Принципи державного управління та їх трансформація в умовах адміністративної реформи

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Інститут заочного та дистанційного навчання

Кафедра Конституційного та адміністративного права

КУРСОВА РОБОТА

З дисципліни

Адміністративне право

На тему:

"Принципи державного управління та їх трансформація в умовах адміністративної реформи"

Київ 2014



Зміст

Вступ

І. Поняття та система принципів державного управління. Оновлення

їх змісту в умовах адміністративної реформи

ІІ. Основні (соціально-політичні) принципи державного управління

ІІІ. Допоміжні (організаційно-правові) принципи державного управління

Висновок

Список використаних джерел



Вступ

Дана курсова робота спрямована на дослідження системи принципів, які діють в державному управлінні. Принцип (від латинського "ргіпсіріим" - основа) - важлива категорія науки державного управління, будучи однією з її основ. Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи - це специфічне поняття, змістом якого є не стільки сама закономірність, відносини, взаємозв'язок, скільки наше знання про них. Принцип є результатом наукового пізнання, при цьому слід враховувати, що не всі закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління сьогодні досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визначається відношенням до них людей. Лише знати принципи недостатньо, необхідно ще хотіти і могти застосовувати їх в управлінській діяльності.

На практиці принципами управління керуються у відповідності з соціально-економічними умовами, що склалися в суспільстві. Принципи управління обґрунтовують, роз'яснюють зв'язки як між об'єктом і суб'єктом управління, так і в середині кожного з них. Вони відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають зміст і взаємозв'язки основних елементів системи управління. [10; c. 320]

В даній роботі також будуть представлені реформи адміністративного розвитку нашої країни за весь час її незалежності. Прийняття Конституції України, яка закріпила головні вимоги щодо організації системи органів виконавчої влади і здійснення державного управління, проголошення будівництва демократичної, соціальної, правової держави є визначальними моментами у встановленні принципів державного управління. Обгрунтування принципів нового державного управління в Україні, їх систематизація і розробка конкретних механізмів є науковою проблемою, що потребує подальших досліджень.



І. Поняття та система принципів державного управління. Оновлення їх змісту в умовах адміністративної реформи

Термін «принцип» походить від латинського слова, що означає основні, найзагальніші, вихідні положення, засоби, правила, що визначають природу і соціальну сутність явища, його спрямованість і найсуттєвіші властивості . Принципи державного управління - важлива категорія управлінської науки, будучи однією з її основ. Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи - це специфічне поняття, змістом якого є не стільки сама закономірність, відносини, взаємозв'язок, скільки наше знання про них. Вони являють собою результат узагальнення людьми об'єктивно чинних законів і закономірностей, притаманних їм загальних рис, характерних фактів і ознак, які стають загальним началом їх діяльності. Можна сказати, що принципи управління характеризуються двома ознаками: а) належність до пізнаних наукою і практикою позитивних закономірностей; б) зафіксованість у суспільній свідомості (відповідних поняттях).

Принцип є результатом наукового пізнання, при цьому слід урахову­вати, що не всі закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління сьогодні досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визначається ставленням до них людей. Лише знати принципи недостатньо, необхідно ще хотіти і могти застосовувати їх в управлінській діяльності.[11; c.240]

Державне управління - це не тільки сума управлінських знань, а й процес їх створення. «Продукування» таких знань здійснюється у певному соціальному середовищі, в сформованому науковому кліматі, що впливає на цілі дослідження державного управління, його практичну спрямованість. Особлива роль відводиться принципам організації наукового управлінського знання. Вони покликані акумулювати нові тенденції в розвитку державного управління, враховувати стан сучасного наукового пізнання, що підвищує його суспільне значення. На практиці принципами управління керуються згідно з політичними, соціально-економічними та культурними умовами, що склалися в суспільстві. Принципи управління обґрунтовують, роз'яснюють зв'язки як між об'єктом і суб'єктом управління, так і всередині кожного з них. Вони відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають зміст і взаємозв'язки основних елементів системи управління. Принципи державного управління динамічні за змістом і формою, вони формуються людьми у зв'язку з конкретними політичними, соціально-економічними і культурними чинниками, відображаючи ступінь творчого використання закономірностей державного управління. Безпосередньо на практиці принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються в управлінській діяльності. Гнучкість і динамізм принципів державного управління проявляється і в тому, що у кожній конкретній сфері діяльності формуються свої конкретні принципи здійснення управлінських функцій.

