Роль органов внутренних дел (милиции) в защите прав, свобод и интересов граждан

Прежде чем рассматривать непосредственно структуру органов исполнительной власти необходимо рассмотреть понятие исполнительной власти.

История возникновения термина "исполнительная власть" за рубежом имеет сравнительно давнюю историю как принцип разделения единой по природе государственной власти по предметам ведения и в объеме ее полномочий. Основной смысл такого разделения власти сводится в целом к повышению эффективности ее функционирования, однако при этом любая практическая возможность увеличения объема полномочий какой-либо ветви государственной власти должна быть строго адекватна реальному способу обеспечения контроля со стороны другой ветви государственной власти.

В нашей стране исполнительная власть впервые была законодательно закреплена как самостоятельная ветвь государственной власти в ст.10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г. В связи с чем, на практике, да и в теории, управленческий аспект в деятельности органов исполнительной власти практически повсеместно стал необоснованно быстро сокращаться, и в итоге бывшие функции управления трансформировались в функции правового регулирования, что далеко не одно и то же Четвериков В.С. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки/В.С. Четвериков// История становления и современное состояние исполнительной власти в России. Вып.5. М.: Новая Правовая культура. 2003.С.58..

В ст.10 Конституции РФ закреплено: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны"2Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г. // СПС Гарант. ст.10..

Рассмотрим основные признаки (черты) образования и организации деятельности государственных органов исполнительной власти, государственного управления.

Первый признак органа исполнительной власти РФ состоит в том, что его высшим звеном (управляющей подсистемой) является Правительство РФ, коллегиальный орган, осуществляющий свои исполнительно-распорядительные функции в основном в форме принятия постановлений, которые являются нормативно-правовыми актами по предметам ведения РФ и совместному ведению с субъектами РФ и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

В ст.113 Конституции РФ, кроме этого, закреплен принцип единоначалия, касающийся основных направлений деятельности Правительства РФ как исполнительного органа государственной власти, определяемых Председателем Правительства РФ, который организует работу Правительства РФ. Однако способы и пути решения проблем по определяемым им направлениям принимаются коллегиально в форме постановлений Правительства РФ. Аналогично в целом реализуется принцип единоначалия и коллегиальности органами исполнительной власти субъектов РФ, при одном отличии: там глава субъекта РФ является одновременно и высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта РФ, что более эффективно влияет на реализацию принципа целостности системы исполнительной власти в субъекте РФ, нежели на уровне Российской Федерации.

Второй признак органов исполнительной власти касается предмета ведения, его границ и порядка принятия актов управления федеральными государственными органами исполнительной власти и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, т.е. в этой правовой ситуации образуется единая система исполнительной власти в РФ, что еще не является признаком целостного единства системы, а может качественно характеризовать приближение к этому состоянию. Однако в соответствии с частью 2 ст.85 Конституции РФ Президент РФ «вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом» Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г. // СПС Гарант. ч.2 ст.85..

Постановления и распоряжения Правительства РФ, принятые по предметам ведения и в объеме полномочий, могут быть отменены указом Президента РФ в случае противоречия их не только Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, но и указам Президента РФ.

В другом случае органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъекта РФ в соответствии со ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти и принимают свои решения на основании статей конституций республик в составе России и статей уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ. При этом в соответствии частью 6 ст.76 Конституции РФ если существуют противоречия (правовая коллизия) между федеральным законом и законом субъекта РФ, то вне пределов ведения РФ действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что не способствует укреплению целостности системы исполнительной власти в РФ.

Третий признак касается нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Их решения (акты управления) всегда принимаются на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, т.е. акты федеральных органов исполнительной власти являются не только подзаконными актами в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, но по иерархии актов управления они не должны противоречить нормативным указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ.

