Законодательные собрания

РЕФЕРАТ

по дисциплине: «Политология»

на тему: «Законодательные собрания»

Содержание

1. РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

2. ПАРЛАМЕНТСКИЕ И ПРЕЗИДЕНТСКИЕ СИСТЕМЫ

3. ФУНКЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

3.1 Законодательство

3.2 Представительство

3.3 Наблюдение и контроль

3.4 Политическое рекрутирование и подготовка

3.5 Легитимация режима

4. СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

4.1 Одно- и двухпалатные системы

4.2 Комитеты

5. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

6. ПРИЧИНЫ УПАДКА АССАМБЛЕЙ

6.1 Дисциплинированные политические партии

6.2 Большое правительство

6.3 Недостаток лидерства

6.4 Группы интересов и власть масс-медиа

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

Законодательные собрания (ассамблеи, также называемые парламентами, или легислатурами) занимают наиважнейшее место в системе государственного управления. Есть даже традиция относиться к ним с особым пиететом, ибо это в известном смысле лицо политической системы страны. Так, в писаных конституциях им уделяется «наиболее почетное» место, чаще всего их описание предшествует описанию исполнительной и законодательной ветвей власти. Уважение к парламенту проистекает и из того, что его члены -- это непрофессиональные политики, представляющее общество в целом, а не специально выученные эксперты или государственные служащие. Ассамблеи, кроме того, -- это общенациональные политические форумы, где публично обсуждаются вопросы государственной политики и наиболее жгучая злоба дня. В большинстве случаев им официально придана функция законотворчества, в силу чего они обладают возможностью определять ход публичной политики или, по крайней мере, влиять на него. Но в XX в. заговорили о том, что законодательная власть теряет свое значение: это выражается и в упадке парламентов. Да, утверждают, некоторые из них все еще играют важную роль в политическом процессе, но в большинстве своем они давно превратились в «говорильни», лишь штампующие решения, принятые где-то далеко за пределами парламентских стен.

В словаре политологии, можно сказать, глаза разбегаются от количества терминов, обозначающих политические институты законодательства -- Конгресс (США), Национальное собрание (Франция), Палата представителей (Япония), Парламент (Сингапур), Конгресс депутатов (Испания) и так далее. Все это политологи определяют как законодательные собрания, ассамблеи, легислатуры, или парламенты. В качестве политического термина слово ассамблея (вообще оно означает «собрание») обычно ассоциируется с представительством и представительным управлением: во французском языке оно весьма близко понятию «народ». Поэтому иногда этот термин относят только к нижней, избираемой всем обществом, палате в двухпалатных парламентах (как например, в Пакистане и Франции или к единственной палате в однопалатном парламенте (как в Египте и Турции). Говорить о всех вышеозначенных институтах как о легислатурах значит квалифицировать их в качестве законодательных органов. Вспомним три главные ветви государственного управления:

* легислатуры, создающие закон;

* исполнительные органы власти, исполняющие закон, проводящие его в жизнь;

* судебные органы власти, истолковывающие закон, применяющие его в судебной практике.

Разделение государственного управления на законодательную, исполнительную и судебную ветви теоретической своей основой имеет доктрину разделения властей -- отправная точка анализа государства со времен Монтескье. Приходится, однако, сказать, что эта картина далеко не во всем верна. Дело в том, что институты, формально квалифицируемые как законодательные, редко обладают монополией на законотворчество. В той или иной степени этой функцией обладают и исполнительные органы -- через такие инструменты, как декреты и указы (исполнительные распоряжения); и у всех них есть возможность влиять на официальный законодательный процесс, если вообще не определять его. Более того, законотворчество не является единственной функцией легислатур, и что интересно, это и не главная их функция.

Конечно, наиболее предпочтительным является термин «парламент» (от французского parler -- говорить), в котором нет тех ограничений, что есть в «ассамблее» и той неопределенности, что характерна для «легислатуры». Понятие «парламент» подчеркивает еще один момент, присутствующий во всех этих институтах: независимо от того, каким объемом законодательной власти они обладают и как они выполняют свои представительные функции, законодательные собрания суть прежде всего дискуссионные собрания -- форумы, на которых обсуждаются, порой самым тщательным образом, политические вопросы.

2. ПАРЛАМЕНТСКИЕ И ПРЕЗИДЕНТСКИЕ СИСТЕМЫ

Один из ключевых моментов любой политической системы -- это то, как в ней определены взаимоотношения между ассамблеей и правительством, то есть между законодательной и исполнительной властью. Бывает ведь и так, что складывается форма «ассамблеи-правительства», объединяющая исполнительную и законодательную власть и не имеющая отдельного исполнительного органа. Такая система, например, на какое-то время возникла при Робеспьере и якобинцах во время Французской революции и под влиянием радикально-демократической философии Руссо. В других случаях, например в ортодоксально коммунистических режимах, и законодательное собрание и правительство были самым безусловным образом подчинены «правящей партии». Однако по отношениям между законодательной и исполнительной властью политические системы обычно относятся к одной из двух категорий -- это либо парламентская, либо президентская система государственного управления.

Большинство либеральных государств исторически приняли форму парламентской системы (рис. 1). Иногда к ним применяют понятие «вестминстерская система», поскольку они создавались по образцу британского парламента. Истоки вестминстерского парламента -- «матери парламентов» -- восходят к XIII столетию, когда рыцари и буржуа стали постоянными персонажами королевского двора; течение XIV в. сложились две палаты -- Палата общин и Палата лордов: первая представляла рыцарей и буржуа, вторая -- лордов и духовенство. Принцип парламентского верховенства -- примата власти парламента над властью короны -- был утвержден Славной революцией 1688 г., а подотчетность правительства парламенту постепенно сложилась лишь в течение XIX в. по мере развития избирательного права.

