Противоречия и конфликты в системе государственного управления. Пути их устранения и сглаживания

Федеральное агентство по образованию

Федеральное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования

Югорский государственный университет

Юридический факультет

Кафедра менеджмента

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

ТЕМА: «Противоречия и конфликты в системе государственного управления и пути их устранения и сглаживания»

Выполнил: студент группы 7253

М.А. Демченко

Руководитель: к.э.н., ст. преподаватель

С.В. Горбунова

Ханты-Мансийск - 2010

Содержание

Введение

Глава 1. Конфликты и противоречия в системе государственного управления

1.1 Понятие и роль конфликтов и противоречий в системе государственного управления

1.2 Технологии прогнозирования, профилактики, контроля, сглаживания и урегулирования конфликтов в системе государственного управления

Глава 2. Конфликт интересов в системе государственного управления

2.1 Конфликт интересов, как один из наиболее распространенных видов конфликтов в системе государственной службы

2.2 Специфика «конфликта интересов» на примере органов внутренних дел как одной из государственных структур

2.3 Комиссия, созданная внутри государственного органа власти, как один из методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Глава 3. Совершенствование методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

3.1 Проблемы по урегулированию конфликтов и противоречий в системе государственного управления

3.2 Рекомендации по совершенствованию методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления - распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, - если умело управлять конфликтами, возможно, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Эта тема поможет молодому специалисту, когда он столкнётся с данной проблемой в процессе своей будущей работы. В силу этого, более углубленное изучение данной проблемы поможет научиться бороться и предотвращать проблемы, связанные с конфликтными ситуациями.

Это одна из наиболее актуальных проблем сегодняшнего времени.

Целью исследования является анализ типичных конфликтных ситуаций, возникающих в системе государственного управления.

Для реализации поставленной цели были выдвинуты следующие задачи:

1. Рассмотреть подходы к пониманию феномена конфликтов и противоречий в системе государственного управления в отечественной и зарубежной науке.

2. Выявить специфические особенности, факторы, причины и типы конфликтных ситуаций в системе государственного управления.

3. Дать содержательную характеристику основным стратегиям и методам разрешения конфликтных ситуаций.

4. Раскрыть особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности государственных служащих на примере органов внутренних дел.

5. Внести предложения по совершенствованию механизма разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел.

Объект исследования - конфликты и противоречия в системе государственного управления.

Предмет исследования - формы, методы, способы урегулирования конфликтов, возникающих на государственной службе.

Структура данной работы включает в себя ведение, три главы, заключение.

Введение отражает актуальность исследуемой проблемы, цели и задачи работы, характеристику предмета, объекта исследования, его структуры, а также анализ той литературы, которая была использована в процессе исследования.

Впервой главе дана характеристика сущности конфликта с разных теоретических позиций, выделение основных подходов к классификации конфликта.

Во второй главе дано краткое исследование конфликтных ситуаций на примере органов внутренних дел как одной из государственных структур.

В третьей главе представлены рекомендации по разрешению и урегулированию конфликтных ситуаций, возникающих в системе государственного управления.

В заключении даны основные выводы дипломной работы.

В ходе работы использовались следующие методы: описательный, сравнительный, системный. Описательный метод предусматривает конкретное теоретическое исследование конфликта с позиций сущности, возникновения и развития. С помощью этого метода исследуются важнейшие проблемы конфликтологии с позиций противоборства между отжившим старым и нарождающимся новым. Сравнительный учитывает важную особенность исследования: важные управленческие или социологические явления, как, например, социальный конфликт полнее раскрывает свое значение при сопоставлении ее с серией сходных явлений и фактов. Это ориентирует на изучение конкретных проявлений конфликта путем сопоставления их отдельных качеств, черт с показателями других однотипных явлений и процессов. Системный метод путем анализа структуры конфликта, составляющих ее элементов, присущих им взаимосвязей.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты РФ и ХМАО, публикации авторов по данной проблеме, учебные материалы, монографии.

Глава 1. Конфликты и противоречия в системе государственного управления

1.1 Понятие и роль конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Конфликт - столкновение противоположно направленных интересов, целей, желаний и позиций взаимодействующих субъектов. [8, с. 45].

Конфликтная ситуация - это наименьшая целостная неделимая часть конфликта, обладающая всеми его основными свойствами. [4, с. 70].

Структурные границы конфликтной ситуации определяются составом ее основных и второстепенных участников. Временные границы конфликтной ситуации определяются промежутком времени, в течение которого не происходит качественных изменений в объекте конфликта, составе его основных участников и характере их взаимодействия.

