Размещено на http://allbest.ru/

Размещено на http://allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Загальні засади адміністративної реформи та засоби забезпечення її здійснення

1.1 Етапи проектування адміністративної реформи в Україні

1.2 Основні напрями та положення Концепції адміністративної реформи

1.3 Роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права України

2. Напрями реформування адміністративної реформи

2.1 Реформа у системі органів виконавчої влади

2.2 Реформування у сфері державної служби

2.3 Реформування у сфері місцевого самоврядування

3. Проблематика та перспективи адміністративної реформи в Україні

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Актуальність теми полягає в тому, що взятий Україною курс на створення правової держави поставив вимогу кардинального реформування всіх сфер суспільно-державного життя. В теперішній час, коли Україна потрапила в складну політичну і економічну ситуацію постає багато нових, важливих питань, які слід вирішувати в найкоротші терміни. Потрібність удосконалення адміністративно-територіального устрою будь-якої країни постає відразу після здобуття державою незалежності. Але доцільним вирішенням питання щодо можливих перетворень устрою держави може залишатися і після здобуття країною незалежності. Зрозумівши те, що відразу після здобуття незалежності, Україна не зможе ефективно і вдало провести адміністративно-територіальну реформу в зв'язку з тим, що в перші роки незалежності постало безліч питань, які потребували негайного вирішення. Але вже зараз є всі умови для докорінного реформування адміністративно-територіального устрою.

На жаль, складний політичний стан України в даний момент дещо гальмує реформування адміністративно-територіального устрою. Поспішати з втіленням певних змін не слід. Зміни повинні бути виважені і продумані з усіх позицій, а це можливе лише шляхом глибоких, обдуманих і ефективних дій по реформуванню адміністративно-територіального устрою. А для здійснення вдалого реформування треба перш за все зважити всі аспекти державних перетворень, знайти всі негативні явища і вдало їх знешкодити.

Від територіального устрою залежить розташування соціальних, культурних і економічних об'єктів, рівень об'єднання громадян, а що саме головне - розміщення державних органів. Треба зазначити той факт, що Україна дещо спізнилась з проведенням цієї реформи. Але для ефективного проведення реформи треба розробити поступовий план проведення, який би міг передбачити всі труднощі, які можуть постати на шляху здійснення реформи. Реформу слід здійснювати згідно чинного законодавства. Слід мати на увазі, що реформування адміністративно-територіального устрою неможливе без внесення змін до Конституції України та нормативно-правових актів, які регулюють питання адміністративно-територіального устрою України. При таких умовах може скластися ситуація, коли Конституція і нормативно-правові документи будуть суперечити один одному. Треба докласти достатню кількість зусиль для попередження такого явища. Для того, щоб ця реформа призвела до позитивних змін в устрої України треба залучати до проведення авторитетних політичних діячів держави і висококваліфікованих юристів України. Адже адміністративно-територіальна реформа покликана на подолання кризового становища устрою України.

До аналізу проблем напрямів адміністративної реформи в Україні звертались видатні вітчизняні адміністративісти. Найбільш вагомий вклад в розробку положень адміністративної реформи внесли В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, С.В. Ківалов, В.І. Луговий, Н.Р. Нижник.

Метою курсової роботи є більш глибоке вивчення питання адміністративно-територіального устрою України, яке зараз перебуває в стадії реформування.

Для досягнення поставленої мети потрібно вирішити наступні завдання:

· дослідити передумови здійснення реформи;

· визначити поняття, сутність та засоби здійснення адміністративної реформи в Україні;

· проаналізувати етапи проведення реформи та основні напрямки дій на кожному етапі;

· визначити роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права в Україні;

· зробити висновок про перспективи здійснення адміністративної реформи в Україні;

Об'єктом роботи є адміністративно-територіальний устрій,як основний напрямок реформ в Україні в даний період часу.

Предметом роботи є заплановані дії по здійсненню адміністративно-територіальної реформи в Україні.

1. Загальні засади адміністративної реформи та засоби забезпечення її здійснення

1.1 Етапи проектування адміністративної реформи в Україні

Адміністративна реформа - це вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і торкається як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням.

В Україні адміністративно правова реформа проходила через декілька етапів. Вона розпочалася ще у 1994 році і досі є незавершеною.

Етапами аміністартивно-правової реформи в Україні були:

1.1994р:

1.1 Створений Проект Концепції адміністративної реформи;

2.1995р:

2.1 Створені Пропозиції до розробки проекту Концепції адміністративної реформи 1995 р.

