В начале 30-х годов проведенная в СССР административно-территориальная реформа разукрупнила существовавшие "большие" края и области (например, Сибирский край в 1930 г.), что породило долговременный феномен узкой территориально-отраслевой специализации вновь созданных областей и краев. Возник перевес отраслевого управления экономикой над региональным, вертикальных, иерархически организованных властных отношений над горизонтальными, социально-территориальными. Сами регионы оказались лишены способности влиять на принятие экономических решений и планировать свое развитие. На тот момент имела место модель "регион для страны".

В Советском союзе планирование социально-экономического развития территорий осуществлялось, централизовано Государственным плановым комитетом СССР.

В соответствии с положением о государственном плановом комитете от 10 марта 1983 г. в государственных планах должны предусматриваться наиболее эффективные пути достижения высоких конечных народнохозяйственных результатов, решение крупных народнохозяйственных задач, правильное сочетание отраслевого и территориального развития, реализация целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, а также программ развития отдельных регионов и важнейших территориально-производственных комплексов.

На Госплан возлагались: подготовка проекта Комплексной программы научно-технического прогресса СССР на 20 лет (по пятилетиям); организация разработки республиканских целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, программ развития отдельных регионов и территориально - производственных комплексов); разработка научной базы планирования, методических указаний, показателей и форм для составления республиканских планов, изучение и обобщение практики планирования, организация обмена опытом в области планирования; разработка и представление в Совет Министров РСФСР схем развития и размещения производительных сил; составление в установленном порядке сводных пятилетних и годовых планов развития сельского хозяйства, планов по производству местных строительных материалов, выпуску товаров народного потребления, планов жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства, осуществление контроля за выполнением указанных планов, а также многие другие задачи.

Постановление Совета Министров "О перестройке планирования и повышения роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования" содержало критику деятельности Госплана и положения по ее совершенствованию.

В частности было сказано, что: "Сложившаяся система планирования стала тормозом на пути перехода к экономическим методам управления, создания механизма ускорения, обеспечивающего развитие народного хозяйства преимущественно за счет качественных факторов. В плановой работе и деятельности Госплана СССР возникли серьезные недостатки. Госплан СССР стал на путь чрезмерной централизации в планировании, подмены деятельности министерств, ведомств СССР и Советов Министров союзных республик, начал принимать на себя решение частных, оперативных вопросов, обрастать диспетчерскими функциями. Его усилия были сосредоточены главным образом на вопросах годового планирования в ущерб более глубокой проработке пятилетних планов и решению стратегических задач. Планы экономического и социального развития слабо базировались на крупных достижениях научно-технического прогресса, не обеспечивали опережающего роста наукоемких производств, ускорения технической реконструкции народного хозяйства. Недостаточно настойчиво проводилась линия на ресурсосбережение. В практике плановой работы сложилась явная недооценка развития социальной сферы. Ресурсы на эту цель предусматривались, как правило, по так называемому остаточному методу. Процессы производственного и социального развития не увязывались в планах воедино. Серьезные недостатки стали накапливаться в размещении производительных сил, нарушался принцип комплексного развития отдельных регионов, что во многом явилось следствием низкого уровня территориального планирования".

Однако положения данного постановления, касающиеся реорганизации деятельности Госплана так и не были реализованы в силу политических причин.

В начале 90-х годов, с переходом к рыночной либерализации, произошел распад системы жесткого централизованного контроля за экономикой и отмирание отраслевых управленческих вертикалей. Начинает формироваться модель "региона для себя" против ранее существующей модели "регион для страны".

На федеральном уровне было начато активное использование практики программирования регионального развития.

В первые годы российских реформ разработка проектов региональных программ значительно опережала их утверждение и вступление в стадию реализации. До декабря 1995 г. были утверждены только две комплексные региональные программы: по Курильским островам и Республике Саха (Якутия). Нряду с ними были приняты региональные программы более узкой направленности и затрагивающие определенные аспекты регионального развития (например, "Дети Севера", программа экологического оздоровления территорий). Далее число принимаемых региональных программ стало быстро расти.

Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установлением более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра - главным направлением селективной поддержки регионов, относящихся к разным типам проблемных территорий.

На начало 2003 г. утвержденные и реализуемые федеральные программы регионального развития охватывают более ? территории России и условно делятся на 4 группы:

1. Программы, охватывающие территории макрозон и экономических районов (суперпрограммы). К ним относятся Президентская программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, Программа "Сибирь" (основные направления экономического и социального развития Сибири), Программа развития Северного Кавказа.

