Реформа адміністративно-територіального устрою: результати, проблеми, подальші дії

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕФОРМА АДМІНІСТРАТИВНО- ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ: РЕЗУЛЬТАТИ, ПРОБЛЕМИ, ПОДАЛЬШІ ДІЇ

В. С. Кравців, П. В. Жук

Анотації

адміністративний територіальний реформування децентралізація

Реформування адміністративно-територіального устрою на засадах децентралізації є одним з ключових та стратегічно необхідних напрямів системних трансформацій в Україні. Мета статті - висвітлення з науково-методологічних та практичних позицій досягнутих результатів, виявлених проблем та шляхів продовження адміністративно-територіальної реформи в Україні. Проаналізовано перші результати адміністративно-територіальної реформи, стан нормативно-правого та інституційного забезпечення реформування адміністративно-територіального устрою. Встановлено, що впродовж 2014-2016 рр. прийнято значну кількість нормативно-правових актів щодо бюджетної децентралізації, створення дієздатних територіальних громад, оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на засадах субсидіарності. Водночас в Україні залишається низка вад інсти- туційно-правового забезпечення реалізації реформи адміністративно- територіального устрою. Зокрема, звертається увага на необхідність вдосконалення нормативного й організаційного забезпечення реформи, внесення змін до окремих положень Конституції України, міжбюджет- них відносин. Запропоновано шляхи реформування адміністративно- територіального устрою й територіальної організації публічної влади в Україні.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, територіальна організація влади, органи місцевого самоврядування, реформа.

Reform of the administrative-territorial system on the basis of decentralization is one of the key and strategically required areas of system transformation in Ukraine. The goal of research is definition of achieved results, identified problems and ways of the continuation of the administrative-territorial reform in Ukraine from the scientific, methodological and practical positions. First results of administrative and territorial reform in Ukraine, the state of regulatory, legal and institutional support for reforming of the administrative-territorial structure are analyzed in the article. It was established that during 2014-2016 were adopted a significant number of normative legal acts about budget decentralization, creation capable of territorial communities, optimal allocation of powers between the local government and executive authorities on the basis of subsidiarity. At the same time there are some flaws of institutional and legal support of implementation of the reform of administrativeand territorial structure in Ukraine. In particular, special attention is paid to the necessity of improvement of legislative and organizational maintenance of the reform, to introduction of amendments into certain provisions of the Constitution of Ukraine and to interbudgetary relations. The ways to improve administrative and territorial reform and the territorial organization of public administration in Ukraine are proposed.

Keywords: administrative and territorial structure, territorial organization of government, local authorities, reform.

Основна частина

Схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (розпорядження № 333-р від 01.04.2014 р.) започаткувало старт адміністративно-територіальної реформи й децентралізації публічної влади в Україні. Згідно з Концепцією послідовно передбачалося: визначити територіальну основу організації місцевого самоврядування та державної виконавчої влади; розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів; розмежувати повноваження між місцевим самоврядуванням та виконавчою владою; визначити за кожним рівнем органів влади необхідний обсяг ресурсів; встановити відповідальність органів місцевого самоврядування перед виборцем і державою [1].

З 2015 р. розпочалося практичне втілення реформи, утворено низку об'єднаних територіальних громад, які наділялися ширшими повноваженнями та ресурсними можливостями. Разом з тим, проявилися проблеми, які ускладнюють її хід. Аналіз цих проблем є важливим у контексті подальшого поглиблення реформи. На жаль, ґрунтовних аналітичних досліджень цього процесу недостатньо. Окремі питання ходу реформи висвітлені переважно в експертних матеріалах [2-5]. Вклад науково середовища у вивчення питань практичного здійснення реформи адміністративно-територіального устрою поки недостатньо вагомий.

