Основы управления персоналом в органах государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы управления персоналом в органах государственной власти

1.1 Понятие управления персоналом в органах государственной власти

1.2 Основы формирования и функционирования системы управления персоналом в органах государственной власти

1.3 Современные проблемы управления персоналом в органах государственной власти

Вывод по первой главе

Глава 2. Анализ управления персоналом в Волгоградском подразделении Министерства «Топлива, энергетики и тарифного регулирования»

2.1 Краткая характеристика подразделения

2.2 Исследование особенностей функционирования и правового регулирования управления персоналом

2.3 Совершенствование управления персоналом

Вывод по второй главе

Заключение

Список используемой литературы

Приложения

Введение

Актуальность выбранной темы. Для повышения качества управления персоналом необходимо решить ряд проблем, связанных с изменением в системе управления персоналом. В силу этого особую важность и практическую значимость приобретает повышение эффективности управления персоналом. До недавнего времени это понятие практически отсутствовало в управленческой практике, хотя в каждой организации существовала подсистема управления персоналом (отдел кадров), в обязанности, которой входили прием и увольнение работников, обучение и переподготовка кадров и т.д. Но отделы кадров, как правило, имели низкий организационный статус, являлись слабыми в профессиональном отношении. Они были структурно разобщены с другими подразделениями, которые выполняли функции управления кадрами (отдел труда и заработной платы, юридический отдел и др.). И, как следствие, он не являлся ни методическим, ни информационными, ни координирующими центром кадровой работы организации.

В настоящее время возрастает значимость деятельности государственных служащих, государственной службы России, которые решают сложные задачи государственного управления. Поэтому проблемы, связанные с управлением персоналом государственной службы, приобрели особую актуальность. Вопросы управления персоналом касаются каждого руководителя независимо от того, какие задачи и функции он выполняет в учреждениях и организациях России.

Управление персоналом должно все меньше основываться на административных методах и все в большей степени ориентироваться на осознанную кадровую политику, базирующуюся на системе интересов государственного служащего и органов государственного управления. Поэтому необходимы новейшие научные знания и эффективные технологии в области управления человеческими ресурсами, методы формирования и управления трудовым коллективом, освоение инновационных технологий работы с кадрами. Нужны новые подходы к таким проблемам, как: кадровое планирование, профотбор и оценка служащего; формирование резерва и планирование карьеры; руководство и обучение кадров в процессе трудовой деятельности; нормативно-правовая база управления персоналом; стиль управления персоналом и оптимизация труда руководителей; контроль в системе управления персоналом; этика и этикет деловых отношений; формирование здорового морально-психологического климата в коллективе и другое.

Решение указанных проблем позволит повысить эффективность кадрового обеспечения государственной службы, пополнить органы государственного управления и организации высококвалифицированными специалистами, способными эффективно трудиться в условиях демократического, информационного общества, а также сформировать современную систему правления персоналом государственной службы.
Следовательно, формирование эффективной системы управления персоналом является одной из наиболее важных задач современного управления. В данной дипломной работе будут изложены методические основы системы управления персоналом, принципы и методы ее построения, оценка эффективности ее работы, а также анализ отечественного и зарубежного опыта построения систем управления.

До последнего времени само понятие «управление персоналом» в нашей управленческой практике отсутствовало. Правда, система управления каждой организации имела функциональную подсистему управления кадрами и социальным развитием коллектива, но большую часть работ по управлению кадрами выполняли линейные руководители подразделений. Однако отделы кадров не являются ни методическим, ни информационным, ни координирующим центром кадровой работы. Они, как правило, имеют низкий организационный статус, являются слабыми в профессиональном отношении. В силу этого они не выполняют целый ряд задач по управлению персоналом и обеспечению нормальных условий его работы. Если в условиях командно-административной системы эти задачи рассматривались как второстепенные, то при переходе к рынку они выдвинулись на первый план и в их решении заинтересована каждая организация.

В связи с вышеизложенным, тема выпускной квалификационной работы является актуальной и имеет значимое теоретическое и практическое рассмотрение.

Целью выпускной квалификационной работы является анализ управления персоналом в Министерстве «Топлива, энергетики и тарифного регулирования» Волгоградской области.

Для достижения цели, следует решить ряд задач, а именно:

– рассмотреть понятие системы управления персоналом в органах государственной власти;

– изучить основы формирования и функционирования системы управления персоналом в органах государственной власти;

– исследовать современные проблемы управления персоналом в органах государственной власти;

– провести анализ системы управления персоналом в Министерстве «Топлива, энергетики и тарифного регулирования» Волгоградской области;

– произвести совершенствование системы управления персоналом в Министерстве «Топлива, энергетики и тарифного регулирования» Волгоградской области.

Объект исследования - управление персоналом в Министерстве «Топлива, энергетики и тарифного регулирования» Волгоградской области.

Эмпирический объект исследования - социологическое исследование в форме стандартизированного экспертного опроса и свободного интервью государственных служащих Волгоградского подразделения Министерства «Топлива, энергетики и тарифного регулирования»

Предмет исследования - факторы определяющие специфику управление персоналом в органах государственной власти.

Методологической основой являются труды российских и зарубежных экономистов, теоретиков и практиков в области управления персоналом.