2. Программы экономического и социального развития субъектов федерации. Они охватывают большинство республик, многие депрессивные, слаборазвитые, а также приграничные края, области, автономные округа. Наряду с комплексными программами реализуются специальные региональные программы, например "Сохранение и развитие исторического центра города Санкт-Петербурга", программы радиационной реабилитации отдельных зон и городов и т.п.

3. Программы развития проблемных территорий, захватывающих частично несколько субъектов федерации. Характерным примером является программа преодоления последствий подъема уровня Каспийского моря. Ареал данной программы - 15 административных районов Дагестана, Калмыкии, Астраханской области, непосредственно примыкающих к Каспийскому морю.

4. Программы развития проблемных территорий, являющихся частью одного субъекта федерации, но имеющих важное значение для всей национальной экономики. Примерами являются федеральная программа освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья (в Красноярском крае), федеральная программа развития техноэкополиса Комсомольск-на-Амуре - Солнечный (в Хабаровском крае), программа развития города-курорта Сочи.

Различные программы имеют свои органы управления. Так, для реализации Президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью была создана комиссия Правительства Российской Федерации. Реализацией программ по Мордовии, Нижнему Приангарью, Курильским островам руководили специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Республике Саха (Якутия) осуществляли Коллегия, Дирекция и Фонд Программы.

Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них - хронически недостаточное финансирование.

Каждая программа принимается вместе с расчетами потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия и в целом, распределенными по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов из федерального бюджета. Наиболее масштабной по расчетной стоимости являлась программа "Сибирь" на период до 2008 г. - около 2 трлн. руб. в ценах 1998 г., объем необходимых средств на программу развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2008 гг. - 851 млрд. руб. в ценах 1998 г. Финансовые масштабы программ по отдельным субъектам федерации составляют, как правило, от 10 до 100 - 200 млрд. руб. (например, по Мордовии - 12,8, по Астраханской области - 28, по Краснодарскому краю - 138).

Доля федерального бюджета в общей финансовой потребности в ранних программах доходила до 50 - 80%, затем снизилась до 20 - 25%, а в самых новых программах не превышает 8 - 10%. Фактически ни одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за федеральным бюджетом. По многим программам финансирование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования не превышала 10 - 20%. Слабое финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования (из региональных бюджетов и внебюджетных источников). На практике недофинансирование из федерального бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого большинство мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность.

В федеральном бюджете на 2003 г. ассигнования были выделены более чем 40 федеральным программам социально-экономического развития регионов.

К числу других основных недостатков практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести:

· выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

· отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых (гарантийно-залоговых фондов, "наполнения" иностранных кредитных линий и т.д.);

· слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

· отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

· недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

Организация и механизмы реализации региональных программ требуют значительного усовершенствования. Наряду с ослаблением и устранением отмеченных недостатков необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в ближайшее время.

Во-первых, следует значительно сократить число принимаемых федеральных программ регионального развития во избежание полной девальвации этого эксклюзивного по своей природе инструмента государственного регулирования. В ситуации крайней ограниченности бюджетных ресурсов должны приниматься только программы, без которых нельзя обойтись, т.е. если их непринятие будет иметь значительные негативные последствия. Особенно должно уменьшаться число федеральных программ для регионов - субъектов федерации; подавляющая часть субъектов федерации может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета. Федеральному центру, по-видимому, целесообразно сосредоточиться на межрегиональных программах, разрабатываемых и финансируемых совместно с ассоциациями экономического взаимодействия, а также на программах проблемных территорий, не совпадающих с границами субъектов федерации.

При разработке региональных программ необходимо ужесточить требования к целям, структуре, составу мероприятий, освобождаясь от непрограммных излишеств, сосредотачиваясь на мероприятиях, дающих наибольшие мультиплицирующие эффекты для экономики региона. Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим самофинансирования и саморазвития, т.е. реализуемые мероприятия (имеющие быструю окупаемость затрат) должны создавать средства для последующих мероприятий программы.

Эффективность всей деятельности по разработке и реализации программ усилится в случае принятия закона о федеральных программах регионального развития.

В июне 2004 года к рассмотрению был предложен проект федерального закона "О федеральных целевых программах регионального развития". Однако данный законопроект так и не был принят.

Федеральные целевые программы развития регионов реализовывались на территории 51 субъекта Российской Федерации.

