Мониторинг развития сельских территорий как оценка их экономического потенциала на примере комитета по делам сельских территорий министерства сельского хозяйства республики Казахстан

Таблица 2. Размеры и источники финансирования сельских территорий.

Данные таблицы 2 показывают, что ежегодно увеличиваются средства, направляемые из различных источников на финансирование СНП. Причем, рост наблюдается в 2008 по сравнению с 2007 годам по всем видам источников. Так, если в 2007 году общая сумма финансирования составляла 121,2 млрд. тенге, то в 2008 году она возросла в 1,8 раза. Наибольший удельный вес в структуре таких источников ежегодно занимают средства республиканского бюджета - это 50% от общей их суммы, на втором месте по размеру финансирования занимают средства местного бюджета - 42-45% и оставшиеся 5-8% приходятся на другие источники финансирования. В 2009 году, наоборот, по двум первым источникам происходит сокращение на почти 5-10% и резкое увеличение других источников - в 3,1 раза по сравнению с 2008 годом. В целом можно отметить снижение темпов роста объемов финансирования СНП в 2009 году по сравнению с 2008 годом.

Более подробно объемы финансирования СНП из различных источников в целом по республике, а также в разрезе регионов в расчете на 1 сельского жителя представлены на рисунке 3.

Данные рисунка 3 показывают, что величина финансирования в 2008 году по сравнению с 2007 годом увеличивается. Если в 2007 году было выделено почти 109,9 млрд. тенге в расчете на 1 сельского жителя, то в 2008 году - на 104,2 млрд. тенге больше или 214,1 млрд. тенге. Рост составил почти 2 раза. Что касается регионов, то в 2007 году больше всего средств из различных источников получили сельские жители Мангистауской области. Размер такого финансирования составил 52,4 тыс. тенге, что почти в 3 раза выше среднереспубликанского показателя за 2007 год. Меньше всего средств было выделено жителям Жамбылской области- всего 5 тыс. тенге в расчете на 1 сельского жителя, что почти в 10 раз меньше, чем жителям Мангистауской области. Основная масса регионов получила средства в пределах от 10 до 25 тыс. тенге. Размер финансирования регионов в 2008 году значительно возрастает, в особенности, в Атырауской области с 25,2 тыс. тенге до 110,4 или более, чем в 4 раза, Мангистауской - с 52,4 до 87,4 тыс. тенге или в 1,7 раза, в Актюбинской-с 17,5 до 39,9 тыс. тенге или в 2,3 раза и в Жамбылской с 5,3 до 15,5 тыс. тенге или почти в 3 раза. Таким образом, практически нет ни одного региона, который получил финансирование из республиканского бюджета в 2008 году меньше, чем в 2007 году. Однако, выделяемые суммы, по сравнению с зарубежными странами, не позволяют регионам обеспечивать стабильное развитие их экономики и социальной сферы.

Больше всего средств из республиканского бюджета направляется на финансирование социальной сферы. Так, например, на развитие отрасли сельского образования в 2008 году приходилось 36 % общей суммы затрат такого бюджета, на развитие сельского здравоохранения 17 %. Аналогично эти сферы финансируются из местного бюджета. Основная доля расходов местного бюджета за 2008 год приходится на развитие отрасли сельского образования 30 % и здравоохранения 8 %.

На развитие социальной инфраструктуры сельских населенных пунктов в 2009 году, как видно из данных, приведенных на рисунке 6, направлено 89,9 млрд. Тенге, в том числе из республиканского - 42,3 млрд. Тенге, местных бюджетов 42,7 млрд. Тенге и других источников - 4,9 млрд. Тенге. . Это позволило охватить строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом 867 объектов сельского образования, 444 объекта сельского здравоохранения, 239 объектов культуры, спорта и туризма. В том числе в рамках проекта «100 школ и 100 больниц» охвачено строительство 24 объекта образования и 22 объекта здравоохранения. Однако выделяемые объемы финансирования все еще остаются недостаточными, поскольку не во всех СНП имеются объекты образования, здравоохранения, многие из них не соответствуют нормативам, из-за аварийиности, приспособленности, эксплутации свыше 40 лет. В целом обеспеченность СНП различных регионов объектами образования за 2007-2008 годы представлена в таблице 3.

Таблица 3. Обеспеченность СНП объектами образования.

