Анализ особенностей ведения мониторинга городских земель в городе Москва

попустительством сотрудников административных органов, повлекшим за собой самовольное занятие земель, сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда и излишних земель, нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) юридических лиц и граждан о предоставлении им земельных участков. Деятельность Госземинспекции включает четыре основных направления:

проведение проверок соблюдения земельного законодательства и вынесение соответствующих решений по итогам проверок;

обеспечение деятельности Земельной административной Комиссии Горкомзема (ЗАК);

учет, контроль и проверка исполнения решений ГЗИ и ЗАК;

анализ и отчетность по состоянию соблюдения земельного законодательства в городе.

Проведение проверок осуществляется с целью обеспечения контроля за соблюдением землепользователями земельного законодательства.

Основными источниками при планировании проверок являются материалы инвентаризации земель в административной единице города, поручения вышестоящих инстанций о проверке норм землепользования, письма организаций и граждан об имеющихся нарушениях земельного законодательства, документы ГЗИ, отражающие результаты проведенных проверок, постановления ЗАК.

Сотрудник ГЗИ перед выездом на проверку выясняет сведения о земельном участке, включающие адрес участка, размеры участка, конфигурацию участка (чертеж с привязкой к местности), наименование юридического или физического лица (землепользователя), его юридический и почтовый адрес, цель использования участка (разрешенное использование), документы на право пользования участком, размер арендной платы и сроки ее внесения, банковские реквизиты юридического лица.

При повторных проверках выполнения постановлений ЗАК сотрудник ГЗИ должен располагать также информацией о характере зафиксированного предыдущей проверкой нарушения и сроках его устранения, размере штрафа и сроке его погашения или других санкциях, принятых ЗАК в отношении землепользователя. Целью проверки соблюдения земельного законодательства является выявление нарушений законодательства на проверяемом участке или установление факта его отсутствия. Для достижения этой цели инспектор ГЗИ должен сопоставить нормативное состояние участка с его фактическим состоянием. При этом рассматривается весь комплекс упомянутых выше нарушений, касающихся деятельности землепользователя на участке (проверка документов на право пользования землей, выполнение замеров его границ и площади, осмотр территории участка и возведенных на нем зданий и сооружений, определение их фактического назначения и использования). По результатам проверки госинспектором составляются документы:

"Акт о результатах проверки", в котором удостоверяется, что нарушения земельного законодательства отсутствуют;

"Указание-предупреждение по результатам проверки", в котором землепользователю предписывается устранить выявленные нарушения и назначается срок их устранения;

"Протокол о нарушении земельного законодательства", в котором предлагается рассмотреть данное нарушение на ЗАК и привлечь виновного к административной ответственности.

К "Протоколу" в необходимых случаях могут прилагаться "Предписание о приостановлении работ" и "Предписание о приостановлении финансирования работ".

В тех случаях, когда нарушение влечет за собой привлечение землепользователя к административной ответственности, государственным инспектором ГЗИ оформляется "Дело о нарушении земельного законодательства", которое передается для рассмотрения в ЗАК Горкомзема.

Деятельность Земельной административной комиссии осуществляется с целью своевременной и качественной подготовки документов на рассмотрение ЗАК, обеспечения сбора заинтересованных лиц и оформления результатов работы ЗАК.

Дело о нарушении земельного законодательства, поступившее на рассмотрение ЗАК, регистрируется и направляется на экспертизу в юридическую службу Горкомзема, по результатам которой оно либо возвращается в ГЗИ на дооформление, либо включается в повестку очередного заседания ЗАК. В результате рассмотрения Дела о нарушении земельного законодательства ЗАК принимает решение, которое оформляется в виде "Постановления Земельной административной комиссии" установленной формы. Ход заседания ЗАК протоколируется. Постановление рассылается нарушителю и заинтересованным лицам, а один экземпляр постановления с копиями основных документов Дела остается в ЗАК. После этого Дело возвращается в ГЗИ административного округа для контроля.

В ряде случаев ЗАК может передавать дела следственным органам, в суд или арбитраж. Контролем за выполнением решений суда и арбитража ГЗИ не занимается.

Учет, контроль и проверка исполнения решений выполняется с целью проверки результатов устранения выявленных нарушений. При этом осуществляется учет проверок земельных участков госинспекторами и результатов этих проверок, решений, принятых ЗАК, сроков выполнения поручений, рассмотрения писем государственных учреждений и граждан, сроков выполнения землепользователями предъявленных к ним требований и примененных санкций, а также поступающей в ГЗИ и ЗАК корреспонденции и движения документов в системе ГЗИ и ЗАК.