Аналогичные парламентские системы возникли в таких государствах, как Германия, Швеция, Индия, Япония, Новая Зеландия и Австралия. Главная черта этих систем -- слияние законодательной и исполнительной власти: правительство здесь имеет «парламентский» характер, поскольку оно формируется из членов парламента и подотчетно ему. Достоинство этой системы состоит в том, что она обеспечивает достаточно свободно функционирующее и при этом ответственное правительство. Свободно правительство функционирует постольку, поскольку опирается на доверие парламента и потому в большинстве случаев достаточно легко проводит через него нужное законодательство: проще говоря, в этой системе оно может спокойно «заниматься делом». Но оно же является ответственным правительством, поскольку управляет лишь до тех пор, пока пользуется доверием парламента.

Рис. 1. Парламентская система государственного управления

Теоретически последнее слово здесь всегда принадлежит парламенту, поскольку у него есть власть сместить правительство. К сожалению, парламентские системы весьма часто не оправдывают ожиданий. Конечно, есть такие, например, исключения, как Швеция, где при развитой системе консультаций законодательная ассамблея (Риксдаг) имеет сильнейшие политические позиции и без того, чтобы нарушать спокойное течение работы правительства. В большинстве же парламентских правительств постоянно возникает проблема «господства исполнительного элемента», то есть правительства. Эту картину мы видим в Великобритании, где при сочетании строгой партийной дисциплины и диспропорциональной избирательной системы (на выборах побеждает тот, кто набирает простое большинство голосов избирателей) правительство, имея за собой дисциплинированное большинство в Палате общин, всегда может контролировать парламент. В этой связи лорд Хэйлшем (1976) даже назвал правительство Великобритании «избирательной диктатурой» -- диктатурой избирательной системы. Ирония ситуации заключается в том, что в парламентских системах парламент, собственно говоря, и превращается в нечто вроде «говорильни», роль же членов парламента зачастую сводится к вульгарному лоббированию.

Но парламентские системы не застрахованы и от слабого правительства, как и от политической нестабильности в целом. Так обычно происходит, когда партийная система раздроблена, а избирательная система в очень большой степени пропорциональна. Например, в Четвертой республике Франции за 12 с небольшим лет сменилось 25 правительств, и ни одно из них не могло опереться на стабильное большинство в Национальном собрании, где коммунисты слева и голлисты справа были с равной степенью непримиримости настроены против самого режима республики. Такие же проблемы преследовали после Второй мировой войны Италию, где в высшей степени поляризованная многопартийная система обернулась тем, что за период между 1945 и 2001 г. в стране сменилось не менее 59 правительств. При этом нельзя сказать, что вся политическая система в таких случаях «буксует на месте» и требует радикальной перестройки: изменения в правительстве, как это, например, происходит все в той же Италии, могут выражаться в простом перераспределении министерских портфелей и лишь эпизодически становятся результатом общенациональных выборов.

Рис. 2. Разделение властей

Главной альтернативой парламентской системе является президентская система государственного управления. Президентские системы основаны на строжайшем соблюдении доктрины разделения властей (рис. 2). Это означает, что законодательные собрания и правительства формально независимы друг от друга и избираются отдельно. Классический пример -- США, где так называемые «отцы-основатели» были особенно озабочены тем, чтобы предотвратить возникновение слишком сильной исполнительной власти, опасаясь ее превращения во что-то вроде британской монархии. Здесь в результате сложилась сеть сдержек и противовесов. Конгресс, президент и Верховный суд США. хотя и не зависимые друг от друга институты (вплоть до строжайшего соблюдения правила о том, что персонал любого из них не может быть занят в работе любого из двух других), но однако они ограничивают власть друг друга. Так, Конгресс принимает законы, но президент может наложить на них вето, однако Конгресс, в свою очередь, может это вето преодолеть, если за такое решение проголосуют две трети членов обеих палат. Далее, президент назначает старших членов правительства и членов Суда, но эти назначения подлежат утверждению высшей палаты -- Сената.

Такого типа президентские системы, кроме США, существуют почти исключительно лишь в Латинской Америке. Во Франции, однако, Пятая республика приняла «гибридную», или полупрезидентскую, форму, в которой исполнительная власть приобрела «двойственность» в том смысле, что здесь независимо избранный президент действует «в связке» с премьер-министром и кабинетом министров, формируемым из членов Национального собрания и подотчетных ему. Практическое функционирование такой системы зависит от очень шаткого равновесия между личным авторитетом и популярностью президента, с одной стороны, и политическим составом Национального собрания, -- с другой. Похожая полупрезидентская система функционирует также в Финляндии, где президент занимается преимущественно внешней политикой, а кабинет министров -- внутренней.

Принципиальное достоинство президентской системы заключается в том, что. разделяя законодательную и исполнительную власть, она создает своего рода внутреннее напряжение -- поле, благоприятное для защиты прав и свобод человека. Как в свое время выразился Гоббс, «свобода -- это власть, нарезанная мелкими кусочками». Так, в США опасность чрезмерного усиления исполнительной власти блокируется широким кругом властных полномочий Конгресса: Конгрессу принадлежит право объявлять войну и повышать налоги, Сенат ратифицирует договоры и утверждает президентские назначения, и две палаты могут объединиться для обвинения и импичмента президента. Но такая фрагментация власти имеет и свои недостатки.