Мета статті - висвітлення з науково-методологічних та практичних позицій досягнутих результатів, виявлених проблем та шляхів продовження адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Насамперед зазначимо, що розкрите у наших попередніх публікаціях [6-7] бачення основних теоретико-прикладних засад здійснення реформи в цілому відповідає ідеології згаданої вище Концепції. Тому аналіз здобутків та проблем реформи проведемо у контексті реалізації її положень та завдань.

Згідно з нею, на першому підготовчому етапі (перший рік реформи, а саме 2014 р.) передбачалося [1]:

• у першочерговому порядку внести до Конституції України зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними;

• розробити проекти та прийняти акти законодавства щодо запровадження механізму прямого народовладдя, удосконалення правового регулювання процедур проведення загальних зборів громадян за місцем їх проживання та встановлення додаткових гарантій діяльності органів самоорганізації населення, створити сприятливі правові умови для широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень органами місцевого самоврядування;

• створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на добровільне об'єднання, передбачивши при цьому надання державної підтримки об'єднаним громадам протягом п'яти років після утворення для поліпшення інфраструктури надання послуг та транспортної доступності;

• створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на співробітництво на засадах ресурсно-організаційної кооперації та отримання державної підтримки для реалізації проектів такого співробітництва;

• законодавчо врегулювати нову систему адміністративно-територіального устрою;

• здійснити моделювання адміністративно-територіальних одиниць у регіонах та розробити проекти нормативних актів, необхідних для завершення формування нової системи адміністративно-територіального устрою;

• визначити Мінрегіон України головним центральним органом виконавчої влади з проведення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади і розробити на рівні Кабінету Міністрів України механізм координації проведення зазначеного реформування;

• провести широку інформаційно-роз'яснювальну роботу з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади;

• завершити формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням їх повноважень та ресурсного забезпечення відповідно до вимог Концепції.

На другому етапі реалізації Концепції (наступні три роки - 2015-2017 роки) передбачалося:

• уніфікувати і стандартизувати публічні послуги, що надаються населенню органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з урахуванням принципів максимальної доступності для споживачів, та визначити на законодавчому рівні умови для їх належного фінансування;

• провести інституційну реорганізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі;

• провести місцеві вибори з урахуванням реформованої системи органів місцевого самоврядування;

• удосконалити систему планування територій громад, вирішити питання забезпечення ново- створених громад схемами планування території та генеральними планами.

Аналіз реалізації завдань Концепції показав таке.

Зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними, а також інші необхідні для проведення ефективної адміністративно-територіальної реформи зміни до Конституції України не внесені. Водночас слід зазначити, що Верховною Радою України прийнято Постанову «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади» № 656^111 від 31.08.2015 р. [8]. Схвалений законопроект передбачає низку змін до чинної Конституції, які відкриють можливості для системної та результативної адміністративно-територіальної реформи. Згідно з ним визначається система адміністративно-територіальних одиниць з трьох рівнів: громади, райони, регіони (у ст. 133 Конституції визначено систему адміністративно-територіального устрою України у складі: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села, що не відповідає фактичному стану, оскільки не міста, селища і села є адміністративно-територіальними одиницями, а відповідні міські, селищні та сільські ради у своїх територіальних межах); передбачено формування виконавчих органів місцевого самоврядування на усіх рівнях (згідно зі ст. 118 чинної Конституції виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації); зі ст. 140 вилучається умова щодо лише добровільного об'єднання у громаду, і тільки жителів сіл. законопроекті запропоновано також механізм контролю з боку виконавчої влади за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції і законів України через інститут префектів. Інститути державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування діють практично у всіх країнах. В Україні потреба у такому інституті загострена ще й нестійким політичним становищем та необхідністю протидії антидержавним сепаратистським проявам, інспірованим деякими сусідніми країнами.