Опыт разработки и реализации программ показал, что наряду с положительными моментами развития регионов в них имеется много недостатков, таких, как размытость целей и неконкретность задач, отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий и ответственности за выполнение программ и т.д. Хроническое недофинансирование программ является и следствием, и причиной этих недостатков.

Можно констатировать, что ни одна из программ не была выполнена в полном объеме, как с точки зрения ее целей, так и перечня программных мероприятий, утвержденных на год.

В июне 1995 года был принят закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ", который определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития РФ и программ социально-экономического развития РФ, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.

В октябре 2004 года была разработана федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2005 - 2010 годы, до 2015 года). Целью программы являлось сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 году в 1,5 раза, а к 2015 - в 2 раза.

Общий объем финансирования программы составил 66 323,3 млн. рублей.

Наиболее крупной Федеральной целевой программой экономического и социального развития Иркутской области являлась именно программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ".

Реализацию программы в Иркутской области в 2006-2007 гг. было направлено:

· 2007 год - 338,188 млн. рублей;

· 2006 год - 115 млн. рублей.

Однако программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации" наряду со многими другими ФЦП продемонстрировала свою неэффективность.

Поэтому в 2007 году на федеральном уровне происходит смена парадигмы регионального развития. Первое, что было сделано, образовано Министерство регионального развития (Минрегион).

В 2008г. Министерство регионального развития опубликовало "Концепцию стратегии социально-экономического развития регионов РФ". Этот документ стал первой разработкой Федерального центра в области региональной политики. Несмотря на то, что Концепция - только проект, а собственно стратегию еще предстоит разработать, новая парадигма региональной политики уже сейчас прослеживается во многих решениях Федерального центра (финансирование проекта развития Нижнего Приангарья, создание особых экономических зон). Так что же является стержнем новой региональной политики государства?

В "Концепции социально-экономического развития регионов РФ" намечен переход от политики "выравнивания" к политике "поляризованного развития".

Основные моменты в политике "выравнивания":

· поддержка регионов, исходя из усредненного по стране социально-экономического потенциала;

· сохранение традиционной административно-территориальной структуры;

· равномерное распределение капвложений между территориями, нуждающимися в поддержке.

Политика поляризованного развития:

· создание регионов - "локомотивов роста", распространяющих экономический эффект на остальные территории;

· укрупнение юрисдикции для выделения опорных регионов, признание за ними особого статуса;

· направление капвложений на развитие связанности регионов с глобальной экономикой и друг с другом, выделение средств на конкурсной основе.

Концепция предполагает выделение шести-девяти регионов-"локомотивов роста", которые получат приоритетную федеральную поддержку в реализации инфраструктурных проектов, особый экономический и правовой статус, право на создание особых экономических зон, финансовую поддержку пилотных проектов и т.д.

Критерии отнесения региона к категории "опорных регионов":

· устойчивый рост пассажиро- и грузопотоков;

· наличие научно-образовательного центра федерального значения;

· сформированная стратегическая инициатива национального масштаба;

· высокий научно-технический, кадровый, социально-экономический потенциал;

· весомый вклад в ВВП страны;

· партнерство власти, бизнеса и общества;

· возможность стать девелопером для соседних территорий.

Иркутская область соответствует большинству перечисленных критериев. Прослеживается устойчивый рост грузопотоков; на территории области действуют НИИ и ВУЗы федерального значения; регион располагает высоким научно-техническим и кадровым потенциалом; ВРП на душу населения превышает среднероссийский уровень. Начинает налаживаться диалог власти, бизнеса и общества. Сформирована и региональная стратегическая инициатива национального масштаба - проект разработки Ковыктинского газоконденсатного месторождения, позволяющий газифицировать не только Иркутскую область, но территории Кемеровской области, Красноярского края, республики Хакасия. Подтвержденные запасы месторождения достаточны как для удовлетворения внутреннего спроса, так и для реализации экспортного проекта. Поэтапная разработка месторождения повысит конкурентоспособность всех регионов Восточной Сибири, улучшит качество жизни населения огромной территории, будет работать на развитее региональных химических и нефтехимических кластеров. Следовательно, Иркутская область может стать девелопером для соседних территорий.

Несомненно, политика выравнивания, проводимая в нашей стране долгие годы, показала свою несостоятельность, но и новая парадигма регионального развития, основанная на концепции "полюсов роста", имеет ряд недостатков.

