Современные канцелярии, секретариаты, общие отделы, управления делами прошли довольно долгий путь в своем развитии. Более того, регламентация организации в этих структурных подразделениях делопроизводства со стороны государства имеет также давние традиции.

До конца XV в. единая система делопроизводства в Древнерусском государстве не была востребована самой системой управления. Функцию управления выполняли отдельные должностные лица либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. Но «в целом культура написания документов существовала (Договора с Византией 911 и 945 гг.)» Документ в парадигме междисциплинарного подхода: Материалы Второй научно-практической конференции / Под ред. проф. О.А. Харусь. - Томск: Томский государственный университет, 2006. - 114 с..

Возникновение и развитие делопроизводства в учреждениях России можно рассматривать в контексте этапов исторического развития от Древнерусского государства до наших дней.

Делопроизводство в Древнерусском государстве (Х -- XI вв.) и в период феодальной раздробленности (XI -- XV вв.)

Дошедшие до наших дней письменные документы свидетельствуют, что в период формирования и расцвета Древнерусское государство имело свою письменность, которая использовалась «для документирования частной жизни (например, письма новгородцев на бересте), правовых отношений, охраны собственности (жалованные, вкладные грамоты)». См. Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России : учеб. пособие / М.П. Илюшенко ; Рос. гос. гуманит. ун-т. - М. : РГГУ, 1993. - 35 с

В период феодальной раздробленности (ХШ -- XV вв.) развитие феодальных отношений фиксируется в частноправовых актах (купчие грамоты на землю и иное имущество; кабалы заемные, закладные, служилые на заем денег, движимого и недвижимого имущества; полные грамоты на продажу в рабство; грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закрепляются в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права - судные грамоты. Управленческие решения подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. В процессе судебной деятельности составлялись: судные списки, правовые грамоты, бессудные грамоты, мировые.

Всю работу с официальными документами осуществляли специальные должностные лица, имевшие небольшой штат помощников. В XIV в. людей, профессионально занимающихся работой с документами, стали называть дьяками.

Документы писали на пергаменте. Это был дорогостоящий материал. Его изготовляли из козлиной или телячьей кожи, а лучшие сорта доставляли из ганзейских городов и Греции. Утративший ценность и значение текст счищали и использовали лист пергамента заново.

Этот период характеризуется накоплениям традиций в области составления документов: создаются устойчивые формуляры документов, устанавливаются приемы их удостоверения -- подписи, скрепы, печати, возникают стадии написания документа - черновик и беловик. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил и приемов работы с документами пока еще нельзя. Накопление традиций и обычаев в работе с официальными документами «вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псалмовщиков и дьяков. С XIV в. термин «дьяк» закрепился за лицами, ведущими делопроизводство». Проценко Ю.Л. Образование и развитие абсолютной монархии в России (вторая половина XVII- XVIII век) : учеб. пособие / Ю.Л. Проценко. - Волгоград : Изд-во Вол-ГУ, 2004. - 74 с.

Приказное делопроизводство (XVI -- XVII вв.)

Государственное делопроизводство как система начинает складываться с момента образования централизованного Русского государства в конце XV в. и начала процесса создания аппарата государственного управления, необходимого для регулирования хозяйственной и политической жизни государства. Система государственных учреждений этого периода включала: «высший законодательный орган -- Боярскую думу, центральные исполнительные органы -- приказы, на местах -- приказные избы (губная, съезжая, земская и др.)». Проценко Ю.Л. Образование и развитие абсолютной монархии в России (вторая половина XVII- XVIII век) : учеб. пособие / Ю.Л. Проценко. - Волгоград : Изд-во Вол-ГУ, 2004. - 78 с.

Период с XVI -- XVII вв. получил название «приказного делопроизводства» по названию первых государственных учреждений -- приказов.

Текст документов писался на узких полосках бумаги (шириной 15 -- 17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, адреса. Если текст занимал несколько листов, их «склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длин около 309 м), которая скатывалась в свиток, получивший название «столбец». Место склеивания листов называли «состав». Столбцы использовались и для формирования документов дела» Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века : эволюция бюрократической системы / Л.Ф. Писарькова ; Рос. акад. наук, Ин-т рос. истории. - М. : РОССПЭН, 2007. - 278 с.

Наряду со столбцами в приказах применялись книги и тетради, тем не менее, основная масса всех разрешаемых дел оформлялась столбцовым способом, который, несмотря на многие неудобства, сохранялся вплоть до петровских реформ.

