Экспертная деятельность в процессе выработки и реализации промышленной политики в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Санкт-Петербургский государственный университет

Факультет политологии

кафедра политического управления

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

НА ТЕМУ: «Экспертная деятельность в процессе выработки и реализации промышленной политики в Российской Федерации»

По направлению подготовки «политология» (бакалавриат)

Санкт-Петербург

2014



ВВЕДЕНИЕ

Исследователями отмечаются процессы трансформации в процессах взаимодействия агентов публичной политики в современной Российской Федерации. С усложнением сфер деятельности, попадающих под государственное регулирование, у принимающих решения органов появляется потребность во включении в выработку политики общественных агентов, носителей специфических знаний и информации.

Ключевой проблемой в данном контексте становится формирование эффективного механизма управления знаниями в рамках государственной организации. Подобный механизм должен включать в себя не только процедуры привлечения знаний извне, но и способность к его сохранению, обработке, перераспределению и производству нового знания. Центральным понятием в данном случае является экспертиза, под которой понимается «оценка состояния объекта, интересующего некоторого клиента, при помощи знаний и умений эксперта как опытного специалиста в определенной предметной области». Потребность в привлечении экспертного знания в процессах выработки государственной политики увеличивается в зависимости от сложности объекта регулирования. Примером такого «сложного регулирования» служит государственная промышленная политика, данную сферу отличает значительное количество задействованных агентов, стейкхолдеров, и, соответственно, носителей необходимой при принятии решений информации. Помимо этого, экономические исследования, необходимые при разработки государственных программ, являются в высокой степени наукоемкими и требуют значительных ресурсов для реализации.

В связи с указанными процессами возрастает роль аналитические центров (think tanks), которые агрегируют в себе интеллектуальные ресурсы в определенной сфере знания и становятся поставщиками экспертизы для государственных и частных агентов, в особенности их значимость растет в сфере экономической экспертизы. Важной также является проблема включения в процесс выработки решений представителей бизнеса и общественных организаций как носителей знаний и информации о состоянии среды в своих сферах деятельности.

Вопросы, связанные с ролью знаний и экспертизы в государственном управлении достаточно широко представлены в современной научной литературе, в том числе в работах Л.В. Сморгунова, О. Уильямсона, В.А. Филиппова, А.А. Дегтярева, А.В. Нестерова, А.Ю. Сунгурова, А.Н. Райкова, В. Римского, Э. Рича, К. Уивера. Проблемы, связанные с концептуализацией понятия «промышленная политика», подробно описываются в работах В.В. Голиковой, К.Р. Гончара, А.А. Яковлева, А. Татаркина, А.В. Лопоты, Сулакшина С.С., Потаповой Е.Н., Толкачева С.А., Власкина Г.А., Ленчук Е.Б., Велихова Е.П., Бетелина В.Б., Кушниренко А.Г.

Актуальность данной работы существует в силу неразработанности в современных работах тематики оценки влияния экспертного сообщества на процессы выработки и реализации политико-управленческих решений в современной России.

Целью данной работы является выявление особенностей и механизмов экспертной деятельности в принятии политико-управленческих решений. В рамках работы будут выполнены следующие задачи:

Рассмотрение роли знаний и информации в современном государственном управлении;

Анализ существующих подходов к определению и типологии экспертного знания, экспертизы и экспертных организаций;

Изучение подходов и концептуализация понятия «промышленная политика» в системе государственной политики и управления в современной России;

Проведение эмпирического исследования вовлечения экспертов в процессы принятия решений на примере промышленной политики в современной Российской Федерации.

Объектом исследования выступает экспертная деятельность и знания в выработке и реализации промышленной политики в Российской Федерации. Предметом исследования выступают процедуры, механизмы и особенности привлечения экспертного знания.

В ходе работы анализируются научные и экспертные публикации по заданным темам, используются методы эмпирического сбора и анализа данных, включая анализ документов, анализ СМИ, контент-анализ, описательный статистический анализ.

1. РОЛЬ ЭКСПЕРТНОГО ЗНАНИЯ В ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКЕ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Механизмы воздействия экспертного знания на процессы принятия решений в государственных органах

В современных работах по теории государственного управления акцент все чаще склоняется в сторону обнаружения и дальнейшего анализа новых форм отношений между государством и обществом. Исследователи связывают эти новые вызовы, в первую очередь, с процессами глобализации, расширения и усложнения сфер государственного регулирования, общественными трансформациями, связанными с демократическим транзитом с современных государствах.

Одной из объяснительных моделей является концепция политико-управленческих сетей, которая указывает на новую форму связей государственных и негосударственных акторов, отличную от традиционного публичного администрирования и представляющего собой сеть из множественных отношений между общественными и государственными организациями. Государство остается центральным актором в выработке решений, принимая на себя, при этом роль координирующего игрока, где «координация отличается от администрирования, при котором ключевым источником управленческих решений выступает иерархическая структура государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговую сделку, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес».