Разом з тим, не вбачається функціональним передбачене у законопроекті збереження за Верховною Радою України повноважень щодо прийняття рішень про утворення і ліквідацію громад та районів, встановлення і зміну їх меж, найменування й перейменування поселень, громад та районів (п. 29 частини першої ст. 85 Конституції). Їх доцільно передати до повноважень Кабінету Міністрів України, а за Верховною Радою залишити відповідні повноваження стосовно областей, що доцільно з огляду на необхідності контролю за дотриманням принципу унітарність держави з боку вищого органу законодавчої влади.

Акти законодавства щодо запровадження механізму прямого народовладдя, удосконалення правового регулювання процедур проведення загальних зборів громадян за місцем їх проживання та встановлення додаткових гарантій діяльності органів самоорганізації населення не прийняті. Розроблений проект Закону України «Про органи самоорганізації населення» (нова редакція) розміщений на сайті Мінрегіону і перебуває на стадії громадського обговорення. На нашу думку, першочерговим усе ж слід розглядати формування нової територіальної основи адміністративно-територіального устрою й реорганізацію діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. З наростанням та розвитком громадських ініціатив положення чинного Закону України «Про органи самоорганізації населення», який діє у редакції від 11.07.2001 р., об'єктивно змінюватимуться.

З прийняттям Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» № 157-УШ від 05.02.2015 р. [9] створено законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на добровільне об'єднання, при цьому передбачено надання державної підтримки об'єднаним громадам для поліпшення інфраструктури з надання послуг та транспортної доступності. Законом визначено принципи, умови, порядок добровільного об'єднання територіальних громад, встановлено форми державної підтримки добровільного об'єднання громад, передбачено розробку облдержадміністраціями перспективних планів формування територій громад областей згідно з методикою формування спроможних територіальних громад. Методика згідно із Законом розробляється відповідним центральним органом виконавчої влади та затверджується Кабінетом Міністрів України. У прикінцевих положеннях Закону передбачено також обрання старост у селах, селищах, які не матимуть статусу адміністративних центрів територіальних громад.

Формування об'єднаних територіальних громад в Україні* (станом на 01.10.2016 р.)

Прийнятий законодавчий акт разом зі змінами до нього, внесеними згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» № 676МШ від 04.09.2015 р. [10], містить низку контраверсійних положень.

У розділі IV, ст. 6 Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад» зазначено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста; територіальні громади можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідного сільського, селищного, міського голову. Із цих формулювань випливає, що територіальні громади фактично розглядаються як одиниці системи адміністративно-територіального устрою базового рівня, а це суперечить ст. 133 чинної Конституції України, якою такими одиницями визначені міста, селища і села [11]. Статтею 140 також передбачено об'єднання (і тільки добровільне) у сільську громаду жителів кількох сіл. Об'єднаних селищних та міських громад Конституція у чинній редакції не передбачає.

Закон містить положення щодо перспективних планів формування територій громад, які розробляються згідно із затвердженою Кабінетом Міністрів України методикою, схвалюються обласними радами та затверджуються Кабміном. Доцільність таких перспективних планів як інструменту державного регулювання процесу реформування системи адміністративно-територіального устрою, яка б відповідала загальнодержавним, регіональним та локальним інтересам, сумнівів не викликає. Важливо також, що згідно зі змінами до Бюджетного кодексу України бюджети територіальних громад, які створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, виділяються як окрема складова системи бюджетів місцевого самоврядування зі своїм режимом формування й використання. Разом з тим, у Законі прямо не пов'язуються питання щодо процедури утворення об'єднаних територіальних громад (розділ II) з питаннями формування перспективних планів формування територій громад (ст. 11 розділу III). Це створює можливості для утворення об'єднаної територіальної громади поза перспективним планом. Таке становище загрожує принципу реалізації єдиної державної політики у сфері територіальної організації влади й адміністративно-територіального устрою. Виникають і спекуляції принципом добровільності. Мовляв, ми об'єдналися добровільно, а чи таке об'єднання відповідає державним інтересам - це нас не цікавить.