Исключение составляют решения (акты управления) органов исполнительной власти субъектов РФ, принятые в соответствии со ст.73 Конституции РФ вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Их акты управления в этом случае обладают всей полнотой государственной власти. Они только не должны на своем уровне противоречить конституции (уставу), закону и правовому акту главы субъекта (высшего должностного лица) РФ. Этот признак также не способствует укреплению целостного единства исполнительной власти в РФ.

Четвертый признак касается также единства системы органов исполнительной системы по предметам ведения и в объеме полномочий. К решениям органов власти (в том числе и к решениям исполнительной власти - Правительства РФ), принятым им по предметам ведения и в объеме полномочий, Президент РФ в соответствии с частью 2 ст.80 Конституции РФ "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти..." Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 г. // СПС Гарант. ч.2 ст.80, а в соответствии с частью 1 ст.85 "может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ..." Там же. ч.1 ст.85. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако Президент РФ, руководствуясь частью 3 ст.115, отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ, что вступает в правовую коллизию со ст.10 и 110 Конституции РФ, так как исполнительная власть самостоятельна. При этом, как говорилось выше, в соответствии с частью 2 ст.85 Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В соответствии с частью 2 ст.77 Конституции РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образована единая система исполнительной власти РФ, однако управляющая подсистема (Правительство РФ) подчинена непосредственно Президенту РФ, так как он назначает Председателя Правительства РФ, его заместителей и министров, но главное - отменяет постановления Правительства РФ и решает другие административно-правовые вопросы. По отношению к управляемой подсистеме государственной исполнительной власти субъектов РФ, их неправомерные управленческие решения Президент РФ может только приостановить до окончательного решения этого вопроса соответствующим судом. Это существенно не только отражается на целостном единстве системы исполнительной власти как юридической декларации, к которой следует стремиться, но и в целом ставит под вопрос существование единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти самостоятелен в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30) // СПС Гарант. ч.1.3..

В.С. Четвериков считает, что «нет сомнений в целесообразности разработки и принятия федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти", но не менее важна разработка и принятие федерального закона "О целостной системе исполнительных органов власти в Российской Федерации". По-прежнему актуальным является проблема разграничения компетенции Президента РФ и Правительства РФ в соответствующем разделе Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Это связано не только с дублированием функций структурными подразделениями различных органов власти, в связи с чем ослаблена ответственность за результаты деятельности, но частыми структурными "перестройками" не способствующими стабилизации управленческих отношений, их позитивной преемственности, а также с неоправданными дополнительными финансовыми расходами на переподготовку кадров и их социальную защиту.

Частые изменения организационной структуры федеральных органов исполнительной власти "в целях повышения эффективности ее функционирования" вообще не могут иметь научного обоснования, так как функции (виды деятельности) государства имеют объективный характер, а структуры создаются и корректируются исключительно под осуществление объективных функций. Вопрос стоит в ином ракурсе: как научно организовать эти предметные виды деятельности (функции), для реализации которых созданы один или несколько специальных федеральных государственных органов исполнительной власти; как научно организовать эффективное управление в этой сфере адекватно сложившимся факторам и условиям внешней среды и - самое важное для нашей отрасли знания - как в этих условиях осуществлять административно-правовое регулирование управленческих отношений в целях повышения их эффективности - это, по существу, и является предметом науки административного права Четвериков В.С. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки/В.С.Четвериков// История становления и современное состояние исполнительной власти в России. Вып.5. М.: Новая Правовая культура. М. 2003.С.63..

9 марта 2004 г. Президент Российской Федерации В. Путин подписал Указ №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СПС Гарант.. Согласно этому документу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В соответствии с начатой административной реформой органов исполнительной власти разделены функции политического управления определенными сферами отношений, функции оказания услуг и функции контроля. В целом сделан серьезный шаг по пути упорядочения структуры правительства в соответствии с принципами административной реформы.

Одной из основных концепций реформирования системы федеральных органов исполнительной власти является разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные службы, третья группа - на федеральные агентства.

Согласно этому документу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (см. приложение 1).