Ключевыми аспектами при формировании сетевых моделей выработки политико-управленческих программ являются понятие открытости государства и концепция «вовлечения в публичность». Включение в научный оборот данных понятий связан с исследованиями в сфере анализа публичной политики, которая определяется как «взаимодействие органов власти, институтов гражданского общества (бизнес, организованные группы граждан, представители профессиональных сообществ) по поводу определения целей и методов осуществления общественных интересов, производства, использования и распределения общественного блага и национального ресурса страны в целом». Публичность в данном контексте выступает ключевым инструментом повышения эффективности в обмене ресурсами между государственными общественными агентами и, как следствие, является инструментом повышения управляемости усложняющихся социальных процессов. Открытость информации, таким образом, способствует расширению и укреплению связей между субъектами публичной политики, формирует основу для взаимного информирования сторон. Как отмечает Т. А. Кулакова, «Вовлечение населения в публичность обеспечивается различными механизмами участия в процессе разработки, принятия и реализации общественно значимых решений относительно общественного блага, общественных интересов и нужд. Деятельность органов государственной исполнительной власти современной России по преимуществу строится на рационально-бюрократическом подходе, мало ориентированном на реальные процессы, происходящие в усложняющемся объекте управления. Вместе с тем нельзя не замечать и ростков новых отношений общества и власти, появления новых методов, механизмов и технологий политико-государственного управления».

Важную роль в формировании новых эффективных форм выработки политик занимают знания и, связанные с ними исследования в области теории организации и управления. Знания, наряду с информацией, образуют так называемый интеллектуальный материал организаций, при этом знания, в отличии от структурированного набора фактов, формируются также из способностей, убеждений, ментальных особенностей носителя.

В современной мировой экономике и практике управления, включая культуру, социальную сферу и политику, знания становятся одним из решающих факторов развития, образуя синергетический эффект при взаимодействии с остальными факторами производства. В связи с этим особенно актуальным становится применение технологий менеджмента знаний, под которым понимается управление и систематизация потоков знаний с целью их накопления, распределения и производства новых знаний. Л.В. Сморгунов акцентирует внимание на коммуникационных аспектах менеджмента знаний и выделяет следующие базовые характеристики:

процессы менеджмента знаний невозможны без коммуникации, при этом в данном случае коммуникация понимается не только как передача информации, но и в качестве процесса формирования разделяемых участниками организации ментальных моделей;

коммуникация является центральным фактором расширения знания в организации, так как любой обмен знаниями взаимно обогащает его участников и создает дополнительный импульс для эффективной деятельности ;

менеджмент знаний создает «организационное обучение», иными словами, способность к обучению является свойством не только отдельных членов организации, но и всей организации;

эффект знания в организации определяется ее коммуникационными способностями в отношении внешнего окружения, межорганизационные связи позволяют более эффективно осуществлять выбор в условиях внешней изменчивости;

развитые организационные потоки коммуникации способствуют повышению общей корпоративной культуры и ответственности за реализацию целей организации;

организационное знание, функционирующее и обновляющееся в процессе коммуникации, составляет условие развития организации и позволяет снизить издержки «организационного торможения» реформ.

Таким образом, менеджмент знаний является неотъемлемым инструментом государства, целью которого является эффективное следование общественному благосостоянию. Проблема качества государственного управления в условиях усложнения общества и общественных процессов способствовала введению в научный оборот понятия «динамические способности государства». Под этим термином понимается «такие способности государства, которые позволяют не просто реагировать на изменения окружающей среды и приспосабливаться к новым условиям, но также способствуют развитию и модернизации его политико-экономической системы. Это способность системы успешно адаптироваться, противостоять рискам, «справляться с потрясениями», гибко приспосабливаясь к ним, и формировать институты, которые эффективно работают с измененной реальностью». Способность к выработке инновационных решений и эффективному производству знаний следует считать определяющим критерием в оценке конкурентоспособности государства.

В данном контексте также необходим анализ того, какова специфика государственная организация как субъекта восприятия и распределения знания и информации, каковыми являются механизмы ее обработки и каким образом потоки знаний влияют на результаты политики «на выходе». Серьезной объясняющей способностью обладает теория ограниченной рациональности, разработанная Г. Саймоном, являющаяся результатом переосмысления модели рациональности в поведения человека в рамках социальных наук, в особенности занявшей основное место в рамках моделей экономической теории. В первую очередь выводы исследований в этой сфере, затрагивающие в первую очередь теорию организации и когнитивистику, указывают на то, что поведение человека не сводится к механическому отбору альтернатив, а максимизация полезности может быть подвержена влиянию других ограничений, свойственных поведению человека.

Как указывают Л. А. Тутов и А.Е. Шаститко, ограниченная рациональность -- это «информационная поведенческая предпосылка моделирования индивидуальных решений, в соответствии с которой человек стремится к максимальному удовлетворению потребностей с учетом своей не только внешней, но и внутренней интеллектуальной ограниченности». Также исследователи указывают на особенные «ограничители» полностью рационального поведения индивида, которыми являются предрассудки (суждение, выносимое до окончательной проверки) и организационные правила - «набор предписаний относительно желательных (запрещенных) шаблонов поведения, которые относятся к двум и более действующим лицам...если та или иная ситуация идентифицирована как подпадающая под действие некоторого правила, то дальнейшее обдумывание действий, строго говоря, должно сводится лишь к выполнению известных предписаний».