Передбачені Бюджетним кодексом України новації для об'єднаних громад, що створюються згідно з перспективним планом формування територій громад, полягають у встановленні прямих відносин таких громад з державним бюджетом, гарантуванні трансфертів, що надаються з державного бюджету для вирівнювання податкоспроможності територій, а також субвенцій (медичних, освітніх тощо), розширенні доходної бази їх бюджетів. Для об'єднаних територіальних громад відкрито можливості отримання коштів з Державного фонду регіонального розвитку та субвенцій на виконання інвестиційних проектів. Для територіальних громад, що об'єднуються поза перспективним планом, як і для тих, що не виявили бажання до об'єднання, таких можливостей не передбачено.

Проблеми створює неодночасність формування об'єднаних територіальних громад. При об'єднанні громад з вищим середнього по адміністративному району бюджетним потенціалом втрачається бюджетний баланс у межах району й виникає дефіцит при фінансуванні витрат на утримання об'єктів соціальної інфраструктури, розташованих за межами об'єднаних громад. Необхідним є законодавче врегулювання цих питань.

Прийняття у 2014 р. Закону України «Про співробітництво територіальних громад» створило законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на співпрацю. Визначено процедуру й механізм реалізації спільних проектів з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень [12]. Однак активним процес такого співробітництва громад назвати важко. За час дії Закону відповідно до Реєстру договорів про співробітництво територіальних громад, розміщеного на веб-сайті Мінрегіону, в Україні було зареєстровано тільки 37 таких договорів. Слід зазначити, що і в європейських країнах таке співробітництво не мало достатньо широкого поширення аж до запровадження Європейським Союзом практики фінансової підтримки насамперед спільних проектів для двох чи більше громад.

Моделювання адміністративно-територіальних одиниць згідно із Законом «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та розробленою Мінрегіоном України й затвердженою постановою Кабінету Міністрів «Методикою формування спроможних територіальних громад» від 08.04.2015 р. № 214 [13] відбувається у процесі розробки й схвалення перспективних планів формування територій громад областей. У 2015 році в 21 області (крім Закарпатської та Тернопільської) було розроблено та схвалено обласними радами перспективні плани формування територій громад. Вони передбачали створення 1206 об'єднаних територіальних громад (ОТГ). Вибори представницьких органів місцевого самоврядування у жовтні 2015 року отримали можливість провести 159 новостворених громад (табл.1).

Аналіз показує, що на першому етапі у 2015 р. добровільно об'єдналися лише 786 міських, селищних та сільських рад з 11519 (6,8 %). Більшість об'єднали 2-4 ради. Таких об'єднаних громад 107 (67 %). Разом з тим, були створені громади, які об'єднали більше 20 рад (1 громада), 17-19 рад (6 громад). Це призвело до значної неоднорідності об'єднаних територіальних громад за чисельністю населення й територією.

Більше 10 % створених у 2015 р. об'єднаних територіальних громад (далі - ОТГ) мають чисельність населення до 3 тис. осіб, що ставить під сумнів їх самоврядну дієздатність й потребуватиме змін. Адже дослідження Світового банку засвідчили, що економічно ефективною може бути діяльність органів місцевого самоврядування при чисельності населення муніципалітетів щонайменше 5-6 тис. осіб [14]. Понад 10 тис. мешканців налічують 46 об'єднаних територіальних громад, з них 11 - більше 20 тис. мешканців.

Більшість об'єднаних територіальних громад мають площу території до 300 км². Однак при цьомуутворено дві громади площею понад 1000 км², а це фактично територія цілого району. 11 об'єднаних громад мають територію у 500-1000 км².

Найбільше об'єдналося сільських та селищних громад - 138, або 87 % від загальної кількості ОТГ. З містами районного значення створено 19 громад. Тільки одна об'єднана територіальна громада створена з містом обласного значення (м. Красний Лиман Донецької області).