Конфликт играл и играет важную роль в жизни общества и в жизнедеятельности организации. В этой связи неудивительно, что изучение конфликтов - тема, которая привлекает внимание многих ученых. В психологии имеются значительные традиции в изучении конфликтов. Большой теоретический и эмпирический материал, накопленный за почти столетний период, отражается в многообразии подходов и теоретических платформ. Можно условно выделить 2 этапа в истории изучения конфликта: начала XX века- 50-е гг.; конец 50-х гг. - настоящее время. Основанием различения служит степень выделения проблемы конфликта из ряда других проблем, рассматриваемых психологией. В первой половине века конфликт не выделялся в отдельный объект исследования, а рассматривался как составная часть более широких концепций (например, в психоанализе или социометрии). Психологов интересовали либо последствия конфликтов, либо некоторые из причин, приводящие к нему, но не сам конфликт как центральное звено исследования. [3, с. 73].

Функции конфликта:

1. Деструктивные:

- выраженное негативное воздействие на психическое состояние его участников;

- психологическое и физическое насилие;

- сопровождается стрессом, резко возрастает вероятность заболеваний;

- истощение личностных ресурсов - материальных, духовных и жизненных сил в результате конфликтного взаимодействия;

- деструкция системы межличностных отношений, сложившихся между субъектами взаимодействия до его начала;

- формирует негативный образ другого - «образ врага», который способствует созданию негативной установки по отношению к оппоненту, готовности действовать в ущерб ему;

- негативное влияние на эффективность деятельности оппонентов;

- закрепляет в социальном опыте негативные способы решения противоречий;

- отрицательное влияние на развитие личности;

2. Конструктивные:

- устранение полностью или частично возникшие противоречия;

- позволяет участникам конфликта более глубоко оценить друг друга;

- позволяет ослабить психическую напряженность;

- служит источником развития личности и межличностных отношений;

- может улучшать качество индивидуальной деятельности;

- способствует повышению авторитета участника, отстаивавшего справедливые цели;

- служит одним из средств самоутверждения личности, формирования ее активной жизненной позиции.

Виды конфликта:

1. Сферы проявления конфликта:

- экономические;

- идеологические;

- социально-бытовые;

- семейно-бытовые;

2. Степень длительности и напряженности конфликта:

- бурные быстротекущие;

- острые длительные;

- слабовыраженные и вялотекущие;

- слабовыраженные и быстротекущие;

3. Субъекты конфликтного взаимодействия:

- внутриличностные конфликты;

- межличностные;

- конфликты «личность-группа»;

- межгрупповые;

4. Предмет конфликта:

- реалистичные (предметные) конфликты;

- нереалистичные (беспредметные);

Выделяют следующие причины конфликтов:

1. Объективные - те обстоятельства социального взаимодействия людей, которые привели к столкновению их интересов, мнений, установок и т. п. Объективные причины приводят к созданию предконфликтной обстановки - объективного компонента предконфликтной ситуации. Объективные причины настолько разнообразны, что пока не поддаются строгой классификации. К числу наиболее встречающихся можно отнести следующие:

- естественное столкновение значимых материальных и духовных интересов людей в процессе их жизнедеятельности;

- слабая разработанность правовых и других нормативных процедур разрешения социальных противоречий, возникающих в процессе взаимодействия людей;

- недостаток значимых для нормальной жизнедеятельности людей материальных и духовных благ;

- образ жизни многих россиян;

- достаточно устойчивые стереотипы межличностных и межгрупповых отношений граждан Российской Федерации, способствующие возникновению конфликтов;

2. Организационно-управленческие - обстоятельства, связанные с созданием, развитием и функционированием организаций, коллективов, групп. Можно выделить четыре типа подобных причин.

- Структурно-организационные - несоответствие структуры организации требованиям той деятельности, которой она занимается.

- Функционально-организационные вызваны неоптимальностью функциональных связей организации с внешней средой, между различными структурными элементами организации, между отдельными работниками.

- Личностно-функциональные - несоответствие или неполное соответствие работника по его профессиональным, нравственным и другим качествам требованиям занимаемой должности.

- Ситуативно-управленческие - обусловлены ошибками, допускаемыми руководителями и подчиненными в процессе решения управленческих и других задач.

3. Социально-психологические обусловлены непосредственным взаимодействием людей, фактором их включенности в социальные группы.

Основные причины конфликтов:

- возможные значительные потери и искажения информации в процессе межличностной и межгрупповой коммуникации.

- несбалансированное ролевое взаимодействие двух людей;

- непонимание людьми того, что при обсуждении проблемы несовпадение позиций может быть вызвано не принципиальным расхождением во взглядах, а подходом к проблеме с различных сторон.

- различия в способах оценки результатов деятельности и личности друг друга;

- психологическая несовместимость;

- напряженные межличностные отношения;

- внутригрупповой фаворитизм;

- конкурентный характер взаимодействия;

- ограниченные способности человека к децентрации;

- стремление к власти;

4. Личностные причины:

- субъективная оценка поведения партнера как недопустимого;

- низкая конфликтоустойчивость;

- завышенный уровень притязаний;

- низкий уровень социально-психологической компетентности;

- плохое развитие эмпатии;

- тип темперамента, акцентуации характера и др. [4, с. 70].

