Создание эффективной системы государственного управления лесным хозяйством

Особенности размещения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров, определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

2.2 Субъекты и объекты государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

В настоящее время основными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление лесным хозяйством в Российской Федерации, являются:

- Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);

- Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России);

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Основным федеральным органом исполнительной власти в сфере лесных отношений на федеральном уровне является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21мая 2012 г. №636"О структуре федеральных органов исполнительной власти" находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. №736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет следующие функции:

- по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях);

- по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений;

- по отнесению лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации) и выделению особо защитных участков, установлению и изменению их границ;

- по отнесению лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установлению и изменению их границ;

- по осуществлению государственной инвентаризации лесов;

- по осуществлению государственного пожарного надзора и государственного лесного контроля и надзора на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- по организации и обеспечению лесопатологического мониторинга в лесах, расположенных на землях лесного фонда и иные полномочия.

Штатная численность Рослесхоза, установленная постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2013 г. №137, является информацией для служебного пользования и недоступна для анализа в рамках настоящей дипломной работы.

В то же время ранее (до 1 апреля 2013 года) штатная численность Рослесхоза была установлена постановлением Правительства от 28 января 2011 г. №39, можно предположить, что она претерпела незначительные изменения. Таким образом, в соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации, штатная численность Рослесхоза составляла:

- для центрального аппарата -254 штатные единицы;

- для территориальных органов - 782 штатные единицы.

Территориальные органы Рослесхоза образованы на основе федеральных округов Российской Федерации, в настоящее время функционирует 7 территориальных органов Рослесхоза. Таким образом, средняя штатная численность указанных территориальных органов составляет 111 штатных единиц.

В соответствии с пунктом 5.2.45 Положения о Минприроды России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. №404, Министерство принимает нормативные акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, а также осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №400, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В частности, на Росприроднадзор возложены полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Основным объектом государственного управления в системе управления лесным хозяйством являются лесничества и лесопарки.

В соответствии со статьей 23 Лесного кодекса Российской Федерации все земли лесного фонда Российской Федерации должны быть разделены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Рослесхозом) на лесничества и лесопарки, которые представляют собой территориальные единицы управления лесным хозяйством страны.

В отношении лесничеств, лесопарков осуществляются установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра.

Кроме того, лесничества и лесопарки являются объектом управления со стороны лесохозяйственного регламента, являющегося основным документом для организации осуществления, использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в Российской Федерации.

Следует отметить, что Лесной кодекс Российской Федерации не раскрывает содержание данных понятий.

В соответствии с определениями, предлагаемыми экспертами, лесничество может рассматриваться как основная территориальная единица управления лесным хозяйством в Российской Федерации.

При этом под лесопарком можно понимать частично искусственно образованный или благоустроенный лес, расположенный в пределах территории города или иного населенного пункта.

Лесопарк предназначен, в первую очередь, для организации и обеспечения отдыха населения. Лесопарки могут занимать значительную площадь - от нескольких сотен до 2-3 тысяч га и более.

2.3 Анализ эффективности сложившейся системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

Лесное хозяйство имеет огромное значение для Российской Федерации, как объект природного наследия, как ресурс для экономического роста и увеличения благосостояния населения страны, а также как определенный символ для общественного самосознания граждан Российской Федерации.

Для оценки значения лесного хозяйства для Российской Федерации предлагается рассмотреть показатели, приведенные в таблице 4.

Таблица 4

Показатели, отражающие значение лесного хозяйства для Российской Федерации

№ п/п	Наименование показателя	Значение показателя
1.	Доля Российской Федерации в площади земной поверхности, покрытой лесами	22 %
2.	Общая площадь земель лесного фонда Российской Федерации	1113,84 млн. га
3.	Доля земель лесного фонда в общей площади Российской Федерации	69 %

При этом необходимо учитывать, что при оценки площади земель лесного фонда Российской Федерации не учитываются земли лесов обороны и городских лесов, площадь которых составляет 6,2 млн. гектар, земли особо охраняемых природных территорий (площадь около 26 млн. гектар) и земли лесов иных категорий, площадь которых составляет 6,8 млн. га.

Следует отметить, что общий объем запасов древесины в лесах Земли составляет не менее 527 млрд. м³.

Первое место по значению данного показателя в мире занимает Бразилия(126 221 млн. м³), затем Россия- 81 523млн. м³, США - 47 088 млн. м³, Канада 32 983млн. м³, Китай - 14 684 млн. м³.

Таким образом, природные условия Российской Федерации создали все необходимые условия для использования лесных ресурсов в качестве фактора одного из факторов устойчивого экономического и социального развития страны. В то же время анализ различных источников показывает недостаточно эффективное управление лесным хозяйством Российской Федерации, результатам чего служит возникновение негативных тенденций по целому спектру аспектов функционирования лесного хозяйства страны.

В частности, показательным в данном случае являются данные Федеральной службы государственной статистики, отражающие отдельные результаты организации управления лесным хозяйством страны.

Таблица 5

Лесоводство и предоставление услуг в сфере лесоводства в Российской Федерации (тысяч гектаров)

Год	Лесовосстановление	Защита лесов от вредных организмов
	всего	из него искусственное лесовосстановление (создание лесных культур)	биологическим методом	химическим методом
2000	972,9	263,3	538,1	217,6
2001	959,9	264,9	520,0	450,9
2002	886,8	254,3	542,9	258,4
2003	834,1	233,1	582,1	324,7
2004	796,7	230,4	558,0	178,2
2005	812,3	187,1	511,0	128,3
2006	877,3	194,5	520,1	46,9
2007	872,5	202,4	419,6	14,6
2008	828,4	191,4	317,3	42,1
2009	836,7	181,0	150,4	15,5
2010	811,5	170,8	226,6	49,0
2011	860,0	196,5	161,7	13,8
2012	841,7	184,9	255,2	73

По каждому из рассматриваемых показателей, отражающих качество и эффективность управления лесным хозяйством (лесовосстальновление представляет особой комплекс мер, направленных на искусственное выращивание лесов после их вырубки их пожаров, защита лесов от опасных организмов направлена на обеспечение охраны леса), можно отметить наличие отрицательной динамики в период с 2000 года по настоящее время.

В частности площадь лесов, на которых осуществляются работы по лесовосстановлению, сократилась с 972 тыс. гектар в 2000 году до 841 тыс. гектар в 2012 году, то есть не менее чем на 13%.

Суммарная площадь лесов, на которых были реализованы мероприятия по их защите от вредных организмов (химическим и биологическим методами), снизилась с 755 тыс. гектар в 2000 году до 328 тыс. гектар в 2012 году, то есть не менее чем на 56%.

Основным документом, содержащим информацию о состоянии лесного хозяйства в Российской Федерации является Ежегодный доклад о состоянии и использовании лесов Российской Федерации, подготавливаемый Федеральным агентством лесного хозяйства ежегодно.

В соответствии с Ежегодным докладом о состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2011 г., общий средний прирост древостоев на землях лесного фонда в Российской Федерации составлял около 1 млрд. м3 в год, в том числе в лесах, которые могут быть использованы в целях заготовки древесины - 853 млн. м3 в год.

При этом по состоянию на 1 января 2012 г. расчетная лесосека (допустимый объем ежегодного изъятия древесины) составляла 667 млн. м3, а объем заготовки древесины по итогам 2011 г. всего 197 млн. м3.

Таким образом, в соответствии с официальными данными в Российской Федерации вырубается меньше 25% от того, что прирастает в лесах, которые можно использовать для заготовки древесины, и менее 30% от расчетной лесосеки - официально разрешенного объема вырубки.

На основании указанных данных можно сделать вывод, что объем лесных ресурсов в Российской Федерации позволяет не только обеспечивать работу существующих перерабатывающих предприятий и экспорта, но и создает условия для значительного роста объемов заготовки древесины.

В частности, государственной программой развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Правительством Российской Федерации, показатель "отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины" должен составить к 2020 году 50%, другими словами объем рубки в течение 8 лет реализации программы должен увеличиться более чем на две трети.

В то же время, по мнению ряда независимых экспертов, в первую очередь, сотрудников организации Гринпис России, данные официальной статистики о состоянии дел в сфере лесного хозяйства не в полной мере соответствуют действительности.

В частности, специалисты Гринпис России, утверждают, что использование недостоверных данных статистической отчетности, не позволяет органам государственной власти определить наиболее проблемные и критические моменты, связанные с развитием лесного хозяйства, к которым можно отнести:

- критически высокий уровень истощения лесов России;

- крайне высокие потери лесов от пожаров и болезней;

- невозможность существования и эффективного развития лесного хозяйства Российской Федерации в условиях действующих в настоящее время нормативных правовых актов.

Особый риск при этом представляет формирование системы управления лесным хозяйством Российской Федерации на основании недостоверной отчетности и статистических данных.

В соответствующим сообщении Грниписа России подчеркивается, что из-за устаревших материалов лесоустройства, приписок, ошибок в расчетах при подготовке стратегических документов ответственными органами государственной власти Российской Федерации отчетные данные совершенно не соответствуют действительному положению дел.

Кроме того, по мнению Гринписа России не соответствует действительности официальная статистика, которая не отражает резкое ухудшение ситуации в лесном хозяйстве после введение в действие нового Лесного кодекса Российской Федерации.

В частности, в соответствии с данными Росстата, рассмотренными ранее, в 2006 г. (последний год перед введением в действие нового Лесного кодекса Российской Федерации) работы по лесовосстановлению были проведены на общей площади 877,3 тыс. га, а в 2012 г. на площади 841,7 тыс. га, то есть произошло снижение всего на 4%.

Лесные культуры, по официальным данным Росстата, в 2006 г. были созданы на площади 194,5 тыс. га, а в 2012 г. - на площади 184,9 тыс. га, то есть площади, на которых проводилось искусственное лесовосстановление, сократились всего на 5%.

Лесных пожаров в 2006 г. произошло 32,5 тыс., ими была пройдено 1493,5 тыс. га лесных земель. В 2012 г. соответствующие показатели составили 20,2 тыс. случаев (на 38% меньше по сравнению с 2006 годом) и 2101,2 тыс. га (на 41% меньше по сравнению с 2006 годом).

Площадь рубок ухода в молодняках в 2006 г. составила 414 тыс. га, а в 2011 г. - 356 тыс. га, то есть сократилась всего на 14%. При этом площади, на которых проводились работы по лесоразведению, даже выросли: в 2006 г. они составляли 4,8 тыс. га, а в 2011 г. - 5,7 тыс. га.

Иные показатели официальной статистики, описывающее состояние лесного хозяйства Российской Федерации, в основном также подтверждают тезис о его относительном благополучии.

При этом сравнительный анализ не отдельных лет, а временных отрезков (например, 6 лет до введения нового кодекса и 6 лет после) позволяет получить результаты.

Отдельно следует отметить, что подобная благоприятная ситуация в сфере лесного хозяйства была обеспечена гораздо меньшим числом сотрудников: среднесписочная численность работников лесного хозяйства, по данным рассмотренного ранее ежегодного доклада, сократилась с 176 868человек в 2006 г. до 67 400 человек в 2011 г.

Аналогичная ситуация сложилась с показателями, отражающими непосредственно леса.

В соответствии с "Ежегодным докладом о состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2011 г.", количество лесов, образованных хозяйственно ценными породами, в течение последних нескольких лет только растет.

В частности, можно отметить следующие изменения площадей основных пород деревьев:

- сосновых лесов на землях лесного фонда Российской Федерации было в 2005 г. 117 295,0 тыс. га - в 2011 г. стало 120 065,4 тыс. га;

- еловых лесов было 76 417,7 тыс. га - стало 77 793,2 тыс. га,

- лиственничных лесов было 264 269,9 тыс. га - стало 275 842,4 тыс. га;

- высокоствольных дубовых лесов было 3 611,9 тыс. га, стало 3 673,5 тыс. га.

При этом с общими площадями лесов, запасами и приростами ситуация сложилась еще более благоприятная: в 2003 г. площадь лесопокрытых земель (лесного фонда и других) составляла 776 144,6 тыс. га, в 2011 г. она увеличилась до 797 136,8 тыс. га; общий запас древесины был 82 130 млн. м3, стал - 83 386,3 млн. м3; ежегодный средний прирост был 1,14 м3 на 1 га, стал 1,28 м3 на 1 га.

Соответственно и расчетная лесосека в 2006 г., перед введением нового кодекса, составляла 531,7 млн. м3, а в 2011 году -- уже 668,7 млн. м3. Объемы заготовки древесины за то же время увеличились со 161,8 млн. м3 до 196,8 млн. м3 - то есть расчетная лесосека увеличивалась даже быстрее, чем заготовка древесины.

Следует отметить, что показатели, отражающие объемы незаконной вырубки лесов в Российской Федерации не публикуются. По данным показателям есть только косвенные сведения, позволяющие оценить реальную ситуацию.

В частности, в пояснительной записке к законопроекту №168903-6 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования учета заготовленной древесины) указано, что "по статистике объем незаконно добываемой древесины, составляет более 1 млн. м3 в год". Следует отметить, что 1 млн. м3 в год составляет не менее 0,5% от объемов законной заготовки, что соответствует показателям в наиболее успешных стран в данной сфере.

В то же время реальные масштабы незаконной вырубки леса в Российской Федерации оцениваются экспертами в 20-25% от объемов законных рубок. Другими словами, они могут составлять 40-50 млн. м3, а по некоторым оценкам, доходить до 70 млн. м3 в год.

В Гринпис России считают, что реальные оценки ситуации в сфере лесного хозяйства имеются в распоряжении ответственных должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, но скрываются ими от общественности и средств массовой информации.

В частности, один из бывших руководителей Федерального агентства лесного хозяйства А.И.Савинов в своем интервью Российской газете в сентябре 2009 г. заявил, что объем нелегальной вырубки древесины в Российской Федерации составляет от 25 до 30 млн. м3.

Его заместитель в федеральном ведомстве, на тот момент В.Н. Масляков, выступая на Всемирном лесном конгрессе в октябре 2009 г., заявил, что объем незаконной заготовки леса в Российской Федерации, по разным оценкам, может составлять от 15 до 20 млн. м3 в год.

При этом в период с 2009 года масштабы незаконных рубок леса в Российской Федерации только выросли.

Одним из значимых направлений деятельности в сфере организации управления лесным хозяйством является защита лесов от пожаров.

Эффективность данной составляющей деятельности по управлению лесным хозяйством в Российской Федерации предлагается рассмотреть с учетом данных Федеральной службы государственной статистики.

Таблица 7

Лесные пожары по Российской Федерации

Год	Число лесных пожаров, тыс.ед.	Лесные земли, пройденные пожарами, тыс. га	Сгорело леса на корню, млн. м3
1992	25,8	691,5	11,1
1993	18,4	748,6	22,3
1994	20,3	536,8	10,2
1995	26,0	360,1	8,5
1996	32,8	1853,5	55,9
1997	31,3	726,7	21,8
1998	26,7	2497,0	143,0
1999	36,7	751,7	21,9
2000	22,4	1328,6	39,6
2001	23,7	896,8	16,5
2002	43,4	1369,5	32,4
2003	33,1	2352,8	68,4
2004	27,2	543,3	15,7
2005	19,2	845,3	12,3
2006	32,5	1493,5	34,5
2007	17,8	1036,1	16,5
2008	26,3	2069,8	30,1
2009	23,2	2111,6	25,4
2010	34,8	2026,9	93,1
2011	21,1	1408,4	28,7
2012	20,2	2101,2	64,3

Следует отметить, что количество лесных пожаров в Российской Федерации в 2012 году снизилось по сравнению с 1992 годом (20,2 тыс. ед. и 25 тыс. ед. соответственно).

Однако по данному показателю не представляется возможным выделить определенную тенденцию, он совершает колебания в районе отметки 25 - 30 тысяч пожаров в год.

В то же время остальные показатели существенным образом возросли по сравнению с данными 1992 года.

В частности, площадь лесных земель, пройденных пожарами возросла с 691 тыс. гектар в 1992 году до 2101 тыс. гектар в 2012 году (то есть, более чем в три раза).

Объем леса, сгоревшего на корню, возрос с 11 млн. м3 в 1992 году до 64 млн. м3 в 2012 году (то есть, почти в 6 раз).

Если рассматривать государственные расходы на тушение лесных пожаров в Российской Федерации, то в 2009 году на борьбу с пожарами субъектами Российской Федерации было выделено в общей сложности 3 млрд. руб.

В то же время в 2008 году экономический ущерб от лесных пожаров составил 18 млрд. руб.

По оценкам ряда экспертов, в 2009 году суммарный экономический ущерб Российской Федерации от лесных пожаров составил не менее 20-30 млрд. руб. Необходимо отметить, что при расчете экономического ущерба от лесных пожаров, оцениваются только фактические потери древесины на корню, они составляют в среднем 27 млн. м3 в год по стране, что с учетом рыночной стоимости древесины составляет примерно 1350 млн. руб.

По данным Федерального агентства лесного хозяйства, за первое полугодие 2013 года на территории лесного фонда Российской Федерации было зафиксировано 5377 пожаров на общей площади 546 509 га, в том числе на 371 676 га покрытой лесом площади. Данный показатель примерно на треть меньше, чем за аналогичный период 2012 года, когда в Российской Федерации было зафиксировано 12412 пожаров на общей площади 892 935 га.

Наиболее "горимым" за последние пять лет по статистике Рослесхоза стал 2009 год, когда за первые шесть месяцев выгорело 1,46 млн. га, а общее число зафиксированных лесных пожаров превысило 17 000.

В то же время самой спокойным было первое полугодие 2010 года, когда территории, пройденные огнем, в Российской Федерации не превысили 340 тысяч га.

По данным Рослесхоза, наиболее распространенной причиной лесных пожаров в Российской Федерации является антропогенный фактор.

В частности, было установлено, что в 41,9% случаев возгорания возникли из-за неосторожного обращения с огнем местного населения в лесу, в 7,09% случаев - из-за сельхозпалов.

При этом, грозовые лесные пожары составляют 12,45% случаев, пожары по неустановленным причинам - 38,47%, к которым, по мнению специалистов Рослесхоза, также имеет отношение деятельность человека.

Следует отметить, что в первом полугодии 2013 года за нарушение правил пожарной безопасности в лесах и на прилегающих территориях в Российской Федерации возбуждено 459 уголовных дел и наложено 5862 административных штрафа. Должностными лицами привлечено к административной ответственности за соответствующие нарушения 7016 человек.

Глава 3. Разработка предложений по созданию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством

3.1 Разработка предложений по изменению структуры и субъектов системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

При подготовке предложений по совершенствованию структуры и изменению субъектов систему государственного управления лесным хозяйством представляется необходимым отметить следующее.

Сфера управления лесным хозяйством Российской Федерации характеризуется отсутствием стабильности по всем ключевым аспектам и характеристикам системы управления. На протяжении всей истории Российской Федерации существенные и регулярные изменения претерпевали как институциональные условия использования объектов лесного хозяйства, вопросы распределения полномочий между уровнями публичной власти, так и сами субъекты управления лесным хозяйством Российской Федерации.

В частности, только основной государственный орган управления в сфере лесного хозяйства на федеральном уровне претерпел не менее трех изменений за последние несколько лет:

- Федеральное агентство лесного хозяйства в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации;

- Федеральное агентство лесного хозяйства в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

- Федеральное агентство лесного хозяйства в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Подобные изменения, а главное регулярность их реализации не способствуют формированию целостной и эффективной системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации. Особенно заметным отсутствие стабильности системы управления становится при сравнении отечественной системы управления лесным хозяйством с зарубежными образцами.

В некоторых странах системы управления лесным хозяйством сохраняют свои ключевые принципы и основные элементы в неизменности на протяжении нескольких десятков лет.

С учетом сравнения результатов управления лесным хозяйством в Российской Федерации и в зарубежных странах можно сделать вывод о том, что стабильность системы управления также играет определенную роль при определении ее качества и эффективности.

В связи с изложенным представляется, что при разработке предложений по совершенствованию системы государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации изменения должны вноситься только в целях устранения наиболее критических и принципиальных проблем, выявленных по результатам проведенного в рамках настоящей дипломной работы анализ.

При этом за основу могут быть взяты наиболее удачные и успешные примеры формирования структуры системы государственного управления лесным хозяйством из зарубежного опыта, в первую очередь, из опыта Финляндии.

В настоящий момент структура управления лесным хозяйством Российской Федерации основана на принципе разделений полномочий между уровнями публичной власти, что в целом соответствует реализуемым в стране принципам федерализма.

При этом на федеральном уровне управления в основном сосредоточены полномочия, связанные с принятием нормативных правовых актов и выработкой государственной политики в данной сфере.

Разделение полномочий по нормотворчеству, выработке государственной политики и право применению, внедренное на федеральном уровне (Министерство природных ресурсов Российской Федерации ответственно за нормотворчество и выработку государственной политики, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования за реализацию государственной политики), соответствует принципам построения системы федеральных органов исполнительной власти, заложенных Указом Президента Российской Федерации №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Подобное разделение незначительно усложняет процедуру принятия решений в сфере организации управления лесным хозяйством, в то же время она способствует созданию условий для выработки объективной государственной политики.

В связи с изложенным представляется, что изменений структуры и субъектов на федеральном уровне управления лесным хозяйством в Российской Федерации является необоснованным и в целом не требуется.

На уровне субъектов Российской Федерации управление лесным хозяйством осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, структура которых, а также руководитель которых назначаются по согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Подобная практика соответствует существующим в Российской Федерации подходам к организации контроля за реализации полномочий, переданных Российской Федерацией субъектам Российской Федерации. Подобные меры позволяют сохранить определенный контроль, а также обеспечить координацию при реализации субъектами Российской Федерации переданных федеральных полномочий.

Таким образом, на региональном уровне также предлагается сохранить существующую систему организации управления лесным хозяйством в части функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, представляется возможным изменить структуру государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации путем активного использования государственных учреждений или государственных унитарных предприятий при организации управления лесными объектами.

Подобная практика получила широкое распространение в Финляндии, где сформирован государственный концерн "Лесная служба", осуществляющий функции по воспроизводству и защите леса, а также хозяйственные полномочия по управлению лесом.

Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации несмотря на сложную структуру организации управления лесным хозяйством все функции по управлению фактически сосредоточены у одного субъекта управления (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации).

Указанный субъект системы управления реализует полномочия по планированию управления лесным хозяйством, хозяйственному использованию лесных ресурсов, контролю за результатам использования лесных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации.

Подобное совмещение имеет следующие недостатки:

- орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации имеет существенные ограничения при реализации хозяйственных функций по управлению лесными ресурсами, в первую очередь, связанными с необходимостью проведения конкурсных процедур в рамках законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд;

- орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет хозяйственное управление лесными ресурсами, а также контроль за хозяйственным управлением лесными ресурсами, что создает риски возникновения коррупционных проявлений, а также недобросовестного поведения соответствующих должностных лиц органа исполнительной власти.

Следует отметить, что Лесным кодексом Российской Федерации уже предусмотрена возможность передачи отдельных полномочий в сфере управления лесным хозяйством государственным учреждениям.

В частности, в соответствии с пунктом 2.1 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации государственный лесной надзор (лесная охрана) может быть передан для осуществления государственными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных Лесным кодексом Российской Федерации.

При этом представляется целесообразным сформировать организацию, ответственную за хозяйственное управление лесами на федеральном уровне. Подобная организация может быть образована как в форме государственного учреждения, государственного унитарного предприятия, так и в форме государственной корпорации.

В случае реализации данных предложений структура системы управления лесным хозяйством в Российской Федерации будет иметь вид в соответствии со схемой, представленной на рисунке 7.

Рису. 7. Структура систему государственного управления лесным хозяйством

Реализация данных предложений не требует внесения существенных изменений в нормативные правовые акты, в то же время позволяет сформировать логичную с точки зрения теории управления схему, позволяющую разделить хозяйственные полномочие и полномочия по контролю и надзору в данной сфере между принципиально разными субъектами управления.

Особенно важно в данном случае, является то, что предлагаемые субъекты системы управления не имеют непосредственной взаимосвязи, что снижает риск их совместных недобросовестных действий.

3.2 Разработка предложений по корректировке распределения функций в сфере государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

Как уже было указано ранее в настоящее время система государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации предусматривает совмещение хозяйственных и контрольных функций на уровне органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что создает существенные риски и снижает эффективность реализуемых контрольных и надзорных мероприятий, так как при подобном подходе орган исполнительной власти фактически должен следить и оценивать, в том числе, свои собственные действия.

Подобная ситуация не является оптимальный для организации системы государственного управления лесным хозяйством, в связи с чем представляется необходимым внести в нее изменения в данной части.

В частности функции по контролю, надзору, а также пожарному надзору в лесах целесообразно передать на уровень Российской Федерации.

Указанные полномочия могут быть реализованы Федеральным агентством лесного хозяйства.

Следует отметить, что Федеральное агентство в настоящее время уже обладает территориальными подразделениями в 7 федеральных округах Российской Федерации. При этом полномочиями, для реализации которых требуется непосредственно присутствие на территории субъектов Российской Федерации, Рослесхоз не наделен.

Таким образом, созданная территориально распределенная структура Рослесхоза может стать основой для восстановления системы государственного лесного контроля на федеральном уровне.

Передача полномочий по осуществлению государственного лесного контроля, а также полномочий по осуществлению государственного пожарного надзора в лесах на федеральный уровень позволит решить следующие задачи:

- повысить прозрачность проводимых в лесах контрольных и надзорных мероприятий;

- разделить функции по управлению лесным хозяйством и по контролю за правильностью процессов управления им, соблюдения норм законодательства в процессе управления, между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- повысить значимость функций по реализации лесного контроля и надзора путем перевода их на федеральный уровень;

- обеспечить централизацию исполнения функций по контролю и надзору на территории лесов, что будет способствовать повышению эффективности контрольных мероприятий.

По оценкам экспертов организации Гринпис России, для формирования подобной структуры на федеральном уровне потребуется создания штатной структуры, включающей не менее 20 тысяч инспекторов.

Подобный расчет сделан, исходя из предположения о необходимости формирования оперативных групп, включающих в свой состав не менее 3 инспекторов, в расчете на каждое лесничество, являющееся территориальной единицей управления лесным хозяйством в Российской Федерации.

С учетом того, что по данным Росстат средний размер заработной платы государственных гражданских служащих центрального аппарата Федерального агентства лесного хозяйства по итогам первого полугодия 2013 года составил около 65 тыс. рублей, можно предположить, что фонд оплаты труда территориальных подразделений инспекторов Рослесхоза составит не менее 15,6 млрд. рублей ежегодно.

При этом подобная служба станет одним из крупнейших федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, уступающей по штатной численности только Федеральной налоговой службе. Федеральной таможенной службе.

Таким образом, реализация подобного подхода потребует перераспределения функций в сфере государственного управления лесным хозяйством в соответствии со схемой, предлагаемой на рисунке 8.

Рис. 8. Предлагаемая схема распределения полномочий между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией

Передача полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора Федеральному агентству лесного хозяйства потребует формирования территориальных органов этого ведомства на территории каждого субъекта Российской Федерации.

Кроме того, представляется, что мерами, способствующими формированию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации, могут также стать:

- разделение полномочий по управлению лесным хозяйством и по мониторингу состояния лесного хозяйства;

- внедрение системы оценки эффективности деятельности должностных лиц федерального органа исполнительной власти, ответственного за организацию управления лесным хозяйством Российской Федерации.

Следует отметить, что в рассмотренных в рамках подготовки настоящей дипломной работы материалах были в том числе материалы организации Гринпис России, содержащие существенную критику в первую очередь, системы мониторинга состояния лесного хозяйства, а также системы официальной отчетности в данной сфере.

В частности, по мнению организации Гринпис России, данные официальной статистики в сфере управления лесным хозяйством, за формирование которых ответственность несет в том числе Рослесхоз, являются не вполне объективными, занижающими количество проблем и критических моментов в сфере управления лесным хозяйством.

При этом, необходимо учитывать, что наличие объективной и исчерпывающей информации о состоянии управляемого объекта является одним из ключевых условий формирования эффективной системы управления.

С учетом возникновения определенных рисков, связанных с совмещением функций по управлению и мониторингу состояния объекта управления в руках одного субъекта управления, предлагается рассмотреть целесообразность разделения данных функций.

Следует отметить, что в Российской Федерации подобные меры уже были реализованы ранее. Ярким примером может служить перевод Федеральной службы государственной статистики из ведения Министерства экономического развития Российской Федерации в непосредственное ведение Правительства Российской Федерации. Логика подобного перевода связана с теми же соображениями о необходимости разделения функций по мониторингу состояния управляемой сферы и непосредственного управления.

Подобное разделение исключает возможность возникновения риска недобросовестных действий должностных лиц, направленных на изменение данных, получаемых в результате мониторинга, в интересах субъекта управления лесным хозяйством.

В целях недопущения излишнего роста аппарата государственного управления, а также увеличения расходов федерального бюджета предлагается рассмотреть возможность передачи функций по мониторингу состояния лесного хозяйства Российской Федерации негосударственной организации.

В качестве подобной организации может выступить организация Гринпис России, являющаяся неправительственной некоммерческой организацией, целью деятельности которой является защиты окружающей среды и природных ресурсов России.

Подобная мера может иметь следующие преимущества:

- снижение расходов федерального бюджета на реализацию функций по управлению лесным хозяйством;

- обеспечение объективности получаемых сведений о результатах мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации.

Рис. 9. Схема организации мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации

При этом единая некоммерческая организация, наделенная полномочиями по организации мониторинга состояния лесного хозяйства, будет также обязана предоставлять полученные сведения всем заинтересованным органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3.3 Формирование предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты в целях внедрения эффективной системы государственного управления лесным хозяйством

Реализация предлагаемых изменений в структуре государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации потребует внесения ряда изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие данную сферу общественных отношений.

Ряд изменений должны быть внесены в Лесной кодекс Российской Федерации, в первую очередь:

- в части изменения роил государственных учреждений в системе государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;

- в части передачи полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора и государственного пожарного надзора в лесах Российской Федерации;

- в части выделения самостоятельного функционала по организации проведения мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации и его передачи негосударственной организации.

Реализация каждого из указанных предложений потребует принятия ряда подзаконных актов, а именно:

- о внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства;

- об утверждении порядка передачи полномочий по мониторингу состояния лесного хозяйства Российской Федерации негосударственной организации;

- о реализации полномочий государственных учреждений в сфере хозяйственного управления лесным хозяйством Российской Федерации.

Полный перечень возможных проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации предложений, разработанных в рамках настоящей дипломной работы, представлен в таблице 8.

Таблица 8

Перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации разработанных предложений

№ п/п	Тип нормативного правового акта	Краткое наименование	Содержание
1	Федеральный закон	О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации	Внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации, направленных на: - передачу полномочий по реализации государственного лесного контроля и надзора на уровень Российской Федерации; - изменение возможной роли государственных учреждений в системе управления лесным хозяйством Российской Федерации; - разделение полномочий по управлению и контролю за лесным хозяйством и по организации мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации
2	Постановление Правительства Российской Федерации	О внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства	Внесение в Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства изменений, направленных на закрепление на агентством полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора
3	Постановление Правительства Российской Федерации	Положение об организации управления лесным хозяйством на базе государственных учреждений	Положение об организации управления лесным хозяйством на базе государственных учреждений, определяющее: - функции и задачи управления лесным хозяйством государственным учреждением; - порядок передачи полномочий по управлению лесным хозяйством государственному учреждению; - ответственность государственного учреждения при передаче ему полномочий по управлению лесным хозяйством; - условия и порядок изъятия полномочий по управлению лесным хозяйством у государственного учреждения.
4	Постановление Правительства Российской Федерации	Об определении организации, осуществляющий мониторинг состояния лесного хозяйства Российской Федерации	Постановлением Правительства Российской Федерации необходимо определить: - порядок и принципы выбора организации для проведения мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации; - принципы и источники финансирования деятельности организации по проведению мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации; - ответственность организации при работе с данными о состоянии лесного хозяйства Российской Федерации.
5	Распоряжение Правительства Российской Федерации	Об определении организации, ответственной за проведение мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации	Распоряжением Правительства Российской Федерации должна быть определена конкретная организация, ответственная за организацию проведение мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации.

Заключение

В рамках настоящей диссертационной работы рассмотрена возможность совершенствования системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации. В том числе проведен анализ:

- теоретических аспектов формирования системы государственного управления лесным хозяйством;

- существующей системы государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации и нормативных правовых актов, закрепляющих данную систему;

- зарубежного опыта формирования государственных систем управления лесным хозяйством;

- эффективности существующей в Российской Федерации системы государственного управления лесным хозяйством.

В частности, по результатам проведенной работы установлено, что в настоящее время основными органами государственной власти, осуществляющими государственное управление лесным хозяйством на федеральном уровне, являются:

- Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);

- Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России);

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В целом, современная система государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации определена Лесным кодексом Российской Федерации и основана на принципе разделения полномочий между уровнями публичной власти, в первую очередь, между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Особое значение для характеристики системы государственного управления лесным хозяйством играет передача полномочий по управлению лесами, находящимися в собственности Российской Федерации субъектам Российской Федерации. В результате данного решения субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по управлению 93% всех лесов Российской Федерации, включая:

- организацию государственной охраны лесов, а также лесной надзор и контроль;

- разработка и экспертиза лесных планов, а также лесохозяйственных регламентов;

- организация использования лесов, лесных ресурсов и лесных земель;

- организация системы управления лесами и лесным хозяйством на территории субъектов Российской Федерации.

На основании проведенной работы сформулированы предложения по совершенствованию системы государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации.

По мнению автора, значительное влияние на эффективность системы государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации оказывает ее нестабильность, выражающаяся в регулярных изменениях в системе распределения полномочий между уровнями власти, в структуре субъектов и объектов управления в лесном хозяйстве.

В данном случае особенно следует выделить зарубежный опыт формирования систем государственного управления лесным хозяйством, сохраняющих свою стабильность на протяжении многих лет.

Принципиально значимым является опыт Финляндии и Канады, где система управления лесным хозяйством сохраняет свою относительную стабильность на протяжении всего XX века.

Результатом подобной нестабильности, а также ряда дополнительных недостатков в системе государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации является снижение эффективности управления, приводящее к снижению значения рад наиболее значимых показателей, отражающих состояние лесного хозяйства в Российской Федерации.

При этом следует отметить, что по мнению авторитетной негосударственной организации Гринпис России, данные официальной статистики, отражающие состояние лесного хозяйства Российской Федерации являются не в полной мере объективными.

В связи с изложенным, в рамках настоящей дипломной работы разработаны следующие предложения, направленные на формирование эффективной системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации:

1. Создание специализированных государственных учреждений и наделение их полномочиями по хозяйственному управлению объектами лесного хозяйства Российской Федерации.

Подобная мера позволит разделить как на федеральном, так и на региональном уровнях функции по управлению и распоряжению лесным хозяйством и по осуществлению государственного лесного контроля и надзора.

В результате реализации данного предложения будет обеспечена прозрачность и объективность реализуемых мероприятий в сфере контроля и надзора за использованием лесного хозяйства Российской Федерации.

2. Передача полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора на федеральный уровень (Федеральному агентству лесного хозяйства).

В настоящий момент система распределения полномочий и функций в сфере управления лесным хозяйством предусматривает наделение органов государственной власти и полномочиями по осуществлению контроля и надзора в лесах и полномочиями по распоряжению и управлению лесами.

В результате, подобной схемы распределения полномочий, органы исполнительной власти фактически вынуждены осуществлять контроль и надзор в том числе и результатов собственной деятельности, что снижает эффективность и объективность реализуемых контрольных и надзорных мероприятий.

3. Передача полномочий по осуществлению мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации независимой организации.

Существенная критика системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации связана с недостоверностью данных официальной статистики, не позволяющей вырабатывать эффективные меры по управлению и развитию лесного хозяйства.

Совмещение функций по управлению лесным хозяйством и по мониторингу его состояния создает риск недобросовестных действий ответственных должностных лиц, направленных на формирование результатов мониторинга в интересах субъекта управления.

С учетом изложенного, предлагается передать полномочия по мониторингу состояния лесного хозяйства Российской Федерации негосударственной некоммерческой организации.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации.

2. Лесной кодекс Российской Федерации.

3. Указ Президента Российской Федерации от 22 мая 2012 г. №636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 №736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства".

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 №404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 №400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. №370"

7. Система // Большой Российский энциклопедический словарь. -- М.: БРЭ. -- 2003, с. 1437

8. Организационная структура государственного управления: курс лекций / Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова, Л.С. Вечер - Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. - 231 с

9. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. Учебник. - М.Юрист. 2005. 379 С.

10. Государственное и муниципальное управления. Экономика и финансы. URL: http://economedu.ru/gosupravlenie.html (дата обращения:14.11.2013)

11. Глазунова Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов / Н.И. Глазунова. - М.: ЮНИТИ, 2008. - 551 с.

12. Терминологический словарь Федерального лесного агентства. URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/terminology/l/49 (дата обращения: 20.11.2013)

13. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. -- 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с.. 1999

14. Писаренко А.И. Лесное хозяйство России: от пользования к управлению Юриспруденция, М. - 2004.

15. Страхов В.И., Писаренко А.И. О завершении эпохи классического лесного хозяйства // Использование и охрана природных ресурсов России, №3 и №4, 2008 г

16. Основные цели лесного хозяйства. URL: http://borrozaz.ru/lesoustrojstvo/osnovnye_celi_lesnogo_hozyajstva (дата обращения: 20.11.2013)

17. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л.В. Сморгунова. - Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. - М.: РОССПЭН, 2006. - 381 с.

18. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным

19. Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. - М.: Академический проект, 2006. С.394-395

20. Понятие и виды эффективности государственного управления

21. Якунин В.И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Журнал "Власть", №8, 2006