Степень изученности проблемы. В общем виде оценки персонала рассматривались в трудах таких отечественных ученых, как И.В. Бизюкова, М.Н. Берулава, A.П.Егоршин, Е.В. Маслов, Б.В. Прыкин, С.И. Самыгин, Л.Д. Столяренко. Оценку персонала государственной службы исследовали такие ученые, как C.Г. Атаманчук, Е.А. Аксенова, Ю.М. Амелин, Т.Ю. Базаров, Х.А. Беков, Л.А.

Информационной базой выпускной квалификационной работы являются законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, документация Министерства «Топлива, энергетики и тарифного регулирования».

Теоретическая и практическая значимость. Теоретические и практические пункты, рассмотренные в выпускной квалификационной работе, помогут изучить некоторые аспекты управления персоналом в органах государственной власти.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Глава 1. Теоретические основы управления персоналом в органах государственной власти

1.1 Понятие управления персоналом в органах государственной власти

Персонал государственной службы занимает ключевое место в решении сложных задач жизнеобеспечения и развития территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такой статус персонала государственной службы обуславливает необходимость разработки и проведения соответствующей кадровой политики, ориентированной на реализацию кадрового потенциала территориальных органов власти, проявляющуюся в обеспечении эффективной деятельности кадров государственной службы на подведомственных территориях.

Необходимо учитывать, что кадровая политика реализуется как на уровне социально-экономических систем разных уровней территориальной таксономии в соответствующих административно-территориальных единицах (государство, регион, муниципальное образование), так и на уровне отдельных организаций. Так на уровне организаций кадровую политику можно определить как систему взглядов, идей, требований, целей, принципов и вытекающих из них форм, методов и критериев работы с кадрами, распространяемых на все категории персонала.

Соответственно на высшем уровне территориальной таксономии существует разделение функций и полномочий разных ветвей и уровней власти, так же выступающих в качестве основных субъектов выработки и реализации государственной кадровой политики. В таблице 1.1 указаны целевые функции основных субъектов государственной кадровой политики.

Следует отметить, что понятие «кадровая политика» иногда ставится в один ряд с такими понятиями как «планирование», «внутриорганизационное (аппаратное) управление», ошибочно приписываемым к основополагающим элементам командно-административной системы управления, не соответствующим принципам рыночной экономики. Подобное игнорирование этих понятий и стоящих за ними управленческих технологий, во многом, относится к одной из причин снижения эффективности социально-экономических реформ, проводимых в современной России.

Таблица 1.1 Целевые функции основных субъектов государственной кадровой политики [11, c. 63]

Президент РФ	Президент России как всенародно избранный глава государства в соответствии с конституцией РФ должен интегрировать волю народа и координировать действия всех ветвей власти в сфере кадровой политики; определять приоритеты, главные цели и задачи государственной кадровой политики, реализуемой через издание соответствующих указов и других документов; обеспечивать согласованное взаимодействие и функционирование федеральных органов власти; назначать и оценивать результаты деятельности руководителей, в том числе губернаторов, руководителей федеральных округов, министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей Федеральной Службы Безопасности.
Федеральное собрание	Федеральное собрание не только выражает волю избирателей, но и придает кадровой политике легитимный характер, закрепляя законодательно ее основы и принципы, контролируя в определенной мере ее осуществление.
Органы судебной власти и Прокуратура	Органы судебной власти и Прокуратура призваны контролировать соблюдение законности в работе с кадрами, осуществлять правовую и социальную защиту государственных и муниципальных служащих, всех работников.
Управление кадровой политики при Администрации Президента РФ	Управление кадровой политики обеспечивает выполнение Президентом указанных выше функций в выработке стратегических основ и реализации государственной кадровой политики
Совет по кадровой политике при Президенте РФ	Совет по кадровой политике при Президенте РФ, в состав которого на паритетных началах входят представители Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти. координации действий всех ветвей государственной власти
Советы по государственной кадровой политике при федеральных округах
Органы власти республик, краев и областей	органы власти республик, краев и областей, на которые возложены полномочия по реализации целей и принципов федеральной кадровой политики в регионе в процессе выработки и реализации региональной кадровой политики, отражающей специфические условия субъекта Федерации.
Органы местного самоуправления, Главы МО и главы местных администраций

Характерно, что опыт деятельности органов власти и управления различных стран (в частности, в США, Японии и пр.) свидетельствует, что соответствующие подходы и технологии (в том числе заимствованные из нашего отечественного опыта и адаптированные к местным условиям) активно используются в их практике.

Необходимо различать кадровую политику на уровне государства, выступающего в качестве главного субъекта кадровой политики (определяющего ее миссию, стратегии и основные принципы), от кадровой политики, осуществляемой на уровне отдельных административно-территориальных единиц (субъектов РФ и муниципальных образований).

Эта политика осуществляется в соответствии с требованиями и принципами государственной кадровой политики, реализуемой в условиях специфики конкретных административно-территориальных образований.