Президентские системы могут быть громоздкими и неэффективными по той причине, что в них изначально заложено «приглашение к борьбе» между исполнительной и законодательной ветвями государственной системы управления. Критики американской системы, скажем, указывают на то, что коль скоро в ней «президент предлагает, а Конгресс располагает», это всегда чревато так называемыми институциональными заторами. Вероятность таких заторов повышается, когда Белый дом (президентство) и Капитолийский холм (Конгресс) контролируются соперничающими партиями, но такая ситуация может сложиться и тогда, когда обе ветви контролируются одной и той же партией, как это было при администрации Картера в 1977--1981 годах. Та же самая проблема во Франции называется «нелегкое сожительство» -- ситуация, в которой президент вынужден работать с политически недружественными, а то и враждебными по отношению к нему, премьер-министром и Национальным собранием, как это дважды имело место при Миттеране в 1986-- 1988 и 1993-1995 годах.

3. ФУНКЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

Хотя роль ассамблей в разных странах и разных политических системах проявляется по-разному, везде они выполняют целый ряд общих функций. Прежде всего и главным образом, они связывают между собой систему государственного управления и общество -- это своего рода канал связи, работающий на данную систему и данный политический режим, вынуждающий их реагировать на требования и проблемы общества. Главными функциями законодательных собраний являются: законодательство, представительство, наблюдение и контроль, политическое рекрутирование, легитимация режима.

3.1 Законодательство

Законодательство в большинстве случаев является главной функцией законодательных собраний, почему их, собственно, и называют легислатурами. Парламенты являются носителями законодательной власти: предполагается, что законы принятые ими, обязательны к исполнению со стороны общества. На то есть две причины. Во-первых, ассамблеи -- это форумы, на которых предлагаемые к принятию законы всесторонне и в открытой дискуссии обсуждаются представителями общества. Во-вторых, природа ассамблей такова, что дело обстоит так, будто само общество принимает эти законы. Однако приходится сказать, что идея о том, что парламентам заведомо и наперед принадлежит законодательная власть в обществе, не всегда верна, а в отдельных случаях даже и вовсе неверна. Как мы уже говорили, ассамблеи редко обладают монополией в этих делах. Все определяется конституционным правом данной политической системы, которому подчинены и парламенты. В Ирландии поправки к конституции принимаются на референдумах, в Бельгии -- на специальных конституционных собраниях. Носители исполнительной власти, как, например президент Франции, могут издавать декреты равного действия с законами Национального собрания; в США президенту принадлежит право накладывать на закон вето, даже если он только что по всей форме принят Конгрессом.

Европейский парламент и вовсе не является легислатурой -- европейское право проводится в жизнь по большей части через Совет министров ЕС. Даже в Великобритании, где парламент является носителем правового суверенитета, министры осуществляют законотворчество посредством так называемого статутного правового инструментария, и все это далеко не всегда попадает в сферу парламентского контроля.

Более того, парламенты обладают весьма невеликой позитивной законодательной властью. Законодательные инициативы и программы исходят в общем и целом от исполнительной власти, у которой всегда достает организационного и экспертного ресурса, а также информации, для того чтобы сформулировать ту или иную политическую линию. Так, например, хотя у членов британского парламента и остаются определенные возможности для выдвижения личных законопроектов, обсуждаются такие билли лишь тогда, когда правительство готово уделить им время по обсуждении собственных законопроектов. В США, где Конгресс являет собой самую сильную и независимую легислатуру мира, на президентские инициативы приходится без малого 80 % обсуждаемых законопроектов. Но ограничена и негативная законодательная власть ассамблей -- их право отвергнуть или дополнить законопроект. Есть, конечно, случаи (так, например, обстоит дело в Первой палате Генеральных штатов Голландии), когда по проведении парламентских консультаций переписывается добрая половина законопроектов, но, скажем, в Великобритании правительство чрезвычайно редко терпит неудачу в Палате представителей: более того, такого рода случаи всегда представляют собой нечто из ряда вон выходящее: здесь все в большей и большей степени закон не «принимается» парламентом, а «проводится» через него.

3.2 Представительство

Ассамблеи играют важную представительную роль: они обеспечивают связь между системой государственного управления и обществом. В XVIII в. это интереснейшим образом выразилось в том лозунге, под которым 13 американских колоний восстали против британского правления -- «никаких налогов без представительства». Расширение права голоса вплоть до всеобщего избирательного права превратило ассамблеи в своего рода народные форумы -- органы, которые как-будто и замещают собой весь народ. Поэтому место, власть и авторитет парламента в той или иной политической системе рассматриваются как важнейший показатель ее демократичности. Не всегда ясно, однако, то, как именно эта функция представительства осуществляется в категориях политической практики.

Представительство -- это весьма сложный принцип с целым рядом внутренних противоречий. Так, в парламентских системах вестминстерского типа, основанных на британской традиции, представители рассматриваются как своего рода «доверенные лица», которым поручено на основе собственного здравого смысла и политической мудрости принимать решения от лица избирателей. Идущее от Бёрка, это понимание представителей как самостоятельно действующих лиц, однако, резко контрастирует с картиной строгой партийной дисциплины, особенно в парламентских системах. Противоположная концепция представительства -- доктрина политического мандата, которая в качестве центрального механизма (через которое осуществляется представительство) трактует не ассамблею, а партии.

В других государствах идея представительства осуществляется исключительно по условиям места. Это особенно справедливо в отношении Конгресса США с его относительно слабой партийной системой и чрезвычайно коротким (два года) сроком представительства. Члены Палаты представителей и Сената здесь более всего озабочены тем, чтобы «с добычей вернуться домой». На местном фольклоре это называется «политикой кадки со свининой», где главной целью является в кооперации друг с другом («перекатывая бревно») выторговать какие-то блага для своего избирательного округа. Все это замечательно налаженный механизм, но именно по этой причине Конгресс -- не самое лучшее место, чтобы «делать политику»: он скорее заблокирует президентскую программу, чем предложит свою сколько-нибудь здравую альтернативу.