Федеральное министерство, говорится в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности» Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. № 314 // СПС Гарант. п.а ч.3..

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба согласно Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. № 314 // СПС Гарант. ч.4..

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Федеральное агентство согласно указу:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. № 314 // СПС Гарант. ч.5..

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) Федерального агентства.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Президент РФ своим указом №314 от 9 марта 2004 г. упразднил следующие министерства: Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; Министерство РФ по атомной энергии; Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; Министерство здравоохранения РФ; Министерство имущественных отношений РФ; Министерство культуры РФ; Министерство образования РФ; Министерство промышленности, науки и технологий РФ; Министерство путей сообщения РФ; Министерство РФ по связи и информатизации; Министерство транспорта РФ; Министерство труда и социального развития РФ; Министерство энергетики РФ; Государственный комитет РФ по рыболовству; Государственный комитет РФ по физической культуре и спорту; Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг; Федеральную службу геодезии и картографии России; Федеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральную службу железнодорожных войск РФ; Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству; Российское агентство по боеприпасам; Российское агентство по обычным вооружениям; Российское агентство по системам управления; Российское агентство по судостроению.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 переданы:

- функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемого Государственного комитета РФ по рыболовству - Министерству сельского хозяйства РФ;

- функции упраздняемой Федеральной службы железнодорожных войск - РФ Министерству обороны РФ;

- функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству - Министерству экономического развития и торговли РФ; функции по представлению интересов РФ перед кредиторами в процедурах банкротства - Федеральной налоговой службе.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 преобразованы:

Министерство РФ по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу РФ;

Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии;

Государственный комитет РФ по статистике в Федеральную службу государственной статистики;

Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

Государственный таможенный комитет РФ в Федеральную таможенную службу;

Федеральная энергетическая комиссия РФ в Федеральную службу по тарифам, с передачей ее функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству экономического развития и торговли РФ, функций по контролю и надзору - Федеральной антимонопольной службе, а функций по установлению тарифов упраздняемого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерства экономического развития и торговли РФ - указанной Службе;

Федеральная архивная служба России в Федеральное архивное агентство;

Федеральная служба земельного кадастра России в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Российское авиационно-космическое агентство в Федеральное космическое агентство;

Российское агентство по государственным резервам в Федеральное агентство по государственным резервам;

Российское агентство по патентам и товарным знакам в Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;

Федеральный горный и промышленный надзор России в Федеральную службу по технологическому надзору;

Государственная техническая комиссия при Президенте РФ в Федеральную службу по техническому и экспортному контролю

Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами в Федеральную службу по военно-техническому сотрудничеству;

Комитет РФ по финансовому мониторингу в Федеральную службу по финансовому мониторингу;

Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ в Федеральную службу по оборонному заказу.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 Министерство транспорта и связи Российской Федерации преобразовано в Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации.

Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Руководство Федеральной службой по тарифам, Федеральной службой государственной статистики, Федеральным космическим агентством, Федеральным агентством по атомной энергии осуществляет Правительство Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 преобразованы:

Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство по науке в Федеральное агентство по науке и инновациям.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 переименованы: Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; Федеральная служба специального строительства Российской Федерации в Федеральное агентство специального строительства; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности в Федеральную службу по атомному надзору Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. Новая система и структура органов исполнительной власти: справ. Учебное пособие/Т.А. Гусева, Л.Е. Чапкевич. М.: "Волтерс Клувер". 2005.С.165..

Далее рассмотрим органы исполнительной власти субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации имеет две системы - единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

Исходя из Конституции и федеральных законов, система органов исполнительной власти Российской Федерации более или менее определена, чего нельзя сказать о системе органов исполнительной власти субъектов РФ. При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.

Анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ, но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации, нет.