О.Е. Уильямсон, выделяя полную, органическую и ограниченную рациональность поведения, говорит о последней как о той, где «субъекты в экономике стремятся действовать рационально, но в действительности обладают этой способностью лишь в ограниченной степени если интеллект является ограниченным ресурсом, то стремление сэкономить на его использовании вполне объяснимо». Экономическая теория трансакционных издержек, которые в широком плане определяются как «издержки использования механизма цен, или рынка», «издержки поиска информации, измерения, издержки ведения переговоров и заключения соглашения, защиты и спецификации прав собственности, оппортунистического поведения», акцентирует внимание на институты, координирующие поведение индивидов. Институциональные образования, определяющие правила игры в каждом конкретном случае, также способствуют ограничению рациональности, так как стимулируют поведение в рамках установившихся правил.

Г.Б. Кляйнер выделяет четыре фактора нарушения рациональности решений агентов:

недостаток информации и иных ресурсов для принятия решения;

некорректная или неэффективная технология анализа или сравнения альтернатив;

сознательное нежелание осуществлять свою деятельность в полном объеме

неосознаваемые психологические антипатии к определенного рода мыслительной, аналитической деятельности.

Описанные процессы характерны и для процессов выработки решений в публичном управлении. Органы государства, осуществляя управление и регулирование определенной общественной сферы, сталкиваются как с недостатком знаний и компетенций внутри своей организации, так и с нехваткой информации о внешней среде. Данная проблема становится в особенности существенной в силу того, что результативности проводимой политики напрямую зависит от способности к получение адекватной информации об объекте управления, а также способности к эффективному управлению знаниями.

Ключевой проблемой в данном вопросе становится взаимодействие государства и экспертов, как носителей некой эксклюзивной информации или знания. При этом в научной литературе существует разные взгляды и подходы к определению понятий «эксперт», «экспертная деятельность» и так далее. Так А.А. Дегтярев предлагает разделять понятия «экспертиза» и «экспертная деятельность» следующим образом: «экспертиза -- это оценка состояния объекта, интересующего некоторого клиента, при помощи знаний и умений эксперта как опытного специалиста в определенной предметной области. Экспертирование -- это процесс проведения экспертизы объекта на базе использования специальных опытно-эмпирических и концептуально-методологических знаний экспертов с учетом широкого применения различных методов и методик экспертных оценок». Б.Г. Литвак, в свою очередь, дает определение экспертным оценкам, под которыми он понимает «суждения высококвалифицированных специалистов-профессионалов, высказанные в виде содержательной, качественной или количественной оценки объекта, предназначенные для использования при принятии решений». Следует также отметить, что использование термина «экспертиза» в сфере принятия политических решений стоит в одном ряду с понятиями, связанными с практикой диагностирования политики, политических программ и т. д. Основным таким понятием следует считать оценивание (политик, политических программ), которое в первую очередь относится к процедурам ценностно окрашенной оценки.

Многочисленные трактовки экспертизы можно обнаружить в нормативно-правовых актах, когда либо изданных на территории РФ, что связанно, в первую очередь, с тем, что в различных сферах существуют устойчивые институты экспертизы. Примерами могут служить судебная экспертиза, аудиторская деятельность в финансовой сфере, контроль органов государственной власти, экспертиза в рамках программ антикоррупционной направленности, оценка регулирующего воздействия нормативных актов.

Помимо этого, принципиальным является определение субъекта экспертизы. Как правило им выступает непосредственно эксперт, под которым понимается отдельная персона, способная к проведению экспертизы. Атрибутами эксперта являются, в первую очередь, наличие специальных, особенных знаний и наличие опыта в определенной сфере деятельности.

В рамках процессов широко и систематического применения экспертного знания на уровне государств сформировался особый феномен аналитических центров, которые в том числе обозначаются как «мозговые фабрики», «мозговые тресты», при этом подобные вариации исходят из англоязычного «think tanks». Такие организации стали появляться в первой половине двадцатого века в западных странах, прежде всего в США, и их формирование было связано как с государственными планами, к примеру в случае с военными исследованиями и планированием, так и в рамках гражданских инициатив, а именно активности профессиональных сообщество, политических объединений и академических сообществ. Подобные организации развивались в первую очередь в демократических режимах, так как наличие определенного уровня плюрализма в каналах влияния на властных органы является в данном случае необходимым условием. Аналитические центры можно условно разделить на политико-социальные, чья исследовательская деятельность посвящена достижению каких-либо целей социального развития, что очень часто напрямую связано с какой либо программной и идеологической платформой, и научные, которые декларируют своей целью производство научного продукта для принимающих решения, примером могут служить центры экономической, экологической, математической направленности. Разделение также провести между аналитическими центрами при государственных организациях, существующей для постоянной поддержки принятия решений, и частными центрами в виде коммерческих и некоммерческих организаций, причем более распространенным является второй вариант. Круг заказчиков для частных центров отнюдь не ограничивается государственными или политическими агентами, включая в себя частные структуры и бизнес.

В.А Филиппов определяет аналитический центр как «исследовательская независимая организация, не ориентированная на прибыль, созданная в целях обсуждения и продвижения важных для общественной, политической и экономической жизни решений», выделяя при этом следующие процессы, определяющие их специфику: анализ целей информационно-аналитической работы, управление сбором информации, оценивание полученной информации, планирование и проведение экспериментов, формирование и корректировка научных моделей объекта исследований, синтез научных знаний и доведение результатов своей работы до управленческих структур. Для исследовательских центров характерны такие признаки, как наличие факта некоего объединения экспертов и профессионалов какой-либо сферы, аналитическая (исследовательская) деятельность как профильная, разработка стратегий, доктрин, прогнозов и тому подобного, участие или возможности к участию центра во внедрении, реализации собственных разработок. Резюмируя, можно определить аналитический центр как некую организацию, формирующуюся для агрегации интеллектуальных, кадровых и организационных ресурсов в определенной, как правило достаточно узкой, сфере исследовательской и консультационной деятельности.