Выделяют следующие основные периоды и этапы развития конфликта:

Предконфликт (латентный период). Возникновение объективной проблемной ситуации - состоит в проявлении противоречия, которое еще не осознано и конфликтных действий нет. Осознание объективной проблемной ситуации. Реальность воспринимается как проблемная, возникает потребность принять меры для разрешения противоречия. Попытки сторон разрешить объективную проблемную ситуацию неконфликтным способом - заключается в разного рода информировании противостоящей стороны - убеждение, разъяснение, просьбы и т. д. Возникновение предконфликтной ситуации - воспринимается как наличие непосредственной угрозы безопасности одной из сторон взаимодействия или общественно важным интересам.

Собственно конфликт (открытый период). Инцидент- первое столкновение сторон, попытка с помощью силы решить проблему в свою пользу. Если задействованных одной из сторон ресурсов достаточно для перевеса соотношения сил в свою пользу, то инцидентом конфликт может и ограничиться. Эскалация - резкая интенсификация борьбы оппонентов. Сбалансированное противодействие - использование силовых методов не дает результатов, интенсивность борьбы снижается, но действия по достижению согласия еще не предпринимаются. Завершение конфликта - переход от конфликтного противодействия к поиску решения проблемы и прекращению конфликта по любым причинам.

Послеконфликтная ситуация. Частичная нормализация отношений - негативные эмоции не исчезли; происходит осмысление своей позиции, коррекция самооценок, уровней притязаний, отношения к партнеру. Полная нормализация отношений наступает при осознании сторонами важности дальнейшего конструктивного взаимодействия. Этому способствует преодоление негативных установок, продуктивное участие в совместной деятельности. Установление доверия. [1, с. 76].

Конфликтоустойчивость личности - специфическое проявление психологической устойчивости. Рассматривается, как способность человека оптимально организовать свое поведение в трудных ситуациях социального взаимодействия, бесконфликтно решать возникшие проблемы в отношениях с другими людьми. Структура конфликтоустойчивости: эмоциональный компонент отражает состояние личности в трудной ситуации, уровень и характер возбудимости психики, влияние на успешность общения; волевой компонент - способность личности к сознательной мобилизации сил в ситуации взаимодействия, к сознательному контролю и управлению собой, своим поведение и психическим состоянием; познавательный компонент - устойчивость функционирования познавательных процессов, невосприимчивость к провокационным действиям оппонента; мотивационный компонент - состояние внутренних побудительных сил, способствующих оптимальному поведению в трудной ситуации взаимодействия; психомоторный компонент обеспечивает правильность поведения и действий, их четкость и соответствие ситуации. Высокий уровень конфликтоустойчивости предполагает грамотные действия и поведение в конфликтных ситуациях, оптимизацию взаимодействия в конфликте, недопущение втягивания себя в его эскалацию, сосредоточение усилий на конструктивных действиях.

Стратегия поведения в конфликте рассматривается как ориентация личности (группы) по отношению к конфликту, установка на определенные формы поведения в ситуации конфликта.

В принципе любой реальный конфликт уникален с точки зрения, как источников, причин возникновения, так и участвующих сторон, поведенческой мотивации последних, а также других аспектов конкурентного взаимодействия. Тем не менее, в связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных здесь идеальных, чистых типов конфликтов:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами);

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов;

3. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления;

4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления;

5. Функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждений;

6. Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.

Противоречия между политическими и государственно-административными структурами отражают двоякий характер ориентаций макроуправленческой системы. Иными словами, в данном случае мы имеем конфликт принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность государственных институтов на закрепление и стабилизацию политической власти (что предполагает постановку перед государственными органами широких идеологических целей и приоритетов, способных в определенных случаях игнорировать как законы, так и цели социально-экономического развития государства и общества ради сохранения властвующего режима), а с другой - нацелены на макроэкономическое регулирование общественных отношений (когда определяющими становятся уже не политико-идеологическая целесообразность, а закон и экономическая эффективность).

На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного (макроэкономического) управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей (т.е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные средства обеспечения чьих-то групповых интересов), либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.

Наиболее острые формы конфликты рассматриваемого типа принимают тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции исполнительных, а другие - наоборот). Подобные ситуации чаще всего складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. (Вспомним, как в 1994 г. глава Госкомимущества РФ открыто выступил против курса Президента и правительства в области приватизации). [4, с. 70].

Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого, по крайней мере, теоретически, может стать падение существующего режима. Однако все же, как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами. Возникновение даже малейшей угрозы правящему режиму со стороны государственных органов макроэкономического управления обычно оперативно ликвидируется с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных администраторов, путем реорганизации министерств и кадровых назначений. В то же время, учитывая особую деликатность взаимоотношений политического и государственно-административного уровней управления, конфликты между ними редко принимают гласный, публичный характер.

Следует иметь ввиду и то, что в настоящее время немало высших и средних чиновников центральных органов государственного управления по долгу службы вынуждены решать не только сугубо административные, но и политические задачи. По сути дела подобные чиновники де-факто исполняют функции политической элиты. Макроэкономические подходы в их деятельности естественным образом переплетены с политическими. В результате в сложноорганизованных обществах объективно складываются механизмы, снижающие вероятность возникновения конфликтов между политическими и государственно-административными субъектами.

Конфликты между государственно-администратиаными структурами и организациями государственного и частного секторов, в свою очередь, можно подразделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором.

В первом случае главным источником противоречий являются взаимопротивоположные стремления сторон - государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств. Чаще всего подобные конфликты порождаются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарников и проч.), и, хотя порой могут сопровождаться весьма бурными проявлениями протеста снизу, достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило, преимущественно институционализированный характер.

Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причинами могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (например, по охране правопорядка, осуществлению финансового надзора и т.д.), монополизм на рынке определенных услуг, криминализация деятельности государственных органов, так и распространение несанкционированных государством форм экономической деятельности и т.п. Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а - в ряде стран, в частности, в России - судебный арбитраж часто бывает неэффективным, государственные структуры нередко оказываются победителями даже в тех случаях, когда на то нет никаких законных оснований (например, когда конфликт вызван взяточничеством и коррупцией в государственном аппарате). Подобного рода ситуации провоцируют усиление моральной напряженности между государством и гражданским обществом.

Нельзя, однако, сбрасывать со счета и тот факт, что ресурсные возможности частных финансовых структур способны заставить государство менять правила игры на экономическом рынке, корректировать свои обязательства перед партнерами и даже производить те или иные кадровые перестановки в правительстве. Подтверждением может случить сегодняшняя практика проведения залоговых аукционов и «вторая волна» приватизации госсобственности в России, в ходе которых государству нередко приходится идти на серьезные уступки мощным структурам частного сектора. [4, с. 70].

В целом же, урегулирование конфликтов между государственными учреждениями и частным сектором зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.), а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических и социальных задач.

Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления государством наиболее характерны для государственно-административной сферы. Это не только самые распространенные, но и самые структурированные виды конкурентного взаимодействия. Среди конфликтов данного типа, как правило, различают:

а) Конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, уровень морального признания и престижа и др.). Как верно заметил еще Б.Гурней, подобные противоречия «зачастую являются лишь отражением частичного противоречия целей, преследуемых правительством» (к числу которых относятся, с одной стороны, усиление могущества и престижа страны, а с другой - экономический рост и стабилизация экономической конъюнктуры) [35, с. 67]. Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы.

б) Борьба за долю ведомства (организации) в бюджете. Как подчеркивают теоретики и практики государственного управления, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от доли средств, которую оно контролирует.

в) Противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (например, министерствами электронной промышленности, приборостроения и т.п.). (Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.)

Разновидностью вышеописанных, но при этом довольно специфическим видом противоречий, являются межуровневые конфликты, т.е. конфликты между центральными региональными и местными органами государственного управления. В основе таких конфликтов, различающихся как по масштабам, так и по остроте проявлений, лежат, прежде всего, специфические интересы населения отдельных территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов управления стимулирует противоречия в подходах к реализации решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и местного значения («наверху» нередко плохо учитывают местную специфику). Важным источником обострения напряженности в отношениях между органами власти разных уровней способны стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Представители нижестоящих структур нередко оказываются в весьма незавидном положении: с ними мало консультируются даже по делам территорий, не всегда уведомляют о готовящихся решениях и вообще как бы поглядывают на них сверху вниз. Это создает дополнительные источники напряжения, зачастую усугубляющие противоречия между центральными и местными органами.

При урегулировании межуровневых противоречий огромную роль может сыграть достижение оптимальной степени иерархического соподчинения государственных органов. И действительно, если неоправданное усиление полномочий нижестоящих органов провоцирует разночтения в использовании законов и распоряжений верхов (вплоть до их неадекватного применения), более того местные традиции и интересы пытаются доминировать в решении общегосударственных вопросов, то и чрезмерное возвышение центра создает не меньше проблем: местные особенности могут слабо или вообще не учитываться при решении конкретных вопросов даже тогда, когда это необходимо. Лучший способ урегулирования конфликтов рассматриваемого типа - упорядочение двусторонних связей, постоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент (что требует корректировки законов и даже положений Конституции), налаживание бесперебойной информации, в т.ч. обеспечение сторон всеми необходимыми для принятия решений сведениями.

Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. В качестве основных разновидностей данного типа конкурентного взаимодействия можно выделить конфликты: а) между структурными звеньями и организацией в целом; б) между отдельными - в том числе линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не находящимися в вертикальном соподчинении - подразделениями, ролевыми и фактическими свойствами субъектов управления.

Как можно заметить, главной причиной столкновения сторон здесь выступают различия в целях разнообразных (в т.ч. и организационно неоформленных) групп. Даже у одной и той же организации могут одновременно существовать несколько целевых устремлений, способных создавать напряженность в отношениях ее структурных компонентов. Так, например, сегодня в России любая военная часть должна не только сохранять боеготовность и воспитывать личный состав, но и, учитывая экономическую ситуацию, бороться за свое материальное благополучие (нередко противозаконными средствами). Понятно, что эти не всегда легко совместимые цели приводят к реальной разбалансировке статусов подразделений, отвечающих за реализацию той или иной задачи. Таким образом, помимо «естественных» противоречий, вызванных конкуренцией отдельных структурных единиц, к примеру, за ресурсы и полномочия внутри организации, здесь появляются и конфликты между теми или иными ее составными частями и организацией в целом.

Весьма своеобразный оттенок в конкуренцию целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. Конфликт между представителями администрации и специалистами (в области финансового учета, управления персоналом и т.п.) обусловлен стремлением каждой из сторон обеспечить себе решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений. Как одни, так и другие вечно обвиняют контрагентов в узости мышления, неспособности профессионально ставить задачи развития организации, недисциплинированности, диктате и других грехах, свидетельствующих на деле лишь о том, что должностные руководители обоих подразделений пытаются усилить свою самостоятельность в рамках целого.

Следует иметь в виду, что во многих ведомствах разрастание управленческой бюрократии чаще всего обусловлено увеличением служб, где заняты специалисты, причем в ряде случаев на эти службы возлагается руководство соответствующими подразделениями в масштабе всего ведомства. Понятно, что такое количественное и функциональное расширение штабных структур ведет к фактическому ограничению прерогатив линейных руководителей, интенсифицируя трения между двумя типами подразделений. Усиление напряженности в их отношениях возникает, однако, и в том случае, если общее руководство за разрастающимися службами специалистов возлагается на администрацию, чему в немалой степени способствует явная перегрузка линейных руководителей.

По мнению многих ученых, преодолеть наиболее разрушительные последствия дивергенции целей, усилить совместимость групповых устремлений с целями всей организации можно за счет использования объединительных потенций руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов, связанных групп). Так, например, Р.Ликкерт считает, что руководящие структуры, выполняя «функцию соединительной оси», способны де-факто объединить разноречивые интенции конкурентов, т.е. совместить дифференциацию ролей с интеграцией целей. [17, с. 73].

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных традиций, обычаев, ритуалов и т.п. Одним словом, речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или неформальному коллективу. Если идентификация касается ролевых групп, то подобные - культурные, по сути, конфликты могут стать одним из внутренних источников саморазвития организации и - при прочих равных - будут способствовать ее интеграции. Аналогичное воздействие оказывают и конфликты, обусловленные динамикой вхождения, врастания служащих в неформальные группировки, отстаивающие цели и принципы организации в целом. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентироваться на неформальные нормы, расходящиеся с целями организации или каких-то ее структурных подразделений, порождают негативные для госучреждений последствия.

Еще одной разновидностью рассматриваемого типа конфликтов выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях. В государственных учреждениях нередко конкурируют выпускники разных учебных заведений, представители разных династий и научных школ, команды отдельных руководителей; существуют и такие факторы, как ревность, да и просто неприязнь людей, обладающих разным темпераментом и т.д. Подобные конфликты способны усиливать служебные противоречия внутри организации и даже между целыми ведомствами (например, за счет личной неприязни руководителей), и потому их устранение может самым благотворным образом сказаться на течении структурных конфликтов.

Источником обострения конфликтов между большими группами является накопление неудовлетворенности существующим положением дел, возрастанием притязаний, радикальное изменение самосознания и социального самочувствия. Как правило, сначала процесс накопления неудовлетворенности идет медленно и подспудно, пока не происходит некоторое событие, которое играет роль своего рода спускового механизма выводящего наружу это чувство неудовлетворенности. Неудовлетворенность, приобретающая открытую форму, стимулирует возникновение социального движения, в ходе которого выдвигаются лидеры, отрабатываются программы и лозунги, формируется идеология защиты интересов. На этом этапе конфликт становится открытым и необратимым. Он либо превращается в самостоятельный и постоянный компонент общественной жизни, либо завершается победой инициирующей стороны, либо решается на основе взаимных уступок сторон.