2.2 Створений План-проспект Концепції адміністративної реформи

2.3 Створений Проект Концепції адміністративної реформи

3.1996р:

3.1 Проект Концепції адміністративної реформи

3.2 Пропозиції до проекту Концепції адміністративної реформи

4.1997р:

4.1 Проект Концепції адміністративної реформи

4.1 План-проспект Концепції адміністративної реформи

4.3 Проект Концепції адміністративної реформи

4.4 Пропозиції до проекту Концепції адміністративної реформи

5.1998р:

5.1 Проект Концепції адміністративної реформи, що здійснюється і на даний момент.

Сучасна система державного управління в нашій країні залишається недостатньо ефективною. Одна з основних причин цього полягає в тому, що державне управління безсистемно поєднує ті структури й елементи, які зали шилися у спадок від радянського минулого, і ті що сформувалися протягом останніх років. Ця система суперечлива, громіздка, незручна для громадян, має низький коефіцієнт корисної дії. Як наслідок, вона гальмує соціально - економічний розвиток країни[11, с. 104-118].

Необхідність створення нової, ефективнішої системи державного управління шляхом адміністративної реформи вже не лише визнана фахівцями, а й закріплена національними НПА.

Київський Центр стратегічних ініціатив розробив Концепцію розвитку і реформування державної служби та державного управління України, яка включає прогноз розвитку технологічної цивілізації.

Проект адміністративної реформи розраховано на відносно тривалий період реалізації. Він включає три основних етапи.

Перший (підготовчий) етап полягає в розробці та затвердженні Концепції адміністративної реформи (розроблена ще в 1998р) та Програми (досі не розроблена).

Другий етап - це запровадження організаційно - правових засад реформування ключових елементів системи державного управління.

Третій етап має бути присвячений формуванню нових інститутів, нових організаційних структур державного управління.

Протягом 2005р. Кабінет Міністрів та профільні комітети Верховної Ради України розглядали необхідність та можливість проведення адміністративно-територіальної реформи як однієї з складових загальної адміністративної реформи. У складі Кабінету Міністрів була запроваджена посада віце-прем'єра з питань адміністративно-територіальної реформи, створена робоча група, яка розробила проект Закону України "Про територіальний устрій України" з метою укрупнення невеликих територіальних громад та збільшення власних бюджетних ресурсів місцевого самоврядування. Тогочасний уряд організував широке обговорення цього проекту, проте він не знайшов широкої підтримки в суспільстві. Наступні уряди призупинили роботу над законопроектом, який так і не було офіційно внесено на розгляд Верховної Ради.

Однією з можливих причин цього є те, що адміністративна реформа має проводитися поступово і позитивно сприйматися суспільством, тому бажано починати її практичне втілення не з такого делікатного питання, як реформування територіального устрою, а з удосконалення державних органів, часткової заміни їх державними установами, що не матимуть владних повноважень і будуть дещо схожими на британські чи на державні агенції в Російській Федерації, поліпшення внутрішньої організаційної структури державних органів, координація їх діяльності, покращення зворотного зв'язку, зниження рівня корупції, підвищення мотивації роботи державних службовців та їх кваліфікації.

Основним ресурсом адміністративної реформи мають бути висококваліфіковані кадри, забезпечення якими можливе шляхом розвитку державної служби.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілі­зованої європейської держави з високим рівнем життя, со­ціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, націо­нальним інтересам. Ця система державного управління бу­де підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань:

*формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

*формування сучасної системи місцевого самоврядування;

*запровадження нової ідеології функціонування вико­навчої влади місцевого самоврядування як діяльності що­до забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надан­ня державних та громадських послуг;

*організація на нових засадах державної служби та служ­би в органах місцевого самоврядування;

*створення сучасної системи підготовки та перепідго­товки управлінських кадрів;

*запровадження раціонального адміністративно-терито­ріального устрою[13, c.5-9].

1.2 Основні напрями та положення Концепції адміністративної реформи

Після проголошення незалежності Української держави постала потреба реформування суспільства. Надзвичайно важливе місце у процесах реформування посідає реформа правової системи. Серед чинників, які сприяли прискоренню її проведення, велику роль відіграють прийняття Конституції України, а також вступ України в листопаді 1995 року до Ради Європи і необхідність виконання зобов'язань, в тому числі правового характеру, які взяла на себе наша держава.