Документирование управленческой деятельности государственных учреждений XVI -- XVII вв. осуществлялось в конкретных видах и разновидностях документов: грамоты, указы и приговоры Боярской думы, памяти, отписки, челобитные. Существовали также системы документации, в которых фиксировались отдельные функции управления: военная, дипломатическая, бухгалтерского и хозяйственного учета и т.д.

Документ этого периода представлял собой сплошной текст, реквизиты в нем почти не выделялись. Однако в отдельных видах документов можно проследить определенную последовательность в их расположении. Наличие определенных правил составления и оформления документов, придававших им устойчивую форму, привело к появлению «образцовых» книг, включавших образцы некоторых видов документов. В делопроизводстве приказов зарождаются традиции хранения документов.

Основная особенность приказного делопроизводства заключалась в том, что его организация основывалась главным образом на нормах обычного права, т.е. на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме приказными служилыми людьми. В 1550 г. был издан Судебник, представлявший собой акт кодификации правовых отношений; в 1649 г. Земским собором утверждается Соборное уложение. Эти законодательные акты, устанавливая организацию деятельности судебных органов, регламентировали состав документов, правила оформления некоторых из них, порядок рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меру ответственности за допущенные нарушения.

Делопроизводство в учреждениях России XVIII в. (коллежское делопроизводство)

В результате активной преобразовательной деятельности Петра 1 в начале XVIII в. в России были осуществлены административные реформы..

Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях XVIII в., получила название коллежской. Главное отличие коллежского делопроизводства от приказного заключалось в том, что его организация регламентировалась законодательством. Основным законодательным актом стал «Генеральный регламент», утвержденный 28 февраля 1720 г. Петром I.

Регламент определил структуру коллегий, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведение чиновников, убранство «камор» -- присутственных мест, организацию работы с документами: правила регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения, хранения.

Существенное влияние на организацию делопроизводства в учреждениях XVIII в. оказал коллегиальный принцип принятия решений, узаконенный Генеральным регламентом. Организация делопроизводства коллегий возлагалась на канцелярию. Здесь готовились дела для слушания на заседании присутствия, оформлялись в соответствии с правилами принятые решения, регистрировались входящие и исходящие документы, осуществлялся - контроль над их исполнением, хранились документы, по которым были приняты решения, и копии отосланных документов, а) также печать коллегии.

Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации документов и регламентировал технологию ее ведения. Генеральный регламент установил сроки исполнения документов.

«Губернская реформа 1775 г. ликвидировала коллегии (за исключением Военной, Морской и Иностранных дел)» Ляушин В.П. К вопросу о систематизации законодательства Российской империи в XVIII веке // Актуальные проблемы истории, политики и права : межвуз. сб. науч. ст. / [отв. ред. А.И. Дуров]. - Екатеринбург : Изд-во УрЮИ, 2002. - Вып. 10, ч. 2. - С. 97., а их функции были переданы местным учреждениям, где в основном сохранились структура коллегий, состав чиновников, их должностные обязанности, организация работы с документами.

Реформаторская деятельность в административной сфере оказала большое влияние на состав официальных документов и их формуляр. Возникло много новых видов документов: рапорты и доношения предложения и сообщения, протоколы, рескрипты, реляции, ордера, предписания, штаты, табеля, списки, ведомости. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», «бухгалтер».

Введение листовой формы документа изменило его формуляр. Реквизиты выделились из текста и заняли определенные места на листе бумаги. Появились новые реквизиты -- регистрационные номера: входящий и исходящий.

Делопроизводство в учреждениях России XIX -- начала ХХ вв.

(министерское делопроизводство)

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства - министерской, основанной на принципе единоначалия. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями -- министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений. Министерское начало окончательно утвердилось с изданием 28 января 1811г. «Общего учреждения министерств». Основой организации деятельности министерств стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство XIX -- начала XX вв. называют министерским.

Порядок работы с документами назван в законе от 25 июня 1811 г. «Общего учреждения министерств» - «образ производства дел». Он включал пять составных частей: порядок вступления дел; движение их, или собственно так называемое производство; отправление дел; ревизию; отчеты.

Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки. Ревизия означала контроль над исполнением. Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов. «Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них нашла отражение в «частных учреждениях» Верхотуров Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Изв. вузов. Правоведение. - 2003. - № 6. - С. 177..