В. Римский и А. Сунгуров выделяют два вида центров в рамках формирования публичной политики: центры публичной политики и «мозговые центры», о которых было сказано выше. Отличиями первого типа, по их мнению, являются большая независимость от властных структур и тяготение к некоммерческой сфере, в большей степени ориентация деятельности на внедрению и реализации программ, а не исследования, выполнение центром функций посредничества между властью и обществом, формирование и продвижение гражданской, политической позиции.

История существования аналитических центров в Российской федерации берет начало с периода поздней перестройки, когда образовывались различные дискуссионные клубы, издательства и движения в поддержку демократических трансформаций, которые в дальнейшем стали основой для формирования полноценных организаций. Среди наиболее заметных и активных центров раннего периода можно выделить центр «Экономико-политических исследований», центр прикладных политических исследований «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), Гуманитарный и политологический центр «Стратегия», Институт экономических проблем переходного периода, международный институт социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» и другие. В дальнейшем происходило продолжающееся увеличения числа различных исследовательских и консультационных групп, что, в первую очередь, было связано с активным развитием политического консультирования и технологий проведения избирательных кампаний, причем в силу ориентации на не аналитическую деятельность, а на практику политических технологий, их нельзя с уверенностью относить к категории мозговых центров. Основными центрами подобного рода были фонд «Политика», центр политического консалтинга «Николло М», Фонд эффективной политики, фонд «Центр политических технологий» и многочисленные более мелкие группы и частные консультанты. Тенденций 2000-х годов, которая в целом имеет продолжение и в настоящее время, развитие «третьего сектора» в виде некоммерческих организаций, в числе которых значительное количество исследовательских центров, а также развитие центров, лабораторий и исследовательских групп в рамках университетов, которые на постоянной основе включаются в экспертную деятельность.

Взаимодействие лиц, принимающих решения, и аналитических центров можно описать как процесс поставки информации, где производителем и поставщиком выступают как исследователи и эксперты, так и иные заинтересованные субъекты. К. Рич и Э. Уивер выделяют два типа информации в данном контексте: «обычные знания», под которым подразумевается не систематизированная информация в виде писем, звонков и заявлений граждан, манифестов, статей в прессе, и «прикладные исследования», то есть знания, претендующие на особую компетентность и стремлением обеспечить объективность выводов. При этом существует проблема избытка информации, что порождает большие объемы никак не обрабатываемой информации, которая не достигает точки, в которой итоговый поток используется в выработке решений. Сами контакты между двумя сторонами могут принимать самые разнообразные формы: от участия в заседаниях, членства в советах при государственных органах и приглашениях на службу, до неформальных связей

Важной является дискуссия о соотношении ценностной нейтральности и идеологической приверженностью аналитических центров. Иными словами, в какой степени существующие аналитические центры способны, во-первых, входить в зависимость от внешнего агента -- заказчика, спонсора или источника воздействия, во-вторых, насколько производимый центром продукт в виде информации и знаний способен искажаться, согласуясь со сторонними задачами и интересами. К. Рич и Э. Уивер акцентируют внимание на мозговых центрах с позиций теорий групп влияния, где центры выступают как один из агентов в рамках выражения интересов какой-либо группы. На примере США, они утверждают, что возрастающий спрос со стороны государства порождает увеличение числа некоммерческих исследовательских организаций, что, в свою очередь, приводит к процессу их политизации. «Мозговые центры, особенно из числа наиболее идеологизированных, принимают активное участие в жарких и острых дебатах практически по всем проблемам современной политики -- от общенациональной полемики вокруг реформы системы социального обеспечения до дискуссий регионального значения...участники этих политических битв нередко сознательно используют специальные знания как орудие партийной и политической борьбы...они вовсе не стремятся предоставить взвешенную и объективную информацию, которой мог бы воспользоваться широкий круг тех, кто занят формированием государственной политики». Также авторы разделяют все центры на три типа: «университеты без студентов», контрактно-научные и идеологические (пропагандистские). Современные исследования российской ситуации на рынке услуг аналитических центров, специализирующихся на экономических исследованиях, так же демонстрируют существенную идеологизированность. Они утверждают, что предвзятость экспертных центров в современной России существует в заметно более масштабных объемах, чем в странах Запада, а основной причиной является отсутствие спроса на независимую экспертизу со стороны власти, бизнеса и общества.