У 2016 р. процес створення об'єднаних громад сповільнився. До раніше створених долучилися тільки 25 об'єднаних територіальних громад (з них 2 - з містами обласного значення). Віце-прем'єр- міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Г. Зубко висловив сподівання щодо створення у 2016 р. 76 об'єднаних громад [15]. За таких темпів реформа розтягнеться щонайменше на 5 років.

Наявна в Україні тенденція до формування територіально й демографічно занадто неоднорідних адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня, як свідчить досвід Латвії, є невиправданою й нефункціональною [16]. Таке становище багато у чому зумовлене конституційною й законодавчою неврегульованістю багатьох питань адміністративно-територіального устрою.

Усунення негативних тенденцій та упорядкування процесу здійснення адміністративно-територіальної реформи в Україні й забезпечення при цьому подальшого розвитку місцевого самоврядування разом зі збереженням міцної вертикалі державної виконавчої влади та загальної керованості держави, потребує внесення відповідних змін до Конституції України, про що зазначено вище, прийняття закону про адміністративно- територіальний устрій та розробки концептуальних основ і методики формування мережі адміністративно-територіальних одиниць, які дозволили б вирішувати питання їх утворення відповідно до поєднання загальнодержавних інтересів, а також інтересів регіонального розвитку та інтересів територіальних громад і їх мешканців. Принцип добровільності об'єднання громад не забезпечує такого поєднання інтересів. Не продуктивною у такому аспекті слід визнати спробу формування спроможних територіальних громад на основі затвердженої Кабінетом Міністрів України «Методики формування спроможних територіальних громад». Її недоліком вважаємо орієнтованість на формування надто великих за площею адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня з об'єднанням великої кількості населених пунктів, значна частина яких буде надмірно віддаленою від адміністративних центрів громад. Тут варто погодитися з думкою Б. М. Данилишина, що теоретично зі збільшенням розміру громади збільшуються економічні вигоди завдяки ефекту від масштабу, проте зменшується рівень впливу громади на прийняття рішень й, відповідно, управління віддаляється від мешканців [17]. Фактично пропонується створення не стільки громад, скільки територіальних утворень, які за термінологією Я. Верменич можна трактувати як сільські й міські округи [18].

На нашу думку, при цьому нехтується найважливішими принципами і завданнями, які мала б забезпечити адміністративно-територіальна реформа в Україні - демократизації суспільного життя, широкого включення мешканців у життєдіяльність територіальних громад та управління ними, активізації ініціативи мешканців громад, реалізації потенціалу їх саморозвитку, формування підвалин громадянського суспільства. У надмірно великих територіальних громадах розмивається спільність інтересів, зацікавленість мешканців у їх вирішенні. Апелювання при цьому реалізаторів реформи до необхідності дотримуватися принципів фінансової спроможності громад видається недалекоглядним і хибним, оскільки фінансову спроможність оцінюють без урахування перспектив розвитку громад, й, більше того, не намагаючись здійснити реальну бюджетну децентралізацію.

Згідно з Методикою, зона доступності потенційних адміністративних центрів може сягати 20 км і більше з часом прибуття для надання швидкої медичної та пожежної допомоги до 30 хвилин. Однак відстань між центром громади та її населеними пунктами понад 15 км призводитиме до ускладнення доступності мешканців до місць надання основних публічних послуг. Окрім цього, за чинними нормативами час прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги не повинен перевищувати 20 хвилин; доступність при транспортному забезпеченні учнів шкіл I ступеня - 15 хв., а максимальний радіус обслуговування спеціальним транспортом учнів шкіл II--III ступеня не має перевищувати 15 км.

У Методиці недоречно встановлено як один із критеріїв вибору адміністративного центру територіальної громади наявність у відповідному населеному пункті не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку. Вважаємо, що адміністративний і освітній центри громади не обов'язково мають збігатися. Крім цього, при обгрунтуванні формування громад варто враховувати загальну кількість дітей, а не їх кількість у населеному пункті, де розташовується загальноосвітній навчальний заклад НШ ступеня, адже у багатьох випадках оптимальнішою буде організація підвезення учнів.