Целью контроля и проверки исполнения является обеспечение своевременного выполнения сотрудниками ГЗИ и землепользователями своих функциональных обязанностей, указаний Госземинспекции и принятых в отношении землепользователей санкций. По установившейся практике контроль осуществляется путем выборки сотрудниками ГЗИ и ЗАК из планирующих и учетных документов мероприятий, срок исполнения которых истекает,и оповещения об этих мероприятиях исполнителей и руководства ГЗИ.

Контрольная проверка участка проводится после уведомления ГЗИ со стороны землепользователя об устранении нарушения и погашении штрафа (если он налагался) или по истечению установленных ГЗИ или ЗАК сроков устранения нарушения (погашения штрафа). После внесения штрафа землепользователь представляет в ГЗИ копию платежного поручения (квитанции). О штрафах, взысканных в безусловном порядке (безакцептное снятие штрафов), бухгалтерия Горкомзема информирует ГЗИ.

Если при контрольной проверке будет установлено, что нарушение устранено, госинспектором составляется "Акт о результатах проверки" и вопрос с данным участком закрывается. В том случае, когда постановлением ЗАК были приостановлены работы или их финансирование, госинспектором составляется "Уведомление о возобновлении работ" или "Уведомление о возобновлении финансирования работ".

Если же нарушение не устранено, а штраф не погашен, госинспектор составляет "Протокол о нарушении земельного законодательства". Цикл привлечения нарушителя к ответственности повторяется заново. При этом, кроме упомянутых документов, госинспектором в качестве приложения к "Протоколу" может быть составлен на форменном бланке "Акт о необходимости прекращения права на земельный участок".

Выполнение поручений завершается представлением в соответствующую инстанцию доклада. Рассмотрение писем заканчивается первичным уведомлением заказчиков о принятии информации к рассмотрению. Целью отчетности является информирование вышестоящих органов о результатах работы ГЗИ и ЗАК, анализ соблюдения земельного законодательства в городе и его административно-территориальных выделах, выявление причин нарушений земельного законодательства, выработка предложений по совершенствованию государственного земельного контроля. Процесс составления отчетов сводится к сбору, обобщению статистических данных, их обработке и сведению в форму отчетного документа. Целью анализа деятельности ГЗИ является оценка эффективности контроля за соблюдением земельного законодательства в городе, работы государственных инспекторов, а также прогноз развития и перспективы деятельности ГЗИ.

Анализ статистических данных позволяет оценить тенденции роста (снижения) количества нарушений земельного законодательства по видам нарушений, субъектам нарушений в каждом административном округе и в целом по городу, приоритетные направления деятельности органов государственной земельной инспекции и разработки нормативных и законодательных актов, направленных на предупреждение нарушений земельного законодательства.

Глава 3. Особенности видения мониторинга земель в г.Москве

3.1 Краткая характеристика земель в г.Москве

Состояние земель в Москве контролируется с помощью аэрофотосъемки. Сейчас Москва занимает площадь около 100 тыс. га, и контроль за такой огромной территорией необходимо осуществлять на совершенном уровне. В Москве естественный почвенный покров на большей части города уничтожен. Зеленые насаждения скверов, бульваров и газонов создаются на искусственных гумусированных почвенных субстратах мощностью от 30 до 100 см. Большинство выбросов токсических веществ в городскую среду сосредоточиваются на поверхности почвы, где происходит их постепенное депонирование, что ведет к изменению химических и физико-химических свойств субстрата. Химическое и тепловое загрязнение грунтовых вод. В большинстве случаев грунтовые воды на территории Москвы характеризуются слабой углекислотной агрессивностью, реже слабой сульфатной или общекислотной агрессивностью. По отношению к железобетонным конструкциям практически во всех скважинах воды слабоагресивны при периодическом смачивании и неагрессивны при постоянном погружении. Среднеагрессивные грунтовые воды зафиксированы в единичных случаях. В последнее время случаи загрязнения подземных вод нефтепродуктами отмечаются на значительных участках города. Причиной этого явления служит несовершенство, с экологической точки зрения, прежних методик проектирования и строительства указанных выше объектов. Резервуары хранения нефтепродуктов, а также транспортные коммуникации заглубляются в грунт без надлежащей электрохимической защиты металла. В результате длительного контакта металла труб и поверхностей резервуаров с подпочвенной влагой происходит коррозия металлов, появляются свищи, через которые осуществляется бесконтрольная утечка нефтепродуктов в грунты и на поверхность грунтовых вод. Не меньшую опасность представляют разливы и нефти и нефтепродуктов на поверхности почвы, которые затем просачиваются в грунтовые воды. Процесс нефтяного загрязнения происходит достаточно медленно. Но учитывая, что в Москве находится много потенциальных источников загрязнения, которые функционируют в течение нескольких десятилетий, в последние годы все чаще приходится сталкиваться с последствиями неконтролируемого загрязнения окружающей среды нефтепродуктами.