В социалистических странах в отсутствие многопартийной системы и реального избирательного выбора представительство часто несло на себе другую нагрузку -- «отражать» общество в целом. Верховный Совет, например, был микрокосмом советского общества (по национальной, профессиональной, половой и иной принадлежности депутатов) куда в большей степени, чем любые западные парламенты микрокосмом своих обществ. Наконец, в чем представительская функция некоторых парламентов проявляется лучше всего, так это в представительстве интересов. Чаще всего это происходит в тех ассамблеях, где у депутатов есть возможности «торговаться» по вопросам политики и, следовательно, влиять на нее, а партийная система сравнительно слаба и оставляет место для деятельности групп интересов. Опять-таки главный на этот счет пример -- США, где около четверти расходов на выборы в Конгресс покрывается так называемыми комитетами политического действия. Расцвет профессионального лоббирования наблюдается с 1980-х годов и в Великобритании, вызывая здесь серьезную озабоченность тем, что члены парламента, возможно, всякого рода деловым интересам служат не в меньшей степени, чем своим избирателям.

3.3 Наблюдение и контроль

В то время как законодательная и представительская роль ассамблей заметно упала, сегодня больше говорят об их способности осуществлять сдерживание и контроль в отношении исполнительной власти. Ассамблеи и в самом деле укрепляли эти свои функции, видя главную для себя задачу в том, чтобы обеспечить ответственное и подотчетное обществу политическое управление. В большинстве ассамблей в этом плане получили развитие даже специальные институциональные механизмы. Парламентские системы, например, практикуют запросы по адресу министров, на которые тем надлежит отвечать в устной или письменной форме: классический пример -- «Время вопросов» в Палате общин Великобритании, дающее возможность раз в неделю задать вопросы премьер-министру и раз в месяц -- другим старшим министрам. В Германии и Финляндии принята практика «интерпелляции», где за устными вопросами следует голосование в ассамблее, дабы установить степень ее доверия в отношении полученных ответов. Поскольку запросы и следующие за ними дебаты неизбежно выходят за рамки специфических проблем и приобретают более общее значение, значительная часть подготовительной к этому работы концентрируется в специальных комитетах. В этом отношении моделью для других ассамблей выступают могущественные постоянные комитеты Конгресса США.

Ассамблеям, однако, далеко не всегда удается осуществлять такой контроль в отношении исполнительной власти. В Национальном народном совете Китая, скажем, монополия партии превратила ассамблею в простое оружие пропаганды -- в собрание, где правительственная политика неизменно получает единодушное одобрение. В других странах свою роль играет партийная дисциплина. Так, можно сказать, что в вестминстерских системах главная задача ассамблеи заключается в поддержке правительства, коль скоро большинство членов ассамблеи к правительственной партии, собственно говоря, и принадлежит. Какую-то критическую работу, разумеется, могут выполнять оппозиционные партии, но противостоять парламентскому большинству они, как правило, не в силах.

Следующий важный момент -- возможность ассамблеи делать информационные запросы правительству. Знание -- сила: без полной и точной информации осуществлять контроль над правительством невозможно. В целом ряде стран (в США, Франции, Голландии, Канаде и Австралии) приняты законы, гарантирующие обществу право доступа к правительственной информации. Наконец, функция наблюдения за правительством предполагает, что представители парламента должны располагать самыми разными возможностями вплоть до солидной исследовательской и экспертной поддержки. Здесь мы видим разительные контрасты -- от щедрого финансирования и обеспечения персоналом членов Конгресса США до куда более скромной картины не очень высоко оплачиваемых, плохо укомплектованных и перегруженных работой служб британского парламента.

3.4 Политическое рекрутирование и подготовка

Законодательные собрания часто действуют как главные каналы политического рекрутирования: здесь, проще говоря, выявляются способности и таланты людей, и со временем эти люди становятся политическими лидерами. В наименьшей степени это относится к авторитарным государствам, где Законодательные собрания попросту штампуют решения извне и потому редко привлекают к себе серьезных политиков, и не в очень большой степени к президентским системам, где при разделении властей исполнительная власть не может рекрутировать себе сотрудников из рядов членов ассамблеи. Но и здесь, нужно сказать, такие президенты, как Кеннеди и Никсон, первоначально «ставили голос» в качестве членов Конгресса, хотя, конечно, общая тенденция в стране заключается в том, что президентами становятся бывшие губернаторы. Но в парламентских системах пребывание в ассамблее есть обязательное условие карьеры для министров и премьер-министров, которые потом совмещают свою парламентскую деятельность с исполнением должности в правительстве. Во многих развитых и развивающихся странах Законодательные собрания, в сущности, воспитывают очередное поколение лидеров, предоставляя им все шансы и возможности набрать необходимый политический опыт.

Но подчас ассамблеи с этой своей задачей не справляются. Конечно, политик в парламенте всегда научится риторике, или тому, что называют «искусством выпаливать речи», но у него гораздо меньше шансов овладеть здесь тем бюрократическим или управленческим опытом, который требуется в правительственных ведомствах и вообще в правительстве, проводящем серьезную политику. Более того, говорят, что ассамблеи зачастую «портят» политиков, приучая их ко всякого рода правилам и ценностям, которые лишь отдаляют их от избирателей и от рядовых партийных работников. Во всяком случае установлено, что для парламентариев-социалистов парламентаризм становится куда более близкой идеей, чем социализм.