Вопрос о степени объективности, научной обоснованности знаний, производимых аналитическими центрами и передаваемых по различным каналам в область принятия политических и управленческих решений, существует еще и в силу разнообразия возможных стимулов, в соответствии с которыми строиться поведение центров. Ключевым моментом в данном случае, на наш взгляд, является роль этики научной деятельности в культуре поведения конкретного центра, которая выражается в таких вещах как ориентированность исследователя на новизну научного знания, преобладание ценности истинности, способность к критическому анализу собственных и чужих результатов, этике цитирования и соавторства и, наконец, способности нести ответственность за результаты своей работы, что приобретает особую актуальность в экспертной деятельности. Вторым фактором в формировании стимулов экспертной деятельности несомненно является материальные стимулы, механизмы финансирования исследований и услуг экспертов, система стимулов в оплате работы непосредственно влияют на результаты экспертной деятельности «на выходе». А. Райков, в связи с этим, выделяет и нематериальную мотивацию экспертов, которая достигается, по его мнению, через доступ к участию в подготовке управленческих решений, рост личной репутации эксперта как результат участия в общественно значимых проектах и программах, оценка труда со стороны экспертного сообщества, получение эксклюзивной аналитической информации, бесплатное получение аналитико-вычислительных услуг в виде доступа к программному обеспечению и данным, получение аккредитаций, удостоверений, знаков отличия.

Подводя итог рассмотрению вопросов, связанных с идеологической направленностью и стимулирования деятельности экспертов и аналитических центров, следует отметить, что итоговая конфигурация этих параметров зависит от политико-административных решений и программ, направленных на формирование систем привлечения экспертов к работе, финансирования экспертных и исследовательских услуг. Иными словами, можно говорить о политико-административных режимах управления экспертными знаниями в выработке и реализации политики, под которыми следует понимать всю совокупность установленных «правил игры», а именно: установленная система формальных консультативных органов (общественные и экспертные советы при государственных органах, конференции и круглые столы, другие формы официально установленных процедур), действующая практика использования услуг экспертов и спроса на научно-исследовательские разработки и консультации со стороны органа власти, система материального стимулирования экспертной деятельности и объемы финансирования, действующая конфигурация каналов поступления экспертного знания (в какой степени все существующие представители экспертного сообщества способны выступать поставщиком знаний или каковы существующие препятствия и ограничения), степень идеологизации с одной стороны спроса на экспертное знание, с другой стороны самих экспертов.

1.2 Промышленная политика как предмет экспертной деятельности

Государственная промышленная политика является одной из ключевых деталей такой фундаментальной сферы деятельности современного государства как экономическая политика, а именно -- совокупность мер по осуществлению экономических решений в масштабах государства, региона и так далее. Как и любая сфера государственной политики она включает в себя формирование, поддержание и реформирования институтов управления в конкретной сфере, совокупность установленных формальных норм в виде законодательства и нормативно-правовых актов для регулирования, совокупность научной и информационной базы, культурных и идеологических особенностей, на которых основывается формирование повестки дня и принятие решений. При этом в случае с экономической политики, база научных знаний имеет особую роль, так как экономическая теория и прикладные экономические исследования являются ключевым инструментов в формировании политик, осуществляя функцию моделирования и прогнозирования реальных экономически процессов. Очевидными целями проведения экономической политики являются поддержание стабильного состояния экономики в виде борьбы с монетарной нестабильностью и смягчения конъюнктурных отклонений, поддержание занятости, поддержание конкурентных процессов, социальное обеспечение, обеспечение международной конкурентоспособности национальных фирм и так далее.

В современной литературе по заданной теме обнаруживает значительное множество иногда очень разрозненных подходов к понимания термина «промышленная политика». Так, по замечанию А.И. Татаркина, на западе термин «industrial policy» «чаще всего обозначает меры государства по поддержке или развитию конкретных секторов экономики», а также «политику государства по содействию выхода промышленности из структурного кризиса за счет 1) преодоления несоответствия между возникающей новой технико-экономической парадигмой промышленного развития и институциональной структурой общества, 2) завершения структурной перестройки промышленности в рамках единства технологической, отраслевой и институциональной перестройки как важнейшего этапа циклического развития». В российской же практике большее распространение получило понимание «промышленной политики» как «государственной политике в области промышленности» или «политике промышленного развития», подразумевая действия государства в ответ на реальное состояние промышленности в конкретное время в конкретном месте. К примеру, Е. Смирнов определяет данное понятие как «совокупность действия государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т. д.), а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла хозяйствующего субъекта и жизненного цикла его продукции». Такое видение является достаточно широким и охватывает иногда и сферу социальной политики и социальной эффективности.

А. И. Татаркин обращает внимание на следующие особенности промышленной сферы и направленной на нее политики на современной этапе, а именно:

«-- объектом современной промышленной политики являются -- не только отдельные отрасли, производства, корпорации, но и производители товаров и услуг. Это могут быть не только производственные предприятия, но и отдельные предприниматели и т. д.;

-- субъектом промышленной политики является государство современного типа, трактуемое как абстрактная корпорация, обладающая собственным юридическим лицом, включающая в себя правительственный аппарат и совокупность граждан, имеющая четко определенные границы и существующая только на основании признания другими государствами;

--государственная промышленная политика сегодня формируется как национальная промышленная политика, когда равноправными участниками ее разработки и реализации выступают не только государство и бизнес, но и научные и общественные организации, институты. Таким образом, термин «национальная» политика означает более широкое участие в ее разработке и реализации, наряду с государственными чиновниками, частного бизнеса, экспертного сообщества, политических партий, других институтов гражданского общества;

--все большее размывание отраслевых границ за счет диверсификации в новые виды товаров, активизации деятельности по инсорсингу-аутсорсингу, а также кооперации с компаниями из других отраслей привело к формированию экономики отраслей, тесно связанных между собой. Это снизило роль и значение отраслевой политики, что предопределило переход к конкурентной политике, политике структурного «перепроектирования» промышленности с целью создания конкурентоспособной промышленности (от industrial policy к industrial competitiveness policy);».