Анализ результатов мониторинга городских земель г. Москва показал, что в городе продолжает идти устойчивый процесс нового строительства зданий, строений и прочих сооружений, вовлекающий в процесс ежегодно около 2% городских земель. Из этих объектов достаточно существенна роль гаражей, автостоянок и рынков, занимающих до 1/10 площади новой застройки. Также до 1/10 площади новой застройки занимают земли т.н. "долгостроя" - временно прекращенного по различным причинам строительства, ухудшающего нормальное протекание инвестирования в строительство. Новое строительство сопровождается сносом определенного количества ненужных строений, но высвобождаемые площади практически на порядок меньше (0,15%), чем вновь застраиваемые.

Строительству зданий и сооружений сопутствует изменение состояния земель. Благоустраивается и озеленяется 0,13% городских земель, но на площадях, превышающих благоустраиваемые в 3,5 раза, выявлены нарушения земельного законодательства, влияющие на экологическую обстановку (нарушения плодородного слоя почвы и захламление). Площади экстенсивно используемых земель за время осуществления мониторинга устойчиво колеблются в пределах 3-4%, снижаясь статистически не значимо.

В ходе инженерно-хозяйственного освоения геологическая среда подвергается мощному антропогенному воздействию. В результате развиваются опасные процессы, такие как оползни, подтопления, просадочные процессы и пр. На территории города Москвы наиболее распространенными являются подтопления, оползневые и карстово-суффозионные процессы.

Подтопление - подъем уровня грунтовых вод, вызванный повышением горизонта воды в реках при сооружении водохранилищ и плотин, затоплением русел рек, потерями воды из водопроводной и канализационной сетей и др. При подтоплении происходит заболачивание и засоление почв, ухудшается санитарное состояние местности, разрушаются здания, дороги, активизируются оползни, карст и другие неблагоприятные процессы.

Оползневые процессы - это процессы перемещения грунтов по прирусловым склонам под воздействием гравитации.

Под карстово-суффозионными процессами понимают динамические явления, приводящие к формированию просадок.

Наблюдения за состоянием геологической среды в Москве проводятся ФГУП «Геоцентр-Москва». По состоянию на 1 января 2007 года, по данным ФГУП «Геоцентр-Москва на территории города оползни занимают 800 га, карстово-суффозионные явления - 680 га.

Наблюдения за состоянием геологической среды в Москве проводятся ФГУП «Геоцентр-Москва». По данным ФГУП «Геоцентр-Москва» на территории города Москвы развиты два типа оползней по возрасту основного деформирующегося горизонта - оползни в юрских глинах, осложняющие в основном склоны долины реки Москвы, и в четвертичных глинистых отложениях, поражающие преимущественно склоны долин малых рек. К потенциально опасной, с точки зрения проявлений карстово-суффозионных процессов, части территории города относится полоса долины реки Москвы от канала им. Москвы, на северо-западе города, до впадения в нее реки Яузы, а также несколько участков вдоль долины последней. Визуально заметные проявления активности оползневых процессов фиксируются на склонах долины реки Москвы в районе Москворечья, Нижние Мневники и Хорошево-1. Несмотря на проведение противооползневых мероприятий, глубокие подвижки наблюдаются в районе Воробьевых Гор, Фили-Кунцево, Коломенское, Хорошево-2. Кроме того, медленные глубокие подвижки отмечаются на участке «Серебряный бор».