3.5. Легитимация режима

Последняя функция парламента -- содействовать легитимации режима: парламент здесь, иными словами, выполняет свою роль в том, чтобы общество воспринимало существующую систему правления как «законную», «правильную», «необходимую» и т.п. Как раз по этой причине большинство авторитарных и даже тоталитарных государств и терпят ассамблеи, разумеется, когда у тех нет реального значения или возможностей влиять на политику. Насколько хорошо ассамблеи выполняют свою легитимационную функцию, солидаризируя общество, зависит от их успеха в качестве народных собраний -- от того, как и какие законы здесь принимаются от лица и в интересах общества. Кроме того, ассамблеи выполняют своего рода образовательные задачи, подчас весьма и весьма важные, ибо парламентские дебаты дают людям информацию о правительстве и главных проблемах той политической повестки дня, что стоит перед страной. Реакция британского общества на вторжение Аргентины на Фолклендские острова в 1982 г. явно была обусловлена субботним, для страны весьма редким, заседанием Палаты общин, а то, что американская публика узнала о деле Иран-контрас (Iran-Contra) в 1988 г., она получила главным образом из тех слушаний, что проводил комитет Сената по разведке.

Однако сегодня функции пропаганды и образования у законодательных собраний все больше перехватывают средства массовой информации. Распространение электронных медиа (радио и в еще большей степени телевидения) позволяет правительствам напрямую обращаться к миллионам избирателей, а не полагаться в этом деле, как в прежние времена, на парламентские отчеты. Как результат, авторитет законодательных собраний сегодня более всего зависит не от их конституционного статуса, а от того внимания, которое им уделяет пресса. Именно по этой причине ассамблеи подчас столь сильно и озабочены тем, чтобы их заседания освещались телевидением. В США слушания Конгресса наверняка не имели бы такого воздействия на общество, не будь здесь традиции транслировать их по телевидению. В Великобритании телевидение не допускалось в Палату общин до 1989 г.

4. СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

Законодательные собрания различаются между собой в целом ряде отношений. Их члены, скажем, могут быть избраны, назначены или даже унаследовать свое место, возможна и комбинация этих принципов. Далее, если их члены подлежат избранию, избирать их может население в целом (в равновеликих округах) или регионы либо штаты. Избирательное право может быть всеобщим либо ограниченным, при этом возможны разные избирательные системы. Широко различаются и размеры законодательных собраний. Крохотная республика Науру, что находится в западно-центральной части Тихого океана, имеет ассамблею в 18 членов, каждый из которых представляет 440 человек. На противоположном полюсе мы видим двухтысячное Народное собрание Китая, в котором каждый депутат представляет свыше 350 тысяч человек. Но главные структурные различия между законодательными собраниями заключаются в том, состоят ли они из одной или двух палат и какую роль в них играют комитеты.

4.1 Одно- и двухпалатные системы

Некогда Югославия экспериментировала с пятипалатным парламентом, а в период с 1984 по 1994 год Южная Африка имела трехпалатную ассамблею. Большинство ассамблей, однако, имеют либо одну либо две палаты. Однопалатные ассамблеи были и до сих пор распространены в Африке, сегодня таковой является законодательное собрание Китая, и то же самое мы видим в ряде постсоциалистических государств, унаследовавших свои ассамблеи от прежних времен. Интересно, по в период после Второй мировой войны тенденция к однопалатным ассамблеям была заметна по всему миру: так, Израиль в 1948 г. учредил однопалатный парламент (Кнессет), а вторые палаты были отменены в 1950 г. в Новой Зеландии, в 1954 г. -- в Дании и в 1970 г. -- в Швеции. Есть, таким образом, некоторые свидетельства в пользу того, что однопалатные ассамблеи проще и эффективнее двухпалатных, осо-1енно когда речь идет о реагировании на нужды небольших и сравнительно солидарных обществ. По знаменитому высказыванию аббата Сийеса в 1789 г., «если верхняя палата соглашается с нижней, она не нужна, если не соглашается -- вредна». Со всем тем, однако, без малого половина государств мира имеет двухпалатные ассамблеи.

Дело здесь, помимо прочего, еще и в том, что двухпалатные парламенты выступают своего рода символом и центральным принципом либерального конституционализма, и это потому, что именно этот принцип полнее всего выражает собой идею сдержек и противовесов как внутри парламента, так и между парламентом и исполнительной властью. Именно так понимали дело «отцы-основатели», в 1787 г. разрабатывавшие Американскую конституцию. Если в предшествующий исторический период вторые палаты возникали (как, например, это было с Палатой лордов) в качестве проводников тех или иных экономических и социальных интересов, то основатели американской системы (скажем, Джеймс Мэдисон) видели в Сенате средство разделения законодательной власти и сдерживающего начала в отношении исполнительной власти.

«Встроенные» в двухпалатные системы преимущества политического представительства особое значение имеют для федеративных государств, где разделение суверенитета чревато постоянной угрозой конфликта (возможно, даже непримиримого конфликта) между центром и периферией. Не случайно все 16 федеративных государств мира имеют двухпалатные парламенты, и в 14 из них верхняя палата представляет провинции или штаты. Последние могут иметь либо равное представительство, как в Австралии, Швейцарии и США, или быть представленными в зависимости от численности своего населения, как в Австрии и Германии. Но и в нефедеративных государствах верхняя палата подчас выполняет задачу разрешать региональные противоречия. Во Франции большинство членов второй палаты, а в Голландии все члены избираются непрямым образом через сеть местных органов управления.

Конституционно и политически в большинстве политических систем вторая палата подчинена первой, которая трактуется как «местоположение народного суверенитета». В наибольшей степени это характерно для парламентских систем, где правительства отвечают перед нижней палатой и, собственно, в большей или меньшей степени формируются из ее членов. В Норвегии, Голландии и Фиджи все законопроекты, а в Индии, Канаде и Великобритании все финансовые законопроекты вносятся на рассмотрение нижней палаты. При этом вторая палата может и не обладать правом вето. В Японии первая палата поэтому в состоянии большинством в две трети преодолеть любое решение второй палаты. В Великобритании Палата лордов правомочна лишь на год отложить рассмотрение нефинансового законодательства, хотя ей до сих пор и принадлежит право наложить вето на увольнение судей и перенесение сроков парламентских выборов.

Во многих случаях слабость второй палаты проистекает от того, что у нее более узкое представительство. В Германии, Австрии и Индии ее членов избирают непрямым образом, а в Бельгии, Малайзии и Ирландии имеет место сочетание выборов и назначения. Членов канадского Сената и британской Палаты лордов «номинируют»; в последнем случае большинство из них до 1999 г. вообще были наследственными пэрами. Более сильную версию двухпалатной ассамблеи мы находим там, где две палаты обладают более или менее равной властью. Скажем, в Италии и Палата депутатов и Сенат избираются путем прямых выборов при всеобщем избирательном праве и обладают равной законодательной властью. Избирательная коллегия, представляющая обе палаты, здесь также избирает президента, а премьер-министр и совет министров несут коллективную ответственность перед всем законодательным собранием. Конгресс США, возможно, является единственным примером ассамблеи, в которой доминирует верхняя палата. Хотя все законы относительно налогообложения здесь вносятся в Палату представителей, только Сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры и утверждать назначения.

Одна из самых больших проблем разделения законодательной власти заключается в опасности конфликта между двумя палатами. Когда они имеют примерно одинаковую власть, нужен какой-то механизм для разрешения возможных разногласий между ними. Чаще всего в роли такого механизма мы видим нечто вроде объединенного комитета Конгресса США, составленного из ведущих фигур обеих палат и уполномоченного в соответствующих случаях вырабатывать компромиссные решения. В Германии, хотя нижняя палата (Бундестаг) в законодательном отношении является главной, верхней палате (Бундесрату) принадлежит довольно действенное право вето по отношению к вопросам конституционного значения и вопросам, связанным с землями (составными частями страны): при возникновении разногласий они передаются на рассмотрение объединенного согласительного комитета, составленного в равном соотношении из членов обеих палат.

Еще одна претензия к двухпалатным ассамблеям заключается в том, что они благоприятствуют консервативной тенденции. В той мере, в какой верхняя палата выполняет свою функцию защиты конституционной структуры, затрудняя прохождение каких-либо законов радикального или спорного характера, такая тенденция, нужно сказать, даже оправдана. Но случается, конечно, и такое, что вторая палата блокирует или задерживает законы, принятые демократически избранной нижней палатой. Парадоксальным образом возможно и противоположное. В последнее время американский Сенат был столь же, если не более, либерален, чем Палата представителей, а в Великобритании в 1980-х годах Палата лордов выступала куда более сильным противовесом правительству Тэтчер, чем Палата общин.

Основные достоинства двухпалатной системы таковы:

* верхние палаты ограничивают власть нижних и препятствуют установлению «диктатуры большинства»;

* двухпалатные собрания эффективнее однопалатных ограничивают власть исполнительных органов, так как не одна, а две палаты выявляют те или иные недостатки в деятельности правительства;

* двухпалатные собрания расширяют представительство, позволяя каждой палате выражать интересы различных групп избирателей;

* наличие второй палаты гарантирует более качественную и тщательную законотворческую работу; вторая палата при этом часть этой работы берет на себя, вместе с тем исправляя возможные ошибки первой;

* вторая палата может выступать гарантом соблюдения конституции, задерживая принятие спорных законопроектов и обеспечивая большее количество времени на обсуждение и дебаты.

Недостатками двухпалатной системы может быть следующее:

* однопалатные собрания более эффективны, потому что наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;

* вторые палаты часто противоречат принципу демократичности правления, особенно когда их члены либо назначаются, либо избираются не напрямую;

* двухпалатные собрания склонны к институциональной конфликтности;

* двухпалатные собрания ограничивают доступ к процессу принятия политических решений: последнее слово в вопросах законодательства здесь часто принадлежит объединенным комитетам;

* вторые палаты зачастую консервативны, подчас выступая проводниками интересов политической элиты.

4.2 Комитеты

Комитет -- это небольшая рабочая группа, составленная из членов некоего более крупного органа и наделенная особыми полномочиями. Специальные комитеты, например, создаются для решения какой-то конкретной задачи и распускаются по ее выполнении. Постоянные же комитеты обладают продолжительными полномочиями. Комитеты стали играть все более значимую роль в законодательной и исполнительной ветвях власти, причем не только как совещательные форумы, но и как органы, принимающие реальные решения.

Комитеты того или иного рода есть почти во всех ассамблеях, более того, полагают, что распространение этой системы в законодательных собраниях и других институтах являет собой специфическую черту современной политики. Можно услышать и такое, что комитеты суть носители подлинной власти в законодательных собраниях, главное звено и воплощение самого таинства законодательного процесса: словом, «в палатах говорят -- в комитетах работают». Как некогда выразился Вудро Вильсон, «власть конгресса это власть комитетов. Конгресс на своей сессии -- это для публики. Конгресс в комнатах для заседаний комитетов -- это работа». Не случайно поэтому о работе ассамблей судят по их комитетам: проще говоря, у сильных ассамблей сильные комитеты, у слабых -- слабые.

Комитеты законодательных собраний обычно имеют по крайней мере одну из следующих трех функций. (1) Они проводят детальное рассмотрение законодательных инициатив и стоящих на повестке дня проблем, связанных с финансами. В этой функции они не только облегчают бремя законодательной работы палат, но и способны дать куда более тщательный и точный анализ законопроектов, чем это возможно «с трибуны парламента». Обычно все это делается рабочими комитетами, компетенция которых может быть весьма широкой и гибкой, как это в Великобритании и Франции, или узкоспециализированной, как в Германии и США. (2) Комитеты создаются для наблюдения за деятельностью правительства: в данном случае они скорее всего будут постоянными и специализированными, ибо им, чтобы выполнять свою задачу, необходим такой же уровень экспертизы, знания и информированности, каким располагают органы исполнительной власти. В Конгрессе США, например, эти функции возлагаются на постоянные рабочие комитеты, в то время как в Парламенте Великобритании и Национальном собрании Франции создается по несколько наблюдательных комитетов с непостоянными функциями. (3) По особым случаям, прежде всего тем, которые в данный момент более всего волнуют общество и требуют своего рода расследования, создаются специальные комитеты: в недавней истории США, например, наиболее известными такими комитетами по расследованию были Комитет Ирвина по уотергейтскому делу и Комитет Палаты представителей по антиамериканской деятельности, в 1950-х годах печально прославившийся своим маккартизмом.