Главным идеологом и организатором кадровой политики является глава административно-территориального образования - губернатор субъекта Российской Федерации или глава муниципального образования. В первом случае можно говорить о «кадровой политике губернатора», а во втором - о «кадровой политике главы муниципального образования». На практике встречаются и неперсонифицированные определения, например: «кадровая политика администрации области», «кадровая политика администрации города» и т.п. [12, c. 114] Вне зависимости от названия, документ, в котором опубликованы основные положения по кадровой политике, утверждается первым лицом, возглавляющим административно-территориальное образование (субъект Федерации или муниципальное образование) и являющимся главным руководителем, ответственным за выработку и реализацию кадровой политики на подведомственной территории. Иными словами, выработка и принятие решений в сфере кадровой политики относится к исключительной компетенции первого лица.

Кадровую политику можно также рассматривать как одну из составляющих территориальной организационно-правовой политики, ориентированной на повышение эффективности органов управления территорией (региона или муниципального образования) на основе формирования, поддержания и развития системы управления кадрами государственных и муниципальных служащих. Кадровая политика предназначена для систематизации, объединения и нормативного закрепления всех видов работ и мероприятий по обеспечению высокоэффективного механизма управления кадрами.

Необходимость в ее разработке обусловлена:

– различием в подходах к организации управления персоналом, что препятствует соблюдению требований единства на всех уровнях государственной и муниципальной служб, закрепленных в законодательстве Федерации и региона;

– задачей преодоления несоответствия уровня компетентности ряда руководителей и специалистов государственного и муниципального управления современным требованиям, в том числе обусловленными задачами административной реформы;

– процессами демократизации системы управления, распространяющимися и на деятельность по управлению персоналом государственной и муниципальной службы [13, c. 76].

Кадровую политику следует изучать, рассматривать как:

– феномен общественной и государственной жизни, имеющий социальные и функциональные параметры и соответствующее содержание;

– одну из граней политической формы общественного сознания, являющуюся отражением специфических отношений кадровой практики;

– деятельности государства в области использования людских ресурсов для достижения стратегических целей проводимой государством политики [14, c. 20].

Реализация территориальной кадровой политики должна осуществляться через нормативно-правовые акты, стандарты государственного и муниципального обслуживания, методические и другие материалы, указания и рекомендации в области работы с персоналом. Содержащиеся в них положения, принципы и процедуры доводятся до руководства и исполнителей для выполнения работ по определению потребности в кадрах, подбору, подготовке, адаптации, распределению, продвижению, оценке, переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих и решения других задач на текущий период и на перспективу.

Нормативной основой кадровой политики является ее концепция, содержащая основные положения, принципы и ограничения, использование которых обязательно для всех должностных лиц и структурных звеньев органов территориального управления, входящих в систему структур, возглавляемую главой административно-территориального образования.

Главная цель кадровой политики - формирование и совершенствование системы обеспечения органов государственного и муниципального управления территорией компетентными, и высококвалифицированными кадрами, способными принимать эффективные решения в сфере:

– поддержания устойчивого функционирования всех территориальных органов государственного и /или муниципального управления и их подразделений в соответствии с их обоснованным назначением;

– роста благосостояния, повышения качества жизни, обеспечения социальной защищенности населения, проживающего на подведомственной территории;

– обеспечения защиты прав и свобод, личной безопасности граждан;

– укрепления бюджетно-финансовой и инвестиционной базы территории;

– реализации других важных задач жизнеобеспечения и развития территории [15, c. 46].

Иными словами, кадровая политика является важным и неотъемлемым элементом общей системы управления территорией и серьезной ошибкой является отнесение ее к вопросам второстепенной важности.

Сформулированная выше цель территориальной кадровой политики достигается на основе решения ряда следующих задач, ориентированных в методах и содержании на достижение главных целей развития конкретной территории:

– создания и реализации комплекса организационных мер по развитию кадрового потенциала органов территориального управления;

– создания организационно-методической базы и механизма управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов территориального управления;

– совершенствования системы управления персоналом на основе применения современных кадровых технологий в органах власти и управления;

– создания организационных условий и предпосылок для эффективной деятельности кадров государственной и муниципальной служб, проявления и развития их организаторского, профессионального, творческого и личностного потенциала;

– разработки системы требований к специалистам государственной и муниципальной служб (профессиональных нормативов и стандартов), учета соответствия этим требованиям во всех случаях движения кадров (назначения на вышестоящие должности, ротация персонала, поручение заданий и новых участков работы в порядке возрастания ответственности должностных лиц и пр.);

– организации системы контроля за результатами деятельности, в том числе путем проведения различных оценочных процедур (аттестация и т.п.).

Концепция кадровой политики основывается на ряде принципов, в соответствии с которыми, она реализуется. К основным принципам кадровой политики предлагается отнести:

1) Направленность всех решений и мероприятий в области управления персоналом на главную цель кадровой политики по всем или отдельным направлениям выполнения ее миссии и задач.

2) Законность, открытость и демократичность принимаемых решений в области назначения, перемещения, аттестации, сокращения и увольнения персонала. Этот принцип предполагает общедоступность государственной и муниципальной службы для всех граждан соответствующего административно-территориального образования; равноправие граждан в возможности занятия вакантных должностей в государственном органе или органе местного самоуправления; гласность и открытость в работе с кадрами; сменяемость состава работников, выборность и конкурсность при отборе и расстановке кадров.