В умовах пошуку оптимальної системи органів виконавчої влади проблема визначення принципів державного управління є надзвичайно актуальною. Наукове осмислення і теоретичне обґрунтування принципів державного управління виходить з аналізу суті самого явища. У літературі називається різноманітна кількість таких принципів (А. Файоль - чотирнадцять, П Емерсон - дванадцять, Ф. Тейлор - десять, М. Вебер - сім, Л. Урвік - шість і т. д.). Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль (1841-1925). В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністра­тивна доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках Файоль визначив чотирнадцять принципів управління, які, на його думку, придатні для всіх без винятку сфер адміністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і від­повідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність керівництва, 6) підпорядкування особистих інтересів загальному, 7) винагорода, 8) централізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10) порядок, 11) справедли­вість, 12) стабільність штату, 13) ініціатива, 14) корпоративний дух. Ці принципи, доповнені функціями персоналу в організації, по суті, визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійснювати управлінські функції. Сучасна система організації виконавчої влади і, відповідно, державне управління ґрунтуються на порівняно нових (відносно колишніх радянських) принципах. Однак при цьому не слід відкидати й кращі надбання адміністративної науки радянського періоду, бо цілком логічно, що такі принципи, як колегіальність і єдиноначальність, науковість, економічність та ефективність, плановість, добір і розстановка кадрів, є актуальними для сучасного державного управління.

При визначенні та обґрунтуванні нової системи принципів слід також пам'ятати про кращий досвід розвинених країн, адже власне модель, система і принципи державного управління в умовах демократичної держави з ринковою економікою сформувалися саме там. А тому не враховувати думки та ідеї, сформульовані у працях Ч. Бернарда, Л. Байта, Д. Балдо, М. Вебера, О. Майєра, А. Файоля, Г. Саймона, Ф. Тейлора та багатьох інших, просто неможливо. Більшість з них і сьогодні не втратили своєї актуальності та є базовими для управління соціальними системами.

Прийняття Конституції України, яка закріпила головні вимоги щодо організації системи органів виконавчої влади і здійснення державного управ­ління, проголошення побудови демократичної, соціальної, правової дер­жави є визначальними чинниками у формуванні принципів державного управління. Обґрунтування принципів державного управління в Україні, їх систематизація і розробка конкретних механізмів втілення є науковою проблемою, що потребує подальших наукових досліджень, Г. Атаманчук наголошує, що процес виявлення та обґрунтування принципів державного управління повинен відповідати таким вимогам:

а) відображати не будь-які, а лише найбільш суттєві, головні, об'єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;

б) характеризувати лише сталі закономірності, відносини і взаємо­зв'язки в державному управлінні;

в) охоплювати переважно такі закономірності, відносини і взаємо­зв'язки, які притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер;

г) відображати специфіку державного управління, його відмінність від інших видів управління.

Отже, поняття «принцип державного управління» покликаний спочатку в науковій, а згодом і в правовій формі відображати закономірності, що об'єктивно існують у державному управлінні та мають особливе значення для його організації і здійснення. А. Файоль писав: «Будь-яке правило, будь-який адміністративний засіб, що зміцнює соціальне утворення або полегшує його здійснення, займає своє місце серед принципів».

Принципи державного управління - це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного управління.

Принципи визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління, напрямки й межі прийняття управлінських рішень. Характеризуючи той чи інший принцип, слід ураховувати його взаємозв'язок з іншими принципами, залежність від них. Принципи взаємодіють між собою в межах цілісної системи, врівноважуючи чи посилюючи один одного, що дає змогу достатньою мірою розкрити свою природу, індивідуальність і регулюючі можливості. При цьому кожен принцип має структурно відведене йому місце, що дає підстави зробити висновок - повноцінне розкриття змісту і потенціалу будь-якого принципу державного управління можливе лише в рамках і з урахуванням його системних залежностей.[12; c.213]

Таким чином, принципи державного управління повинні:

ґрунтуватися на законах розвитку суспільства, його соціальних та економічних законах і законах державного управління;

відповідати цілям управління, відображати основні якості, зв'язки і відносини управління;

враховувати часові та територіальні аспекти процесів державного управління;

мати правове оформлення, тобто бути закріпленими в нормативних документах, оскільки кожен принцип управління є цілеспрямованим - його застосовують для вирішення конкретних організаційно-політичних і соціально-економічних завдань.

У науковій літературі існує велика кількість підходів до групування принципів державного управління. Так, наприклад, Н. Нижник визначає такі групи принципів: Суспільно-політичні, що відображають та розкривають соціальну природу державного управління, його детермінованість і обумовленість суспільством. Систему цих принципів характеризують: демократизм, за­конність, об'єктивність, гласність.

Культури управління, що синтезовані на основі дослідження функціо­нальної та організаційної структур державного управління, до яких віднесено: функціональність; диференціація та фіксування функцій шляхом видання правових норм; сумісність функцій; концентрація функцій; необхід­ність (стосовно управлінських об'єктів); комбінування функцій; відповідність функцій потребам і запитам управлінських об'єктів. Г. Атаманчук виділяє принципи об'єктивності, демократизму, правової впорядкованості, законності, федералізму, поділу влади, публічності. Як бачимо, виділення і характеристика принципів державного управ­ління вимагають глибоких і цілеспрямованих досліджень. Запропоновані принципи базуються на об'єктивних закономірностях державного управління та отримали практичне застосування в управлінській діяльності Отже, серед загальних принципів можна виділити такі: законність, демократизм, публічність, єдиноначальність і колегіальність, централізація і децентралізація, плановість, ефективність. Законність - розглядається як основоположний принцип державного управління, що визначає рівень демократичності суспільства. Це означає, що всі органи виконавчої влади та їх посадові і службові особи повинні чітко дотримувати норм права. Нормативно-правові акти, що приймаються суб'єктами державного управління, мають відповідати положенням Конституції та законам України. Громадяни повинні мати гарантоване право, згідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом. Тобто, право має домінувати над владою, зокрема над діяльністю органів виконавчої влади, унеможливлювати свавілля з боку чиновників, створювати умови для широкого громадського контролю за їх діяльністю, в тому числі, за здійсненням адміністративними органами функцій державного управління. Демократизм - передбачає формування такої системи управління, яка б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залучення до обговорення важливих державно-управлінських рішень, відкритості інформації, рівного доступу громадян до державної служби.

Даний принцип передбачає використання для цього таких загальнодемократич­них начал та ідей, як поділ влади, широке місцеве самоврядування, верховенство права та закону, функціонування багатопартійної системи, забезпечення діяльності опозиції, панування загальнонародних інтересів над класовими, загальнолюдських - над національними, публічних - над приватними, утвердження гласності та плюралізму думок тощо. Публічність - цей принцип демократичної правової держави означає відкритість та прозорість функціонування виконавчої влади, забезпечує зв'язок її органів та посадових осіб із суспільством, громадянами. Він є схожим до принципу гласності, але за охопленням явищ є значно ширшим від останнього. Принцип публічності передбачає відкритість виконавчої влади, прозорість діяльності апарату державного управління для грома­дян через право впливу останніх на діяльність органів влади та їх посадо­вих осіб; урахування думки громадськості при прийнятті державно-управлінських рішень; громадський контроль за діяльністю управлінського апарату та інші види контролю за дотриманням конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Єдиноначальність і колегіальність означає розумне поєднання в управлінській діяльності методів одноособового керівництва призначеним або обраним керівником, який наділяється значною службовою компетен­цією і несе персональну відповідальність за результати роботи державно­го органу, та широкої колегії - групи осіб, які мають рівні права і обов'язки або дорадчі права з питань, що належать до компетенції органу виконав­чої влади. Так, у сучасних умовах значно зросла роль і значення керівників-новаторів - особистостей, які спроможні продукувати та реалізовувати необхідні суспільству реформи, тобто приймати адекватні ситуації держав­но-управлінські рішення. Це покладає на них персональну відповідаль­ність за прийняття тих чи інших рішень, виконання службових завдань, використання (чи невикористання) службових повноважень. Разом з тим, в нинішніх умовах ухвалення оптимальних управлінських рішень є немож­ливим без всебічного обговорення проектів цих рішень на засіданнях ко­легій, рад чи нарад. Фактично колегіальне вирішення дорадчих питань у діяльності органів виконавчої влади є передумовою прийняття єдинона­чального рішення [13; c.65]

Централізація і децентралізація - апарат державного управління по­винен бути побудованим на засадах розумного співвідношення концент­рації влади і її децентралізації, оскільки порушення даного балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Переважання централі­зації породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація веде до порушення єдності системи у формуванні та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок, а отже, створює передумови для дезорганізації та некерованості управлінської системи Плановість - полягає в обов'язковому плануванні діяльності будь-якого органу та його структурного підрозділу, у створенні планів соціальноекономічного і культурного розвитку окремих населених пунктів, територій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та реалізації програм вирішення тих чи інших проблем. Ефективність - виходячи із загального розуміння ефективності праці, під ефективністю державного управління слід розуміти результат досяг­нення поставленої мети за максимально можливої економії суспільної праці [217, с 134]. Суть принципу полягає у виборі найбільш оптимального в конкретних умовах управлінського рішення. Головним критерієм ефективності сучасного державного управління є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, якісне та своєчасне на­дання громадянам управлінських послуг, забезпечення прав і свобод громадян, їх практичної реалізації.

Тепер розглянемо групу структурних принципів. Структурно-цільові принципи пов'язані з цілями державного управління і включають у себе такі принципи:

принцип єдності цілей управління означає чітке визначення цілей і функцій органу виконавчої влади, уникнення їх дублювання та супереч­ностей;

принцип обмеження цілей передбачає звуження кола проблем завдяки їх кращому розумінню та якісному вирішенню. Він спрямований на професіоналізацію управлінської діяльності шляхом досягнення оптимального результату в конкретній сфері управління;

принцип вибірковості цілей, за Ч. Барнардом, полягає в необхіднос­ті виділяти ті факти, які суттєво впливають на досягнення цілей органу виконавчої влади, і ті, які не відіграють суттєвої ролі . Він передбачає підпорядкованість часткових, локальних цілей стратегічним;

принцип послідовності у реалізації цілей передбачає перетворення результатів втілення в життя одних цілей в джерело інших ;

принцип розподілу цілей відповідно до потреб об'єктів управління означає перетворення цілей державного управління у завдання, які є основою для встановлення управлінських функцій окремим органам виконавчої влади.

Принципи побудови організаційних структур спрямовані на побудову раціональної організаційної структури апарату державного управління, яка забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Серед цих принципів можна виділити такі:

єдність мети;

первинність функцій і вторинність структури;

функціональна замкнутість підрозділів апарату управління;

простота організаційної структури;

єдність керівництва;

оптимальність норми керованості;

оптимальність централізованих і децентралізованих форм управління;

принцип зворотного зв'язку .

Перелічені принципи побудови організаційних структур виконавчої влади взаємопов'язані та взаємозумовлені. Кожен з них має самостійне значення, але тільки їх спільне використання може забезпечити комплек­сний, науковий характер проектування організаційних структур виконавчої влади сучасної демократичної держави. Отже, проектування нових та вдосконалення діючих організаційних структур виконавчої влади можливе лише на чітко науковій методологічній основі, якою є система принципів побудови організаційних структур управління. До структурно-функціонального виду принципів державного управ­ління, пов'язаного з організацією функціональної структури державного управління, Г. Атаманчук відносить такі :

диференціації та фіксування функцій у формі правових норм шляхом закріплення управлінських функцій у компетенції органів виконавчої влади;

сумісності, що передбачає сумісність однорідних управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісності функцій даного органу з функціями інших органів у межах підсистеми або органі­заційної структури державного управління в цілому;

концентрації, тобто надання певному органу таких функцій та відповідних ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом організаційнорегулюючих дій відносно об'єктів управління;

комбінування, спрямований на виключення дублювання і паралелізму управлінських функцій, що виходять із різних управлінських суб'єктів організації;

відповідності управлінських дій реальним потребам і запитам об'єктів управління. Дотримання наведених принципів дає можливість комбінувати, поєднувати управлінські функції, розподіляти їх за часовими і територіальними ознаками та встановлювати зв'язки управління в ієрархії взаємовідносин органів виконавчої влади. За посередництвом даних принципів із урахуванням конкретних соціальних та економічних умов здійснюється розподіл компетенції управлінських структур. Вони спрямовані на максимально ефективний поділ управлінської праці та усунення паралелізму в діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, вищестоящих і нежчестоящих ланок апарату державного управління. Відповідно до зазначених принципів суб'єкти державного управління диференціюються за галузями, секторами, територіями, утворюючи в сукупності цілісну систему державного управління. Тому нинішня структура суб'єктів державного управління ґрунтується на галузевому, функціональному і територіальному принципах. І, нарешті, до структурнс-процесуальних принципів, що регулюють здійснення управлінської діяльності, належать такі принципи:

відповідності елементів управлінської діяльності (методів, форм і стадій) функціям органів виконавчої влади;

конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;

стимулювання раціональної й ефективної управлінської діяльності [14; c.160]. Такі основні принципи державного управління. За їх посередництвом втілюються об'єктивні закономірності управління. Вказані принципи виражають вимоги до всіх елементів системи виконавчої влади, а тому їх комплексне дотримання гарантує впорядкування управлінської системи, її цілеспрямоване ефективне функціонування і розвиток. Чим адекватнішою є відповідність компонентів суб'єкта державного управління принципам управління, тим ефективнішою буде його діяльність та соціально ефективнішими управлінські результати. Україна одним із напрямів своєї зовнішньої політики визначила входження до Європейських структур з метою створення високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії.

Рівень забезпеченості прав і свобод людини, їх обсяг і характер свідчать про рівень демократизації громадянського суспільства. Державно-правовою моделлю будь-якого суспільства, його основним законом є Конституція. Саме тому становлення правової державності, створення якісно нового державного механізму залежить від ступеня демократизації Конституції. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Прийняття Конституції України стало початком якісно нового етапу в розвитку суспільства і держави, правової системи України, необхідною базою її реформування. Одним із завдань реформування правової системи держави є проведення адміністративної реформи. Вирішення цього завдання можливе лише на основі послідовної реалізації як національних законів, так і вимог міжнародно-правових актів. У 1997 році Указом Президента України була створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи. У 1998 році Указом Президента України затверджено заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні, якими основні її положення покладено в основу здійснення реформування системи державного управління, зокрема, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, інституту державної служби, адміністративного законодавства, створення адміністративної юстиції тощо. У Посланні Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001 році"[9] зазначається, що для прискорення та поглиблення адміністративної реформи, необхідне утвердження в Україні цілісної системи державного планування та прогнозування. Багато проблем можна розв'язувати значно легше, ефективніше і з меншими втратами, якщо буде створено надійну систему перспективного прогнозування, науково обґрунтованих передбачень. Це дасть змогу уникати помилок і непередбачуваних наслідків, сприятиме концентрації на пріоритетних напрямах матеріальних, людських та фінансових ресурсів.[15; c. 97]

Отже, у нашій країні започатковується нова "філософія" державного управління, у центрі якої - інтереси та права людини і громадянина. Тривалий час державна служба сприймалася інститутом, що "владарює" над громадянами, а громадяни стосовно нього є підлеглими та прохачами. Тому одним із магістральних завдань адміністративної реформи є втілення в життя принципово нової парадигми взаємовідносин між державою та людиною, згідно з якою влада - це, насамперед, реалізація обов'язків перед громадянином, а не тільки реалізації правомочностей, що зобов'язують громадянина. На жаль, для нас якісне оновлення і ефективна реалізація норм адміністративного законодавства на практиці ще багато в чому залишається сферою бажаного. Хоч саме у процесі застосування норм цього законодавства реально може бути підтверджена демократичність держави і усієї правової системи. Окрім того, подальша інтеграція України у світове співтовариство не може не потребувати нового погляду на суспільну цінність і призначення адміністративного права в демократичній, соціальній, правовій державі. Саме тому, враховуючи фундаментальне значення цієї галузі права, необхідне проведення її радикальної реформи. Проект Концепції реформи адміністративного права України передбачає основні напрями реформування адміністративного законодавства. Зокрема, передбачається суттєве оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян, реформування законодавства про державну службу, законодавства щодо засад функціонування системи виконавчої влади, організації діяльності та правового статусу окремих її органів. Вирішальну роль у забезпечення законності, захисту порушених прав і свобод людини і громадянина у сфері адміністративно-правових відносин має відігравати адміністративна юстиція як форма судового контролю за виконавчою владою, удосконалення позасудового захисту прав і свобод громадян тощо. Реалії сучасного позасудового захисту громадян стримує громадян від звернення до загального суду за захистом своїх прав, що пояснюється традиційним сприйняттям ними юстиції як карної системи, а судів, як органів по притягненню громадян до відповідальності. Обов'язок правової держави гарантувати суб'єктивні права громадянина у відносинах з адміністративними органами також підкреслює необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка б з одного боку захищала суб'єктивні права громадян, а з другого боку забезпечувала б через свою судову практику законність діяльності органів державної влади і таким чином сприяла б укріпленню правопорядку в державі. Таким чином, сутнісним змістом функціонування адміністративної юстиції є не протистояння органам державної влади, кропітка робота з правової допомоги у їх діяльності, що сприятиме піднесенню її ефективності. Головне, щоб в основу реформування адміністративного права було покладено принципово нове, насправді демократичне осмислення сутності та призначення адміністративного права.

А це неможливе без цілеспрямованого запровадження в усі сфери адміністративно-правового регулювання принципу верховенства права, який за своєю суттю передбачає пріоритетність прав і свобод людини і громадянина перед усіма іншими цінностями демократичної, правової держави. Потребує розгляду та прийняття Верховною Радою України Адміністративно-процедурний кодекс України з метою регламентації взаємовідносин громадян з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Цей законопроект допрацьовується Міністерством юстиції з урахуванням пропозицій Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України та висновків німецьких експертів за результатами обговорення проекту на засідання круглого столу "Реформування адміністративного права - стан та перспективи розвитку". Кодексом буде запроваджено принципово новий концептуальний підхід у відносинах "людина-влада", оскільки він базуватиметься на таких основних принципах адміністративних процесів, як гласність, прозорість, доступність для громадян інформації про процедури забезпечення їх прав і свобод, демократизм, який передбачає, що органи виконавчої влади мають активніше залучати громадян до процесу вироблення рішень, інформувати населення про такі рішення та процедури їх прийняття. З метою врегулювання відносин з надання управлінських послуг - діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на створення умов для реалізації прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб та для виконання їх обов`язків - потребує прийняття Закон України "Про управлінські послуги", розроблення якого покладена на Міністерство юстиції. Оскільки інститут управлінських послуг є новим в адміністративному праві, Міністерством юстиції організовується проведення наукових досліджень, зокрема, з питань, що стосуються з`ясування його змісту, повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у визначеній сфері. Конституція України зумовила потребу подальшого вдосконалення не тільки адміністративного законодавства, а й державних інституцій. Одним із шляхів досягнення цієї мети є створення ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціально-орієнтованою ринковою економікою. Проведення адміністративної реформи спрямовується на утвердження механізмів ефективної співпраці та збалансування взаємних прав і відповідальності усіх гілок влади, завершення структурної перебудови системи управління економікою, переходу до переважно функціонального принципу її організації, посилення громадського контролю за діяльністю Верховної Ради України та Уряду, інших органів влади. Проведення адміністративної реформи передбачає й вирішення проблем правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади. Тому невипадково, що одним із першочергових напрямів адміністративної реформи є істотне реформування державної служби. Воно необхідне для забезпечення більш активного визначення статусу посадових осіб органів виконавчої влади, усунення колізій між їх повноваженнями та відповідальністю, створення професійного, некорумпованого апарату виконавчої влади, спроможного оперативно реагувати на зміни у суспільному житті. Реформування державної служби має базуватись на ключових конституційних вимогах, зокрема щодо забезпечення громадянам рівного права доступу до державної служби, а також спрямування діяльності усіх службовців державного апарату на виконання головного обов'язку держави - утвердження і забезпечення прав і свобод людини. У зв'язку з цим Указом Президента України від 14 квітня 2000 року затверджено Стратегію реформування системи державної служби [4]в Україні, яка передбачає положення щодо удосконалення класифікації посад державних службовців, посилення відповідальності за неналежне виконання службових повноважень та неналежну роботу щодо запобігання проявам корупції, професійного навчання державних службовців, а також щодо оптимізації управління державною службою. З метою удосконалення організації, визначення повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій розроблено проект нової редакції Закону України "Про місцеві державні адміністрації"[2].

Реформування системи місцевого самоврядування не може відбуватися поза межами вирішення питань, пов'язаних з його територіальною основою, законодавчого врегулювання питань адміністративного устрою України. Тому одним із найголовніших питань для здійснення адміністративної реформи, її складової - муніципальної реформи, проведення ефективної регіональної політики є законодавче забезпечення питань адміністративно-територіального устрою шляхом підготовки і прийняття Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України"[3].

Враховуючи особливий статус міста Севастополя, який згідно з Конституцією України має бути визначений законом, Міністерством юстиції розроблено та подано в установленому порядку відповідний проект закону. Принципово важливим напрямом адміністративної реформи є суттєве підвищення рівня виконання рішень в органах виконавчої влади і органах місцевого самоврядування. Аналіз причин низької ефективності управлінських рішень дозволяє виявити низку проблем, серед яких: недоліки у структурі органів, неякісна підготовка управлінських рішень, фахова некомпетентність керівників та виконавців.[16; c.320]

Це веде до затримок в прийнятті, або ж неприйняття необхідних рішень, а також за невизначеності в термінах економічного та іншого реформування, невиправданих змін курсу виконання прийнятих програм, відсутності тривалих прогнозів. Подекуди спостерігається неузгодженість в роботі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, приймаються непослідовні або ж необґрунтовані рішення. Подальше становлення демократичної правової держави з соціально орієнтованою економікою вимагає гармонізації відносин між державою і населенням, усіма інститутами громадянського суспільства, відновлення престижу органів, які здійснюють державне управління. Нагальним є проведення реформування регіонального рівня. Але цьому на заваді стає ментальність радянських часів, небажання, а іноді і побоювання запровадити механізми делегування функцій і повноважень на нижчі рівні управлінської ієрархії. Треба ще раз наголосити на тому, що для успішного здійснення реформи системи державного управління неодмінно має бути змінений механізм правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади, з тим, щоб їх діяльність і діяльність посадових осіб була, зрештою, підпорядкована завданням неухильного забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Такий підхід потребує принципових змін у поглядах на сутність та організацію правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади, зокрема спрямування її на створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами належних їм прав і свобод, надання цими органами різноманітних управлінських послуг населенню.

ІІ. Основні (соціально-політичні) принципи державного управління

Принципи державного управління - це основні, вихідні положення, на яких ґрунтується і функціонує управлінська діяльність і які можуть бути сформульовані у вигляді певних правил, закріплених правом. Соціально-політичні принципи, по-перше, відображають політичну лінію держави з питань організації і діяльності органів виконавчої влади.

По-друге, фіксуються як юридичні правила, дотримання яких необхідне для правильного і ефективного функціонування всіх ланок системи державного управління.

По-третє, визначають і закріплюють найбільш суттєві сторони організації і діяльності апарату управління, його взаємовідносини з різними об'єктами державного управління.

По-четверте, вони є спільними для всіх галузей і сфер державного управління, для всіх його суб'єктів і об'єктів.

Систему соціально-політичних принципів складають:

- широка участь громадян в управлінні справами держави і суспільства;

- централізм в управлінні;

- рівноправність націй;

- дотримання законності;

- позапартійність.

Коротко охарактеризуємо соціально-політичні принципи державного управління.

Це є один із найважливіших адміністративних принципів державного управління. Він закріплений у ст. 5, 38, 40, 55 Конституції України. Народ здійснює владу безпосередню і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, - записано в Конституції України.

Участь громадян в державному управлінні здійснюється в різних формах. Так, громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування . Так, наприклад, на всенародному референдумі вирішувалося питання проголошення незалежності України.[17; c. 341]

У Конституції України закріплено право громадян на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, в тому числі і з питань вдосконалення їх діяльності, і ті зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Конституцією України закріплено право кожного громадянина оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб державних і громадських органів .

Участь громадськості в державному управлінні підвищує його результативність, допомагає виявляти і усувати недоліки в діяльності виконавчо-розпорядчих органів, стимулює соціальну активність громадян, їх зацікавленість в успішному вирішенні державних справ.

В умовах формування і розвитку демократичної і правової держави склалися і розвиваються різні форми участі громадян в діяльності органів виконавчої влади держави. Вище наведені індивідуальні форми участі громадян в державному управлінні. Водночас, все більшого значення набувають колективні форми участі громадян в управлінні. Конституцією України закріплено право громадян на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Ніхто не може бути обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій чи громадських організацій .

Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, чинять вплив на політику держави, беруть участь у виборах, формуванні органів державної влади і управління.

Важлива роль в управлінні державними справами належить професійним спілкам та трудовим колективам, які, переважно, формують економічну політику держави на конкретних підприємствах. І, що основне, трудові колективи - це як барометр, який визначає ефективність діяльності органів виконавчої влади держави. Прикладом можуть бути страйки шахтарів Донбасу, вчителів, які стали на захист своїх трудових прав, висловили рішучий протест економічній політиці, що проводиться Урядом України.

Централізм в управлінні передбачає, що організація і діяльність виконавчих органів держави будується на засадах виборності органів державної влади, підзвітності їх народові, обов'язковості рішень вищих органів для нижчих, відповідальності кожного державного органу і посадової особи за доручену справу.

За своєю суттю, централізм в управлінні передбачає, з одного боку, необхідну централізацію керівництва з тим, щоб не допустити відомчих і територіальних тенденцій, а з іншого - розвиток демократичних засад управління і, насамперед, ініціативи на місцях.

Централізм в управлінні обумовлений значною часткою загальнодержавної власності в економіці держави, необхідністю зосередження в руках держави основних важелів направляючого впливу на процеси, що відбуваються в різних галузях і сферах господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного життя.[18;c. 126]

Цей принцип забезпечує підпорядкування загальнодержавним інтересам діяльності всіх ланок апарату державного управління. Водночас, централізм, у сучасному розумінні цього слова, передбачає можливість індивідуального вибору оптимальних способів і методів досягнення єдиної спільної мети кожним суб'єктом державного управління.

Принцип централізму в державному управлінні передбачає також поєднання колегіальності і єдиноначальництва. Колегіальність означає колективне обговорення і вирішення найважливіших питань державного управління, а єдиноначальництво - вирішення їх безпосередньо керівником.

У системі державного управління, з одного боку, створюються колегіальні або єдиноначальні органи, з іншого - використовуються методи колективного вирішення питань управління або одноособового розпорядництва. При цьому, в колегіальних органах можливе одноособове вирішення певних питань, а в єдиноначальних органах широко використовуються колегіальні форми роботи при прийнятті рішень (наприклад, колегії створюються в усіх міністерствах, які є єдиноначальними органами).

Колегіальні форми вирішення питань використовуються при обговоренні і вирішенні основних питань централізованого керівництва господарською, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами, при здійсненні загальнодержавної, міжгалузевої, галузевої і територіальної координації.

Одноособове розпорядництво максимально пов'язується з вирішенням поточних питань, з втіленням в життя колективно обговорених або прийнятих рішень. Таким чином, роль єдино-начальництва полягає в забезпеченні необхідної дисципліни і організованості, персональної відповідальності за доручену справу, виконання прийнятих рішень, дотримання пріоритету загальнодержавних інтересів у діяльності галузей управління і окремих підприємств, установ, організацій.

У галузі управління внутрішніми справами громадяни беруть участь в охороні громадського порядку та у боротьбі з правопорушеннями як індивідуально, так і колективно. Участь громадян в управлінні внутрішніми справами проявляється в таких організаційних формах, як добровільні народні дружини (муніципальні дружини), товариські суди, ради профілактики правопорушень і т.п.[19; c. 215]

Організація і діяльність органів виконавчої влади держави базується на рівноправності усіх без винятку громадян України незалежно від їх раси чи національності. Цей принцип закріплений в ст. ст. 21,24,36,38 Конституції України. Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (ст. ст. 21,24 КУ).[1]

Принцип рівноправності громадян в державному управлінні проявляється у рівному праві всіх громадян України, незалежно від національності і раси на державну службу, займати будь-яку посаду в апараті органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, у праві автономних формувань (Автономна Республіка Крим) мати свої органи державного управління.

Будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян за расовими і національними ознаками, так само, як і будь-яка проповідь расової або національної винятковості, ворожнечі або зневаги - караються за законом.

Рівноправність громадян України забезпечується в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя. При цьому не допускається ні ігнорування, ні роздування національних особливостей.

Суть принципу законності полягає в тому, що держава, її органи та посадові особи діють на основі дотримання законності, забезпечують охорону правопорядку, інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Державні органи і громадські організації, їх посадові особи зобов'язані дотримуватись Конституції і законів України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 КУ).

Принцип дотримання законності в державному управлінні полягає в тому, що організація і діяльність апарату управління і посадових осіб регулюється нормами права. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8 КУ). Дотримання законності - невід'ємна риса державного управління. адміністративний реформа управління законність

Суть дотримання законності полягає в однаковому розумінні і точному дотриманні законів усіма державними органами і громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами.

Законність в державному управлінні передбачає:

а) наявність ефективної системи законодавства, що регулює виконавчо-розпорядчу діяльність;

б) свідоме, точне, творче і однакове виконання законів усіма суб'єктами державного управління;

в) вчинення державними органами, їх посадовими особами дій, які відповідають волі держави, вираженій в законах та інших підзаконних актах;

г) прийняття управлінських рішень в межах компетенції, у встановленому порядку і в належній формі;

д) побудова взаємовідносин органів виконавчої влади держави з громадськими організаціями і громадянами на підставі і в межах закону;

е) обов'язок громадян, інших суб'єктів держави дотримуватися Конституції і законів України;

є) невіддільність реалізації громадянами прав і свобод від виконання ними своїх обов'язків;

ж) ефективне функціонування системи контролю і нагляду за дотриманням законів держави. [20; c.55]

Чинне законодавство України не протиставляє законність і доцільність. Доцільність завжди повинна бути законною. Вона, наприклад, допустима при виборі тією чи іншою стороною управлінських відносин, передбачених законом варіантів належної поведінки (реалізація громадянином права оскарження, вибір уповноваженою посадовою особою одного із заходів впливу щодо правопорушника і т.п.). Проте, ніякими посиланнями на доцільність, місцеві умови не можна виправдати порушення вимог закону.

Принцип дотримання законності відіграє важливу роль у забезпеченні державної дисципліни в сфері управління. Точне і неухильне виконання закону усіма і скрізь - умова його життєвості.

Законність у державному управлінні забезпечується системою організаційно-правових способів, а також встановленням суворої відповідальності за порушення законності.

Значення законності в державному управлінні зростає в умовах розбудови правової держави. Нормальний хід суспільного розвитку неможливий без суворого дотримання законів, що стоять на варті інтересів суспільства і прав громадян.

Принцип позапартійності в державному управління полягає в тому, що не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях (ст. ст. 21,24 КУ)

Принцип позапартійності полягає також у тому, що окремим категоріям державних службовців заборонено членство в політичних партіях (наприклад, працівникам органів внутрішніх справ, військовослужбовцям та ін.). Такі заходи є, передусім, запорукою дотримання принципу об'єктивності та неупередженості у процесі діяльності органу, а також превентивним фактором у недопущенні абсолютного домінування певної політичної сили у спосіб масового лобіювання її інтересів репрезентаторами останньої у державно-владних інстанціях.[21; c. 115]

ІІІ. Допоміжні (організаційно-правові) принципи державного управління

Використання організаційних принципів у виконавчо-розпорядчої діяльності дозволяє обрати найбільш оптимальні варіанти структури і функціонування управлінського апарату, чітко розподілити компетенцію між його ланками, усунути паралелелізм і дублювання у виконанні функцій і, тим самим, забезпечити високу ефективність його роботи - досягнення бажаних результатів при мінімальних затратах праці, матеріально-фінансових ресурсів і організаційних зусиль. Система організаційних принципів державного управління поділяється на дві групи:

І. принципи побудови апарату управління;

ІІ. принципи діяльності управлінських структур.

І. ПРИНЦИПИ ПОБУДОВИ АПАРАТУ УПРАВЛІННЯ

До цієї групи принципів належать:

1) галузевий принцип;

2) територіально-виробничий принцип;

3) лінійний принцип;

4) функціональний принцип,

5) принцип подвійного підпорядкування.

Галузевий принцип побудови апарату управління є провідним в організації управління. Згідно з цим принципом, в одну систему (галузь) об'єднуються однорідні за характером діяльності підприємства, установи чи організації, для керівництва якими створюється єдиний організаційний центр (зазвичай, міністерство). Цьому центру, по вертикалі, підпорядкована вся система ланок внутрішньогалузевого характеру (органи управління нижчого рівня, підприємства, установи, організації). Галузева побудова апарату управління притаманна, наприклад, для управління промисловістю: кожна її галузь управляється певним органом: галузевим промисловим міністерством, державним комітетом чи іншим центральним відомством. Однорідні за профілем діяльності об'єкти на місцях об'єднуються у промислові або виробничі об'єднання. Галузевий принцип побудови апарату управління забезпечує єдине централізоване керівництво галуззю, єдність технічної і кадрової політики, раціональне використання сил і засобів, ефективне впровадження досягнень науки і техніки, однакове вирішення спільних для всієї галузі питань в єдиному центрі - міністерстві чи іншому центральному відомстві. Галузевий принцип побудови системи управління дозволяє найбільш повно враховувати особливості і потреби кожної галузі державного управління, створювати необхідні умови для здійснення галузевої спеціалізації і централізації.[22; c. 176]

Уся система державного управління поділена на певні управлінські галузі (галузі державного управління), найбільша кількість органів виконавчої влади в центрі і на місцях мають галузеву компетенцію (наприклад, міністерства, галузеві управління і відділи місцевих державних адміністрацій і т.п.). Пояснюється це тим, що структура державного управління наближена до реально існуючої структури матеріального і нематеріального (наприклад, соціально-культурного) виробництва, яка є галузевою. Галузевий принцип побудови апарату управління поєднується з територіально-виробничим, суть якого полягає у підпорядкуванні одному органу однорідних за профілем діяльності підприємств, установ або організацій, розміщених на певній території. Якщо галузевий принцип побудови системи державного управління показує її "вертикальний зріз", то територіально-виробничий - горизонтальний. Він враховує розміщення підприємств, установ, організацій на певній території - район, місто, область, автономна республіка. Це різні адміністративно-територіальні і національно-державні утворення, на території яких діють органи виконавчої влади держави і підпорядковані їм органи управління. На них покладений обов'язок і відповідальність за комплексний розвиток відповідних територій (ст. 119 КУ).