Коль скоро сильные комитеты означают сильный парламент, возникает вопрос, что именно дает силу комитетам. Считается, что самые сильные комитеты из ассамблей мира -- это комитеты Конгресса США; по их образцу создаются комитеты в парламентах других стран. Сила этих комитетов очевидным образом идет от таких факторов, как узкая специализация, постоянный состав и самое щедрое обеспечение в том, что касается финансирования и доступа к информационным, экспертным и всяким иным ресурсам -- всему тому, что требуется, чтобы стоять на одной ноге с административным аппаратом Белого дома и других органов исполнительной власти. Ключевую роль такие комитеты играют и в законотворческом процессе. В то время как в Великобритании, Франции и Японии законопроекты попадают в комитеты после того, как их рассмотрела и в принципе одобрила палата, в США процесс начинается с комитетов. На практике это оборачивается тем, что многие законопроекты полностью переписываются, другие же могут так и не появиться на свет.

Еще более важным обстоятельством является то, что Конгресс характеризуется довольно слабой партийной дисциплиной, что дает комитетам большую независимость от Белого дома, В системах с более строгой партийной дисциплиной (например, в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании) комитеты вольно или невольно «сохраняют нейтралитет»: большинству их членов предписано быть лояльным в отношении правительства. Исключением в этом отношении является Германия: при сильной партийной дисциплине здесь и сильные законодательные комитеты -- результат того, что коалиционным правительствам подчас приходится «задабривать» парламент, дабы не потерять поддержку той или иной партии.

Парламент Великобритании в попытке усилить свои позиции в отношении исполнительной власти в 1979 г. создал систему более специализированных комитетов. Сознательно скроенная по американскому образцу, система должна была содействовать более открытому управлению и предполагала изучение правительственных документов и заслушивание министров и государственных служащих высокого ранга. Говорили, что комитеты должны стать надежными «сторожевыми псами», способными реально влиять на правительственную политику. Эксперимент, однако, не удался по нескольким причинам. Во-первых, не удалось поставить комитеты над партиями: партийная дисциплина, идущая от правительства, неискоренима. Во-вторых, комитетам не хватило ни ресурсов, ни полномочий: хотя у них и есть право «послать за людьми, документами и отчетами», добиться присутствия того или иного государственного служащего или, если он таки присутствует на слушании, полных от него ответов они не в состоянии. Наконец, в-третьих, комитеты по-прежнему не дают каких-либо карьерных перспектив, и члены парламента так до сих пор и стремятся попасть в правительство, естественно думая о своей партии больше, чем о парламенте. Критики даже заявляли, что вместо усиления Палаты общин реформа ослабила ее, отвлекая парламентариев от работы «в зале заседаний», что только и может обеспечить парламентскую ответственность.

Среди преимуществ комитетов можно выделить следующие:

* в комитетах может быть представлен целый ряд взглядов, мнений и интересов;

* комитеты позволяют проводить более продолжительные, всеобъемлющие и детальные дискуссии;

* они способствуют более эффективному и скорому принятию решений, ограничивая количество противоположных точек зрения;

* в комитетах возможно разделение труда, способствующее накоплению опыта и специальных знаний.

Однако комитеты подвергаются критике по следующим поводам:

* те, кто учреждает комитет, могут беспрепятственно им манипулировать и комплектовать его по собственному усмотрению;

* в работе комитетов заложена тенденция к централизации, особенно если здесь чрезмерно велика роль председателя;

* комитеты ограничивают спектр мнений и интересов, которые принимаются во внимание при вынесении решений;

* комитеты отвлекают своих членов от основной работы, порождая феномен «лжепредставительства».

5. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

Поскольку законодательные собрания выполняют столь широкий круг функций, оценивать их деятельность в высшей степени сложно. Но самая большая проблема связана с воздействием ассамблей на политику -- с вопросом о том, до какой степени они определяют реальную деятельность данной системы государственного управления или, как минимум, влияют на нее. Располагают ли они достаточной властью и авторитетом, чтобы воздействовать на содержание публичной политики или это просто «говорильни», лишь отвлекающие внимание от того, что происходит в настоящих коридорах власти. Ответ -- в характере отношений между ассамблеей и исполнительной властью, в распределении власти между двумя ветвями государственного управления. По этому основанию законодательные собрания мира можно распределить по следующим трем широким категориям:

* ассамблеи, делающие политику, обладают достаточной независимостью и активнейшим образом воздействуют на политический процесс;

* ассамблеи, влияющие на политику, способны так или иначе изменить политический процесс, но только лишь реагируя на инициативы исполнительной власти;

* ассамблеи, подчиненные исполнительной власти, обладают лишь самым незначительным влиянием на политику и в большинстве случаев лишь «штампуют решения, принятые за их стенами.

Ассамблей, делающих политику, в мире очень мало. Чтобы оказывать реальное позитивное влияние на политический процесс, ассамблея должна соответствовать трем критериям: (1) обладать достаточным конституционным статусом и авторитетом; (2) реальной политической независимостью от исполнительной власти и (3 достаточной монолитностью, чтобы выступать единым целым. Если говорить о британском парламенте, эти условия совпали, может быть, лишь в его так называемый «золотой век» -- в период между «великой реформой» 1832 г. и «второй реформой» 1867 г. В этот период, когда парламент уже был усилен расширением избирательного права, но еще не был ослаблен укоренением партийной дисциплины, он менял правительства, смещал неугодных министров, отвергал правительственные законопроекты, а сам инициировал весьма и весьма важные реформы.