Рис. 3.1 - Схема инженерно-геологического районирования

Опасные проявления карстово-суффозионных процессов на территории города Москвы отмечаются в Северо-западном административном округе. Наиболее опасной является территория, расположенная между улицами: Расплетина - на западе; Поликарпова и 1-го Хорошевского проезда - на востоке; ул. Маршала Соколовского и Тепличным переулком, южной окраиной Центрального аэродрома - на севере; Ново-Хорошевским проездом и Хорошевским шоссе - на юге. Площадь этого участка составляет 4,3 км2. Аналогичные по инженерно-геологическим условиям участки, но без проявления поверхностных карстово-суффозионных форм выделяются в районе ул. Маршала Тухачевского, Маршала Берзарина, м/р Строгино и Троице-Лыково, Силикатного проезда, Краснопресненской набережной (Северо-Западный административный округ); площади Киевского вокзала (Западный административный округ); станции Москва-Ш Северной ж/д., Русаковской улицы (Восточный административный округ), между Пятницкой улицей и Краснохолмской набережной, Кожевнических переулков, Дербеневской улицы (Центральный административный округ) и другими. Суммарная площадь этих участков составляет около 15 км2. Отдельные территории могут являться потенциально опасными для строительства.

Таблица 3.1

Участки опасности инженерно-геологических процессов

№№ участка	Наименование участков опасности инженерно-геологичеких процессов	Площадь участка (км2)	Участки активизации процессов
	Оползневых
1	Воробьевы горы	1,2	+
2	Фили-Кунцево	1,0	+
3	Коломенское	0,8	+
4	Серебряный бор	0,3
5	Нижние Мневники	0,3	+
6	Хорошово 1	0,5	+
7	Хорошово 2	0,5	+
8	Тушино	0,1
9	Щукино	0,2
10	Сходня	0,4	+
11	Москворечье	0,6	+
12	Сабурово	0,2
13	Капотня	0,2
14	Ростовская набережная	0,1
15	Карамышевский гидроузел	0,1
16	Набережная Шевченко	0,1
17	Поклонная гора	0,1
18	Чагино	0,1
	Карстово-суффозионных
1	Ходынский	8,0	+

3.2 Технология ведения мониторинга земель в г.Москве

Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Его задачи определены ст. 67 Земельного кодекса Российской Федерации:

своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Осуществление мониторинга земель в г. Москве осуществляется в виде комплекса организационных мероприятий и технологических процедур, включающих своевременное получение достоверной и актуальной исходной информации о состоянии и использовании земель, её обработку и подготовку производной от исходной информации для пользователей.

Информация, получаемая в результате ведения мониторинга земель, используется в процессе государственного управления земельными ресурсами.

Начиная с 2003 г., Департаментом совместно с ГУП "Мосгоргеотрест" проводятся регулярные работы по осуществлению мониторинга земель г. Москвы по материалам дистанционного зондирования. Материалы космических (цветных) съёмок высокого пространственного разрешения со спутников "QUICK BIRD" и "IKONOS" обновлялись с периодичностью 2 раза в год (весна; осень). Панхроматические снимки имели разрешение соответственно 0.61 м и 1.0 м, мультиспектральные снимки (цветные - видимый диапазон, инфракрасные - ближний ИК диапазон) - 2.4 м и 4.0 м. Они и созданные на их основе ортофотопланы используются для получения оперативной картографической информации на территориях, где произошли существенные изменения ситуации, а также для целей мониторинга фактического использования земель города Москвы.

Основные задачи мониторинга фактического использования земель:

выявление земель гаражей;

выявление земель с изменениями границ земельных участков;

выявление земель с вновь возведенными объектами;

выявление благоустраиваемых и озеленяемых земель;

выявление земель с нарушениями почвенного покрова;

выявление земель с изменениями улично-дорожной сети;

выявление захламлённых земель;

выявление земель с новым строительством;

выявление земель с отдельными объектами нового строительства;

выявление свободных (неосвоенных) земель;

выявление земель со снесенными строениями.

Основными задачами мониторинга кадастровой стоимости земель города Москвы являются:

- определение размеров поправочных коэффициентов, отражающих изменение удельных показателей кадастровой стоимости земель города Москвы (далее - УПКСЗ) с учетом цен на рынке недвижимости по видам функционального использования;

- обеспечение регулярного поступления от городских организаций и регулярного обновления всего необходимого набора исходных данных для проведения ГКОЗ, расчета кадастровой стоимости земель города Москвы (далее - КСЗ);

- обеспечение ежегодной актуализации (пересчета) результатов ГКОЗ - удельных показателей кадастровой стоимости земель города Москвы;

- обеспечение периодического утверждения актуализированных УПКСЗ;

- анализ тенденций и причин изменения КСЗ во времени.