Анализ охвата сельских детей школьного возраста обучением показывает, что по данным мониторинга 2007 года в 5563 СНП функционируют объекты образования, в том числе типовых объектов в количестве 2802 и почти столько же объектов образования находятся в приспособленных помещениях. И что хуже всего, в 1949 СНП вообще не имеется объектов образования, что составляет почти 26% всех объектов, по 37% приходится на типовые и приспособленные объекты. Однако, как видно, имеет место тенденция сокращения СНП в регионах. Так, например, в 2008 году по сравнению с 2007 годом их количество сократилось на 419 единиц. В результате сократились типовые и приспособленные объекты и ,наоборот, увеличилось число СНП, в которых эти объекты не имеются. Если в 2007 году последних было 1949 объектов, то в 2008 году их количество увеличилось на 382 единицы и составило 2331 объект. Происшедшие изменения в основном объясняются сокращением количества малокомплектных школ (начальные и средние школы) из-за миграции сельского населения.

Наибольшие сокращения СНП произошли в Восточно-Казахстанской, Актюбинской, Атырауской и Карагандинской областях на 51, 44, 44 и 38 объектов соответственно. В результате сократились и объекты образования в этих регионов, в особенности типовые объекты. Так, например, в ВКО их число снизилось на 162 объекта, в Атырауской области-в 2 раза, на 59 объектов в Актюбинской области и на 109 объектов в Карагандинской области и больше всего, то есть в 4,5 раза количество типовых объектов образования сократилось в Кызылординской области. И только в двух регионах, таких как Акмолинская и Костанайская области, наоборот, число типовых объектов увеличилось. Так, в Акмолинской области их рост составил 3,6 раза, в Костанайской области - на 13 объектов. Вместе с тем, произошел рост СНП, неимеющих объектов образования., в таких регионах, как Павлодарская область с 92 до 239 объектов, ВКО - на 77, ЗКО - на 94, СКО - на 69, ЮКО - на 97 объектов.

Следует отметить, что в 2008 году строительством и реконструкцией на селе охвачено 266 объектов образования, в 795 объектах проведены капитальные ремонты. Из средств республиканского бюджета на эти цели направлено 34,2 млрд. тенге, местного бюджета 22,4 млрд. тенге и 0,6 млрд. тенге из других источников. На укрепление материально-технической базы сферы сельского образования направлено 10,2 млрд. тенге.

Вместе с тем, в системе общего среднего образования сельской местности имеются ряд проблем требующих дальнейшего решения. В 2008 году в 173 СНП республики школы находились в аварийных помещениях, в 47 СНП занятия в школах проводились в 3-4 смены, в 1289 СНП республики объекты образования находились в помещениях свыше 40 лет постройки, из них в 748 СНП объекты находились в приспособленных помещениях, а в 3250 СНП на объектах образования в течение последних 10 лет не проводился капитальный ремонт, из которых в 1799 СНП объекты образования находятся в приспособленных помещениях. Кроме того, на селе совершенно не развита сеть дошкольных организаций образования. Что касается 2009 года, то ситуация с состоянием объектов образования еще больше ухудшилась, в том числе из-за аварийности и уже 1513 объектов находились в помещениях свыше 40 лет постройки.

Наряду с изучением состояния обеспеченности СНП объектами образования была проанализирована их же обеспеченность объектами другой, немаловажной составляющей социальной сферы - здравоохранения. Она представлена в таблице 4.

Таблица 4. Обеспеченность СНП объектами здравоохранения.

Данные таблицы 4 показывают, что в 2007 и в 2008 годах обеспеченность СНП объектами здравоохранения была выше, чем объектами образования. Так, в 2007 году она составляла 83,4%, в 2008 году - 85,5%.Тогда как обеспеченность объектами образования за анализируемый период была ниже, 73,3% и 67,1% соответственно. В 2009 году данная ситуация ухудшилась и процент обеспеченности этими объектами составил 69,5. Это объясняется тем, что по сравнению с 2007 и 2008 годами, общая численность СНП сократилась на 510 и 91 объект соответственно. Наибольшей обеспеченностью объектами здравоохранения характеризуется в 2007 и в 2008 годах Алматинская область - 88,9% и 92,4%, в 2009 году ЮКО - 83%. Однако, в ВКО, ЮКО и Алматинской области за последние три года больше всего СНП, в которых не имеются объекты здравоохранения. Строительством и реконструкцией охвачено в сельской местности 157 объектов здравоохранения, в 360 объектах проведены капитальные ремонты. Из средств республиканского бюджета на эти цели направлено 15,2 млрд. тенге и средств местных бюджетов около 6,0 млрд.тенге. На укрепление материально- технической базы сферы сельского здравоохранения направлено 3,9 млрд. тенге.

До настоящего времени Министерством культуры не утвержден минимальный норматив сети организаций культуры, регламентирующий вопросы планирования, строительства объектов культуры, предусмотренный Законом Республики Казахстан «О культуре». В результате обеспеченность клубами по республике составляла в 2007 году 37,4%, в 2009 году всего 40,9 %. Другими словами менее половины всех СНП не охвачены клубными учреждениями и больше всего не обеспечены ими жители южных и восточных регионов. Самая высокая обеспеченность приходится на Акмолинскую, Павлодарску и Кызылординскую области.