3) Постоянное обновление и совершенствование системы управления персоналом органов территориальной власти с учетом изменений в общественно-политической и социально-экономической ситуации, законодательных новаций, а также специфики территориальных проблем (по социально-демографическим, структурно-хозяйственным, финансово-экономическим, технологическим, культурно-этническим и природно-ресурсным составляющим).

4) Полнота и комплексность охвата всех направлений и видов деятельности по управлению персоналом в органах территориального управления.

5) Проведение работ по реорганизации и совершенствованию системы управления персоналом параллельно или с опережением соответствующих мероприятий по совершенствованию всего механизма управления в территориальных органах государственной власти и местного самоуправления.

6) Нормативно закрепленная обязательность исполнения служебных (регламентированных) функций, в том числе в области управления персоналом, для руководителей и специалистов органов территориального управления.

7) Соответствие, преемственность и непрерывность проведения кадровой политики на всех уровнях и во всех структурах территориальных органов управления.

8) Обязательное использование результатов применения методов анализа, прогнозирования и перспективного планирования для совершенствования профессионально-квалификационной структуры кадров государственной и муниципальной служб.

9) Постоянная координация и конструктивное взаимодействие региональных органов власти и органов местного самоуправления в соответствии с приоритетом задач, непосредственно ориентированных на интересы населения.

10) Систематическое привлечение руководителей и специалистов предприятий и организаций различных направлений деятельности и форм собственности к участию в мероприятиях в сфере формирования и реализации отдельных направлений территориальной кадровой политики.

11) Обеспечение равных возможностей доступа граждан к занятию вакантных должностей в органах государственного и муниципального управления в соответствии с их способностями, уровнем профессиональной подготовки и наличием деловой мотивации.

12) Централизация работ по формированию, реализации и обновлению кадровой политики, разработке и применению современных кадровых технологий в органах государственного и муниципального управления в едином, профессионально компетентном и полномочном органе - службе организации управления (в отделе организационной и кадровой работы) [17, c. 44].

Стратегия реализации кадровой политики определяет основные подходы к достижению ее главных целей в соответствии с концепцией, а также с учетом особенностей и проблем социально-экономической ситуации территории, действующей нормативно-правовой базы и механизмов государственного и муниципального управления. Стратегию рекомендуется формировать коллегиально, на основе изучения и сопоставления возможных вариантов развития ситуации, выработанных путем проведения детального анализа проблем в сфере социально-экономического развития территории и деятельности органов государственного и муниципального управления.

В региональных и местных органах власти нередко отсутствуют необходимые организационные условия и предпосылки для радикального и быстрого перехода к современной кадровой политике (дефицит компетентных специалистов, владеющих современными методами и технологиями управления персоналом; отсутствие опыта проведения и готовности должностных лиц к подобным преобразованиям; недостаточная нормативно-правовая база, регламентирующая такую работу, преобладание ориентации на оценку персонала по количеству выполненных мероприятий или принимаемых управленческих решений, а не по конечным результатам деятельности и пр.). В связи с этим, рекомендуется использовать вариант «мягкого», поэтапного перехода к новой кадровой политике, особенности которой в сравнении с традиционными подходами приведены в таблице 1.2.

Таблица 1.2 Сравнительный анализ ряда признаков характеризующих переход от традиционного (во многом сохранившегося от командно-административной системы управления) к современному подходу к кадровой политике [18, c. 117]

Традиционный подход к кадровой политике	Современный подход к кадровой политике1
1	2
I. РОЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ПЕРСОНАЛОМ
Обеспечивающая, вспомогательная (соответствующая термину «кадровое обеспечение»)	Управление персоналом рассматривается как один из основных видов деятельности организации, не только косвенно, но и прямо влияющего на результаты работы органа власти
II. РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Осуществляется в основном экстенсивным образом (под каждую новую задачу или проблему формируется новое структурное подразделение или выделяется отдельный сотрудник) с периодическими кампаниями по сокращению персонала	Осуществляется на основе интенсивных методов; путем применения матричных и проблемно-ориентированных методов; путем перевода (реструктуризации) части структур из сферы государственного и муниципального управления на самостоятельное финансирование (с заключением договорных отношений), с использованием механизмов аутсорсинга ряда управленческих функций Примечание. Реструктуризация государственного и муниципального управления осуществляется, например, в таких сферах, как ЖКХ, управление строительным комплексом и т.д.
III. ОТБОР ПЕРСОНАЛА
Отбор преимущественно по рекомендациям («по протекции»), по формальным характеристикам	Отбор с учетом данных диагностики, тестирования, организации конкурса претендентов, по результатам практики, с учетом мотивации претендентов и т.д.
IV. ОЦЕНКА РАБОТЫ (АТТЕСТАЦИЯ И ИНЫЕ ОЦЕНОЧНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ)
Акцент делается на оценку личностных качеств; на количественных, а не качественных показателях и последствиях принимаемых решений. Учитывается лояльность аттестуемого по отношению к непосредственному руководству	Акцент делается на оценку деловых качеств; результатов труда, качество и последствия принимаемых решений. В первую очередь, учитываются результаты деятельности структурного звена, возглавляемого аттестуемым или результаты в иной зоне его конкретизированной ответственности
V. ПОДГОТОВКА И ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ ПЕРСОНАЛА
Осуществляется формально, несистемно, в отрыве от проблем конкретных органов власти	Осуществляется системно, на основе применения интенсивных методов с использованием конкретной проблематики (деловые игры, тренинги, «ансамблевое обучение») Примечание. «Ансамблевое обучение» - особая форма интенсивной подготовки, используемая одновременно для всей управленческой команды во главе с первым лицом с ориентацией на практическое решение имеющихся проблем.
VI. РАЗВИТИЕ ДЕЛОВОЙ КАРЬЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО
Служебное продвижение происходит, как правило, непредсказуемо, нередко без учета профиля предыдущей работы («из сельского хозяйства - в спорт» и т.п.). Карьера не планируется. Так же как и в первичном отборе персонала преобладает протекционизм и продвижение по формальным характеристикам	Служебная карьера планируется с учетом основных результатов работы служащего. Учитывается рост его профессиональной компетентности и развитие других необходимых качеств. Практикуется применение ротации кадров. При продвижении, так же, как и при отборе, используется тестирование, конкурсы на замещение вакантных должностей и т.п.
VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ КЛИМАТ В СТРУКТУРАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Преобладает исполнительский подход. Действует в основном принцип «инициатива наказуема». Выдерживается жесткая субординация рангов (со всеми вытекающими из этого последствиями). Поощряется работа по принципу «от и до»	Требования к ответственности за достигнутые результаты работы сопровождаются стремлением создать творческую атмосферу с использованием принципа «инициатива поощряема» и его логического продолжения - «отсутствие инициативы наказуемо»