В XIX в. существенные изменения произошли в формуляре документа. Это связано с внедрением в процесс документирования бланков. Документы в XIX в. обязательно подписывались и скреплялись. Подпись и скрепа включали наименование должности чиновника, его инициалы, фамилию. В законе «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил, его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму». В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов». Емышева Е.М. Регламентация делопроизводства в "Определениях" кабинет-секретаря А.В. Макарова коллежское делопроизводство в государственных учреждениях XVIII века. Регламентация управленческой деятельности. Кабинет Петра I, его функции и роль в законодательной и административной деятельности царя] // Делопроизводство. - 2007. - № 2. - С. 85

Характерным явлением для XIX в. стало стремление к сокращению объема документооборота. В последней трети XIX в. большое влияние на делопроизводство оказало развитие техники. Наиболее четко направления рационализации делопроизводства сформулированы в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве, изданном в 1911 г.

Государственное делопроизводство в советскую эпоху

Для первых лет советской власти характерна законодательная, регламентация работы с обращениями граждан. Узаконено право гражданина на обжалование, подачу письменных и устных жалоб и сроки их рассмотрения.

Несмотря на трудности гражданской войны, становление советского государственного аппарата сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства. В 20-е годы развернулось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управленческого труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние на формирование и развитие советского делопроизводства.

Развитие научной организации управленческого труда связано с деятельностью Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ). В 20-е и в начале 30-х годов вопросами совершенствования управления занимались общественные организации: В этот период издается много литературы по вопросам делопроизводства: и фундаментальные теоретические исследования, и пособия по делопроизводству для учащихся.

Значительное влияние на процессы документирования оказала Конституция 1936 г., впервые за годы советской власти законодательно закрепившая иерархию управленческих документов, четко определив, какие виды распорядительных документов должен издавать конкретный орган власти и управления.

Отсутствие организационно-методического центра по руководству постановкой делопроизводства в стране, общегосударственных норм в области документирования, системы подготовки квалифицированных кадров в области делопроизводства, ведомственная разобщенность отрицательно сказывались на организации делопроизводства.

В июне 1941 г Межотраслевом совещании по оргтехнике был намечен ряд мер, способствующих выработке общегосударственных норм в области делопроизводств на научной основе. Реализовать эту программу помешала война. В 40-е годы методическое руководство и контроль над организацией делопроизводства в советских учреждениях стало осуществлять Главное архивное управление

В послевоенные годы задача развития государственного делопроизводства в связи с восстановлением разрушенного хозяйства отошла на второй план. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления произошло в начале 60-х гг.

Особенно остро отставание нашей страны по управлению выявилось в 80-90-е гг., когда теоретические разработки в области кибернетики, математической базы привели к внедрению развитых стран Запада управленческой деятельности новых технологий, к разработке концепции «безбумажного офиса».

Но это не умаляет достижений отечественной науки в области управления. В июне 1960г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и административно-управленческого аппарата.

В 1966г. учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). «В 1988г. утверждена новая редакция Государственной системы документационного обеспечения управления (ГС ДОУ), созданы новые ГОСТы на управленческие документы и на унифицированные системы документации». Н.С. Ларькова: Документоведение: Учебное пособие. М.: ACT; Восток-Запад, 2006. - 156 с.

Заметную роль в повышении качества подготовки управленческих документов и общей культуры управления сыграли государственные стандарты (ГОСТЫ). Первые ГОСТЫ на организационно-распорядительную документацию (ОРД) были введены в действие в 1972 г.: ГОСТ 6.38 - 72 «Система организационно-распорядительной документации. Основные положения» и ГОСТ 6.39 - 72 «Система организационно-распорядительной документации. Формуляр - образец» (переутверждены в 1978 г.). В 1990 г. они были переработаны и объединены в ГОСТ 6.38 - 90 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».

Стандарты на ОРД установили состав реквизитов, правило их оформления и расположения, требования к бланкам, к текстам документов и документам, изготавливаемым с помощью печатающих устройств.

В 70-е годы установлена единая терминология, применяемая в делопроизводстве и архивном деле. Толкование терминов стало однозначным вследствие требований ГОСТ 16487 - 70 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Он был переработан в 1983 г.