Таблица 5.Обеспеченность СНП клубными учреждениями за 2007 и 2009 годы.

Ежегодно, значительные бюджетные ассигнования выделяются на развитие инженерной инфраструктуры сельских населенных пунктов. Об этом свидетельствуют данные, представленные также на рисунке 6. Общая сумма таких ассигнований в 2009 году составила 140,4 млрд. тенге, из которых 38,5% составляли средства, выделенные из республиканского бюджета, 36,2%- местного бюджета и оставшиеся 25,3% приходились на другие источники. Это позволило охватить охватить строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом 349 объектов питьевого водоснабжения, 914 км.автодорог местного значения, 2574 объекта сельского электроснабжения и 73 объекта газоснабжения.

В развитии инженерной инфраструктуры села важнейшее место занимает обеспечение сельских жителей качественной питьевой водой. Объем финансирования на развитие сельского питьевого водоснабжения в 2008 году составил 29,5 млрд. тенге в том числе из республиканского бюджета 16,9 млрд. тенге.

20 ноября 2008 года между акиматами областей и Министерством сельского хозяйства РК заключены меморандумы по водообеспечению сельского населения качественной питьевой водой, где предусмотрено обеспечить первоочередное финансирование объектов питьевого водоснабжения, где население использует привозную воду и из открытых источников без предварительной очистки и пользующихся децентрализованным водоснабжением. В рамках заключенного меморандума сформирован конкретный перечень СНП пользующихся привозной водой и децентрализованными источниками водоснабжения. Обеспеченность сельского населения регионов питьевой водой представлена в таблице 6.

Таблица 6. Водоснабжение СНП за 2008-2009 годы.

В 2008 году 294 СНП пользуются привозной водой, таких сел много в Южно-Казахстанской (58), Костанайской (68), Акмолинской (31) и Атырауской (25) областях. Жители 4114 СНП пользуются из децентрализованных источников водоснабжения. В 2009 году количество СНП, пользующихся привозной водой уменьшилось с 294 до 231 объекта или на 21,5%. Улучшилось центральное водоснабжение населения. Так, если в 2008 году услугами такого водоснабжения было охвачено 2685 СНП, то в 2009 году их число возросло на 6,7% и составило 2866 сел. Одновременно сократилось снабжение из децентрализованных источников с 4114 до 3905 СНП. Как видно, ситуация с водообеспеченностью населения в республике улучшилась.

Для определения эксплуатационных запасов подземных вод Комитетом по геологии и недропользования МЭМР в 2009 году проведены поисково-разведочные работы на подземных водах в 256 СНП и в 2009-2010 годах в 1279 СНП, на основании которых, будет определена целесообразность строительства и реконструкции объектов питьевого водоснабжения в сельских населенных пунктах, пользующихся привозной водой и децентрализованными источниками водоснабжения.

Стабильное обеспечение сельских территорий электроэнергией и природным газом является одной из главных задач местных исполнительных органов. Как видно из данных таблицы 7, в настоящее время по республике 111 СНП не подключены к энергосетям, хотя их количество по сравнению с 2007 годом сократилось на 62 единицы или на 35,8%.

Таблица 7 . Обеспеченность СНП электроснабжением за 2007-2009гг.

Однако в целом отмечается тенденция снижения количества сельских населенных пунктов в республике, в том числе электрифицированных. При этом, процент обеспеченности электроэнергией СНП составляет в среднем за 3 года почти 98%. Данные этой же таблицы показывают, что почти 100%-ная обеспеченность электроэнергией в 2007-2009 годах была в Акмолинской, Павлодарской, Алматинской, Жамбылской, Мангистауской областях. Мнеьше всего обеспечены электроэнергией такие регионы как, ВКО, ЮКО, Кызылординская и Карагандинская области. Следует отметить, что в динамике процесс электроснабжения характеризуется стабильностью.

В целом по республике отмечается динамика роста газифицированных СНП. Так, на 1 января 2010 года количество газифицированных сел в 2009 году увеличилось по сравнению с 2008 годом на 78 единиц.

Что касается состояния автомобильных дорог местного значения, то по итогам проведенного мониторинга, их общая протяженность по состоянию на 1 января 2009 года составляет 70,3 тыс. км. Из них требуют капитального ремонта -17,8 тыс.км, среднего ремонта -23,1 тыс. км. Для выполнения указанного объема работ требуется 717,1 млрд. тенге, фактически из республиканского и местного бюджетов выделено и освоено в 2008 году 21,6 млрд. тенге, что составляет только лишь 3,0% от потребности. Несмотря на принимаемые меры состояние автомобильных дорог местного значения из года в год ухудшается. Так, на 1 января 2009 года в 2005 СНП дорога до районного центра находится в неудовлетворительном состоянии, 174 СНП до районного центра не имеют автодорог с твердым покрытием (бездорожье).