Сучасне становище адміністративного права й права взагалі багато хто висвітлює лише в негативному плані. І це має причини. Однією з причин нинішнього соціально-економічного становища в першу чергу є недосконалість і серйозні недоліки в організації та порядку діяльності органів виконавчої влади та невідповідність ролі даних органів завдання і функціям перехідного періоду. Це, зокрема, загрожує посиленням кризових явищ і створює ситуацію некерованості соціально-економічними процесами в суспільстві.

Українське суспільство усе ще знаходиться перед цивілізаційним вибором, переживає історичний перелом, сутність якого полягає в переході від одного якісного стану до іншого: від монополії однієї форми власності до багатоукладності, від суспільних зв'язків, заснованих на тоталітаризмі, на принципах авторитарної держави, до моделі, що ґрунтується на нових принципах суспільного розвитку. Цей процес насамперед включає модернізацію механізмів соціального управління. Однак, якщо кризовий стан початку 90-х років характеризувався і водночас обумовлювався відсутністю в Україні державно-управлінського механізму, здатного забезпечувати владний регулятивний вплив на відповідні сфери суспільного буття, то криза кінця 90-х -- це вже й наслідок дії чинної моделі урядування. За роки незалежності в Україні фактично відбулося відтворення адміністративної системи радянського зразка. Сутнісна невідповідність їй окремих нових інститутів не дозволяє їм розкрити свої конструктивні можливості. Чимало структур знаходяться в стані безперервної принципової реорганізації. Існуючий адміністративний апарат не здатний забезпечити ефективне функціонування державного механізму, на цивілізованому рівні виконувати свою основну функцію -- надання послуг населенню. До мінімуму зведена результативність не тільки законотворчого процесу, але й чинність прийнятих законодавчих актів. Об'єктивно здійснюється широкомасштабна дискредитація державності. Не випадково суспільство щоразу зазнає серйозних поразок при спробі провести радикальні перетворення в політичній, економічній, соціальній чи інших сферах. Реальною стала загроза трансформації державного управління і дестабілізуючий і дезінтегруючий чинник, тобто у свою протилежність.

Саме тому і потрібна адміністративна реформа, і не будь-яка, а конструктивна і проміркована. Не останню роль у цьому відіграє засіб мислення[8, c. 10-11].

Можна сказати, що за сучасних соціальних реалій України лінійне мислення, яке ще продовжує значною мірою визначати методологічні підходи до аналізу соціального розвитку, стало принципово недостатнім і навіть небезпечним. Воно є однією з підвалин догматизму і неминуче зазнає невдачі, коли стикається з реальністю при потребі встановлення діагнозів, розроблення прогнозів та обґрунтування політичних чи управлінських рішень. Переконливий приклад: “несподіваність” падіння комуністичних режимів і розпаду Союзу РСР для радянського офіційного суспільствознавства.

Вже зроблено перші кроки на шляху здійснення правової, зокрема адміністративної, реформи.

З цією метою і була відповідно до Указу Президента України від 7 липня 1997 року створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи[6, c. 3].

1.3 Роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права України

Основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розроблені Державною комісією з проведення адміністративної реформи згідно з Указом Президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, покладені в основу здійснення реформування системи державного управління. Дана Концепція передбачає реформування органів виконавчої влади, державної служби, територіального центру та систем місцевого самоврядування, створення адміністративної юстиції, реформування адміністративного законодавства, а також головні напрями здійснення усіх цих заходів[3]. Центральне місце в проекті цієї Концепції посідає викладення основних напрямків розвитку і реформування адміністративного законодавства, перш за все оновлення змісту правового статусу громадян шляхом закріплення в законодавстві загальновизнаних прав і свобод громадян, створення реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Значну увагу приділено також реформуванню законодавства про державну службу, про органи виконавчої влади. Вироблені напрями правового регулювання принципових засад функціонування цих органів, запровадження адміністративної реформи через різні форми судового контролю за виконавчою владою тощо.

Указом Президента України від 20 листопада 1998 року затверджено Першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи, якими передбачені заходи щодо реформування Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законодавчих актів.

У порядку організації виконання цього Указу Міністерством юстиції були розроблені і здійснені конкретні заходи щодо прискорення прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів”, який, на жаль, досі не набрав чинності. Також було розроблено проект концепції Закону України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”. Розроблено проект Кодексу загальних правил поведінки державного службовця[1].

