации выступает «лица, получившие временное убежище» на её территории. Временное убежище применяется в случаях, когда лицо невозможно вернуть в государство его принадлежности, поскольку это может угрожать его жизни ввиду внешней агрессии, оккупации, иных событий, в результате которых серьёзно нарушена внутриполитическая обстановка государства.

В Российской Федерации временное убежище предоставляется субъекту данного права самостоятельный статус «лица, получившего временное убежище», а не рассматривается как определённый переходный этап на пути приобретения статуса беженца. Правовую основу предоставления временного убежища составляют, наряду с Конституцией РФ, Федеральные законы «О беженцах», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другие федеральные законы, а также ряд нормативных правовых актов.

Конституция не содержит специальных норм в отношении временного убежища. Статья 63 регламентирует лишь вопросы политического, но не временного убежища, каждый из которых по законодательству РФ рассматривается как самостоятельные виды убежища. Вместе с тем принципиальное значение в регламентации статуса лиц, ищущих временное убежище, имеют (как и в отношении всех ранее рассмотренных категорий мигрантов) положения Конституции РФ, гарантирующие равенство прав и свобод человека, их непосредственное действия и неотчуждаемы характер (ст. 17-19).

Основания предоставления лицу временного убежища, общий порядок его предоставления и утраты (лишения), а также основы правового статуса лица, получившего такой статус, определяются Федеральным законом «О беженцах». Согласно Закону временное убежище предоставляет в порядке, определяемом Правительством РФ. В целях реализации названных положений Правительство РФ приняло постановление от 9 апреля 2001г. №274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации», которым утверждены Порядок предоставления временного убежища, Положение о свидетельстве, о предоставлении временного убежища, образец бланка и описание бланка свидетельства о предоставлении временного убежища.

Заключая вышеизложенное, отметим, что с введением этого института появилась реальная возможность решения проблем временной легализации множества жертв межнациональных конфликтов. Наличие института временного убежища позволяет не только подтверждать гуманизм Российской Федерации и обеспечивать безопасность соответствующих лиц, но и находить решение в непростых ситуациях. В частности, временное убежище позволяет обходить острые вопросы в предоставлении политического убежища, поскольку не исключены случаи возникновения споров с другими государствами.

Таким образом, более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное убежище в Российской Федерации, а также чёткое определение их прав и обязанностей, позволили бы обеспечить таким лицам дополнительные и более эффективные средства правовой защиты.

§1.2 Государственные органы, осуществляющие деятельность в сфере миграционных отношений

На федеральном уровне, помимо Федерального Собрания РФ, издающего законы в области регулирования миграционных отношений, непосредственное участие в регулировании миграционных процессов и отношений принимают Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Надо отметить, что наибольший исследовательский интерес в настоящее время в рассматриваемой сфере представляет компетенция органов исполнительной власти. Эти органы своей деятельностью непосредственно реализуют механизм государственного управления. Исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, в частности таких, как возможность срочного принятия решений и осуществления иных оперативных действий, играет наиболее активную роль в современной реализации задач, стоящих перед государством в области миграции населения.

Исполнительная власть в Российской Федерации возглавляет Правительства РФ, которое представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в соответствие с Конституцией РФ и развивающими её положениями федеральных конституционных и федеральных законов, наделённых самостоятельными полномочиями.

Основной закон России определяет компетенции Правительства РФ в самом общем виде, непосредственно не оговаривая такую сферу, как миграция населения, но оставляя перечень полномочий этого органа власти открытым. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за высшим исполнительным органом государственной власти полномочия по обеспечению единой государственной миграционной политики.

Данное полномочия Правительства РФ, сформулированное, скорее, как направление деятельности, подразумевает целый комплекс функциональных действий этого органа государственной власти.

С целью осуществления единой государственной миграционной политики Правительство РФ обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по регулированию миграционных процессов; определяет приоритеты в вопросах внутренней и внешней миграции с учётом изменений в развитии этих процессов в Российской Федерации и в иностранных государствах; утверждает федеральные целевые программы, концепции регулирования миграционных процессов, заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции; заслушивает представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о работе по выполнению возложенных на эти органы обязанностей.

Правительство РФ устанавливает порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу; отдельно им утверждается порядок выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов. Оно же регламентирует и срок временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядок их регистрации и учёта. В интересах обеспечения национальной безопасности страны Правительство РФ закрепляет перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не могут быть приняты на работу, а также определяет порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале более 50% акций или принадлежит Российской Федерации.