В современный период самым ярким (кто-то даже скажет, единственным) примером «ассамблеи, делающей политику», является Конгресс США. Это, возможно, уникальное явление, объединяющее в себе ряд достижений. Разделение властей дает Конгрессу конституционную независимость и целый ряд вытекающих из нее полномочий. То обстоятельство, что внутрипартийные связи здесь сравнительно слабы, лишает президента обычных способов воздействия на законодательный процесс. Картину дополняет мощная система комитетов. Наконец, со времен реформы Конгресса в 1946 г. он обладает такими ресурсами по привлечению персонала и работе с информацией, что и в этом отношении совершенно не нуждается в какой-либо поддержке со стороны Белого дома.

При всех этих преимуществах, однако, в начале XX в. Конгресс несколько потерял свое влияние. Со времен «Нового курса» американское общество, а с ним и Конгресс, в поисках политического лидерства все в большей степени, так сказать, поглядывали на Белый дом. Главной нагрузкой Конгресса стало рассмотрение законодательных программ президентов. Роль Конгресса как инициатора политики заметно ослабла, с 1960-х годов даже постоянно высказываются опасения в том смысле, что он все больше подпадает под влияние Белого дома, вокруг которого уже складывается атмосфера «имперского президентства». Однако после «уотергейтского скандала» Конгресс воспрянул к новой жизни и стал решительнее утверждаться по отношению к Белому дому, вместе с тем проведя ряд реформ собственной системы комитетов. Было сокращено влияние их председателей и укреплена партийная дисциплина: партии стали в большей степени, чем прежде, влиять на назначения. Наиболее яркая попытка Конгресса взять в свои руки контроль над публичной политикой относится к периоду после выборов 1994 г., когда его республиканское большинство во главе со спикером Палаты представителей Ньютом Гингричем выдвинула радикальнейшую программу сокращений налогов и государственных расходов под лозунгом «Заключи договор с Америкой».

Другой пример ассамблеи, делающей политику, можно было видеть в СССР, где важнейшим компонентом политической программы М. Горбачева 1980-х годов стала замена «вечно послушного» Верховного Совета СССР всенародно избранным Советом народных депутатов. Вслед за отменой статьи Конституции о партийной монополии на власть аналогичные парламенты были созданы во всех 15 советских республиках -- впервые в исторически новой для страны ситуации политического плюрализма. Когда консервативные силы в августе 1991 г. подняли военный путч с целью сместить Горбачева, в здании российского парламента обосновался Б. Ельцин, немедленно и возглавивший борьбу с путчистами. Ельцину пришлось уволить ключевых министров своего правительства и замедлить, а где-то и обратить вспять процесс экономического реформирования страны. Именно в этот период российский парламент действовал как «ассамблея, делающая политику». Все, однако, закончилось октябрем 1993 г., когда консерваторы вновь подняли мятеж против попытки Ельцина распустить парламент, на что последовали военный захват Белого дома и введение президентского правления. По новой конституции, принятой в 1993 г., Верховный Совет был заменен на Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).

Для парламентских систем, однако, более характерны не «ассамблеи, которые делают политику», а «ассамблеи, которые влияют на политику». Если из этого правила и есть исключения, например, Парламент Италии и Национальное собрание Четвертой республики во Франции, -- они обычно были следствием слабости коалиционных правительств и сильно фрагментированной партийной системы. В большинстве случаев отношения между ассамблеей и исполнительной властью определяются партийным фактором, особенно в тех случаях, когда мажоритарная (или слабо пропорциональная) избирательная система дает одной партии большинство в ассамблее и, следовательно, контроль над ней, как это обычно имеет место в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии. В таких случаях главной движущей силой парламентской системы становятся противоречия, подчас антагонистические, между правительством и оппозицией: в лексиконе политологии это называется «политикой непримиримой оппозиции». Правительству здесь принадлежит активная роль, оно предлагает ту или иную законодательную программу, которую в будущем и собирается проводить в жизнь, -- ассамблея же лишь так или иначе реагирует на все это.

Насколько ассамблея в данном случае может повлиять на политику, в основном определяется двумя факторами: (1) насколько в ней самой прочны позиции правящей партии и (2) насколько сама эта партия способна сохранить внутреннее единство. Правительство Блэра прочно удерживает свои позиции в Палате общин потому, что выборы 1997 и 2001 годов дали ему самое что ни есть надежное большинство в парламенте, и потому что Лейбористской партии удалось разрешить свои внутренние идеологические разногласия еще до того, как она вернулась к власти. Правительствам в парламентских системах следует самым внимательным образом прислушиваться к настроениям своих «заднескамеечников». Маргарет Тэтчер, скажем, к глубокому своему прискорбию обнаружила это в ноябре 1990 г.. когда ее неожиданно сместили с поста лидера Консервативной партии и, следовательно, с должности премьер-министра, -- и это при том, что за ней, казалось бы. стояло вполне надежное парламентское большинство. Некоторые британские аналитики в этой связи даже заговорили об обозначившейся долгосрочной тенденции к возрождению власти парламента, что отражается в большей независимости законодателей и ослаблении партийной дисциплины. Сильное влияние на политику оказывают также Бундестаг Германии и Риксдаг Швеции: их сила идет не от «политики непримиримой оппозиции», а от глубоко укоренившихся здесь традиций политического торга, переговоров и компромисса -- отражение политической культуры этих обществ и исторического опыта коалиционных правительств.