Стратегия перехода к новой кадровой политике предусматривает выполнение следующих первоочередных задач:

1. Диагностика и анализ действующей системы управления персоналом с выявлением проблем и их причин; систематизация и определение стратегий их решения.

2. Формирование системы организационного, методического, финансового и нормативно-правового обеспечения реализации и совершенствования кадровой политики.

3. Создание Совета по кадровой политике при главе административно-территориального управления (или аналогичного органа).

4. Реорганизация, в зависимости от уровня готовности, кадровой службы (службы управления персоналом) и подготовка ее специалистов.

5. Придание концепции кадровой политики статуса нормативного акта, доведение его до сведения руководителей органов государственного и муниципального управления их структурных подразделений, а также подведомственных организаций (государственных и муниципальных унитарных предприятий).

6. Формирование и внесение необходимых изменений и дополнений, связанных с различными аспектами реализации кадровой политики, в регламенты деятельности и в иные нормативные и методические документы, действующие в органах государственного и муниципального управления.

7. Разработка перспективного и текущего планов реализации кадровой политики [19, c. 64].

Необходимо различать субъекты и объекты регулирования при реализации кадровой политики.

Субъектами в данном случае являются должностные лица и организационные структуры, вырабатывающие, принимающие, реализующие и контролирующие решения по тем или иным направлениям кадровой политики. К субъектам кадровой политики относятся кадры государственных и муниципальных служащих, деятельность которых призвана определять кадровую политику территории. К ним могут быть отнесены (например, для кадровой политики уровня муниципального образования): глава муниципального образования и его заместители; глава и заместители представительных органов местного самоуправления; руководители региональных и федеральных органов государственной власти, находящиеся на территории муниципального образования. Коллективным субъектом данного уровня можно считать Совет по кадровой политике при главе муниципального образования.

Объекты регулирования при проведении кадровой политики - кадры государственных и муниципальных служащих, а также подведомственных органам власти предприятий. К объектам непосредственного регулирования относятся кадры государственных и муниципальных служащих, деятельность которых обеспечивает реализацию территориальной кадровой политики, в том числе: руководители структурных подразделений территориальных органов власти, представительных органов местного самоуправления, руководители региональных и федеральных органов государственной власти, находящиеся на территории муниципального образования. Коллективным объектом непосредственного регулирования является кадровая служба администрации.

Помимо объектов непосредственного регулирования при реализации кадровой политики следует определить и объекты косвенного регулирования, к которым можно отнести:

1. Кадры государственных служащих территориальных органов федерального уровня, в том числе руководители структур, назначение которых согласовывается с главой территориального органа власти, а также должностные лица, назначение которых не согласовывается с первым лицом.

2. Руководители и персонал государственных и муниципальных унитарных предприятий, других подведомственных (по всему комплексу или по отдельным функциям) территориальным органам власти организаций и учреждений.

Объекты кадровой политики включаются в основные учетно-контрольные реестры различного уровня (регионального, муниципального, ведомственного), а их основные функции в сфере реализации отдельных направлений кадровой политики в своих структурах отражаются в соответствующих регламентах (положениях, должностных инструкциях, договорах, контрактах и т.д.) [20, c. 43].

Участие руководителей и специалистов предприятий и организаций различных форм собственности и направлений деятельности в реализации кадровой политики (так же становящимся при этом объектами косвенного регулирования) должно осуществляться без диктата со стороны органов власти (в рамках действующих законодательных ограничений). При этом важно, чтобы эти структуры были наделены реальными, нормативно закрепленными (в регламентах и договорах) полномочиями и возможностями участия в соответствующих мероприятиях.