В соответствие с Федеральным законом от 18 июля 2006г. № 109-ФЗ «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» Правительство РФ устанавливает правила и порядок миграционного учёта; порядок учёта иностранных граждан, отбывающих уголовное или административное наказание; порядок обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учёта, внесения изменения в содержащиеся в ней сведения, доступ к указанным сведениям и их предоставления; форму уведомления органов миграционного учёта о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, порядок его направления и др.

Кроме того, необходимо учитывать, что ряд органов исполнительной власти находится в непосредственной руководящем подчинении Президенту РФ (МВД России, МИД России, ФМС России, ФСБ России и др.), ряд - в ведении Правительства РФ, а некоторые федеральные службы и агентства (ФМС, Роструд и др.) - ещё и в ведении министерство по отраслевой направленности их деятельности, что предполагает наличие у последнего полномочий по координированию и контролю подведомственных структур.

Министерство внутренних дел, в чьём ведении находится Федеральная миграционная служба, устанавливает ежегодный план и основные показатели деятельности Службы, рассматривает доклад о результатах её деятельности, предложения о заключении международных договоров РФ и соглашения, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Министерство внутренних дел осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции; при этом оно формирует на основе анализа и прогноза состояния миграционных процессов основные направления государственной политики в указанной сфере деятельности.

Министерство иностранных дел, в полномочиях которого, в частности, находятся вопросы содействия развития связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом; оформление отдельной паспортно-визовой документации. Значительная роль возлагается на внешнеполитическое ведомство, включающая в свою систему развитую сеть дипломатических представительств и консульских учреждений.

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительную функцию, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба.

Данный орган исполнительной власти входит, как уже отмечалось ранее в структуру Министерства внутренних дел - федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляется непосредственно Президент РФ.

Статус миграционной службы в настоящее время определен в Положении о Федеральной миграционной службе.

К числу задач отнесены реализация общей стратегии государственной миграционной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования в миграционной сфере.

Положением по Службе ей предоставлены достаточно широкие полномочия, Значительный объем таких полномочий связан с осуществлением миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Служба оформляет приглашения иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведёт учёт оформляющих приглашения юридических лиц. Также в соответствие с законодательством РФ организует и осуществляет выдачу виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию. Часть полномочий Федеральной миграционной службы направлена на осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции.

Так, Служба в установленном порядке выдает разрешения на привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, принимает решения о выдаче лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и др.

В сферу ведения Федеральной миграционной службы входят и полномочия в области предотвращения и пресечения незаконной миграции.

На Службу возложены иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, проведение государственной дактилоскопической регистрации; производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции.

Нахождение данного органа в «силовом» блоке не случайно. Террористические нападения заставили мировое сообщество ужесточить процедуры иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущими временное или политическое убежище, так и по отношения к экономическим иммигрантам.

Таким образом, можно констатировать, что на федеральном уровне основной объем полномочий как правотворческого, так и исполнительно- распорядительного характера принадлежит Правительству РФ, а среди федеральных органов исполнительной власти-Федеральной миграционной службе. Сохраняется необходимость усилить координационную деятельность на этом уровне государственного управления миграционными отношениями и уточнить полномочия его субъектов.

§1.3 Законодательное регулирование в сфере миграции

На этапе современного развития цивилизации, когда расширяются межгосударственные интеграционные связи, постоянно увеличивается объем миграционного потока. Тем самым изменяется и субъектный состав лиц с различной государственной принадлежностью, пребывающих в Российской Федерации, что, в конечном итоге, приводит к многократному увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства.

Российская Федерация, выступая равноправным партнёром иностранных государств на мировой арене в области обеспечения прав и свобод человека, является участником многочисленных международных организаций, которые занимаются проблемами, связанными с законодательным регулированием правового статуса индивида, в том мигрантов. Среди таких организаций следует отметить Организацию Объединённых Наций (Комитет по правам человека, ЮНЕСКО), Совет Европы (Суд по правам человека), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Россия в рамках названных организаций пропагандирует верховенство прав и свобод человека на своей территории, стремясь к всеобщему позитивному восприятию правового статуса личности, что способствует развитию высокой гуманистической культуры всего мирового сообщества.

Схожая точка зрения встречается в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" "...права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Однако в настоящее время в международной правоприменительной практике Всеобщая декларация прав и свобод воспринимается и выступает в качестве правового обычая, поэтому многие демократические государства в своём внутреннем законодательстве обязательно закрепляют права и свободы, предусмотренные настоящим документом, что подтверждает обязательность установленных Декларацией правовых норм. Российская Федерация также не исключение из общего правила.