Для того, чтобы четко представлять, из каких элементов может состоять система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, необходимо рассмотреть вопрос о том, какие из органов власти могут входить в систему органов исполнительной власти субъекта РФ и какой административно-правовой статус они могут иметь.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти и должен определять: во-первых, к какой ветви власти относится этот орган; во-вторых, к какому уровню этой ветви он относится; в-третьих, какова может быть его организационно-правовая форма. Исходя из этого можно предполагать его объем прав и обязанностей, характер компетенции и т.д.

Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ // СПС Гарант., одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ. К субъекту системы органов исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации - президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ, как лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполнительную власть.

Органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей/А.Д.Керимов // "Гражданин и право". N 9- 10.2001.С.24-25..

Как правило, в субъектах Российской Федерации управления и отделы являются отраслевыми или функциональными органами исполнительной власти.

Элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ может являться и орган местного самоуправления при осуществлении им отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ.

Отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации могут быть наделены государственные учреждения и организации. В таком случае они также будут являться элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ.

Для осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта могут быть созданы территориальные (местные) органы исполнительной власти субъекта РФ, которые будут являться субъектами системы органов исполнительной власти субъектов Федерации Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации/О.Ю.Еремина // Журнал российского права. 2005.N 11.С.43..

1.2 ОВД (милиция): понятие, организация, основные задачи

ОВД (милиция) в Российской Федерации - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения Правоохранительные органы РФ. Учеб. Для высших юридических учеб. Заведений и юр. Факультетов /Под ред. В.П.Божьева. М.: Юридическая литература. 2003. С. 58..

Органы внутренних дел (милиция) занимают одно из центральных мест в системе органов исполнительной власти РФ, так как обеспечивают значительный объем работы по охране общественного порядка, укреплению законности, охраны законных интересов, защите прав и свобод граждан.

В соответствии с законом «О милиции» в Российской Федерации милиция подразделяется на:

криминальную;

милицию общественной безопасности (местную милицию).

В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел РФ, а милиция общественной безопасности, кроме того, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ.

Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей милицией в Российской Федерации.

Руководство милицией в республиках, входящих в состав РФ, осуществляют министры внутренних дел этих республик, назначаемые и освобождаемые от должности Президентом РФ.

В краях, областях, округах, в городах Москве и Санкт- Петербурге милицией руководят начальники управлений (главных управлений) внутренних дел местных органов власти, назначаемые Президентом РФ Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции/Б.П.Кондрашов, Ю.П.Соловей, В.В. Черников. М. 2002.С.69..

Назначение на иные должности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел, и освобождение от этих должностей осуществляются Президентом Российской Федерации.

В районах, городах, районах городов милицией руководят начальники отделов (управлений) внутренних дел по районам, городам, районам городов.

На железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, руководство милицией осуществляют соответствующие начальники управлений и отделов внутренних дел на транспорте МВД РФ Маршупов М.Н. Комментарий к закону «О милиции»/М.Н.Маршупов. М. 1998.С.247..

Указом Президента РФ от 19 июля 2004 года №927 утверждено Положение о министерстве внутренних дел РФ. В соответствии с этим положением основными задачами Министерства являются:

1) разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

2) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

3) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;

5) обеспечение охраны общественного порядка;

6) обеспечение безопасности дорожного движения;

7) организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;

8) организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций;

9) управление органами внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел) и внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - внутренние войска), организация их деятельности.

Впервые в РФ общая система органов милиции разделена на относительно самостоятельные ветви - криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

Это обусловлено, во-первых, анализом и использованием положительного опыта организации полицейских служб ряда западных стран (США, Великобритания, ФРГ), а, во-вторых, стремлением максимально приблизить правоохранительные органы «первой милиции» к населению, его нуждам и интересам, обеспечить общественный порядок и безопасность в рамках конкретно определенных, относительно небольших территорий, обеспечив при этом специализацию соответствующих подразделений в рамках их функционального предназначения и компетенции. Тем самым, обеспечивается разумное сочетание общегосударственных (федеральных) и местных интересов в сфере правоохраны и разграничения компетенции местных и федеральных органов Проблемы организации и деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства. Белгород. 1999.С.98..