Если говорить о состоянии телекоммуникационной связи в регионах республики, то проведенный анализ за последние три года показал положительную тенденцию. Так, за 2008 год-98%, а за 2009 год 99% СНП республики обеспечены телефонной связью, как видно из данных таблицы 8. Анализ представленных материалов показал, что в 4229 СНП (60%) в 2008 году и в 3098 СНП (44,0 %) в 2009 году плотность телефонных аппаратов не соответствует нормативу, низок процент охвата широкополосной Интернет-связью. Все еще не обеспечен 100% охват территории республики Казахстан государственным телерадиовещанием, особенно приграничных сельских населенных пунктов.

Итоги реализации Государственной программы развития сельских территорий ежегодно рассматриваются на заседаниях МВК по выработке предложений в области развития сельских территорий.

Основными параметрами, оценивающими уровень социально-экономического развития сельских населенных пунктов республики, являются данные мониторинга. Мониторинг развития сельских территорий проводится на основе данных, представленных местными исполнительными органами.

По данным мониторинга на 1 января 2010 года в республике насчитывается 7002 сельских населенных пункта, что на 510 СНП меньше, чем по классификации, проведенной в 2007 году. Указанное количество СНП сократилось за счет упразднения, в соответствии с Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан». В целом, проведенный анализ состояния и развития сельских территорий позволил выявить ряд недостатков, как в социальной, так и в инженерной сферах. Так, в системе общего среднего образования сельской местности имеются проблемы, требующие дальнейшего решения. В 173 СНП республики школы находятся в аварийных помещениях, в 47 СНП занятия в школах проводятся в 3-4 смены, в 1289 СНП республики объекты образования находятся в помещениях свыше 40 лет постройки, из них в 748 СНП объекты находятся в приспособленных помещениях, а в 3250 СНП на объектах образования в течение последних 10 лет не проводился капитальный ремонт, из которых в 1799 СНП объекты образования находятся в приспособленных помещениях. Аварийных школ много в Южно-Казахстанской (51), Восточно-Казахстанской (37), Кызылординской (27), Алматинской (18) и Жамбылской (17) областях. На селе не развита сеть дошкольных организаций образования. По данным Министерства образования и науки на 1 января 2010 года в сельской местности функционируют 3505 дошкольных организаций, в том числе 947 детских садов. Охват детей дошкольным воспитанием составляет 29,9% от общего числа детей дошкольного возраста.

На 1 января 2010 года количество сельских населенных пунктов, где по нормативу должны быть, но отсутствуют объекты здравоохранения, составляет - 69 единиц, кроме того, в 4800 СНП (77,7%) объекты здравоохранения находятся в приспособленных помещениях, что не в полной мере позволяет повысить качество медицинского обслуживания сельских жителей. Таких сел много в Южно-Казахстанской (676), Восточно-Казахстанской (540), Костанайской (520), и Северо-Казахстанской (502) областях.

По итогам мониторинга общая протяженность дорог местного значения составляет 70,4 тыс. км., из них капитального ремонта требуют -17,8 тыс. км, среднего ремонта - 24,1 тыс. км. В 1910 селах дороги до райцентра находятся в неудовлетворительном состоянии. Много таких сел в Актюбинской (218), Атырауской (117) и Мангистауской (31) областях. Для выполнения всех видов ремонтных работ требуется 721,4 млрд. тенге, однако фактически из республиканского и местных бюджетов на ремонт дорог местного значения ежегодно выделяется не более 40 млрд. тенге.

В регионах недостаточно уделяется внимания укреплению участковых пунктов полиции, так на начало текущего года участковые пункты полиции обеспечены транспортом на 53,7%, компьютерной техникой на 22,0% и стационарными рациями на 10,8 % от общего количества участковых пунктов полиции.

Все вышеизложенное позволяет заключить, что в дальнейшем необходимо произвести оценку потенциальной емкости каждого сельского населенного пункта, реализовать меры по оптимизации сельского расселения, обеспечению более высокого уровня жизни сельских жителей, создать основы устойчивого развития сельских территорий.

На основе разработанных нормативно-методических рекомендаций и проведенных анализов будут определены опорные сельские населенные пункты для формирования оптимальной системы расселения и устройства территории страны за счет концентрации населения на экономически перспективных и благоприятных для жизнедеятельности территориях с обеспечением рациональной заселенности страны.

Схема оптимального расселения сельского населения, будет разработана в соответствии с Генеральной схемой организации территории Республики Казахстан с отражением основных положений, включая систему расселения и размещения производительных сил, которая в настоящее время разрабатывается Министерством экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан в рамках Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года.

Основным же направлением дальнейшего совершенствования системы расселения является формирование агломераций вокруг городов-лидеров, а также в опорных населенных пунктах.

На республиканском совещании работников агропромышленного комплекса 5 марта 2007 года Президентом Республики Казахстан Н.А.Назарбаевым было дано поручение Министерству сельского хозяйства РК совместно с другими заинтересованными государственными органами разработать меры социальной поддержки и стимулирования врачей и учителей, возвращающихся из городов в сельскую местность. На сегодня законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам социальной поддержки и стимулирования работников социальной сферы СНП» в соответствии с планом законопроектных работ на 2008 год разработан и подготовлен для рассмотрения на Республиканской бюджетной комиссии.

3. Развитие местного самоуправления и планирование устойчивого развития сельских территорий

3.1 Основные принципы развития местного самоуправления на сельских территориях

Упадок сельской местности в Казахстане вызван различными экономическими, социальными, историческими и другими причинами, многие из которых возникают непосредственно на местах, и разрешить их без заинтересованного участия самих сельских жителей невозможно. Вместе с тем сельские сообщества удалены как в географическом, так и в социальном смысле от политических и экономических центров государства, что значительно снижает возможность сельского населения влиять на процесс принятия государственных решений и защищать свои социальные и экономические интересы. Самоуправление призвано обеспечить сельскому обществу «право и реальную способность контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на всеобщее благо значительной частью общественных мероприятий». Также под ним понимается организация граждан, обладающих законодательно закрепленным правом волеизъявления в вопросах своего жизнеустройства на территории проживания. Самоуправление самым тесным образом связано с субсидиарностью и активностью граждан в процессах развития своей «Малой Родины».

Установление демократических отношений в обществе, а в сельской местности в особенности, немыслимо, без учреждения института самоуправления. В Конституции РК говорится о необходимости введения самоуправления, однако за прошедшие после принятия Конституции годы никаких эффективных практических шагов в этом направлении не сделано.

Без органов самоуправления невозможна реализация гражданских свобод на местах. При отсутствии местного самоуправления теряет смысл само понятие демократических свобод. Выражая непосредственные (внесословные по Столыпину) интересы граждан, органы местного самоуправления не только не должны смыкаться с государственной (административной) властью, но в определенных отношениях противостоять ей. В действительности же администрации всех уровней государственной власти желают видеть самоуправление только в виде совещательных, а не властных органов, как некое дополнение к администрации. Без введения реального самоуправления все посулы административных органов быть защитниками прав и свобод сельского населения и в первую очередь прав частной собственности на землю, организацию различного рода предприятий инфраструктуры, кооперативов сельхозпроизводителей и т. п., так и останутся декларациями о намерениях.

Вопрос становления местного самоуправления как потенциально мощного механизма развития муниципального образования в Республике Казахстан только начал осознаваться научным сообществом и властными структурами как значимый. Именно по этой причине в современной научной литературе недостаточно разработок по этой тематике, и среди причин отмечается и запаздывание проведения реформ, и различное понимание сути местного самоуправления, и отставание теории, и несовершенство избирательных технологий, и пассивность населения, и слабое кадровое обеспечение, и многое другое. В настоящее время Казахстан готовится к новым масштабным реформам, связанным со вступлением в силу с 2006 года нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республики Казахстан» - к разграничению предметов ведения между центром, регионами и местным самоуправлением и к реформе местного самоуправления.

В унитарном государстве развитие местного самоуправления находится в непосредственной зависимости от степени зрелости самого государства. Вместе с тем общество пока рассматривает муниципалитеты как третий (местный) уровень власти. Казахстанская Конституция и законодательство гарантируют самостоятельность местного самоуправления как формы самоорганизации населения. Однако в казахстанской практике местное самоуправление исполняет значительную часть государственных полномочий и зачастую ждет установок от власти государственной. Чем более зрелым будет гражданское общество, чем большая доля традиционных государственных полномочий по реформированию и регулированию экономики и социальной сферы будет передаваться саморегулирующимся организациям (региональным и местным ассоциациям, профессиональным объединениям и т.п.), тем менее востребованным станет отнесение местного самоуправления к системе власти.

Иногда неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления. В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления. Поэтому местное самоуправление необходимо рассматривать не только как способ эффективного управления городами и селами, но и как важнейший общественный институт - стратегический, долговременный инструмент, среду формирования гражданской инициативы, которая будет способствовать становлению новой государственности, новой системы отношений между государством и обществом. Казахстан движется по пути, который уже прошло большинство европейских государств. Без органов местного самоуправления не может быть непосредственной связи между вышестоящей властью и сельским населением на местах. Без совершенствования существующего административно-территориального устройства страны и дополнения его реальными органами самоуправления нельзя решить ни одной значимой проблемы сельских территорий, тем более обеспечения их устойчивого развития.

Сегодняшний этап развития казахстанского самоуправления свидетельствует о сложных социально-экономических и политических проблемах, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов, имеющих место в нашей республике. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что в течение семидесяти лет советской власти, в пору функционирования административно-командной системы, отвергались сами принципы демократии, а, следовательно, и принципы самоуправления.

Анализ состояния самоуправления в регионах показывает необходимость преодоления отчуждения населения в территориальных образованьях от власти с точки зрения самообеспечения коммунальными, социальными и другими услугами через создание жизнеспособных в условиях рынка формирований местного самоуправления. Поскольку сфера местного самоуправления является неотъемлемой составной частью современных экономических реформ, то преобразования в этой сфере направлены, прежде всего, на необходимость создания эффективной региональной экономики. Региональная экономика должна обеспечивать самодостаточный уровень благосостояния людей, проживающих в территориальных образованьях.

Казахстан, как и многие государства мира, ведет поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных образований. Однако до сих пор не найдены такие механизмы, которые отвечали бы как потребностям и интересам центральной государственной власти, так и местных самоуправленческих структур. Поэтому, прежде чем говорить об этих механизмах, необходимо четко определиться с основными аспектами понимания термина «местное самоуправление». Представляется, здесь надо исходить из того, что, во-первых, местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества. Во-вторых, местное самоуправление - целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур. В-третьих, местное самоуправление - специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом территориального образования самостоятельно на основе законодательства Республики Казахстан.

Исходя из трактовки понятия «местное самоуправление» и учитывая, что любое явление или процесс с точки зрения нормального функционирования базируется на основополагающих требованиях, необходимо определится - при выполнении каких требований возможна организация и функционирование системы местного самоуправления. Причем эти требования должны быть свойственны требованиям обустройства современного демократического государства. Изучение опыта и особенностей местного самоуправления в различных странах дает основание выделить главные требования, заложенные в основу организации и функционирования системы местного самоуправления. Это - существенное ослабление централизованного контроля и делегирование управленческой ответственности, децентрализация решений о предоставлении услуг и наделение нижестоящих уровней власти и управления полномочиями предоставлять услуги самим себе.

Исходя из этого, система местного самоуправления должна быть организована на основе принципа народовластия, поскольку самоуправление предполагает обязательное участие граждан в управлении территориальными образованиями в качестве избирателей, членов местных политических и общественных организаций, назначаемых должностных лиц или сотрудников, членов официальных и неофициальных органов.

Следующий по значимости принцип организации системы местного самоуправления - это принцип конституционности или законности, поскольку правовые, политические и функциональные полномочия местных органов должны быть закреплены в Конституции и в соответствующих законодательных актах. Это обуславливается, прежде всего, тем, что полномочия местных органов, как правило, исходят из более высоких уровней управления. Например, в США в соответствии с западными традициями демократии права и обязанности органов самоуправления реализуются в условиях, предусмотренных Конституцией и законами штатов. Государство устанавливает единые «правила игры» для местных администраций, регулирует основные принципы формирования и деятельности местных органов, оставляя субъектам федерации правовое регулирование местного управления. Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве.

Поскольку местное самоуправление в своей основе относится к числу традиционных институтов демократии и выступает наряду с Парламентом представительным органом государства, то отсюда следует, что необходимо учитывать при организации системы местного самоуправления принцип выборности. Это обусловлено тем, что основой системы местного самоуправления являются местные представительные органы, имеющие определенный правовой статус, что позволяет им осуществлять функцию представительства населения в рамках соответствующих административно-территориальных единиц, и формирующиеся населением в результате свободных, прямых и состязательных выборов. Такой подход не противоречит положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. В ней утверждается, что права и реальная способность органов местного самоуправления в регламентировании и управлении значительной частью государственных дел осуществляется советами или собраниями, члены которых избираются путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Не менее важным принципом организации местного самоуправления является принцип сочетания местных и государственных интересов. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют местное самоуправление как относительно самостоятельную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, органы местного самоуправления не становятся нерегулируемым «государством в государстве», однако являются местными политическими структурами с относительно большей независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с системой государственного управления, вместе с тем отмечают, что в правовой теории нет общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Здесь речь идет о двойственном характере местного самоуправления, поскольку, с одной стороны, органы местного самоуправления не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство, с другой стороны, эти органы и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Такое положение, как самостоятельность в чисто местных делах и осуществление отдельных государственных функций на местном уровне, нашло свое отражение в теории дуализма муниципального самоуправления. Тем не менее, в границах территориальных общностей местные интересы населения должны превалировать над общими, ведомственными или узкопрофессиональными интересами.

В этой связи нельзя не учитывать при организации системы местного самоуправления принцип децентрализации и деконцентрации властных функций. Известно, что, поскольку государственная власть едина и производна от власти народа, то по отношению к гражданам в административно - территориальных единицах она выступает как форма правления «сверху». То есть, государственное управление является формой реализации централизованной исполнительной власти, поскольку призвано, исходя из положений Конституции, законов и долгосрочных конституционных программ, обеспечивать коренные и долгосрочные интересы и потребности народа в целом. Вместе с тем, государственное управление как форма исполнительно- распорядительной деятельности публичной власти не вправе вмешиваться в сугубо внутренние дела многочисленных хозяйствующих субъектов, семей, территориальных и иных объединений граждан, а вправе косвенно при помощи правовых и иных механизмов оказывать только регулирующее воздействие.

Все реформы в области местного самоуправления, проводимые в последние десятилетия в странах Запада, направлены на укрепление демократии социально-правового государства, на активный поиск оптимального сочетания форм централизованного самоуправления, рационального распределения полномочий между представительными и исполнительными органами власти, на перенос центра тяжести в решении многих вопросов с общегосударственного на региональный и местный уровни. В нашей республике децентрализация и деконцентрация управления объективно необходимое продолжение процессов кардинального преобразования социально - экономической системы, цель которой формирование и реализация механизмов жизнеобеспечения местного населения.

Вышеназванный принцип логически должен быть дополнен принципом самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в пределах полномочий, определенных в соответствующих законодательных актах. Данный принцип также преполагает подотчетность этих органов перед местным сообществом территориального образования, а самостоятельность понимается как правовая, организационная и материально - финансовая, включая наличие права извлекать соответствующие налоговые доходы и получать займы и кредиты.

Содержание принципа самостоятельности и ответственности основывается на положениях теории социального обслуживания, где упор делается на осуществление органами местного самоуправления одной из основных функций: представление и защита интересов жителей территориального образования, предложение и обеспечение их потребностей, нужд и пожеланий. Осуществление концепции «обслуживания» с точки зрения определения и сравнения общих функций органов местного самоуправления и хозяйственных организаций, например, предприятий сферы обслуживания привело в ряде стран Западной Европы и в США к серьезным преобразованиям в системе местных органов, к устранению негибких иерархических структур, к передаче ответственности по отдельным вопросам местным управлениям и ведомствам (в том числе и в финансовых вопросах). Ответственность за достижение социально-экономических целей переносится на возможно более низкий уровень иерархии, т.е. туда, где происходит непосредственный контакт власти с гражданином.

Местное сообщество и, соответственно, органы самоуправления территориальными образованьями необходимы, безусловно, с точки зрения формирования и реализации всей системы местного жизнеобеспечения. Причем, по существу, сама система жизнеобеспечения населения территориального образования приводит к тому, что возникает необходимость образования и местных сообществ, и органов самоуправления, а, значит, и местного хозяйства, способного обеспечит общественными благами и услугами данное сообщество. Следовательно, при организации системы местного самоуправления должен функционировать принцип самодостаточности. Он предполагает наличие в качестве экономической основы местного самоуправления конкурентоспособного многопрофильного хозяйства, производящего и реализующего населению территориального образования товары и услуги общественного значения, необходимого для их самодостаточного жизнеобеспечения. Государство при этом должно обеспечивать имущественные, материальные и правовые условия развития местного хозяйства.

Создание и функционирование конкурентоспособного многопрофильного местного хозяйства не возможно без наличия определенных жизненно необходимых ресурсов, которые должны быть в собственности местного сообщества. Это означает, что организация системы местного самоуправления должна опираться на принцип обладания собственностью. Представляется, что местное хозяйство может быть создано на основе безвозмездно переданных местному сообществу государством объектов собственности, земли, объектов социально - культурного и хозяйственно - бытового назначения, а также другого движимого и недвижимого имущества. Кроме того, в сельской местности это могут быть земли выпаса общественного скота, водоемы и другие природные ресурсы.

Местная власть, по существу, должна быть структурой, цель которой - оказание специальной услуги населению, а не командование, принуждение, насилие. Населению территориального образования местное сообщество и органы местного самоуправления нужны тогда, когда они от объединения в местное сообщество или от участия в его делах будут иметь определенную выгоду или пользу. Отсюда следует необходимость учета при организации системы местного самоуправления принципа добровольности. Это означает, что в определенном территориальном образовании местное сообщество с соответствующими органами самоуправления могут быть образованы только добровольно и только тогда, когда объединение усилий членов сообщества будут давать большую выгоду или пользу, чем самостоятельная деятельность каждого с точки зрения формирования системы качественного жизнеобеспечения.

Вместе с тем, принцип добровольности не противоречит функционированию принципа «всеобщности» или «принудительности». Необходимость этого принципа диктуется тем, что в перечне предоставляемых местным сообществом благ и услуг всегда существуют такие, которые относятся к числу всеобщих и не исключаемых благ и услуг. Поэтому местный орган самоуправления, когда благо или услуга, предоставляемое местным сообществом, относится к числу всеобщего, должен иметь право в принудительном порядке облагать местным налогом или сбором. В этой связи необходимо заметить, что государство должно предоставить право представительным органам местного самоуправления вводить систему местного налогообложения за предоставление всеобщих и не исключаемых благ и услуг.

На данный момент большую значимость для развития демократических начал в Казахстане имеет территориальная общность населения. Это порождает необходимость функционирования принципа территориальной целостности. Поскольку все члены одной территориальной общности взаимодействуют друг с другом, живут в городах, поселках, селах, то они представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей.

В данном случае речь идет о самоуправляющейся системе, основу организации которой составляет территориальная общность людей. Это - исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории. Такая единица самоуправления и классифицируется в качестве территориального образования.

Обобщение различных высказываний по реформе общественного управления показывает необходимость выделения также и принципа гарантии и защиты прав местного самоуправления. Это должны быть законодательно закрепленные гарантии организационной и функциональной самостоятельности органов самоуправления, его финансовой и бюджетной самостоятельности, прав на собственность и т. д.

Практическая реализация этих принципов на уровне территориальных образований возможна на основе законодательно закрепленного разделения полномочий властей, особенно между уровнями государственного управления. Реформа местного самоуправления - достаточно длительный и сложный процесс, поскольку самоуправление - это относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления. При этом процесс реформирования, на наш взгляд, будет более объективным и результативным, если система местного самоуправления будет организована с учетом и на основе выше названных принципов.

3.2 Планирование устойчивого развития сельских территорий

Планирование устойчивого развития сельской местности должно осуществляться на уровне регионов Казахстана (областей), сельских районов (поселков), территорий сельских округов и сельских населенных пунктов. При этом необходимо, в зависимости от уровня объекта планирования, придерживаться условий, приведенных в таблице 9.

Таблица 9. Уровни планирования сельской местности.

Ключевым подходом к обеспечению устойчивого развития сельских территорий является планирование развития местных образований на основе широкого вовлечения местного населения с их последующей интеграцией в региональные и районные программы (планы) устойчивого развития сельских территорий. При этом важным является поддержка и стимулирование развития местной экономики, содействие созданию рабочих мест, а также создание благоприятного климата для возникновения процессов саморазвития на своей территории.

Планирование требует проведения всестороннего анализа ситуации, определения приоритетности решения проблемных ситуаций. Анализ существующих в сельских округах планов развития, показывает, что из них больше половины не являются программными, то есть представляют собой набор слабо связанных друг с другом мероприятий или, вообще, являются списками намерений деятельности акиматов в текущем году или на ближайшие 2-3 года. При этом все они исходят из современного состояния местных образований, пролонгируя его в будущее. Это означает, что на местном уровне совершенно неразвита такая важная процедура и техника управленческой деятельности как планирование. Проблемно-аналитический, целевой и ресурсный блоки, как правило, отсутствуют. Вопросы развития учитываются только на терминологическом уровне.

Стратегическое планирование является новым для многих сельских территорий Казахстана инструментом достижения целей местного развития.

Сельский районный округ представляет собой сложную систему, существующую в условиях нестабильности внешней среды. Для рационального и эффективного управления ресурсами территории и одновременного достижения желаемого уровня социально-экономического развития необходим стратегический план действий, позволяющий реализовать как первоочередные, так и долгосрочные направления развития. Он касается множества проблем, акцентирует внимание на оптимальном удовлетворении потребностей местного сообщества, содействует достижению общественного согласия. При его отсутствии развитие территории будет хаотичным, а управление превратится в реагирование на изменение внешних и внутренних факторов, каковым оно является в настоящее время.

Стратегическое планирование появилось в Европе и США. Его методами стали пользоваться государственные органы управления с начала 70-х годов при разработке, планировании и реализации комплексных социально-экономических программ развития на основе наиболее эффективного использования имеющихся ресурсов. Стратегическое планирование на уровне сельского районного образования - это систематический процесс, с помощью которого местные сообщества (при участии всех заинтересованных лиц) создают картину своего будущего, исходя из местных ресурсов, внешних и внутренних условий и определяют этапы и мероприятия достижения намеченных целей.