В свою очередь, Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятые 19 декабря 1966 г., совместно с Факультативными протоколами к ним, как указывалось в § 1.1 и 1.2, представляют собой как бы кульминацию определения на международном уровне составных частей института прав и свобод человека.

Вышеуказанные международные нормативные правовые акты имеют общую черту: они предусматривают, что основные права и свободы человека должны соблюдаться без дискриминации, независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или каких-либо других обстоятельств. Это касается не только граждан определённого государства, но и пребывающих в данном государстве лиц, не имеющих гражданства, - иностранцев.

Следует особо отметить, что нормативными правовыми источниками правового статуса лица, не являющегося российским гражданином, в Российской Федерации наряду с международными правовыми актами являются в соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ нормы внутреннего законодательства, в частности Основной закон.

Кроме того, в течение последнего десятилетия Россия не имела закона, отвечающего сложившимся реалиям, в том числе, системе российского законодательства и регулировавшего бы правовое положение иностранцев на её территории, а действующие советские нормативные правовые акты порождали у их субъектов (у иностранцев, у российских государственных органов) многочисленные проблемы в правоприменительной практике. Их применение уже в новом российском государстве привело к тому, что иностранные граждане, в том числе граждане бывшего СССР, пребывавшие на территории Российской Федерации, оказались в правовом вакууме, выходом из которого могло служить лишь принятие ими российского гражданства. В связи с этим Закон N 115-ФЗ, регулирующий их правовое положение на территории Российской Федерации (отношения между иностранцами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) и осуществлением трудовой, предпринимательской и иной деятельности иностранных граждан в Российской Федерации, - ст. 1 Закона N 115-ФЗ), давно стал необходимым и востребованным шагом российского законодателя к воплощению в жизнь и применению на практике декларируемого в ст. 2 Основного закона принципа верховенства прав и свобод человека.

Регламентируя правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, российский законодатель ограничился воспроизведением в ст. 4 Закона N 115-ФЗ положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, согласно которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и выполняют обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В то же время Основной закон качественно расширяет "правовое поле", регламентирующее правовой статус иностранца за счёт действующих и обязательных для Российской Федерации международных соглашений и договоров. Ведь международные правовые акты, как отмечалось выше, также содержат нормы, непосредственно затрагивающие права и свободы человека, в том числе иностранных граждан. В связи с этим представляется, что сужение конституционно-правового статуса иностранцев за счёт неприменения норм международного права недопустимо.

К положительным чертам Закона N 115-ФЗ следует отнести то, что законодатель чётко определил органы, ведающие вопросами правового положения иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации. Это федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами миграции, либо его территориальный орган, т.е. Министерство иностранных дел или Федеральная миграционная служба.

Кроме того, законодатель в п. 2 ст. 12 Закона N 115-ФЗ установил, что постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Таким образом, данный нормативный правовой акт расширил содержание конституционно-правового статуса иностранного гражданина или лица без гражданства и еще раз подтвердил, что российское государство придерживается основных демократических норм при законодательном закреплении прав и свобод человека и гражданина.

Однако, кроме положительных черт, Закон N 115-ФЗ имеет и отрицательные черты, к которым в первую очередь следует отнести способ формулирования основ правового положения иностранных граждан, определённый в ст. 4 данного Закона. Согласно данной правовой норме, иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Это предполагает, что Закон N 115-ФЗ определяет не столько правовое положение иностранцев, сколько его правовые рамки.

Таким образом, рамки конституционно-правового статуса не граждан России состоят из ограничительных и запретительных мер, закреплённых в самом Законе. Например, Закон N 115-ФЗ устанавливает порядок доступа иностранцев на территорию Российской Федерации, определяет порядок учёта и контроля над их проживанием, вводит ограничения, связанные с трудовой деятельностью иностранцев, а также законодательно устанавливает институт принудительной высылки иностранных граждан (депортации) с территории Российской Федерации.

Несмотря на свой ограничительно-запретительный характер, Закон N 115-ФЗ, как указывалось выше, содержит ряд правовых институтов, которые до этого времени отсутствовали в российской конституционной науке, например, институт временного проживания, а также институт прохождения военной службы не гражданами России. Введение данных правовых институтов воспринимается общественностью по-разному, так как у различных социальных групп существуют собственные точки зрения на эти вопросы.