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантоване реальне додержання і охорона невід'ємних прав і свобод, а також їх ефективний захист у разі порушення. На вирішення цих завдань спрямована розробка Адміністративного кодексу України, Кодексу адміністративних процедур, в яких будуть упорядковані відповідні суспільні відносини[9, c. 22-24].

За ініціативою Міністерства юстиції розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 року при Міністерстві утворено Робочу групу для підготовки низки актів з адміністративного законодавства, в тому числі Адміністративного кодексу України.

Згідно з розділом V Концепції адміністративної реформи розробляються проблеми, пов'язані з судовим захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та запровадженням адміністративної юстиції.

Відповідні робочі групи виходять з того, що необхідність розподілу юрисдикційної праці випливає із ст. 125 і ст. 127 Конституції України, які передбачають створення спеціалізованих судів.

Робота спрямована на забезпечення захисту громадян адміністративною юстицією, уособлює загальний механізм запобігання втручанню органів державної влади, їх посадових осіб в особисті справи громадян.

Питання адміністративної юстиції знайдуть своє відображення в Адміністративно-процесуальному кодексі та Закону України “Про судоустрій”.

Українська держава виходить з того, що ефективне державне управління як в центрі, так і на місцях повинно згідно з Конституцією України здійснюватися на демократичних засадах. Саме тому в розвиток Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” розроблені також проекті законів України “Про органи самоорганізації населення” та “Про порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання”, які подані Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, а також проект Закону України “Про Програму державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування”. Це і дещо інше вже зроблено. Можна з усією впевненістю сказати, що реформа, так як її показують, надзвичайно масштабна. Вона вражає тими великими перетвореннями, що мають бути зроблені. Адміністративна реформа в Україні -- це не відновлення, не добудова радянської системи урядування, не поступове поліпшення, удосконалення чинної моделі, а розбудова принципово нової державно-управлінської системи[14, c. 7-10].

І тут треба зауважити декілька теоретичних моментів, пов'язаних з нею. Креативність реформи. Як відомо, два типи структурного оновлення, що суттєво відрізняються один від одного. Відтворювальній, коли нове покоління структурних одиниць за якісними характеристиками, а отже й функціями, мало відрізняється від своїх попередників. Зміст такого оновлення лише в заміні зношених елементів дієздатними. Останні відтворюються за строго визначеними програмами, з не менш строгим контролем випадкових відхилень. Таке відтворення не змінює форму об'єкта і зміст його функцій. Поле діяльності таких систем обмежене еволюційно зайнятими ними нішами, а при суттєвих змінах у зовнішньому середовищі воно може додатково обмежуватися у зв'язку із зниженням положення об'єкта в метасистемі.

Інший ефект дають зміни, які відзначаються радикальним оновленням системи, коли виникають структури і функціонуючі одиниці з незнайомими раніше характеристиками. Ці зміни проявляються в новому способі діяльності, який перетворює реальність і в порядку зворотного зв'язку поглиблює модернізаційні процеси в системі, що оновлюється. Такого роду оновлення є вже не відтворювальнім, а продуктуючим нове.

Отже, проблема адміністративної реформи -- це і проблема вибору моделі механізму соціального управління: традиційно статична, за допомогою якої стихія нового вводиться силою державної влади у жорсткі рамки відносин, чи інша, яка відкриває широку дорогу соціальної творчості і забезпечує свою ефективність на принципово новій основі. Кризовий стан економіки, гострота соціально-політичної ситуації об'єктивно підштовхують до першого варіанту, тобто до відтворення дещо поновлених механізмів адміністративно-командного типу в умовах високої централізації. Однак у кращому випадку це означатиме консервацію вже “зношеного”, а отже гальмування соціального поступу. Другий варіант відкриває широкі можливості, але вимагає радикальної зміни поглядів на сутність не тільки державного управління, але й самої держави як політичного інституту, врахування всієї сукупності факторів при визначенні та уточненні завдань реформи, виборі стратегії і тактики її проведення[9, с. 24-28].

Адміністративна реформа в цілому зорієнтована на підвищення рівня самоорганізації суспільної системи. В Концепції зазначається: “Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і (які) неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дорегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям”.

Креативний за своєю глибинною суттю характер етапу розвитку України обумовлює принципову креативність адміністративної реформи. Однак ці процеси неоднозначні і внутрішньо суперечливі.