Во-первых, для поддержки растущих потребностей "локомотивов роста" сократится финансирование отстающих территорий. В число проигравших попадут и "среднеразвитые" регионы. Возникает так называемая проблема территориальной несправедливости. Ее обострение порождает взаимную отчужденность и даже вражду отдельных частей страны. Начнутся лоббистские войны. По мнению Сергея Артоболевского (Институт географии РАН), "Помощь лишь районам-локомотивам, как основное направление региональной политики, - это удел богатых и гомогенных стран, и то лишь в определенные периоды их развития". Региональная политика должна базироваться на общественном согласии.

Во-вторых, разработчики стратегии считают, что достаточно вложить деньги в опорные регионы, а остальные регионы подтянутся автоматически. На самом деле при неразвитой инфраструктуре и слабых экономических связях между регионами эффект от региональной реформы может быть обратным - массовый отток рабочей силы и других ресурсов в успешные регионы.

В-третьих, поддержка отдельных субъектов федерации, отдельных отраслей или бизнес-структур подрывает конкуренцию, а, как известно, главной задачей государства в условиях рыночной экономики является как раз поддержание конкуренции. Возникает риск восстановления советской индустриальной политики в виде искусственно созданных ТПК.

В настоящее время на федеральном уровне уделяется все больше внимания развитию Сибири и Дальнего Востока.

В РФ существует огромный перекос в сторону западных территорий, как по количеству расселенного населения, так и по экономическому потенциалу. До поры до времени этот диспаритет не слишком волновал хорошо пристроившихся в столице чиновников. Но сохранение прежнего облика страны в виде гигантского головастика в новых условиях стало невозможно. "При наличии государства густонаселенного, соседнего нам, эта окраина не останется пустынной. В нее просочится иностранец, если раньше туда не придет русский, и это просачивание, господа, уже началось. Если мы будем спать летаргическим сном, то край этот будет пропитан чужими соками, и когда мы проснемся, может быть, оно кажется русским только по названию". Цитата взята из выступления премьер-министра Петра Столыпина в Госдуме в1908году.

Региональная политика центра по отношению к восточным территориям изменилась не только из-за опасности потерять собственные земли. Важно и другое: потенциал стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), в том числе Китая, можно с пользой использовать для развития собственной экономики. Попросту говоря, привлечь иностранные инвестиции. Сегодня вполне очевидно, что АТР еще как минимум 30лет останется главным полюсом мирового экономического роста. Уникальная близость Сибири к этому полюсу, а также ее транзитное положение между Европой и Азией создают важнейшие предпосылки для роста страны. Но чтобы выиграть в этой гонке, экономика России, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке, должна быть соразмерна экономическим показателям АТР.

Прежде всего, федеральный центр пошел по проторенному и уже однажды пройденному пути освоения минерально-сырьевых ресурсов, лежащих в недрах Сибири и Дальнего Востока.

Главным проектом новой сырьевой революции на востоке России призван стать нефтепровод Восточная Сибирь --Тихий океан (ВСТО), строительство которого началось в апреле прошлого года. Реализация масштабного даже по мировым меркам проекта ВСТО позволит России диверсифицировать экспортные поставки нефти, которые пока почти полностью уходят в Европу, что ставит страну в зависимость от Евросоюза. Диктовать собственные условия мы сможем только тогда, когда у российской нефти появится хотя бы еще один крупный покупатель. По оценкам Минпромэнерго, с запуском ВСТО Россия сможет занять до6,5% азиатского нефтяного рынка. Приоритетным направлением поставок станет Китай.

Кроме сырьевых и связанных сними проектов государство стало поддерживать и начинания в сфере инноваций и услуг. Инструментами приложения государственных инвестиций стали особые экономические зоны. Так, технико-внедренческая зона строится в Томской области. В конце прошлого года четыре региона Сибири победили в отборе проектов туристско-рекреационных зон. Поданным Фонда развития Иркутской области, на создание туристской инфраструктуры при затратах в4,3 млрд. рублей из консолидированного бюджета РФ регион планирует привлечь более 10,3 млрд. рублей частных инвестиций. Что должно привести к увеличению доли туристической отрасли в валовом региональном продукте области до3,5 - 4%, а также нарастить туристический поток до 1,5 млн. туристов в год и создать дополнительно 50тыс. рабочих мест.

Федеральным властям необходимо отказаться от стратегии развития Сибири и Дальнего Востока как сырьевого придатка и начать создавать образ восточного форпоста России как комфортного, перспективного и богатого места для жизни. Без подобной идеологии все попытки коренной экономической перестройки восточных регионов не будут иметь реальных положительных результатов.

2.2 Практика стратегического планирования социально-экономического развития Иркутской области