Основой экономической политики является воздействие на макроэкономические процессы через бюджетно-налоговое, денежно-кредитное регулирование, валютные и финансовые манипуляции, в связи с чем возникает вопрос о месте промышленной политике среди этих инструментов регулирования. А.В. Лопота предлагает разграничивать макроэкономическую политику и промышленную политику, «направленную на достижение конкретных стратегических целей на отраслевом и корпоративном уровне». Для промышленной политики, на наш взгляд, не характерно также валютное регулирование, а денежно-кредитная политика государства относится к ней лишь косвенно. Также важным является замечание А.И. Татаркина, по мнению которого, социальная эффективность как цель не должна включаться в понятие «промышленная политика», поскольку «деятельность по реализации промышленной политики с целью формирования конкурентоспособной и высокопроизводительной промышленности не должна противоречить решению задач повышения эффективности производства, уровня и качества жизни, а, наоборот, являться той платформой, на базе которой в дальнейшем эти задачи могут быть решены наиболее успешно». В этом контексте исследователями выделяются также две возможные модели проведения промышленной политики: «жесткая», целью которой является развитие приоритетных отраслей с опорой на бюджетное субсидирование и протекционистские меры, и «мягкая», направленная на развитие конкурентоспособности компаний и поддержку инвестиций. Объектами регулирования в рамках реализации промышленной политики можно рассматривать с одной стороны институты, осуществляющие регулирование промышленности (государственные институты, ответственные за выработку политики в данной области, система регулирующих и контролирующие органов, система вовлечения негосударственных акторов и т.д.), а с другой, сами субъекты промышленности в виде фирм (предприятий, бизнес-групп), которые корректируют свое поведение при изменении состояния окружающей среды, а точнее конкретных «правил игры», устанавливаемых как самими игроками, так и внешним регулятором в виде властных органов. Типологизация также производиться по основаниям физических масштабов (общегосударственная политика, региональная, городская), горизонта планирования (кратко-, средне- и долгосрочный период).

Упоминавшаяся выше научно-теоретическая база знаний, являющаяся основой интеллектуальных ресурсов компетентных государственных органов и привлекаемых внешних экспертов, в случае промышленной политики включает макроэкономическую и микроэкономическую теорию, теорию отраслевых рынков и прочие отрасли экономической теории, связанные с поведение фирм. Повышенный спрос на научные исследования в сфере воздействия на промышленность связан с высокой сложностью всей организации промышленность всего государства или отдельного региона и процессов, протекающих между ними, в силу чего существует постоянно возобновляемая потребность в получении актуальных и научно обоснованных данных о состоянии объекта регулирования.

Как итог предыдущего анализа, можно выделить два условных подхода к определению термина «промышленная политика» в контексте российской управленческой и научной практики: «широкий», который стремится включать в себя все возможные сферы регулирования каким-либо образом затрагивающим деятельность компаний, к примеру все возможные меры по макроэкономическому регулированию, и «узкий», характерный для используемого в большей степени для практики западных стран термина «industrial policy» и включающий в себя круг воздействий на конкретные отрасли, сектора, и проблемные точки промышленности и предпринимательства. В контексте данной работы оптимальным было бы занять промежуточную позиции, однако стоит отметить, что первых подход затрагивает слишком обширный спектр вопрос и искажает саму идею выделения промышленной политики как отдельного и целостного объекта исследования. В рамках данного исследования необходимо точно определить перечень конкретных точек, составляющих содержание промышленной политики, чтобы в дальнейшем подвергнуть их подробному анализу. Для получения примера обратимся к комплексному исследованию состояния российской промышленности коллектива авторов НИУ ВШЭ. Описывая выводы проведенного обследования авторы опираются на следующие базовые вопросы, определяющие промышленную политику:

проблематика роста промышленной отрасли в целом;

проблема роста производительности производств;

состояние рыночной конкуренции;

инвестиционный климат, объемы инвестиций и склонность субъектов промышленности к инвестированию средств;

качество менеджмента, состояние человеческого и интеллектуального капитала в промышленных организациях, квалификация и способности рабочих и менеджмента на всех уровнях;

развитость инновационных предприятий, состояние и перспективы наукоемких производств;

конкурентоспособность национальных предприятий на внутреннем рынке;

конкурентоспособность предприятий на мировых рынках;

политика в отношении предприятий различного объема и рыночной власти: проблемы снятия барьеров для входа на рынок и дальнейшего роста, нахождения баланса между лидерами отрасли, «середняками» и «аутсайдерами», снижения рисков и неопределенности, создания стимулов к развитию;

условия внешней торговли: таможенная политика, регулирование ставок налогов и пошлин;

состояние системы доступа частных организаций к спросу на товары и услуги государственных и муниципальных органов (система государственного и муниципального заказа и смежные сферы регулирования закупок);

процедуры поддержки конкретных отраслей или субъектов промышленности (субсидирование, режимы специального регулирования).

Данный перечень, на наш взгляд, является релевантным задачам данного исследования, поэтому такая трактовка содержания промышленной политики вкупе с подходом к ее определению как политики, направленной на поддержку и развитие определенных отраслей или секторов промышленности, будет использован в последующих разделах работы.