Мониторинг включает в себя следующие работы:

- регулярное получение исходных данных для проведения ГКОЗ от городских организаций - источников информации, из других источников; формирование и регулярная актуализация баз исходных данных для проведения ГКОЗ;

- ежегодное проведение расчетов УПКСЗ с использованием актуализированных баз исходных данных для ГКОЗ;

- ежегодное сопоставление полученных результатов расчетов УПКСЗ с утвержденными в установленном порядке УПКСЗ, внесение предложения о необходимости утверждения актуализированных УПКСЗ в установленном порядке;

- регулярное получение от городских организаций - источников информации дополнительных данных (оснований) для ежегодного расчета КСЗ в соответствии с утвержденными УПКСЗ;

- формирование и регулярную актуализацию баз дополнительных данных (оснований) для расчета КСЗ в соответствии с результатами ГКОЗ;

- формирование и регулярную актуализацию баз данных о КСЗ;

- ежегодную подготовку аналитического отчета о тенденциях и причинах изменения КСЗ.

Участниками мониторинга являются:

- государственный заказчик работ по ГКОЗ и мониторингу;

- генеральный подрядчик работ по мониторингу;

- органы исполнительной власти города Москвы, городские и иные организации, являющиеся держателями исходных данных, необходимых для проведения ГКОЗ и расчета КСЗ (далее - Источники исходных данных).

Источниками исходных данных являются:

- Департамент земельных ресурсов города Москвы;

- Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы;

- Государственное унитарное предприятие "Научно-исследовательский и проектный институт генерального плана города Москвы";

- ГУП МосгорБТИ.

Для уточнения исходных данных и расширения объема выборок для статистического анализа в установленном порядке может быть использована информация, содержащаяся в базах данных:

- Департамента имущества города Москвы;

- Департамента науки и промышленной политики города Москвы;

- Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы;

- Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы;

- Комитета города Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов;

- Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по г. Москве (Мосгорстат);

- Главного управления Федеральной регистрационной службы по Москве;

- других органов исполнительной власти города Москвы, городских и иных организаций - держателей информации.

Генеральный подрядчик совместно с органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями - Источниками исходных данных обеспечивают своевременное получение (передачу) исходных данных для мониторинга со следующей периодичностью:

- исходных данных для проведения ГКОЗ о градостроительной ценности территории (п. 4.4) - ежегодно не позднее 1 сентября;

- исходных данных для проведения ГКОЗ о рыночной и иной стоимости недвижимости (п. 4.7) - ежегодно не позднее 1 июля;

- исходных данных для проведения ГКОЗ о расположенных на земельных участках кадастровых кварталов объектах недвижимости, зарегистрированных в ГУП МосгорБТИ (п. 4.10) - не реже одного раза в два года до 1 июля года, в который осуществляется предоставление информации;

- исходных данных для ГКОЗ о стоимости строительства жилых и нежилых зданий и сооружений (п. 4.11) - не реже одного раза в два года до 1 июля года, в который осуществляется предоставление информации;

- дополнительных исходных данных для расчета КСЗ, актуализированных в процессе работ по составлению кадастровых планов территорий кадастровых кварталов (п. 4.13), - ежегодно до 1 сентября.

Передача исходных данных генеральному подрядчику осуществляется:

- от Источников информации - органов исполнительной власти города Москвы - на основании соглашений (регламентов);

- от Источников информации - городских организаций - на основании соглашений (регламентов) на договорной основе;

- от иных Источников информации - на договорной основе.

Генеральный подрядчик ежегодно осуществляет пересчет УПКСЗ с использованием актуализированных баз исходных данных для ГКОЗ. После пересчета УПКСЗ генеральным подрядчиком также осуществляется сопоставление пересчитанных по актуализированным данным УПКСЗ с утвержденными в установленном порядке. Отчет о результатах указанных работ представляется Генеральным подрядчиком в Департамент земельных ресурсов города Москвы ежегодно до 1 ноября.

В случае если для одного из видов функционального использования земель пересчитанные по актуализированным данным УПКСЗ по более чем 20% кадастровых кварталов оцениваемой территории города отличаются более чем на 20% от утвержденных УПКСЗ, Департаментом земельных ресурсов города Москвы вносится предложение в Правительство Москвы о необходимости согласования в установленном порядке и утверждения новых УПКСЗ.

Утверждение новых УПКСЗ производится также в случае изменения кадастрового деления.

КСЗ рассчитывается по земельным участкам кадастровых кварталов в установленном порядке в составе работ по формированию кадастровых планов территорий кадастровых кварталов в соответствии с утвержденными УПКСЗ и дополнительными данными (основаниями) для расчета КСЗ.