Як правило, суб'єкт управління з достатнім енергетичним потенціалом реагує на виникаючи відхилення в системі комбінаторним набором уже вироблених ним або продукованих нових способів відповідної дії. Однак незначний внутрішній енергетичний потенціал чинної системи урядування робить її нездатною на адекватну відповідь. Креативність же всесильна. Криза -- це прояв, наслідок неспроможності соціальних регуляторів. Вона неминуче призводить до їх зруйнування, розчищає простір для творення нових систем соціального управління. Протидія державного механізму інноваціям тільки посилює дію креативних факторів і може призвести до його перебудови у кризовому варіанті, в тому числі з проходженням стадії соціальної катастрофи[11, c. 15-18].

Україна знаходиться в точці галуження, вибираючи шлях подальшого розвитку, а відтак і розбудови системи урядування. Однак майбутні стани країни (держави, суспільства) не просто відкриті й непередбачувані. Не все, що бажане суб'єкту реформаторської діяльності, може бути реалізоване в конкретних умовах, конкретному соціальному середовищі. Існує обмежений спектр майбутніх можливих і доцільних форм суспільної та державної організації країни, поле її шляхів у майбутнє. Можна припустити, що існували ймовірні шляхи трансформації СРСР у новий тип міждержавного об'єднання, який не мав аналогів. Однак вибраний шлях -- остаточна модель нового Союзного договору, а тим паче так званий Державний комітет надзвичайного стану -- виявилися за межами такого спектру.

Майбутні форми соціальної і вужче -- державної організації в Україні відкриті у вигляді віяла наперед визначених можливостей. При цьому існують певні “коридори” еволюції. Один з них -- це шлях суспільства в майбутнє з урахуванням необхідності гармонізації інтересів не тільки соціальних, але й етнічних його компонентів, на що має бути зорієнтована і адміністративна реформа.

Відкритість зовнішньому середовищу. У Концепції адміністративної реформи зазначається, що метою реформування місцевих органів виконавчої влади є гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку. Одним з основних напрямків діяльності місцевих державних адміністрацій, що мають бути закріплені законодавчо, визначено реалізацію державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин -- також програм і національно-культурного розвитку.

З огляду на демократізацію різних сфер суспільного життя, на етнонаціональне відродження система урядування, що створюється, має бути здатна до функціонування в умовах багатокультурності, до врахування інтересів усіх компонентів суспільства. Перебіг етнонаціональних процесів обумовлює національно-демократичний тип ідеології адміністративної реформи, справляє вплив на основні напрями її здійснення. Треба також зазначити, що у процесі модернізації системи державного управління спостерігаються дві крайності: а) прагнення звести її до механічного поєднання окремих елементів; б) надмірне ускладнення, внаслідок чого виникає певний психологічний бар'єр, своєрідний страх перед складністю проблеми адміністративної реформи[12, c. 3-6].

Адміністративна реформа дійшла до певної межі і опинилась майже у глухому куті. Так, щоб зробити перебудову в державно-управлінських відносинах, треба матеріально забезпечити державних службовців. І на такому рівні, щоб їм і не хотілося брати хабара або робити інші правопорушення. Якщо ж тільки закріпити законодавчо їхню діяльність та ще й вводити нові органи, не маючи кошт їх реального забезпечення, то матимемо ситуацію, яка склалася з Конституцією України. Коли і без неї жити не можна, але й порушують її доволі часто, що має в свою чергу доволі негативні наслідки.

Також одним з факторів, яким, я вважаю, можна зменшити кількість правопорушень в управлінським сфері, є спрощення процедур. Дуже складні, потребуючі багато часу процедури, які залишилися нам у спадок ще від радянських часів, залишають велике поле діяльності для хабарництва.

Адміністративна реформа зараз знаходиться на такому етапі, що її швидкий розвиток гальмується низкою невирішених соціальних й інших питань[13, c. 118].

2. Напрями реформування адміністративної реформи

2.1 Реформа у системі органів виконавчої влади

адміністративний реформа право забезпечення

Напрями адміністративної реформи - це шляхи діяльності публічної адміністрації, що здійснюються з метою реалізації мети та завдань адміністративної реформи - дієвого забезпечення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства та держави.

Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади. Згідно ж з концепцією адміністративної реформи, метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Згідно з цим Кабінет Міністрів повинен стати центром державного управління, ефективність роботи якого ґрунтується на підтримці Парламенту та Президента України.

Основою ж реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як:

-вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави;

-розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України тощо;

Важливою умовою реалізації конституційного статусу Кабінету Міністрів є забезпечення гармонійних відносин уряду з Секретаіратом Президента. В основу проведення організаційних змін в Кабінеті Міністрів та його апараті має бути покладено чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених Конституцією і законами України. Зокрема, слід розмежувати:

1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, а в окремих випадках - шляхом опитування.