В рамках социально-конфликтологического анализа интересно рассмотреть взаимосвязи людей в рамках их отношений в производственном коллективе. Во-первых, это взаимосвязи функционального характера, определенные совместной трудовой деятельностью. Данные взаимосвязи носят как непосредственный, так и опосредованный характер. Во-вторых, это взаимосвязи, вытекающие из принадлежности работников к одному производственному коллективу. В-третьих, это взаимосвязи психологического характера, вызванные потребностями людей в общении. Исходя из указанных взаимосвязей, которые в норме должны иметь согласованный характер, выделены следующие основные типы конфликтов, нарушающих успешное осуществление соответствующей связи:

- конфликты, представляющие собой реакцию на препятствия достижению основных целей трудовой деятельности;

- конфликты, возникающие как реакция на препятствия достижению личных целей работников в рамках их совместной трудовой деятельности;

- конфликты, вытекающие из восприятия поведения членов коллектива как несоответствующего принятым социальным нормам совместной трудовой деятельности;

- сугубо личные конфликты между работниками, обусловленные несовместимостью индивидуальных психологических характеристик - резкими различиями потребностей, интересов, ценностных ориентаций, уровня культуры в целом Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. [17, с. 73].

В реальной деятельности коллективов чаще встречаются конфликты, представляющие собой сочетания нескольких из указанных типов.

По направлению конфликты делятся на горизонтальные (в которых не задействованы лица, находящиеся в подчинении друг друга), вертикальные (в которых участвуют лица, находящиеся в подчинении один у другого) и смешанные (представленные и «вертикальные», и «горизонтальные» составляющие). Конфликты, имеющие «вертикальный» характер, наиболее нежелательны для руководителя, так как его действия рассматриваются всеми сотрудниками через призму этого конфликта. И даже в случае полной объективности руководителя в любом его шаге будут видеть происки по отношению к его оппонентам. А поскольку подчиненным часто недостает информационности или компетентности, чтобы квалифицированно оценить действия руководства, то недопонимание компенсируется обычно домыслами. Наиболее распространены конфликты вертикальные и смешанные. Они в среднем составляют 70-80% от всех остальных [38, с. 43].

По значению для организации конфликты делятся на конструктивные и деструктивные. Конструктивный конфликт возникает, когда оппоненты не выходят за рамки этических норм, деловых отношений и разумных аргументов. Причинами являются обычно недостатки в организации деятельности и управления. Разрешение такого конфликта приводит к развитию отношений между людьми и развитию группы. Последствия такого конфликта являются функциональными и ведут к повышению эффективности организации.

Деструктивный конфликт возникает, когда одна из сторон жестко настаивает на своей позиции и не желает учитывать интересы другой стороны или всей организации в целом либо когда один из оппонентов прибегает к нравственно осуждаемым методам борьбы, стремится психологически подавить партнера. Последствия такого конфликта являются дисфункциональными и приводят к снижению личной удовлетворенности, группового сотрудничества и эффективности организации.

Внутриличностный конфликт выражается в форме борьбы мотивов внутри человека, сопровождаемой эмоциональной напряженностью. Одна из самых распространенных форм - ролевой конфликт: когда к одному человеку предъявляются противоречивые требования по поводу того, каким должен быть результат его работы. Внутриличностный конфликт возникает и в результате того, что требования не согласуются с личными ценностями, а также является ответом на рабочую перегрузку или недогрузку. Последнее связано с низкой степенью удовлетворенности работой.

Межличностный конфликт, самый распространенный, возникает там, где сталкиваются разные школы, манеры поведения, их может питать и желание получить что-то, неподкрепленное соответствующими возможностями. В организации межличностный конфликт - это чаще всего борьба руководителя за ограниченные ресурсы, капитал или рабочую силу, время использования оборудования или одобрение проекта; эта борьба за власть, привилегии; это столкновение различных точек зрения в решениях проблем, различных приоритетов.

Конфликт между личностью и группой может возникнуть, если личность займет позицию, отличающуюся от позиции группы. В процессе функционирования группы вырабатываются групповые нормы, стандартные правила поведения, которых придерживаются ее участники, но в организации люди взаимодействуют непосредственно друг с другом не только как функционеры организации. Возникают отношения, нерегламентированные никакими инструкциями. Соблюдение групповых норм обеспечивает принятие или не принятие индивида группой. Межгрупповой конфликт часто возникает из-за отсутствия четкого согласования функций и графиков работы между подразделениями. Причиной может послужить и дефицит ресурсов: материалов, информации, нового оборудования, времени и т. д. Межгрупповые конфликты возникают и между неформальными группами в организации.