Пересчет КСЗ осуществляется:

- по мере поступления новых данных (оснований) для расчета КСЗ исходя из УПКСЗ не реже одного раза в год;

- после утверждения новых УПКСЗ.

Департамент земельных ресурсов города Москвы обеспечивает ежегодное обновление в срок до 1 октября баз данных мониторинга в части информации о КСЗ по земельным участкам кадастровых кварталов.

Генеральный подрядчик ежегодно проводит анализ тенденций и причин изменения КСЗ с представлением отчета в Департамент земельных ресурсов в срок до 1 декабря.

Динамика КСЗ анализируется с использованием:

- действующих утвержденных УПКСЗ;

- утвержденных ранее УПКСЗ, действие которых отменено;

- результатов ежегодного пересчета УПКСЗ с использованием актуализированных баз исходных данных;

- баз исходных данных для проведения ГКОЗ;

- баз дополнительных данных для расчета КСЗ.

Анализ динамики КСЗ включает в себя:

- определение тенденций изменения ежегодно рассчитываемых УПКСЗ по городу в целом, в разрезе отдельных территорий города и видов функционального использования земель;

- выявление основных факторов, определяющих изменение УПКСЗ;

- расчет средних удельных и суммарных абсолютных значений КСЗ по городу в целом, отдельным территориям города, видам функционального использования земель;

- прогноз поступлений от земельных платежей, исчисляемых исходя из результатов ГКОЗ.

Результаты мониторинга кадастровой стоимости включают в себя:

- актуализированные УПКСЗ и результаты их сопоставления с утвержденными УПКСЗ, включающие вывод о необходимости (отсутствии необходимости) утверждения новых УПКСЗ;

- актуализированные базы дополнительных данных (оснований) для расчета КСЗ в соответствии с утвержденными УПКСЗ, включая данные о разрешенном использовании земельных участков кадастровых кварталов; актуализированные данные о КСЗ земельных участков кадастровых кварталов;

- анализ тенденций и причин изменения КСЗ.

Основой мониторинга является единая база исходных данных и результатов ГКОЗ, а также данных о разрешенном использовании и кадастровой стоимости земельных участков кадастровых кварталов, формируемая генеральным подрядчиком по поручению и при участии Департамента земельных ресурсов города Москвы, непрерывно пополняемая Источниками исходных данных.

Формирование единой базы данных мониторинга КСЗ осуществляется генеральным подрядчиком с использованием современных программных средств систем управления базами данных и геоинформационных систем.

Программное обеспечение единой базы данных должно формироваться на основе программных продуктов, обеспечивающих возможность обмена информацией как с программным обеспечением ГКОЗ, так и с базами данных Государственного земельного кадастра города Москвы.

По мере увеличения объема баз данных мониторинга КСЗ, накопления данных, отражающих тенденции изменения стоимости земель города Москвы за многолетний период, круг задач мониторинга должен расширяться с включением задачи по прогнозированию изменения стоимости городских земель в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Состав участников мониторинга кадастровой стоимости, состав и формат исходных данных мониторинга кадастровой стоимости могут изменяться по мере развития системы государственной кадастровой оценки земель города Москвы.

3.3 Использование результатов мониторинга в системе городских кадастров

Одной из функций Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Москве является осуществление государственного мониторинга земель на территории города Москвы на основании Положения «Об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Москве», утвержденного Приказом Роснедвижимости от 27 декабря 2004 года №П/113 и Положения «Об осуществлении государственного мониторинга земель», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 года №846, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-ФЗ.

Государственный мониторинг земель (далее - мониторинг) является частью государственного мониторинга окружающей среды. Мониторинг представляет собой систему наблюдений за состоянием земель.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О землеустройстве» изучение состояния земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ: геодезические, картографические работы; почвенные, геоботанические, другие обследования и изыскания; оценка качества и инвентаризация земель.

Мониторинг включает себя:

- сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

- непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

- анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием дистанционного зондирования; сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков; наземных съемок, наблюдений и обследований; соответствующих фондов данных.

При проведении мониторинга решаются следующие задачи:

- своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

- информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

- обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

Объектами мониторинга являются все земли в Российской Федерации, которые охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Целями охраны земель являются:

- предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

- обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально - паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Система осуществляемых от имени государства мероприятий по обеспечению соблюдения всеми юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель: контроль за своевременной рекультивацией нарушенных земель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания и других негативных процессов представляет собой государственный земельный контроль.