Кадровая политика как, рассматриваемая как целостная и открытая система, имеет определенную структуру, включающую несколько элементов, оформляемым в соответствующие разделы

1.2 Основы формирования и функционирования системы управления персоналом в органах государственной власти

Понятие «управление персоналом» имеет три аспекта: функциональный, организационный и образовательный. В функциональном отношении под управлением персоналом подразумевается целенаправленная деятельность, которая предполагает определение основных направлений работы с персоналом, а также средств, форм и методов управления ими. В целом, деятельность по управлению персоналом государственной службы можно разделить на три основных направления: формирование персонала, обеспечение востребованности персонала и стабилизация персонала [24, c. 49]. Данные направления взаимосвязаны. Объем работ по каждому из них зависит от места органа государственной власти в структуре государственного управления, от ситуации на рынке труда, квалификации персонала, социально-психологической обстановки в трудовом коллективе и за его пределами и других факторов. Однако управление персоналом представляет собой не только деятельность, но и процесс, в котором взаимодействуют государственные структуры и личности, устанавливаются субъектные кадровые отношения. Обычно выделяют субъект управления персоналом - управляющий элемент (руководитель органа государственной власти, кадровая служба этого органа), а также объект - управляемый элемент (персонал органа государственной власти) [23, c. 44]. Сегодня отношения между ними все больше приближаются к субъектно-субъектным. Организационный аспект заключается в выстраивании соответствующей организационной структуры управления персоналом. Система управления персоналом представляет собой совокупность подсистем, отражающих отдельные стороны работы с персоналом и предназначенных для выработки и осуществления эффективного воздействия на него. Система управления персоналом является органичной частью управления государственной службой в целом. В качестве учебной и научной дисциплины управление персоналом становится все более востребованным. В отличие от других областей управления организацией, теоретические основы управления персоналом не устаревают - «хотя обновление знаний в этой сфере происходит постоянно, опыт, накопленный в управлении людьми на протяжении веков, не окажется бесполезным» [21, c. 76].

С переходом России к рыночной экономике во всех этих трех аспектах происходят качественные изменения, которые меняют сущность самого понятия. В рыночных условиях система работы с персоналом должна обладать определенными качествами, такими как:

– системность. Системность обеспечивает взаимное соответствие целей, принципов кадровой политики, организационной структуры, функций и технологий управления персоналом, учет конкретно-исторической реальности государственных организаций;

– обратная связь. Механизм обратной связи гарантирует функционирование и развитие системы мониторинга социально-профессионального фона органов государственной власти;

– нормативность. Нормативность предполагает наличие квалификационных требований, овладение которыми гарантирует необходимый минимум компетентности в данной области, отражение его в стандартах и должностных требований.

– вариативность. Вариативность требует разнообразия направлений профессионализации персонала на различных этапах прохождения государственной службы.

– инновационность. В управлении персоналом целесообразно осуществлять время от времени определенные нововведения [26, c. 55].

– синергия. Эффект от деятельности в данной области управления будет только при условии опоры на ценности организационной культуры.

Системность и завершенность методик управления персоналом на основе современных концепций кадровой политики, комплексного решения кадровых проблем, совершенствования существующих и внедрений новых форм работы с кадрами являются важным условием создания эффективной системы управления персоналом.

На сегодняшний день в центре внимания управления персоналом органов государственной власти стоят такие вопросы, как:

– разработка научно обоснованных количественных и качественных параметром персонала государственной службы;

– рациональная расстановка кадров;

– повышение профессионализма служащих;

– обеспечение их профессионального (квалификационного и должностного развития);

– максимально эффективное использование их способностей;

– планирование и реализация карьеры;

– стимулирование качества и результатов труда;

– социально-экономическая и правовая защита [27, c. 73].

Проблемы отбора руководителей и специалистов в органы исполнительной власти являются одними из наиболее важных для эффективной работы территориальных органов власти и управления.

Решение данных проблем актуально в связи со следующими обстоятельствами:

– прогнозируемым ростом численности работников государственной и муниципальной служб в Российской Федерации;

– необходимостью обеспечения органов власти руководителями и специалистами, компетентными в вопросах государственного и местного управления и его реформирования;

– изменениями в законодательстве Российской Федерации, касающимися государственной и муниципальной служб;

– изменением системы ценностей, ростом жизненных запросов, информированности, и индивидуализма (во всем многообразии этого качества) субъектов и объектов управления;

– появлением рынка свободной рабочей силы и расширением возможностей (в том числе на новой законодательной основе) отбора работников с учетом возрастающих профессионально - квалификационных требований [21, c. 116].

Отбор специалистов для работы в органах власти и управления связан с необходимостью преодоления серьезных недостатков и решения соответствующих проблем.

В частности, в одном из исследований эксперты, отвечая на вопрос: «Какие существенные недостатки проявляются при подборе кадров на государственную и муниципальную службу?», назвали следующие:

1. Протекционизм, выдвижение работников по принципам личной преданности - 35%.

2. Отсутствие серьезных конкурсов на замещение вакантных должностей - 30%.

3. Некомпетентность самих работников, которые занимаются вопросами подбора и воспитания кадров - 17,5%.

4. Субъективизм при оценке деловых и личностных качеств работника - 12,5%.

5. Недостаточное использование в этой работе демократических начал - 2,5% [27, c. 51].