Законодавство України та вказана вище Методика не вирішують такого важливого питання, як надання прав і можливостей зі здійснення місцевого самоврядування, передбачених для об'єднаних територіальних громад, чинним міським та іншим радам, що мають достатній для реалізації функцій місцевого самоврядування ресурсний потенціал і без об'єднання. Насамперед це актуально для міст районного значення. Особливо якщо прилеглі сільські та селищні ради не підтримують ініціативу міст щодо об'єднання. В Україні є 272 міста районного значення, які фактично готові функціонувати у режимі повномасштабного місцевого самоврядування, однак тільки 19 з них отримали змогу на це через процедуру об'єднання.

У Методиці слід було б також розв'язати колізії щодо міст обласного значення. Затверджена Методика першочергово передбачає формування об'єднаних громад навколо таких міст. Але прилеглі сільські ради, як правило, не висловлюють такого бажання.

Загалом у Методиці варто було б більше орієнтуватися не на скандинавський досвід формування великих за територією самоврядних територіальних одиниць з десятками тисяч населення, а на польський, де чисельність населення у середньому становить 15 тис. мешканців (хоча є і відхилення від середнього значення), а територія - приблизно 130 км². Зазначимо, що в обґрунтуванні польської адміністративно-територіальної реформи брали участь відомі у світі фахівці. Польський досвід (без сліпого копіювання) може бути результативнішим в Україні, де розрив між структурами управління та мешканцями і так є великим.

Відповідно до нього, у ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М. І. Долішнього НАН України» на прикладі Львівської області змодельовано 111 територіальних громад. Однак через те, що фінансова спроможність в нинішніх умовах, коли процес децентралізації влади фактично не супроводжується бюджетною децентралізацією і частка місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті держави не зростає, стає домінуючим чинником й зводить нанівець намагання дотримуватися інших принципів при формуванні громад, влада регіону, очевидно, вимушена буде пропонувати лише близько 80 ОТГ.

Визначення Мінрегіону України головним центральним органом виконавчої влади з проведення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади дало можливість вирішити низку завдань з підготовки й реального початку адміністративно-територіальної реформи в Україні. Однак стає очевидним, що зусиль і можливостей одного міністерства недостатньо для системного вирішення проблем складної реформи, завдання якої стосуються низки міністерств і відомств, а в окремих випадках вимагають участі Верховної Ради. Окрім цього, значний обсяг організаційної та технічної роботи у процесі об'єднання територіальних громад було покладено на так звані Офіси реформ, створені в областях України. Однак ці установи перебувають поза структурами виконавчої влади й реально не можуть нести відповідальність за результати реформи. Адміністративно-територіальна реформа має відповідати державній політиці у сфері територіальної організації влади, її проведення є функцією державних органів.

Назрілим є питання утворення в системі центральних органів виконавчої влади спеціалізованого органу з реформування адміністративно- територіального устрою у підпорядкуванні безпосередньо Прем'єр-міністра України чи першого віце-прем'єр-міністра, що забезпечить системність, послідовність, координованість проведення зазначеного реформування. Після внесення змін до Конституції України необхідність державного органу реформування адміністративно-територіального устрою постане ще й у зв'язку з тим, що обсяги організаційної роботи зростуть багаторазово. Адже добровільним об'єднанням, як показує досвід світу й України, буде охоплено не більше 10-15 % громад. Уся інша робота ляже на плечі органів виконавчої влади.