Одной из основных функций Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Москве является организация и осуществление деятельности по ведению государственного земельного кадастра.

Правовое регулирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:

государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

государственного контроля за использованием и охраной земель;

мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

землеустройства;

экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

установления обоснованной платы за землю;

иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Одна из основных задач Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Москве - организация проведения государственной кадастровой оценки земель и представление её результатов в соответствии с законодательством.

Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Москве осуществляет проведение государственной кадастровой оценки земель, в том числе для целей налогообложения, установленных законодательством Российской Федерации и города Москвы; а также ведение в установленном порядке фонда данных государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, в том числе мониторинг рынков недвижимости.

Государственная кадастровая оценка земель - единообразное по способам определение кадастровой стоимости земельных участков, которое осуществляется на основании классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования и проводится с учетом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Основой для расчета кадастровой стоимости земельных участков служат удельные показатели кадастровой стоимости, являющиеся расчетной величиной, представляющей собой кадастровую стоимость единицы площади земель поселения в целом или земель кадастрового квартала в составе поселения по видам функционального использования земель.

Результаты государственной кадастровой оценки земель утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Споры, возникшие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.

Глава 4. Экономическое обоснование совершенствования видения мониторинга земель в г.Москве

4.1 Основные направления совершенствования ведения мониторинга земель в г.Москве

Городская земельная недвижимость в целом включает в себя сложную совокупность объектов специализированной собственности (земли, не подлежащие рыночному обороту) и объектов, включенных в систему рыночных земельных отношений. Для обеспечения возможности полноценного оборота этих объектов прежде всего необходима информация об их стоимости с учетом сложившейся специфики городского землепользования и земельного рынка, а также особенностей нормативно-правового регулирования российского и местного законодательства.

Проблема получения обоснованных данных о стоимости городских земель стоит сегодня не только перед отдельными лицами, но и перед местными органами власти. От ее адекватного решения зависит возможность принятия оптимальных управленческих концепций по постепенному превращению городской земельной недвижимости в полноценный капитал, приносящий реальную отдачу как городу в целом, так и каждому его жителю, созданию справедливой системы платного землепользования.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ планируется переход от существующей фискальной системы земельных платежей к взиманию единого налога со всего комплекса недвижимого имущества, включающего в себя земельный участок и расположенные на нем строения и сооружения. Поэтому важнейшим вопросом становится определение налогооблагаемой базы объектов собственности, первым шагом которого должна стать массовая экономическая оценка городских земель.

В мировой практике массовая экономическая оценка объектов городской земельной недвижимости применяется на протяжении нескольких десятилетий и является составной частью земельного кадастра. Прежде всего необходимо уточнить содержание самого термина "массовая оценка".

Массовая оценка представляет собой специальный подход к упрощенной оценке большой группы однородных объектов. Такая оценка производится по определенной методике: для оцениваемого объекта определяется соответствующий набор значений фиксированного множества его параметров, а затем по неизменным для всех объектов правилам формируется значение его оценки.

Массовая оценка является самостоятельной разновидностью оценки недвижимости. По своей содержательной характеристике и конечной цели она полностью совпадает с индивидуальной оценкой, так как в обоих случаях на основе единых базовых подходов определяется стоимостной эквивалент. Однако процесс получения этого стоимостного эквивалента в том и другом случае различен.

Можно выделить следующие основные отличия массовой оценки от индивидуальной:

а) объектом массовой оценки является не отдельный объект недвижимости (здание, строение, земельный участок и т. д.), а совокупность этих объектов, которые предварительно группируются по некоторому критерию однородности (чаще всего в одну группу включаются объекты с одинаковым функциональным назначением):

б) индивидуальная оценка проводится исключительно по желанию собственника, (за исключением ситуаций обязательной оценки, предусмотренных ст. 8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"), в то время как массовая оценка является регулярной. Одним из самых распространенных вариантов массовой оценки, например, является оценка восстановительной стоимости строений и сооружений, периодически проводимая системой технической инвентаризации (БТИ);

в) для массовой оценки характерна повышенная степень стандартизации процедур и значительное увеличение роли статистических методов обработки данных. Это связано с использованием в процессе массовой оценки лишь наиболее существенных факторов влияния параметров объекта на его стоимость, а также с необходимостью определения объективных закономерностей изменения стоимостного эквивалента, что возможно только при использовании методов экономико-тематического анализа;

г) контроль качества результатов массовой оценки осуществляется принципиально иными способами, поскольку полученные на основе применения статистического аппарата результаты могут быть проверены также только статистическими методами.