Конфликты способствуют развитию и изменению в организации, так как открывают недостатки в организации, выявляют противоречия. Конфликт вносит вклад в структурирование организации, определяя положение различных подгрупп внутри системы, их функции и распределяя позиции власти между ними. Они помогают снизить сопротивление изменениям, способствуют поддержанию динамического равновесия и общественной стабильности. Причины вскрываются, а не уходят вглубь, где еще более усиливаются и разрушающее действуют на организацию. Конфликты могут также уменьшить возможности группового мышления и синдрома покорности, способствуют становлению групповой солидарности, что позволяет искоренить причины внутреннего разобщения и восстановить единство. Но необходимо отменить, что такое воздействие оказывают конфликты, затрагивающие только такие цели, ценности и интересы, которые не противоречат основам внутригрупповых отношений. В тенденции такие конфликты содействуют изменению внутригрупповых норм и отношений в соответствие с насущными потребностями отдельных индивидов или подгрупп. Также среди функциональных последствий конфликта следует указать получение новой информации об оппоненте, сплочение коллектива организации при противоборстве с внешним врагом, стимулирование к изменениям и развитию в межличностных отношениях в организации в целом.

Если не найти эффективного способа управления конфликтом, могут образоваться следующие дисфункциональные последствия, т. е. условия, мешающие достижению целей. Повышение эмоциональной и психологической напряженности в коллективе. Неудовлетворенность, плохое состояние духа и, как результат, рост текучести кадров и снижение производительности. Препятствие осуществлению перемен и внедрению нового. Сворачивание взаимодействия и общения между конфликтующими сторонами. Увеличение враждебности между конфликтующими сторонами по мере уменьшения и взаимодействия и общения. Крайне дисфункциональны эмоциональные, материальные затраты на участие в конфликте, снижение дисциплины, ухудшение социально-психологического климата в коллективе, представление о побежденных группах, как о врагах, чрезмерное увлечение процессом конфликтного взаимодействия в ущерб работе, сложное восстановление деловых отношений («шлейф конфликта»).

Конфликт внутри группы может способствовать ее сплочению или восстановлению внутреннего единства в том случае, если последнему угрожает вражда или антагонизм членов группы. Вместе с тем далеко не все разновидности конфликта благоприятны для внутригрупповой структуры, равно как не во всякой группе могут найти применение объединяющие функции конфликта. Та или иная роль конфликта во внутригрупповой адаптации зависит от характера проблем и разногласий, составляющих предмет спора, а также от типа социальной структуры, в рамках которой протекает конфликт. Однако виды конфликтов и типы социальных структур сами по себе не являются независимыми переменными.

Внутренние социальные конфликты, затрагивающие только цели, ценности и интересы, которые не противоречат принятым основам внутригрупповых отношений, как правило, носят функционально позитивный характер. В тенденции такие конфликты содействуют изменению внутригрупповых норм и отношений в соответствии с насущными потребностями отдельных индивидов или подгрупп. Если же противоборствующие стороны не разделяют более ценностей, на которых базировалась законность данной системы, то внутренний конфликт несет в себе опасность распада социальной структуры.

Таким образом, из вышеизложенного видно, что конфликтные ситуации, протекающие в современных организациях, несколько отличаются от тех конфликтов, которые протекали в прошлом. Происходит смена ценностей и целей в организациях, смена механизмов поведения работников и схем поведения руководителей, а значит, меняются и формы протекания конфликтов в организациях и механизмы их решения. Однако ряд причинных условий возникновения конфликта остаются с течением времени неизменными: конфликт из-за ресурсов, из-за нехватки-недостаточности-искажения информации, межличностный конфликт. Конфликт в организациях может привести как к улучшению функционирования организации в целом (ее отделов в частности), так и к распаду организационной структуры, прекращению деятельности организации (в соответствии с ее целями и задачами). Учитывая, что механизм зарождения и протекания конфликтных ситуаций в организациях довольно хорошо изучен, встает вопрос, возможно ли влиять на механизм протекания конфликтной ситуации в организации?

В общем виде в возникновении конфликтов можно выделить две стороны - объективную и субъективную. Значительная часть конфликтов представляет собой результат объективных, не зависящих от воли конфликтующих сторон противоречий.

Объективное начало в возникновении конфликтов связано со сложной, противоречивой ситуацией. Нечеткое разделение полномочий, функций, ответственности, нехватка ресурсов объективно являются предпосылками для возникновения конфликтных ситуаций. Работа в таких неопределенных условиях, независимо от персональных качеств служащих и отношений в коллективе, увеличивает вероятность возникновения конфликтов. В многоуровневых системах управления со сложными отношениями и связями между элементами системы вероятность конфликтов значительно увеличивается. Отсутствие необходимой нормативной базы или ее несовершенство также вызывает увеличение числа конфликтов.

Объективность конфликтных ситуаций может быть подтверждена тем, что конфликт остается, несмотря на то, что работники на определенных должностях менялись. То есть независимо от конкретных особенностей людей, втянутых в конфликт, суть конфликта определялась той противоречивой ситуацией, в которой оказались его участники.