До цих функцій, зокрема, належить:

-вироблення та здійснення політики уряду;

-прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;

-реалізація права законодавчої ініціативи;

-обговорення найважливих питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів; - заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади.

2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів.

- спрямування, координація та контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;

-ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів.

3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети. Урядові комітети має на меті:

а) зменшення навантаження на Кабінет Міністрів в цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів, що вже здійснюється на даний момент. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань;

б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику;

в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів в процесі формування та реалізації політики уряду.

Ґрунтуючись на викладеному вище, слід здійснити ряд заходів щодо поліпшення організації роботи уряду. Першорядне значення має реалізація такої умови: робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду[6, с. 7-11].

Зміни в організації роботи Кабінету Міністрів зумовлюють необхідність реорганізації його апарату, завданням якого повинно бути, зокрема, організаційне, інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне і інше обслуговування Кабінету Міністрів, урядових комітетів.

Апарат кабінету міністрів має здійснювати такі функції:

а) допомагає Прем'єр-міністру та віце-прем'єр-міністрам в організації роботи уряду;

б) інформує відповідні міністерства про документи, які подаються до Кабінету Міністрів та урядових комітетів;

в) забезпечує документування рішень Кабінету Міністрів та урядових комітетів

г) здійснює контроль виконання рішень Кабінету Міністрів;

д) надає експертні висновки Прем'єр-міністрові та віце-прем'єр-міністрам з питань галузевої політики;

е) організаційно обслуговує засідання урядових комітетів;

з) забезпечує правову експертизу проектів рішень Кабінету Міністрів та інших актів законодавства.

Центральні органи виконавчої влади - це група підвідомчих Уряду органів виконавчої влади.

До центральних органів виконавчої влади належать:

Державні комітети - це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого характеру.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом - це новий вид органів виконавчої влади, який входить до групи центральних органів виконавчої влади. Особливість даного виду органів полягає, зокрема, в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих органів.

У цілому структурна реорганізація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що загрожує виникненню колізій та конфліктів інтересів. На місцевому рівні виконавчу владу мають здійснювати місцеві державні адміністрації. Тут основна проблема постає у тому, щоб розмежувати їх повноваження з органами місцевого самоврядування. Задля цього, указом президента України "Про Національну раду з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування". У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій[7, с. 544-546].

2.2 Реформування у сфері державної служби

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби.

Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української держави є:

охорона конституційного устрою створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства захист прав та свобод людини і громадянина;

забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції

Для успішної реалізації визначених цілей і завдань державна служба повинна будуватися на таких базових принципах:

-верховенство Конституції і законів України;

-пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

-патріотизм;

-професіоналізм і компетентність;

-оптимальне поєднання повноважень та відповідальності;

-політична і релігійна нейтральність;

-відкритість і прозорість.

У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами. Ця частина адміністративної реформи здійснена шляхом прийняття закону "Про державну службу".

Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності державних службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій зміні характеру цієї взаємодії.

Щодо захисту державних службовців, то має бути удосконалене застосування норм і гарантій статусу державних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища державних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов'язками фактичного перебування на державній службі.

З одного боку, потрібно посилити правові гарантії, матеріальну і моральну захищеність, політичну незалежність державних службовців щодо виконання своїх професійних обов'язків. З другого - створити чіткий механізм відповідальності державних службовців, узгоджений з нормами адміністративного, цивільного фінансового, трудового та кримінального права[5, с. 10-13].

2.3 Реформування у сфері місцевого самоврядуванні

У сфері місцевого самоврядування адміністративна реформа передбачає створення нового більш вдосконаленого адміністративно-територіального устрою, через недоліки старої системи, яка будується на засадах радянського поділу, що будувався для побудови бюрократичної системи.

Одним з основних недоліків сучасного устрою є те, що на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції; Основні етапи трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Трансформація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має спиратися на національний досвід, а також на світову, практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням:

-конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави;

-унітарної форми державного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;

-сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад;

-укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;

-подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;

-одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;

-об'єктивної потреби у децентралізації державного управління, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг.

Перший етап повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування.

З урахуванням перспективи на цьому етапі напрацьовується пакет законодавчих актів щодо реформування організації управління на регіональному і місцевому рівні, приводяться у відповідність із Конституцією України чинні законодавчі акти, які визначають бюджетно-фінансову систему, економічні засади організації управління та територіального розвитку, пов'язані з проведенням політики економічного районування. Поряд з цим розробляються проекти та програми відповідних державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління.

Другий етап охоплює трансформацію низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об'єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.

Третій етап повинен передбачати трансформацію територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій[10, с.15-24].

3. Проблематика та перспективи розвитку адміністративної реформи в Україні

Найбільше занепокоєння викликає неналежне функціонування виконавчої влади в Україні. Без системного реформування виконавчої влади, місцевого самоврядування, системи державних і муніципальних послуг країна не має шансу на процвітання. Організація влади має бути поліпшена чітким розподілом завдань і повноважень разом із децентралізацією.

Реформа повинна базуватися на Концепції реформування публічної адміністрації, проект якої розроблено. Цей проект узагальнює і розвиває положення трьох раніше схвалених Президентами України документів: Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні та Концепції вдосконалення державного регулювання природних монополій.

Реформа виконавчої влади має зробити Кабінет Міністрів України центром політичного керівництва та вироблення політики, а адміністративні повноваження мають бути делеговані органам виконавчої влади нижчих рівнів настільки, наскільки це можливо. Міністри повинні зосередитися на виробленні політики, а не на адмініструванні. Робота уряду мусить стати більш формальною та підпорядкованою стратегічному плануванню, а не безсистемним «дорученням» від різних вищих посадових осіб. Підготовку концепцій, законопроектів і актів Кабінету Міністрів України мають виконувати міністерства за ініціативою міністрів відповідно до стратегічних політичних рішень.

Посилення впливу уряду на бюджетне законодавство. Головна програма, яку розробляє уряд України, - річний державний бюджет. Бюджету необхідно відвести особливе місце у законотворчому процесі. У бюджетних питаннях парламент України повинен мати менше свободи, аніж сьогодні. У деяких країнах діє норма, згідно з якою парламент може лише ухвалювати або відхиляти бюджет, в інших країнах дозволяється вносити лише обмежені та збалансовані зміни з тим, щоб уряду було легше реалізовувати взаємоузгоджену бюджетну стратегію. Інше загальне правило полягає у тому, що парламенту не дозволяється вносити нові статті витрат без відповідного фінансування, що сприяє обмеженню витрат бюджету.

Посилення ролі міністерств у виробленні політики. Міністерства є центральними органами виконавчої влади. Вони повинні здійснювати політичне керівництво водночас з дотриманням високих професійних стандартів. Для цього уряд України мусить чітко розмежувати політичні та адміністративні посади в міністерствах. Посади заступників міністрів варто віднести до політичних призначень, суттєво скоротивши їхню кількість. У кожному міністерстві вищий державний службовець - державний секретар - повинен відповідати за управління апаратом міністерства, який зберігає інституційну пам`ять. Державні секретарі міністерств повинні призначатися на посаду Кабінетом Міністрів України на конкурсних засадах у порядку, передбаченому законодавством про державну службу.

Міністерства повинні бути звільнені від більшості нинішніх адміністративних функцій, які варто делегувати автономним державним службам, агентствам та інспекціям. Міністри не повинні керувати підприємствами. Керівників усіх урядових органів має призначати Кабінет Міністрів України за поданням відповідного міністра. Незважаючи на політичну відповідальність міністра за діяльність підлеглих урядових органів, останні повинні самостійно виконувати свою роботу відповідно до законодавства без надмірної опіки міністерства в дріб`язкових питаннях. Діяльність усіх таких органів влади повинна регулярно перевіряти Рахункова палата України.

Органи, які регулюють природні монополії, потребують незалежності та захисту від втручання. Органи, які здійснюють регулювання природних монополій, належать до окремої категорії. Їм має бути гарантована незалежність і захист від політичного і комерційного втручання. Реформування регуляторів має бути спрямованим на збалансування інтересів споживачів, монополій і держави. Саме тому регулятори повинні бути колегіальними та автономними від них усіх. Споживачам потрібно гарантувати доступ до послуг достатньої якості за економічно обґрунтованими цінами (тарифи, встановлені на базі окупності витрат). Доки існуватимуть державні компанії-монополісти, вони повинні мати розумну норму прибутковості, необхідну для підтримки надання необхідних послуг та інвестицій в інфраструктуру. Держава повинна бути зацікавлена у гарантуванні постачання, ефективності національної економіки та базових соціальних стандартів. Державні підприємства мають бути відокремлені від регулюючих органів і міністерств і працювати в такому ж регуляторному середовищі, як і приватні компанії.