2. МЕХАНИЗМЫ И ФОРМЫ ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Консультационные советы как форма экспертной деятельности

решение принятие промышленный политика

Ключевым вопросом, решаемым в данной работе, является влияние экспертного сообщества в различных формах на процессы выработки и реализации промышленной политики на федеральном уровне в современной Российской Федерации. Задачи заключаются в том, чтобы количественно оценить насколько эксперты допускаются к выработке решений на государственном уровне и насколько велико их влияние «на выходе», как распределяется это влияние между разными агентами и проверить наличие закономерностей и общих тенденций в исследуемых процессах. Решение описанных задача требует, во-первых, выбора адекватной целям исследования методологии, во-вторых, тщательного анализа рассматриваемых понятий и процессов, сбора и анализа данных.

Для начала необходимо провести определение и операционализацию ключевых понятий и ответить на вопрос о том, каким образом возможно количественно измерить влияние экспертов на принятие решений, для чего требуется более подробное рассмотрение отдельных проблемных точек.

Во-первых, следует обратить к вопросу процессе воспроизводства политических и управленческих решений в рамках органов власти. В данной работе мы принимаем ставший общеупотребительным стадийный подход к разработке политик и принятия решений. Данная концепция представляет политический процесс в виде последовательных стадий (этапов) производства политических программ и решений, имеющих линейный либо циклический ход. Существует большое количество авторских подходов в количеству, порядку и наименованию стадий, к примеру, П. Леон выделяет этапы, характерные для подавляющего числа научных публикаций по теме, которые в нашем случае могут служить исходной схемой политико-управленческого процесса: инициация (initiation), предварительный анализ (estimation), реализация (implementation), оценка результатов (evaluation), завершение (termination). В случае нашего исследования, под рассмотрение попадают первые три этапа: от формирования «повестки дня» до формирования альтернатив, последующего выбора и его реализации.

Следующей исследовательской проблемой является определение и операционализация понятий «эксперт», «аналитический центр» и подобных, поскольку они являются сложными по своей природе и не непросто однозначно определить их границы. Среди атрибутов, присущих эксперту, можно выделить длинный ряд признаков на подобии причастности к научной или узкопрофессиональной деятельности но, как итог, все подобного рода признаки можно свести к наличию эксклюзивных в определенном контексте знаний и опыта. В то же время, как отмечают М.Абрамова и О.Мельникова, «важным для понимания современного эксперта является понимание социального контекста его появления: эксперт - это тот, кого называют экспертом». Исследователи также утверждают, что становление «эксперта» происходит в результате определенных процедур отбора: процедуры приглашения экспертов средствами массовых информации, отбор лиц для включения в консультационные органы при государственных структурах, выбор подрядчика для проведения научно-исследовательской работы. Все перечисленные практики связанны с определенными нормами поведения и непростыми отношениями между «организаторами» экспертизы, которые часто носят теневой образ. Таким образом определение того, кто является экспертом в каждом конкретном случае очень часто связанном с выбором различных «посредников» и происходит вне сфере экспертного сообщества. Первым методом определения эксперта «по факту» является анализ документов, в случае задач нашей работы необходим анализ официально изданных и опубликованных документов органов государственной власти, связанных с выработкой промышленной политики на федеральном уровне, содержащих информацию об экспертной деятельности.

Основной формой экспертной деятельности в процессе выработки и реализации промышленной политики является участие экспертов и организаций в консультационных (экспертных, координационных) советах и рабочих группах при профильных органах исполнительной и законодательной власти. Для определения состава и основных характеристик экспертов, включенных указанные советы, был проведен анализ всех советов, связанных с разработкой решений в области промышленной политики на федеральном уровне. Под анализ попали официальные сайты Министерства экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Федерального собрания РФ. Были собраны данные о составах советов через анализ документов, опубликованных государственными организациями. Список советов, попавших под анализ, представлен в Таблице 1.

Таблица 1

Министерство экономического развития	Экспертно-консультативный совет по оценочной деятельности
	Экспертный совет при комиссии по подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ
	Экспертно-консультативный совет по вопросам экономического учета
	Общественный совет при Министерстве экономического развития
Министерство промышленности и торговли	Экспертный совет по вопросам развития торговой деятельности в РФ
	Координационный совет промышленного и технологического форсайта
	Общественный совет при министерстве промышленности и торговли
	Экспертный совет по контрольно-кассовой технике
	Экспертный совет по вопросам развития торговой деятельности в РФ
	Координационный совет по промышленной политике в металлургическом комплексе
	Научно-технический совет по реализации мероприятий в области развития автомобильной промышленности и сельскохозяйственного машиностроения
	Научно-технический совет по реализации мероприятий в области развития ОПК
	Экспертный совет по контрактным отношениям
Федеральное собрание РФ	Экспертно-консультативный совет при комитете Совета Федерации по бюджету и налогам
	Экспертный совет при комитет Государственной Думы по бюджету и налогам
	Экспертный совет при комитете Государственной Думы по промышленности

В итоговую базу данных были включены 382 организации и следующие переменные: 1) наименование организации, представленной в виде одного лица в совете; 2) тип организации; 3) факт представления лицом или организацией региональной власти или бизнеса; 4) степень аффилиации эксперта с органом, принимающим решения; 5) характер деятельности организации в дихотомии профессиональной деятельности (государственная служба, бизнес) и научно-исследовательской деятельности.