Соответственно, 80% экспертов считают, что основные недостатки в подборе непрофессиональных кадров обусловлены даже не несовершенством методов, а причинами более «низкого уровня» - нежеланием их использовать и подбирать кадры, руководствуясь деловыми и нравственными критериями.

Одним из наиболее распространенных недостатков является все еще широко распространенная практика протекционизма при отборе специалистов, а иногда, и самих управленческих команд. В этих случаях нередко действуют принципы так называемого «телефонного права». Что касается смены управленческих команд, то это происходит волнообразно после очередных выборных компаний (эффект «новой метлы»). Нередко в этих случаях приходящая за новым лидером команда, в силу нарушения принципа непрерывности и преемственности руководства, оказывается менее компетентной и опытной, чем предыдущая. В результате чего, структуры власти пребывают достаточно долго в состоянии далеком от оптимального. При этом, особенно в предвыборный и послевыборный периоды значительный круг вопросов, так или иначе, не связанных с выборами, остается вне внимания руководства, целиком сосредоточенного на предвыборной борьбе или «дележе портфелей» (после выборов). Аналогичная ситуация возникает и при назначении руководителей (например, губернаторов).

Другой проблемой является дефицит компетентных специалистов в структуре органов власти и управления, владеющих современными методами профессионально - деловой и личностной диагностики, которые дают возможность оценить степень профпригодности кандидатов на исполнение работ в сфере государственной и муниципальной служб. Специальные независимые центры оценки персонала, которые по заказу администрации могли бы взять на себя функцию отбора персонала на соответствующие вакантные должности, не всегда могут решить данные задачи, тем более что бюджет, как правило, не предусматривает существенных затрат на подбор специалистов с использованием соответствующих услуг подобных структур.

Третья проблема обусловлена недостатками в системе оплаты труда и материального стимулирования. Эта система характеризуется, в частности, значительной дифференциацией, связанной с близостью того или иного ведомства от соответствующих финансовых потоков. Недостатки в системе оплаты труда государственных и муниципальных служащих могут приводить к таким последствиям, как коррумпированность чиновников; дублирование деятельности других подразделений, особенно в ресурсоемких (в финансовом плане) сферах (финансирование, недвижимость, управление земельными ресурсами и др.).

Четвертой проблемой является отсутствие достаточно четко сформулированных требований к специалистам государственной и муниципальных служб. Так в статье 6 (пункт 4) Федерального Закона об основах государственной службы Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 30. 06. 1995 № 119-ФЗ, от 18.02.1999 № 35-ФЗ) определены лишь общие требования, претендующие на занятие государственных должностей, которым, в частности, необходимо иметь:

1) «…Для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;

2) для ведущих и старших государственных должностей - высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специальности государственных должностей или образование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным [30, c. 116].

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы».

В этом законе, и в соответствующих подзаконных актах и методических разработках, отсутствуют достаточно четкие стандарты знаний, соответствующие различным должностным уровням.

К основным методам, которые обычно используются на практике для отбора специалистов, относятся: тестирование, собеседование, участие претендентов в деловых играх (учебно-диагностических процедурах), конкурсный отбор, учет рекомендаций.

Из числа перечисленных методов наиболее широкое распространение в российской практике имеет использование собеседования с поступающими на работу, а также отбор по рекомендациям. Однако, высокая вероятность ошибочных решений вследствие значительной доли субъективного фактора заставляет руководителей и специалистов кадровых служб искать возможности для применения других методов, среди которых эффективным может быть психодиагностическое тестирование.

В целях профессионального решения задач отбора специалистов в зарубежных странах нередко используется обращение к специальным консультационным фирмам, то есть, так называемым центрам оценки персонала. Эти структуры могут на договорной основе организовать проведение различного рода диагностических процедур, в том числе с использованием метода конкретных ситуаций, моделирующих те или иные случаи и примеры деятельности в организации заказчика.

К одному из перспективных путей формирования кадров для государственной и муниципальной служб относится использование раннего отбора (резерв на перспективу), в том числе из состава студентов, выпускников и аспирантов вузов. Помимо учета рекомендаций преподавательского состава, а также результатов и производственно - управленческой и научной практики целесообразно использовать систему критериев для косвенной оценки управленческого потенциала на основе анализа и оценки дипломных работ. В Приложении 3 нами приведены критерии оценки дипломных работ, предназначенные для:

– отбора резерва специалистов на перспективу для работы в системе органов государственного и местного управления;

– отбора резерва специалистов для продолжения целевого обучения и специализации в области организации и совершенствования государственного и муниципального управления [31, c. 51].

Возможно последующее использование отобранных специалистов в качестве консультантов (на первом этапе консультантов-стажеров) по управлению, референтов (помощников) глав администраций, руководителей департаментов и т.п. по организации и совершенствованию управления (после обязательной дополнительной целевой подготовки).

1.3 Современные проблемы управления персоналом в органах государственной власти

Оценка персонала относится, несмотря на свою значимость, к одной из наименее разработанных функций в управлении персоналом. Это мнение совершенно не противоречит существованию огромного количества различных методик диагностики и оценки. Эта задача решается различными методами и путем применения разнообразных процедур. Проблема заключается в нерешенности ряда принципиальных вопросов, связанных с оценкой реальных результатов деятельности, выбором ее критериев и оценочных эталонов (стандартов). Эта и другие проблемы приводят к тому, что применение даже достаточно сложных и изощренных оценочных процедур не приводит к сколько-нибудь значительным полезным результатам в практической деятельности служащих [32, c. 86].