Устранение конфликтов, вызванных такими причинами, возможно только путем изменения объективной ситуации. В этих случаях конфликты выполняют своего рода сигнальную функцию, указывая на неблагополучие в системе управления. Полное отсутствие конфликтов внутри организации -- условие не только невозможное, но и часто нежелательное. Даже в организации, система управления которой построена наиболее эффективным образом, неизбежно будут возникать конфликты по поводу выбора целей и использования ограниченных ресурсов. Важно просто не допускать того, чтобы конфликты приводили к снижению эффективности управления. Рассматривая конфликты в муниципальном образовании с подобной точки зрения, можно отметить следующие положительные стороны конфликтов:

- получение информации о потребностях и интересах населения;

- создание и поддержание баланса сил в местном сообществе и в органах местного самоуправления;

- конфликты дают импульс нормотворчеству;

- конфликты способствуют созданию новых муниципальных служб, подразделений, реорганизации старых.

Конфликт от других отношений отличают следующие признаки:

- нарушены интересы хотя бы одной из сторон;

- противодействие складывающемуся положению вещей со стороны ущемленной стороны;

- сохранение существующего положения вещей приводит к тому, что совместная работа прекращается, либо снижается ее эффективность, риски возрастают.

Различают внешние и внутренние конфликты. Внешние конфликты порождаются столкновением интересов органов местного самоуправления с другими органами власти и организациями. Внутренние конфликты могут возникать вследствие противоречивости интересов отдельных подразделений, групп или личностей внутри муниципального образования. Причины этих конфликтов разнообразны: недостаточная мотивация, нерациональное распределение власти внутри организации, нарушение чьих-то интересов конкретным управленческим решением и др.

С точки зрения причин конфликтной ситуации выделяются:

- конфликт целей, при котором участвующие в нем стороны по-разному видят желаемое состояние или результат деятельности в будущем;

- конфликт понимания состоит в том, что взгляды, идеи участников конфликта по решаемой проблеме противоречивы, несовместимы;

- эмоциональный конфликт, наиболее трудноразрешимая форма, возникает, когда стороны испытывают личностные отрицательные чувства и эмоции.

Также можно выделить специфические конфликты, возникающие между различными уровнями управления из-за несовершенства российского законодательства, нераспределенности полномочий и др.

Конфликт оценки вклада порождается различной оценкой значимости вклада со стороны различных уровней власти в выполнение определенной государственной функции. Данная форма конфликта возникает при распределении ресурсов между уровнями управления, одновременно участвующими в решении определенной задачи. Также данный конфликт возникает при распределении ресурсов в пользу муниципальных образований со стороны вышестоящих уровней власти, когда передается одинаковый объем средств за неравный объем работ или выполнение одинаковой работы в неравных условиях. Такие конфликты могут возникать и между муниципальными службами, обслуживающими различные по площади участки или выполняющими одну и ту же работу, но в условиях различной сложности. Предупредить такие конфликты можно, дифференцируя оценку работы с учетом специфических условий.

Конфликты оценки значимости возникают при различной оценке органами управления разного уровня их влияния на возможность и эффективность работы какой-либо службы или выполнения определенной государственной функции. Такие конфликты связаны с уровнями и типами власти конфликтующих сторон. Причина конфликта обычно состоит в стремлении каждой из конфликтующих сторон увеличить причитающуюся ей долю доходов, например, в виде доли налогов, поступающих в бюджеты разного уровня.

Предупреждение таких конфликтов осуществляется распределением средств с учетом обеспечения воспроизводства ресурсов, находящихся во власти каждого из уровней управления, то есть распределение доходов должно быть пропорционально расходу ресурса, находящегося под контролем соответствующего уровня власти. Цели и критерии оценки решений должны находиться вне сфер прямого экономического интереса органов власти и отражать интересы развития общества в целом.

Возможно возникновение межличностного конфликта между двумя и более индивидуумами, находящимися в оппозиции друг к другу в отношении целей, ценностей, методов, решений, поведения. Масштаб подобных конфликтов может значительно возрасти, если конфликтуют руководители муниципальных организаций, служб, органов власти. Подобные конфликты могут решаться различными методами: путем ухода из конфликта, разрешения его силой, установлением сотрудничества, вхождением в положение противоположной стороны, нахождением компромисса.

В муниципальной организации, как и в любой другой, могут возникнуть карьерные конфликты при критическом рассогласовании профессиональных способностей и должности индивида, в случаях, если профессиональные возможности служащего перерастают его должность, уменьшаются его возможности по реализации собственного потенциала, не удовлетворяются потребности индивида в уважении и самовыражении. Одновременно при этом снижается эффективность работы муниципальной организации в целом. Если определенную должность занимает служащий, профессиональные возможности которого не соответствуют его должности, эффективность также снижается, могут возрастать затраты и риски деятельности, порождаемые несоответствием квалификации служащего сложности решаемых им задач.