Эти интересы могут быть отражены в федеральном законодательстве субъектов федерации и местных нормативных актах. Соответственно, организуется и действует система милиции.

Общефедеральные органы обеспечивают проведение в жизнь федеральных законов. Органы субъектов федерации - соответственно, федерального и законодательства субъектов федерации.

Местные органы милиции, помимо перечисленного, руководствуются и актами местных органов власти и управления.

При этом не следует смешивать понятия местной милиции и местных органов федеральной (криминальной) милиции. Первые образуются в соответствующих административно-территориальных единицах. Их компетенция, как правило, ограничивается обеспечением исполнения местных нормативных актов, а так же федерального и иного законодательства в установленных законом случаях.

Представительства федеральных органов предназначены для обеспечения реализации федерального законодательства на соответствующей территории (но не относительно органов милиции субъектов федерации). Отсюда и различия в порядке, например, финансирования этих органов. Если федеральные органы финансируются за счет государственного бюджета, то местные - главным образом - за счет местного самоуправления Кваша Л.Ф. Конституционно-правовые основы деятельности российской милиции/Л.Ф.Кваша. М.: Академия управления МВД России. 2000.С.159..

Криминальная милиция строится по вертикали, то есть подчиняется только вышестоящему органу Министерства внутренних дел, вплоть до МВД РФ.

Милиция общественной безопасности подчиняется так же и по горизонтали местным органам власти и управления, что позволяет принимать во внимание местные условия, особенности в области борьбы с правонарушениями. В этом, помимо прочего, заложена потенциальная возможность полной муниципализации милиции, то есть подчинения ее только местным органам власти и самоуправления Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности/Ф.Е. Колонтаевский. М. 2000.С.127..

В систему органов милиции входит так же транспортная милиция (на железнодорожном, водном, воздушном транспорте). Компетенция ее строится применительно к соответствующим транспортным организациям и закрепляется за теми территориями, например, полос и отвода железной дороги, территория водного бассейна.

Каких-либо особенностей организации и функционирования эти органы не имеют.

Подробнее рассмотрим криминальную милицию.

Составной частью милиции является криминальная милиция. Основными ее задачами являются:

выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия;

организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.

В состав криминальной милиции входят: оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач и оказания помощи милиции общественной безопасности (местной милиции).

Численность криминальной милиции устанавливается Правительством РФ.

Создание, реорганизация и ликвидация подразделений криминальной милиции осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Начальники криминальной милиции по субъектам Российской Федерации являются по должности заместителями соответствующих министров внутренних дел или начальников управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации.

Начальники криминальной милиции по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, являются по должности заместителями начальников соответствующих органов внутренних дел.

Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета.

В задачи криминальной милиции входит предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений, то есть, органы криминальной милиции выполняют функции органов дознания (ст.ст. 117, 118, 119 УПК). При этом они при наличии признаков преступления возбуждают уголовное дело и производят неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления (перечень их дан в уголовном процессуальном законе).

Таким образом, криминальная милиция действует в тесном контакте с прокурорско-следственными органами, а после передачи дела следователю - только по его поручению (за исключением отдельных полномочий в тех случаях, когда лицо, совершившее преступление, установить не удалось).

Поскольку криминальная милиция нацелена, прежде всего, на борьбу с преступностью, то есть руководствуется федеральным законодательством, она независима от местных органов власти и управления, она строго подчиняется только по вертикали Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ/Ю.П.Соловей. Омск. 2003.С.161..

Далее рассмотрим милицию общественной безопасности.

Милиция общественной безопасности (местная милиция) функционирует на трех уровнях управления, которые выделяются в системе органов внутренних дел:

МВД РФ;

МВД республик, ГУВД, УВД краев и областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, УВД на транспорте;

УВД (ОВД) районов, городов, районов в городах, линейных ОВД на транспорте.