Наиболее сложной и проблемной задачей в оценке персонала является оценка результатов деятельности. Действительно, в большинстве подходов к оценочным процедурам, в том числе проводимых в рамках аттестации кадров (как процедуры, нормативно закрепленной в законодательстве), практически отсутствуют достаточно надежные и универсальные механизмы подобной оценки. К причинам этой ситуации можно отнести:

1. Сложность самих объектов управленческого воздействия, обуславливающая затруднения в определении надежных показателей полезности (эффективности) различных управленческих решений (как в качественных, так и в количественных аспектах).

2. Сильное влияние на возможную оценку результатов труда государственных служащих факторов изменений окружающей среды и системы ценностей (т.е. своевременное и полезное решение, принятое, например, три месяца назад, может быть неактуальным сегодня), в связи с чем трудно накопить объективную базу оценок.

3. Отсутствие, за редким исключением, специальных аналитико-прогностических служб, занимающихся изучением причин и следствий принимаемых управленческих решений.

4. Недостаточный, во многих случаях, уровень управленческой компетентности, несистемность мышления тех, кто в силу своего должностного статуса мог бы выступить в роли эксперта-оценщика.

5. Слабая информационная база, не позволяющая сравнить уровень и последствия принимаемых управленческих решений в различных властных структурах и регионах [33, c. 43].

В целом можно сделать заключение, что подход, основанный на выделении функций служащих и их последующей оценки (лежащий в основе большинства широко применяющихся диагностических и аттестационных процедур, типа «Оценки деловых и личностных качеств») схоластичен, не дает представления о конечных результатах деятельности оцениваемых и, соответственно, мало полезен для аттестации. Ибо многие управленческие решения и действия государственного и муниципального служащего органично включают в себя исследовательский, аналитический, информационный, социотехнический, организационный, технологический и прочие аспекты, оценка которых требует принципиально иных подходов.

Поэтому предлагается иной подход к оценке деятельности чиновников. Согласно этому подходу, при оценке управленца надо учитывать шесть следующих блоков (рис. 1.3):

Рис. 1.3. Основные элементы оценки чиновников на основе анализа управленческих решений [34, c. 93]

Цель (синонимы: назначение, целевая функция, требования к конечному результату и др.), как правило, жестко задана и закреплена в регламентах (положении о структурном подразделении, должностной инструкции и т.п.). Говоря об определении целевого назначения конкретной должности (структурного звена), необходимо учитывать следующие требования:

1. Разделение целей на текущие и перспективные (цели развития).

Первые определяют требования к поддержанию заданного режима деятельности, соблюдению установленных сроков, ресурсов и т.п. Они должны быть регламентированы в текущих планах и других документах.

Перспективные цели определяют желаемые результаты, которых надо достичь для улучшения исходного состояния объекта воздействия к определенному сроку. При этом необходимо выдерживать условие, чтобы улучшение объекта воздействия (достижение результата) не осуществлялось за счет ухудшения других объектов. Эти цели должны также быть определены в программах, стратегических планах и пр.

2. Поставленные цели предопределяют действия, которые должны быть выполнены, выступая в виде критериев (эталонов, ориентиров и т.п.), с которыми сопоставляются фактически достигнутые результаты организационно-управленческой деятельности.

3. Поставленные цели должны быть ориентированы вовне. Это требование означает, что цели администрации должны быть ориентированы непосредственно на развитие подведомственной органу власти территории и опосредованно - на интересы и цели развития территории вышестоящего уровня административной таксономии. Цели структурных звеньев - непосредственно на цели администрации.

При этом необходимо учитывать, что должны быть поставлены и внутренние цели, ориентированные на улучшение функционирования самой администрации, министерства, комитета, то есть, на внутриведомственную (аппаратную) работу.

4. Цели должны быть выполнимыми и «подсказывающими» направление действий, являясь основой и стимулом достижения конечных результатов. Тем самым, обеспечивается возможность ввести показатели, позволяющие измерить, оценить и определить эффективность (полезность) работы администрации, структурных звеньев и каждого должностного лица.

5. Цели должны быть сформулированы корректно (то есть так, чтобы нельзя было допустить различных толкований) [35, c. 93].

Ситуация, требующая принятия управленческих решений, является одним из наиболее вариативных элементов, с трудом поддающимся классификации и регламентации.

Вне зависимости от отнесения ситуации к какому-либо классификационному разряду, необходимо учитывать, что для принятия того или иного управленческого решения ситуация должна содержать в себе определенный проблемный элемент (противоречие, конфликт, недостаток и т.д.), требующий своего разрешения (целенаправленного изменения ситуации) с участием (непосредственным или опосредованным) государственных и муниципальных служащих. Поскольку основную часть ситуаций описать в регламенте деятельности не представляется возможным, рекомендуется в один из его разделов включить краткую информацию о 4-5 наиболее типичных проблемах в работе, с которыми периодически придется встретиться должностному лицу и которые необходимо преодолеть для ее выполнения. Также в регламенте отмечаются возможные нештатные ситуации, требующие принятия соответствующих решений.