Інформаційно-роз'яснювальну роботу з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні протягом 2014-2015 років можна вважати достатньо активною. Разом з тим, у більшості випадків інформаційні меседжі щодо реформи через необхідність виконання вимог щодо добровільності об'єднання громад переважно зводилися до популяризації її переваг для мешканців об'єднаних громад і не розкривали труднощів їх досягнення. Це загрожує дискредитацією реформи при перших же зустрічах з її труднощами. Вважаємо, що таке загравання з мешканцями країни є контрпродуктивним. Інформаційні акценти слід робити на необхідності реформи як обов'язкового засобу подальшого розвитку і зміцнення держави через активізацію потенціалу саморозвитку територіальних громад, пробудження громадсько-політичної активності та самоорганізацію їх мешканців у вирішенні питань життєдіяльності громад, зростання відповідальності кожного громадянина за благополуччя своє, громади й держави в цілому.

Протягом 2014-2015 років відповідно до Плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів від 18 червня 2014 р. № 591-р, здійснювалося формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням їх повноважень та ресурсного забезпечення. Відповідно до Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» від 10.02.2015 р. № 176-УШ внесено зміни до Бюджетного кодексу в частині питань децентралізації фінансів, зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування. Прийнято Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Згідно із Законом «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 04.09.2015 р. № 676-УШ новостворені об'єднані територіальні громади отримали можливість взяти участь у місцевих виборах 2015 р. Разом з тим, низка важливих законодавчих й нормативних актів, розроблення яких передбачено вказаним вище Планом, станом на 1 жовтня 2016 р. не прийнята. Зокрема:

• стосовно змін до Земельного кодексу України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними ділянками, зокрема за межами населених пунктів;

• законодавчого врегулювання порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою України;

• законів про місцеві органи виконавчої влади, місцевий референдум;

• державних стандартів якості адміністративних, соціальних та інших послуг, що надаються населенню тощо.

Лишаються невирішеними питання щодо оптимальної структури виконавчих органів об'єднаних територіальних громад. Потребує змін виборче законодавство. Слід також диференціювати нормативи надання освітніх та медичних субвенцій для міських і сільських громад. Також їх доцільно диференціювати залежно від чисельності мешканців об'єднаних територіальних громад за кількома групами (великі, середні, малі) і кількості сільських населених пунктів, які до них входять (у містах, як правило, витрати на одного учня значно нижчі, ніж у селах).

Висновок

Адміністративно-територіальну реформу розпочато. її концептуальні основи, викладені у затвердженій Урядом Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, в цілому не викликають значних застережень. Ведеться робота щодо внесення змін до окремих положень чинної Конституції України, які на сьогодні блокують проведення повномасштабної реформи адміністративно-територіального устрою країни. До її завершення конституційно можливим залишається шлях реформування через добровільне об'єднання громад. Однак процес добровільного об'єднання не повинен суперечити державним інтересам, забезпеченню раціональної організації суспільства й економіки.

Подальші перспективи реформування адміністративно-територіального устрою й територіальної організації публічної влади в Україні вбачаємо у наступному:

• введення процесу добровільного об'єднання територіальних громад у русло загальнодержавних інтересів. Формування адміністративно-територіальних одиниць базового рівня - територіальних громад, спроможних забезпечувати якісне надання основних публічних послуг з їх близькістю до мешканців. Відмови від формування як недієздатних у цьому аспекті малих громад, так і надмірно великих за територією об'єднаних громад, у яких зростає віддаленість між мешканцями і владою, погіршується доступність адміністративних та соціальних послуг, що викличе незадоволення мешканців;

• створення у процесі адміністративно-територіальної реформи умов та стимулів для саморозвитку територіальних громад, реалізації їх соціально-економічного потенціалу, зокрема через розширення дохідної бази бюджетів адміністративно-територіальних одиниць базового рівня, подальше вдосконалення міжбюджетних відносин, бюджетну децентралізацію;

• гарантування вагомих субвенцій на соціально- економічний розвиток об'єднаних громад для першочергового вирішення завдань з поліпшення якості доріг, ремонту й оснащення освітніх, медичних закладів при оптимізації їх мережі тощо, без чого результативність подальшого процесу проведення реформи на принципах добровільності об'єднання громад буде сумнівною;