Переменная «тип организации» разбивает все наблюдения на четыре категории: 1) органы исполнительной или законодательной власти, крупные государственные компании и организации; 2) университеты, научно-исследовательские институты, аналитические центры, центры публичной политики; 3) профессиональные ассоциации, профсоюзы, некоммерческие организации; 4) частные компании, бизнес.

Переменная «степень аффилиации эксперта с органом, принимающим решения» создана для попытки оценки уровня близости организации к искомому органу. Для этого были созданы пять категорий, представляющих градацию степени аффилиации, и все наблюдения были оценены и включены в одну из: 1) условно независимые; 2) Ассоциации, НКО, небольшие организации, находящиеся в контакте с государством в силу специфики сферы деятельности или особенного государственного регулирования или контроля; 3) государственные компании (госкорпорации), компании с значительной долей государственной собственности или доли в руководстве, близкие научно-исследовательские центры и аналитические центры; 4) государственные органы косвенно связанные с принимаемыми решениями; 5) государственный орган, непосредственно связанный с принимаемыми решениями.

Переменная «профессиональная/научно-исследовательская деятельность» осуществляет попытку категоризировать все организации в зависимости от того, насколько для них в большей степени свойственна научно-исследовательская деятельность, чем условно профессиональная (любая иная, кроме научной). Наблюдения оцениваются и разбиваются на следующие категории: 1) государственные органы и бизнес-структуры; 2) профессиональные союзы и ассоциации; 3) консалтинговые и экспертные организации (в узкопрофессиональной сфере); 4) научно-исследовательские организации, фонды, вузы для которых исследовательская деятельность не основной виде деятельности; 5) НИИ, университеты и аналитические центры с исследованиями как профильной сферой деятельности.

Частотный анализ полученных данных дает возможность оценить в какой степени представлены различные типы организаций. Так государственные органы и крупные государственные компании занимают 25,1% позиций, НИИ, университеты и аналитические центры -- 18,6%, ассоциации, НКО и профсоюзы -- 24,6%, частные компании -- 31,7%.



Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Рис. 1

Одной из задач данного исследования было оценить долю представителей региональных интересов в консультационных советах на федеральном уровне. В итоге, можно говорить лишь о малой доле представительства, которая составила 46 позиций или 12% от общего числа. При этом среди обозначенной группы экспертов чаще всего встречаются представители регионального крупного бизнеса (Рисунок 3).



Рис. 2

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Рис. 3

Общий уровень аффилиации всего состава экспертов составил 46,75%, среднее значение составило 2,34, доля организаций категории «независимые» составила 44,2%, что позволяет нам охарактеризовать степень приближенности экспертов к государству как среднее.



Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Рис. 4

Оценка уровня близости к научно-исследовательской деятельности показала общий уровень в 42,93%, среднее значение составило 2,14, что позволяет говорить о небольшом уклоне в сторону организаций, ориентированных на профессиональную деятельность. Уровень данной переменной для разных типов организаций представлен на Рисунке 5 (по убыванию). Роль научно-исследовательских организаций в целом можно определить как незначительную.

Рис. 5

Далее были проанализировано влияние отдельных организаций и профессиональных групп на принятие решений в экспертных советах. Основные группы влияния представлены в Таблице 2, при этом стоит отметить, что доля представителей органов власти, включая комитеты и министерства, при которых и функционирует совет, составила 14,5%.

Таблица 2

Организация	Количество экспертов в советах
Министерство промышленности и торговли	35
Министерство экономического развития	11
Торгово-промышленная палата РФ	11
НИУ ВШЭ	7
РСПП	7
Опора России	5
РАНГИГС	5
Сбербанк	5
Финансовый университет	5
ЗАО ПрайсвотерхаусКуперсАудит	4
ООО РОО	4
Эрнст энд Янг	4
Автоваз	3
ВТБ	3
МАДИ	3
МГУ	3
Минобороны	3
Минсельхоз	3
НП Деловой союз оценщиков	3
НП МСО	3
НП СМАОс	3
Совет Федерации	3
Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии	3



Как показывают данные, весомой фигурой при принятии решений является торгово-промышленная палата РФ. Среди бизнес-ассоциаций лидирующую позицию занимает союз промышленников и предпринимателей, с не большим отставанием идет «Опора России», в то время как еще одна крупная ассоциация» «Деловая Россия», позиционирующая себя как представителя интересов среднего бизнеса, представлена лишь дважды. Среди университетов наибольшее представительство имеет Высшая школа экономики и Финансовый университет. Стоит также отметить значительное представительство со стороны аудиторских организаций.

2.2 Символический и социальный капитал аналитических центров как агентов давления при принятии решений

Следует также обратить внимание на усложняющиеся отношения в современной публичной сферы, что касается и процессов взаимного влияния агентов на выработку политико-административных решений. Процессы формирования «повестки дня» все дальше концентрируются не в формальных процедурах, а в сложной коммуникативной среде. В научной литературе этот феномен обозначается как медиатизация политики -- процесс все большей роли массовых коммуникации в политической сфере, становление средства массовой информации как значимых игроков и источников власти в политической жизни. Л.Н. Тимофеева формулирует понятие «медиапорядка» в контексте общественной жизни в современной России, утверждая следующие тезисы: