Проблеми впровадження адміністративно-територіальної реформи в Україні

1

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Контрольна робота

з предмету: «Регіонально-адміністративний менеджмент»

на тему

Проблеми впровадження адміністративно-територіальної реформи в Україні

Харків 2010

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ПРОБЛЕМИ ВПРОВАДЖЕННЯ РЕФОРМИ: ВЛАСНА ТОЧКА ЗОРУ

РОЗДІЛ 2. ВИСНОВКИ ДОСЛІДНИКІВ СТОСОВНО ДАНОЇ ПРОБЛЕМИ

ВИСНОВОК

ВСТУП

Сучасний адміністративно територіальний устрій України є трирівневим: Автономна Республіка Крим, область - район - населений пункт (сільрада). Станом на 1.01.2007 р. система адміністративно територіальний устрій включала: АР Крим, 24 області, 490 районів, 457 міст, 885 селищ міського типу, 10281 сільську раду, 28562 сільських населених пунктів (див. табл. нижче).

Слід зазначити, що впродовж періоду незалежності в умовах політичної нестабільності, послаблення керованості державою, несистемного підходу до розбудови місцевого самоврядування в Україні почали доволі активно створюватися шляхом подрібнення нові адміністративні райони і особливо сільські ради. Зокрема, з 1991 до 2006 рр. було створено 5 нових адміністративних районів, а кількість сільських рад зросла майже на 800 одиниць. Принциповим моментом в трансформації адміністративно-територіального устрою став проголошений державою курс на розбудову системи місцевого самоврядування на основі європейських принципів самоврядування. Саме процесами розвитку місцевого самоврядування можна пояснити суттєве збільшення кількості сільських рад.

Одним з важливих принципів територіальної організації влади, визначених Конституцією України, є поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади. Влада в адміністративно-територіальних одиницях представлена державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням. Визначена Конституцією система організації виконавчої влади на місцях ґрунтується на розмежуванні виконавчої влади та місцевого самоврядування. Державна виконавча влада здійснюється обласними, районними, міськими (у містах Києві та Севастополі) державними адміністраціями. Їх статус, правові засади діяльності та повноваження визначені насамперед Конституцією та Законом України „Про місцеві державні адміністрації”. Крім того, прийнята ціла низка законів, які конкретизують повноваження місцевих державних адміністрацій у всіх сферах державного управління. Розвиток місцевого самоврядування регулюється Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” та низкою інших нормативних актів. У 1997 р. Верховна Рада України ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування, відповідно зобов'язавшись виконувати її положення. Нині відбувається кардинальна зміна розподілу функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування внаслідок запровадження політичної адміністративно-територіальної реформи.

РОЗДІЛ 1. ПРОБЛЕМИ ВПРОВАДЖЕННЯ РЕФОРМИ: ВЛАСНА ТОЧКА ЗОРУ

Реформування адміністративно-територіального устрою покликане оптимізувати систему управління територіями, упорядкувати взаємовідносини органів влади різних ієрархічних рівнів, а в кінцевому результаті - сприяти підвищенню рівня життя кожного громадянина в кожному міському чи сільському населеному пункті.

Актуальність реформи адміністративно територіальний устрій обумовлюється низкою обставин, серед яких:

По-перше, адміністративно територіальний устрій держави є її неодмінним атрибутом, чинником забезпечення її територіальної цілісності, динамічного й збалансованого соціально-економічного розвитку, передумовою для практичної реалізації принципів сталого розвитку в межах територіальних адміністративних утворень та держави в цілому.

По-друге, сучасний адміністративно територіальний устрій України, сформувався за відсутності самостійної методології і визначався імперськими ідеями управління територіями в межах колишнього СРСР. Він був адаптований до командно-адміністративної системи управління.

По-третє, лише з часу отримання Україною статусу незалежної держави з'явились політичні умови для її розвитку як цілісного державного утворення та проведення зміни адміністративно територіальний устрій на наукових засадах та виходячи з інтересів забезпечення безпеки української держави.

По-четверте, включення України до загальносвітових процесів глобалізації та регіоналізації, її кроки щодо запровадження європейських стандартів у всі сфери суспільного життя, ставлять питання щодо відповідності адміністративно територіальний устрій держави основним європейським принципам побудови системи управління регіональним і місцевим розвитком, розбудови місцевого самоврядування, відповідності об'єктивним тенденціям регіоналізації соціально-економічних процесів.

Можна стверджувати, що суттєвим недоліком сучасного адміністративно територіальний устрій є його надмірна подрібненість. Це не відповідає європейським тенденціям, згідно яких територіальні адміністративні утворення повинні мати достатній фінансово-економічний, інституційний та кадровий потенціал для забезпечення в межах визначених повноважень високого рівня суспільних послуг населенню та поступального соціально-економічного розвитку відповідних територій.

До проблемних питань адміністративно територіального устрою можна віднести: законодавчу неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць; розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; існування серед категорій адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у міста, віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст; відсутність відповідних картографічних матеріалів та невинесення їх у натуру тощо.

Запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою не можна здійснювати як окремо взяту реформу. Ефективності від реформи можна очікувати лише через деякий час і лише за умови, що вона буде здійснюватися у комплексі з урегулюванням проблем що стосуються місцевого самоврядування, бюджетної політики, комунальної власності, ухваленням водного, лісового, житлового кодексів.

Слід зазначити, що при будь-якому варіанті реформи є сили, що будуть об'єктивно не зацікавлені в її здійсненні. Це насамперед:

- органи влади обласного рівня, що має у своєму підпорядкуванні міста державного значення, які виводитимуться з-під їхнього контролю;

- керівництво тих районів, які будуть ліквідовані;

- політичні сили, що зацікавлені в збереженні “ручного” управління територіями.

Слід пам'ятати, що проведення масштабної реорганізації адміністративно-територіального устрою на першому етапі може призвести до погіршення якості державного управління. Кваліфікація і компетенція державних службовців на регіональному рівні нижчі за столичний рівень. Тому без попередньої підготовки управлінського персоналу реформа на місцях може просто “забуксувати”.

РОЗДІЛ 2. ВИСНОВКИ ДОСЛІДНИКІВ СТОСОВНО ДАНОЇ ПРОБЛЕМИ

Варто розглядати адміністративно-територіальну реформу як компоненту комплексної політичної реформи. До складу останньої можна віднести адміністративну реформу, реформу місцевого самоврядування, виборчого законодавства тощо. Проблемою є те, що регіональні лідери не залучені до процесу напрацювання пропозицій по адміністративно-територіальній реформі. Має місце непрозорість дискусії щодо адміністративно-територіальної реформи. Необхідно організувати системне обговорення адміністративно-територіальної реформи [Андрій Єрмолаєв (Центр соціальних досліджень „Софія”)].

В Україні існує диспропорція не у фінансовому, а у інфраструктурному стані на місцях. Вона і вимагає моделювання. Необхідно створити уніфікований інфраструктурний каркас для адміністративно-територіальних одиниць України.

Бюджетний кодекс в цілому довів свою ефективність. Він, крім суто власних повноважень самоврядування (благоустрій території, ремонт та утримання місцевих доріг), закріпив і делеговані, тобто такі, за які самоврядування відповідає перед державою - як сказано в Кодексі, «в обсязі переданих ресурсів». Для міст районного значення, сіл, селищ це дошкільна освіта; первинна медична допомога; органи самоврядування - сільські, селищні, міські ради; первинні культурні заклади - клуби та бібліотеки.

Мінімально необхідна кількість населення для утворення первинної адміністративно-територіальної одиниці - 3 тисячі. Районна рада не може створюватися на пропорційній основі.

Кожна адміністративно-територіальна одиниця має на 50% забезпечувати сама себе [Юрій Ганущак (Асоціація міст України)].

Шкода, що ми не маємо остаточної редакції законів про територіальний устрій та про місцеве самоврядування. Погоджуються із вступної тезою - політична реформа доконечна. Адміністративно-територіальна реформа є похідною від адміністративної реформи.

Нині уряд займається рядовим адмініструванням, що є обов'язком района і області.

Адміністративно-територіальна реформа має бути пов'язаною із тими реформами, що їй передують. Громадськість не знає, що далі буде із Кабінетом Міністрів (попередній Президент накладав вето на відповідний закон). Поведінка представника влади на презентації консорціумом НУО Погляду на 100 днів нової влади підтвердила непрозорість дискусії по реформі та власне глухість влади. Займаючись адміністративно-територіальною реформою, влада винаходить велосипед [Микола Яковина (Центр політико-правових реформ)].

Критерій адміністративно-територіальної реформи - сприяння переходу від суспільства патерналістського до відкритого суспільства європейського типу.

Польща здійснила свою реформу поетапно, рухаючись від збільшення повноважень первинних адміністративно-територіальних утворень (гмін) до зміни територіального устрою країни (зменшення кількості воєводств). Після впровадження другого етапу реформи, уряд програв наступні вибори 2001 року. На практиці в Україні місцеве самоврядування зберігається на рівні середніх і великих міст. На рівні менших адміністративно-територіальних утворень для цього не вистачає фінансів. На вищому рівні все знаходиться під контролем державних адміністрацій.

Протягом останніх років посилюється рух за збільшення повноважень місцевого самоврядування, за повернення місцевого самоврядування на базовий рівень. Пропонований проект територіальної реформи сприятиме боротьбі з сепаратизмом та оптимізації виконавчої вертикалі, зокрема, бюджетної. Проте він буде погано сприйнятий людьми. Будь-яка влада, що зменшить число районів і сільських рад, буде приречена.

Теоретично ця реформа може бути добра для людей. Адже знищуються сільради, але не села. Проте стан нашої правосвідомості не дозволить це зробити. Варто впроваджувати реформу поетапно, як поляки. Є надія, що Президента переконають в поетапності [Максим Стріха (Інститут відкритої політики)].

Термін „адміністративно-територіальна реформа” задає пріоритет адміністративного підходу до території, а не рівноправність також і інших підходів, наприклад, з позиції місцевого самоврядування. Люди, що планують адміністративно-територіальну реформу, виходять з припущень, які кладуться в основу своїх підходів, але не проговорюються відкрито.

Першим припущенням є те, що розвиток територій відбувається з центру. Це так звана „Московська трагедія”. Її суть полягає в тому, що ресурси зі всієї території Росії продаються, а далі через фінансові механізми за рахунок того, що всі компанії по продажу знаходяться в Москві, в Москві і осідають. В Україні відбувається те саме, лише у менших масштабах, оскільки більшість системних бізнесів зареєстровано в Києві. В цьому припущенні проектанти реформи не враховують рівень територіальних громад, як позицію управління розвитком країни і відповідно розміщення бізнесів по території країни. Переведіть половину бізнесів з Києва, наприклад, у Вінницю і ви отримаєте іншу карту розвитку країни.

Друге припущення полягає в тому, що метою реформи є оптимізація розподілу бюджетних ресурсів з центру, а не розвиток території, тобто її проектанти ототожнюють розподіл бюджетних ресурсів з управлінням розвитком території. Отже окрім фінансової спроможності територіальних громад, поділяти територію країни необхідно також по здатності громад до розвитку і по інфраструктурному освоєнню території.

Третє припущення полягає у намірі забезпечити однаковий доступ до інфраструктур. Але при цьому не проводиться розрізнення між життєзабезпечуючими та управляючими інфраструктурами. Перші - це торгівельна, житло забезпечення, будівельна і т.д. До останніх відносяться фінансова, адміністративна, телекомунікації тощо. Рівний доступ до життєзабезпечуючих інфраструктур може бути здійснений як державна програма. Проте рівний доступ до управляючих інфраструктур може бути здійснений винятково за допомогою спеціальної реформи управління, яка, як відомо, не планується.

Згідно четвертого припущення, територіальний поділ в принципі можливий тільки один. Тобто на питання, скільки карт чи сіток територіального поділу країни пропонується, проектанти відповідають - один. Але необхідно враховувати декілька фокусів бачення чи позицій. Тобто ми повинні мати мінімум три накладені одна на одну карт територіальних поділів. Перша карта - це адміністративний поділ, де управління з центру та управління з позиції місцевих громад може бути визначене через принцип розподілу повноважень між ними. Друга карта, сітка якої не збігається з першою, - це корпоративний поділ, тобто освоєність території системними бізнесами, корпоративна освоєність території. Третя карта, сітка якої не збігається з першими двома, інфраструктурна освоєність території.

Відповідно до першої карти може бути управління з центру та місцеве управління. До другої карти - більше складне управління: корпоративно-владне. До другої карти - найскладніше: інфраструктурне управління, що являє собою центр прийняття рішень в трикутнику влада-бізнес-компетентна громадськість. Ці спрощенні припущення проектантів не витримують жодної критики. Тобто доводиться констатувати, що відносно адміністративно-територіальної реформи має місце методологічна безпорадність влади [Сергій Дацюк (Корпорація „Гардарика”)].

Треба почати з суспільно-територіальних балансів. Сучасний стан потребує ретельного аналізу на основі складових суспільно-територіальних балансі. Результати суспільно-територіальних балансів є первинним кроком для поступового переходу до нових принципів адміністративно-територіального розподілу. Делегування спільних повноважень від первісної адміністративно-територіальних одиниць - громад, створює можливість формування відповідних їх об'єднань з одночасним створенням суспільно-територіальної корпорації по обслуговуванню населення з більш загальними завданнями і таким чином - до створення держави - генеральної корпорації по обслуговуванню населення [Валентин Халецький („Громадська Рада України”)].

В Україні вже були проекти укрупнення областей. Сьогодні реформа змінює логік і ставить за мету оптимізацію надання послуг Обґрунтуванням необхідності проведення цієї реформи є фіксація деградації суспільного життя на певних рівнях. Проте постає питання про те, чи буде сприяти проведення цієї реформи вирішенню зазначеної проблеми стосовно ризиків реформи: «Деградація суспільного життя», «Конфронтація між регіональними елітами», «Ліквідація районних державних адміністрацій і зміна функції обласних державних адміністрацій може створити певний вакуум і невизначені відносини».

Наші пропозиції - розширення повноважень місцевого самоврядування, створення певних гарантій його діяльності, забезпечення ресурсами [Віталій Паламарчук (Національний інститут стратегічних досліджень)].

Більшість протиріч, які виникають під час обговорення територіальної реформи пов'язані з тим, що влада намагається в одному пакеті реалізувати, як мінімум три реформи.

По-перше, поставити крапку у вирішенні міжбюджетних стосунків між центральним та місцевими бюджетами.

По-друге, провести реформу законодавства, що стосується місцевого самоврядування.

По-третє, форсувати здійснення територіальної реформи, адже діючий адміністративно-територіальний устрій вже давно не відповідає економічним та політичними реаліям країни.

Таким чином, конфлікт, що виникає між цілями та завданнями вказаних трьох реформ формує основну проблематику реформи та вимагає узгодження різнонаправлених інтересів. Нажаль, провайдери реформи поки що не вийшли в позицію організаторів „точки зборки”. На практиці територіальна реформа послуговується не стільки методологією „творчого синтезу”, трьох рівнів реформи, скільки методологією редукції. Зокрема, територіальна реформа та реформа самоврядування свідомо чи ні але підганяються під завдання бюджетної реформи.

Нарешті, успіх територіальної реформи вимагає відходу від технократичного підходу та пошуку політичної, а не адміністративної формули врахування інтересів основних учасників реформи. Серед основних суб'єктів територіальної реформи є:

1. Центральна бюрократія, для якої базовим є питання про збереження себе на вершині адміністративної піраміди. Вона відповідно акцентує увагу на забезпеченні адміністративного та фіскального контролю над регіонами „зверху” та сприймає будь-які вимоги по децентралізації як вияв сепаратизму.

2. Олігархічні групи, навпаки, тяжіють до запровадження та легалізації в країні корпоративного принципу районування країни. Для них регіон це територія, на якій розміщуються їх основні активи та підконтрольні підприємства. В цілому, вони тяжіють до запровадження регіонального госпрозрахунку. Досвід СРСР показав до яких катастрофічних наслідків це може призвести.

3. Регіональна влада, тобто губернаторський рівень. Оскільки економічною основою регіональної бюрократії є „кормление от должности”, то її представники демонструють схильність до бюрократичної автаркії. Наприклад, на рівні областей створюють бар'єри для вільного переміщення робочої сили і для розвитку загальнонаціонального ринку.

4. На рівні територіальних громад - основними суб'єктами виступають представники місцевого самоврядування. Їх гасло „Держава бездарний менеджер - „всю владу на місця". Коли вказаний принцип доводиться до свого крайнього виміру він починає відтворювати ідеологію та практику громадянського анархізму, який заперечує державу як таку.

5. Нарешті, на п'ятому рівні ми маємо справу з само організованими інститутами громадянського суспільства, які все ще перебувають у процесі свого становлення та не можуть адекватно представити свої інтереси на загальнополітичному рівні.

Очевидно, що незалежно від того, яка модель територіальної, чи адміністративно-територіальної реформи обирається вона повинна дати власну відповідь на те, як знайти та запровадити солідарну формулу і модель взаємодії між центром та регіональними групами інтересів.

Спроби волюнтаристичне нав'язати зручні для вищої державної бюрократії моделі реформи будуть провокувати загрозу федералізму, або стихійний супротив та саботаж, який призведе до дискредитації реформи [Володимир Лупацій (Центр соціальних досліджень „Софія”)].

ВИСНОВОК

Богато експертів пропонують розглядати реформу, як компоненту комплексної політичної реформи. На їх думку, до складу останньої можна віднести адміністративну реформу, реформу місцевого самоврядування, виборчого законодавства тощо.

Дискусії розгортаються навколо обговорення проблем і перспектив адміністративно-територіальної реформи з точки зору бюджету. Прихильники бюджетного підходу до впровадження реформи зазначили, що змін вимагає інфраструктурна диспропорція. На користь такої точки зору вони зазначили, що бюджетний кодекс був ефективним лише у містах обласного значення, що мають однакову інфраструктуру. На рівні сіл і районів, що мають різну інфраструктуру, цього не відбулося. Отже, варто уніфікувати інфраструктуру адміністративно-територіальних одиниць. Приміром, усі села та селища повинні мати по закладу дошкільної освіти та первинної медичної допомоги (амбулаторії).

Противники бюджетної моделі адміністративно-територіальної реформи вважають її однобічною, оскільки вона не враховує низки інших факторів, зокрема етнічних. Ще одним мінусом пропонованої концепції адміністративно-територіальної реформи експерти назвали те, що бюджетні розрахунки наслідків запровадження закону про реформу не здійснювався.

Переважна більшість експертів виступила з критикою урядових підходів до здійснення адміністративно-територіальної реформи. Вони зафіксували відсутність альтернативних пропозиції по її проведенню з огляду на непрозорість дискусії та незалученість регіональних лідерів, незалежних структур тощо до процесу напрацювання пропозицій щодо реформи.

Також експерти критично оцінюють поспішність проведення реформи та методологічну безпорадність влади.

Можна сформулювали низку проблемних запитань щодо адміністративно-територіальної реформи, серед яких можна виділити такі:

- Яка вартість адміністративно-територіальної реформи?

- Чи були здійснені розрахунки наслідків її впровадження?

- Чи було враховано поселенську структуру та специфіку регіонів?

- Чи обраховані наслідки для соціального розвитку села?

Можна зробити висновок про те, що чина влада не має стратегії досягнення цілей адміністративно-територіальної реформи. Натомість вона здійснює не продумані кроки, чим викликає більший опір груп інтересів та зменшення своєї підтримки як в парламенті, так і серед населення. Про це свідчить, приміром, відкритість питання про прийняття закону про адміністративно-територіальну реформу парламентом. Процедура підготовки законопроекту є надзвичайно ускладненою. Вона передбачає напрацювання узагальнених пропозицій низки робочих груп, їх розгляд Кабінетом міністрів, розгляд Національною Радою при Президентові України та зрештою представлення у парламенті. Необхідна організація системного обговорення адміністративно-територіальної реформи та оцінку політичних ризиків її впровадження реформи за участі регіональних лідерів та експертної спільноти. Починати треба з розширення повноважень місцевого самоврядування, а також з чіткого визначення функцій адміністративно-територіальних одиниць кожного рівня. Крім того, треба відзначити необхідність системного та поетапного випроваджування реформи.