Милицию общественной безопасности можно определить как совокупность взаимосвязанных и взаимно зависящих подразделений милиции, имеющих закрепленные в законе компетенцию и организационную структуру, функционирующих в целях охраны общественного порядка на улицах и в других общественных местах, обеспечения общественной безопасности, надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, собственности от преступных и иных противоправных посягательств, своевременного реагирования на изменения оперативной обстановки Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности/Ф.Е. Колонтаевский. М. 2000.С.132..

В соответствии со ст. 9 Закона РФ «О милиции» основными задачами милиции общественной безопасности являются:

обеспечение личной безопасности граждан;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

защита собственности от противоправных посягательств;

выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно;

розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности.

Деятельность милиции общественной безопасности строится в соответствии с принципами законности, уважения личности, социальной справедливости, демократизма, интернационализма, гласности, постоянного учета общественного мнения.

Функции милиции общественной безопасности, осуществляемые процессе административно-исполнительной деятельности и производства дознания по уголовным делам, вытекают из ее основных задач и составляют основные направления ее служебной деятельности.

По обеспечению личной безопасности граждан милиция общественной безопасности реализует следующие функции:

обеспечивает на территории района (города) соблюдение законов, других правовых актов органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан; осуществляет контроль за соблюдением решений органов власти предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами;

защищает жизнь, здоровье, права и свободы граждан от преступных и иных противоправных посягательств;

оказывает помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений, а также находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни;

регистрирует заявления, сообщения и другую поступающую информацию о преступлениях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимает меры, предусмотренные законодательством;

принимает предусмотренные законодательством меры по охране потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, а так же членов их семей и близких, если здоровье, жизнь и имущество данных лиц находится в опасности;

осуществляет привод в учреждения здравоохранения лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией, венерическими заболеваниями.

По охране общественного порядка милиция общественной безопасности предпринимает следующие меры:

обеспечивает общественный порядок на улицах, в общественных местах;

принимает меры, связанные с обеспечением общественных мероприятий;

осуществляет в чрезвычайных ситуациях меры по спасению людей и их защите;

выдает разрешения на использование огнестрельного оружия;

регулирует дорожное движение;

проводит регистрацию и учет автомобилей.

По защите собственности от противоправных посягательств милиция общественной безопасности:

охраняет на основе договоров частное имущество;

принимает неотложные меры по сохранности имущества, остающегося бесхозным;

обеспечивает сохранность найденных документов;

принимает меры по обнаружению и изъятию похищенного имущества, обеспечению возмещения нанесенного материального ущерба.

По предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений:

предотвращает и пресекает преступления и административные правонарушения;

осуществляет индивидуальную профилактическую работу с нарушителями;

ведет среди населения пропаганду по вопросам борьбы с преступностью;

контролирует соблюдение лицами, освобожденных из мест лишения свободы, установленных ограничений;

По раскрытию преступлений:

исполняет определения суда об административном аресте;

выявляет и раскрывает преступления;

разыскивает лиц, совершивших преступления;

охраняет, контролирует и содержит лиц, заключенных под стражу;

ведет производство по делам об административных правонарушениях;

осуществляет исполнение постановлений о применении мер административного взыскания, вынесенных уполномоченными на то работниками внутренних дел Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка/ Г.А. Туманов. М.: Юрид. лит. 2000.С.268..

Организационная структура милиции общественной безопасности включает в себя систему ее аппаратов, подразделений, то есть построение их сверху донизу и внутренние строение отдельного аппарата и подразделения.

Она определяется, во-первых, характером выполняемых задач и функций, во-вторых, национально-государственным и административно-территориальным делением субъекта.

Состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации. Создание, реорганизация и ликвидация изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых осуществляются в порядке, установленном министром внутренних дел Российской Федерации.

Численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел Российской Федерации.