Нині незалежні регулятори здійснюють нагляд лише у сфері енергетики та зв'язку, але регулювання треба розповсюдити також на транспорт і житлово-комунальне господарство. Порядок управління незалежними регуляторами потрібно вдосконалити через призначення їхніх керівників на визначений термін і поліпшення прозорості для забезпечення справжньої незалежності їх від усіх зацікавлених сторін.

Удосконалити систему державної служби. Систему державної служби необхідно реформувати з тим, щоб утворити професійний, політично нейтральний і відповідальний корпус державних службовців. Зарахування на роботу потрібно здійснювати в конкурсному порядку, через іспити, а просування по службі - на основі оцінки професійних якостей.

Реформа виконавчої влади надзвичайно важлива, але трансформація органів влади завжди ускладнюється тим, що вона зачіпає кожного працівника. Тому треба зосередитися на детальній підготовці до реформи. Водночас уряд України повинен вжити невідкладних заходів для поліпшення якості державної служби та найняти на роботу на відповідальних ділянках державного управління досвідчених професіоналів.

Висновки

Отже, адміністративна реформа - це вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і торкається як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням.

Підбиваючи підсумки, слід зауважити про те, що Україна зараз знаходиться на межі докорінних змін, які слід проводити помірковано. В Україні є можливість на проведення адміністративно-територіальної реформи, але не слід цією можливістю нехтувати і зволікати. Зараз створені всі передумови для проведення реформи і втрата часу може мати згубні наслідки, а саме те що реформування адміністративно - територіального устрою може зазнати невдачі. А це в свою чергу приведе до значних втрат, особливо в фінансовому плані.

В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням.

Якісно удосконалена система виконавчої влади має покращити вплив на хід та наслідки проведення інших перетворень у нашому суспільстві - насамперед, економічної реформи, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю.

Основна мета реформи полягає у комплексній перебудові системи державного управління в Україні, та в розбудові нової системи органів державного управління для здійснення основних завдань.

До пріоритетних завдань Концепція також віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи).

Основною проблемою реалізації адміністративно-правової реформи є недостатність її фінансування, а також відсутність механізму реалізації існуючої концепції.

Проведення адміністративної реформи є етапом демократизації українського суспільства, приведення у відповідність існуючих суспільних відносин з закріпленими у Конституції нормами.

Проведення адміністративно-правової реформи є важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства і полягає у створенні сучасної, ефективної системи державного управління. А формування нової системи державного управління є інструменту подолання кризи в Україні.

Список використаної літератури

1.Адміністративна реформа в Україні та її вплив на реалізацію Програми економічних реформ 2010-2014 // Рекомендації «круглого столу» Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України. 23.11.2010 р.

2.Адміністративна реформа стартувала // Урядовий кур'єр. - 11.12.2010 р. - №233.

3.Указ президента України "Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи" від 20 листопада 1998 року N 1284/98.

4.Указ президента України "Про Національну раду з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування" від 21 лютого 2008 року № 149/2008.

5.Указ президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року N 810/98.

6.Концепція адміністративної реформи в Україні від 1998р. зі змінами внесеними в 2004р.

7.Гладун З. С. Проблеми адміністративної реформи в Україні / З. С. Гладун //Наукова доповідь. - 2001

8.Голосніченко І. Адміністративна реформа у контексті передбачуваного внесення змін до Конституції України//Право України. - 2004. - № 11.

9. Дьомін О. Роль адміністративної реформи у державотворенні на сучасному етапі //Право України. - 2003. - № 5.

10. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України; Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2003.

11. Корж В.Т. Адміністративно-територіальна реформа - це шлях до стабільності країни на перспективу/ В.Т. Корж //Голос України. - 2005. - 5 серпня

12. Пахомов І. Адміністративна реформа: предмет реформування //Право України. - 2004. - № 3.

13. Полешко А. Сучасний стан і перспективи реформування українського адміністративного права //Право України. - 2005. - № 7.

14. Полешко А. Хід адміністративної реформи в Україні //Право України. - 2003. - № 4.

15. Топчієв О. Проблеми реформування адміністративно-територіального устрою України //Краєзнавство. Географія. Туризм.. - 2006. - № 6.

Размещено на Allbest.ru