В основу разработки унифицированных систем документации, представляющих собой комплексы взаимоувязанных документов был положен единый методологический подход, содержавшийся в ГОСТ 6.10.1 - 75 «Унифицированные системы документации. Основные положения» (переработан в 1988 г.). Значительную роль в установлении единой терминологии в области унификации сыграл ГОСТ 6.10.2 - 83 «Унифицированные системы документации. Термины и определения».

Внедрение в управление средств вычислительной техники привело к необходимости придать юридическую силу документам на машинописном носителе, поэтому был разработан и внедрен ГОСТ 6.10.4 - 84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники».

Требования к потребительским форматам бумаги установлены (ГОСТ 9327-60).

Самостоятельный комплекс составляют стандарты на унифицированные системы документации и Единую систему классификации и кодирования технико-экономической информации:

ГОСТ 6.01.1-87. Единая система классификации и кодирования технико-экономической информации;

ГОСТ 6.03-В3. Унифицированные системы документации, запись информации унифицированных документов в коммуникативном формате;

ГОСТ 6.10.4-34. Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной темники. Основные положения;

ГОСТ 6.10.5-87. Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца;

ГОСТ 6.10.6-87. Единая система внешнеторговой документации. Формуляр-образец: ГОСТ 6.10.7-90. Единая система внешнеторговой документации.

В комплексе стандартов «Информационная технология» регламентированы многие вопросы создания автоматизированных информационных систем (ГОСТ 34.201-89; ГОСТ 34.602-89; ГОСТ 34.003-90 и др.).

В государственных стандартах закреплена терминология в области делопроизводства и архивного дела (ГОСТ Р 51141-98). Требования к гербовым печатям установлены в ГОСТ Р 51511-2001. Требования защиты информации и использования электронной цифровой подписи (ГОСТ Р 34.11-94, ГОСТ Р 34.10-2001, и др.).

ГОСТ Р 6.30-97 Унифицированная система организационно-распорядительной документации Требования к оформлению документов ГОСТ Р 6.30-97 (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1997 г. N 273) (с изменениями от 21 января 2000 г.)

ГОСТ Р 6.30 - 2003 г. введен в действие 1 июля 2003 года взамен прежнего от 1997 (с изменениями от 2000). Практически он повторяет прежний, за исключением раздела 5. Он несколько иначе трактует требования к оформлению управленческих документов. Разделом 2 устанавливается измененный состав реквизитов документа - теперь их 30 (а было 29 - один убрали, два добавили).

Исключен один реквизит - гриф ограничения доступа к документу, но добавлены два новых: основной государственный регистрационный номер (ОГРН, реквизит 05) и ИНН/КПП (реквизит 06). Из содержания раздела 3 выведены пункты, затрагивающие правовое регулирование подписания и датирования документов, хотя сами реквизиты «подпись документа» и «дата документа» сохранены.

Изъят раздел 5 «Требования к учету, использованию и хранению бланков с воспроизведением Государственного герба РФ или гербов субъектов РФ». Кроме того, исключены положения, регламентировавшие порядок изготовления гербовых бланков.

Новый ГОСТ уточняет порядок оформления отдельных реквизитов: порядок оформления отметки о приложении к распорядительному документу, определяет порядок использования оттиска печати при заверке подлинности документов и соответствия копии документа его подлиннику.

Требования нового стандарта являются рекомендуемыми и распространяются не на все документы, а лишь на отнесенные к организационно-распорядительной документации и находящейся в обиходе как государственных, так и негосударственных организаций, предприятий, учреждений.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

В период ХШ -- XV вв. складывались традиции русской системы делопроизводства, накапливался опыт документирования.

В период приказного делопроизводства (XVI -- XVII вв.) постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и примеры их составления.

В период коллежского делопроизводства (XVIII в.) - появились новые названия документов, Екатерина II завершила реформы Петра I, издав «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775 г., определившие порядок отношений между высшими, центральными и местными учреждениями. Этот иерархический порядок взаимоотношений сохранялся в течении всего XIX в.

В период министерского делопроизводства (XIX -- начала ХХ вв.) организацию работы с документами следует рассматривать как четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе, которой лежали «универсальные» возможности человека.

Делопроизводство в советскую эпоху отмечено развитием системы документации: плановая, статистическая, бухгалтерского учета, материально-технического снабжения и др. Утверждается новая редакция Государственной системы документационного обеспечения управления (ГС ДОУ), создаются новые ГОСТы на управленческие документы и на унифицированные системы документации.

1.3 Законодательное и нормативно-правовое регулирование делопроизводства