• надання додаткових субвенції бюджетам об'єднаних громад на перший бюджетний рік їх функціонування для покриття реальних витрат в освітній, медичній сферах, сфері культури та вирішення завдань оптимізації їх мереж;

• організація цільового навчання управлінського персоналу, бухгалтерських й економічних служб об'єднаних громад, забезпечення їх готовності до роботи в нових умовах;

• внесення змін у виборче законодавство, передбачивши положення, які б унеможливлювали диктат представництва громад окремих населених пунктів у виборних органах влади ОТГ;

• внесення відповідних змін до чинного законодавства та методичного інструментарію щодо формування територіальних громад;

• перехід до етапу реформування адміністративно-територіального устрою з внесенням необхідних змін до Конституції України, зокрема - стосовно принципу добровільності об'єднання громад;

• створення спеціального державного органу з проведення адміністративно-територіальної реформи та покладення на нього відповідальності за реалізацію її завдань.

Список використаних джерел

1. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]. Режим доступу: ЬЦр^аі<оп.гасІа^оу.иа^о/333-2014-р.

2. Короткий огляд реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.csi.org.ua/korotkyj- ogпyad-reformy-mistsevogo-sam /.

3. Оцінка реалізації реформи місцевого самоврядування на Львівщині у 2015 році. Аналітичне дослідження [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://dialog.lviv.ua/wp-content/ uploads/2016/03/Otsinka-realizatsryi-reformi-mistsevo go-samovryaduvannya-na-Lvivshhini-u-2015-rotsi1.pdf.

4. Стан місцевого самоврядування у 2015 році [Електронний ресурс]. Режим доступу:http://dialogueauc.org.ua/sites/ dialogueauc.org.ua/files/sg2015b.pdf.

5. Власюк О. С. Стан і проблеми реформування адміністративно-територіального устрою України / О. С. Власюк // Регіональна економіка. 2015. № 3. С.16-23.

6. Кравців В. С., ЖукП. В. Адміністративно-територіальний устрій та місцеве самоврядування в Україні: питання реформування / В. С. Кравців, П. В. Жук // Бюлетень Західного наукового центру. 2011 / НАН України та МОНМС України. Західний науковий центр. Львів: ПАІС, 2011. С. 130-144.

7. Кравців В. С., Жук П. В. Концепція адміністративно-територіальної реформи в Україні / / В. С. Кравців, П. В. Жук // Економіст. 2011. № 5. С. 5-8.

8. Постанова Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади» [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: zakon.rada.gov.ua/go/656-19.

9. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: zakon.rada.gov.ua/go/157-19.

10. Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: zakon. rada.gov.ua/go/676-19.

11. Конституція України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: kodeksy.com.ua/konstitutsiya_ukraini/download.htm

12. Закон України «Про співробітництво територіальних громад» [Електронний ресурс]. Режим доступу: http:// zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1508-18.

13. Методика формування спроможних територіальних громад [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: zakon.rada.gov.ua/go/214-2015-п

14. Долішній М. І. Проблеми територіального устрою в системі адміністративної реформи / М. І. Долішній // Мар'ян Іванович Долішній - Вчений, Керівник, Особистість / НАН України. Інститут регіональних досліджень. Львів, 2011. С. 100.

15. Нова хвиля об'єднання громад очікується вже цього року [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://auc.org.ua.

16. Як не варто проводити адмінреформу [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www. Eurointegration. com. ua/articles/2015/05/25/.

17. Данилишин Б. М. Як децентралізувати управління в Україні [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: www.epravda.com.ua/columns/2015 /07/13/550472/.

18. Верменич Я. Зміни адміністративно-територіального устрою України XX-XXI ст. / Я. Верменич, О. Андрощук. К.: Інститут історії України НАН України, 2014. С. 38.

Размещено на Allbest.ru