С учетом этих особенностей можно сделать вывод о том, что массовая оценка изначально предназначена для решения задач общегородского характера (определение налогооблагаемой базы, обоснование планов перспективного развития системы городского хозяйства и т. д.), которые не могут быть эффективно решены с использованием традиционных методов индивидуальной оценки. Очевидно также, что проведение массовой оценки даже небольшого по площади населенного пункта требует значительных затрат на сбор информации, инвентаризацию земель и обработку большого массива данных. Поэтому в качестве субъектов массовой оценки выступают государственные и муниципальные органы, которые проводят ее, чаще всего, для целей общегородского хозяйства. Они же формируют, осуществляют, контролируют и утверждают процедуру и результаты массовой оценки.

В системе массовой оценки подавляющего большинства объектов недвижимости можно условно выделить несколько подсистем, а именно: управления, сбора исходной информации, анализа данных, расчета стоимости и контроля полученных результатов. Подсистема сбора исходной информации обеспечивает актуальность, полноту и точность исходной информации, осуществляет мониторинг рынка недвижимости; подсистема анализа данных обеспечивает выявление факторов влияния, их относительной значимости, осуществляет распределение данных по однородным группам; подсистема расчета стоимости обеспечивает разработку и реализацию алгоритмов расчета стоимости объектов в соответствии с базовыми подходами, осуществляет согласование и контроль полученных результатов.

Взаимодействие указанных подсистем между собой и с внешней средой невозможно без создания достаточно эффективного механизма управления. Как известно, под управлением понимается процесс решения проблем в ходе достижения целей, выражающийся в получении, переработке и передаче информации. Поэтому подсистема управления, в первую очередь, обеспечивает информационный обмен в рамках единой системы массовой оценки. Помимо этого ее основными задачами являются:

планирование всего комплекса мероприятий по проведению массовой оценки и эффективная организация их осуществления;

своевременный контроль, анализ и оценка деятельности структурных подразделений аппарата массовой оценки;

стимулирование эффективной работы всего персонала, занятого в системе массовой оценки;

оперативное вмешательство в процессе проведения массовой оценки в связи с изменением внешних по отношению к системе массовой оценки обстоятельств.

Рассмотренная выше модель построения системы массовой оценки применима при оценке любых объектов городского хозяйства. Использование такой модели применительно к оценке городских земель предполагает, помимо всего прочего, "прозрачность" системы массовой оценки для всех форм контроля со стороны органов городской администрации, что связано со спецификой земли как ценного и невосполнимого природного ресурса.

Объект массовой оценки городских земель представляет собой участки территории со всей системой улучшений в пределах границы города, которые вовлечены или могут быть вовлечены в рыночный оборот и служат основой для производства и жизнедеятельности человека.

Предметом массовой оценки городских земель являются факторы и показатели, определяющие их рыночную стоимость (местоположение, система улучшений, градостроительные характеристики земельных участков и т. д.).

На основании анализа мирового опыта можно выделить несколько подходов к созданию методики массовой оценки городских земель.

Первый подход ориентируется на формализацию мнений экспертов (специалистов) о характере зависимости рыночной стоимости объекта от его параметров. При этом в методику закладывается принцип зависимости, который в большей или меньшей степени обобщает мнения других специалистов. Достоинство этого подхода - высокая точность и возможность применения в условиях нехватки информации, недостаток - относительная дороговизна.

Надо отметить, что данный подход получил в нашей стране широкое признание как на федеральном, так и на региональном уровнях. В частности, основные положения "этого подхода были использованы при разработке методики исчисления земельного налога и рекомендаций по кадастровой оценке земель городских поселений. Вместе с тем, такая методика хорошо адаптирована к условиям только небольших и средних по размерам городов с типичным набором и эластичностью ценообразующих факторов. Что касается крупных городов и мегаполисов, а так же небольших и средних городов с нестандартными градостроительными характеристиками ценности территории (города-спутники мегаполисов, поселения с градообразующими предприятиями, города-курорты и т. д.), то шаблонное применение этой оценочной модели может привести к значительным искажениям результатов по сравнению с реальной стоимостью конкретных участков городской терри-тории. Порядок этой методики в указанных случаях нуждается в кардинальной модификации. В частности, в силу особой неоднородности этих городов-объектов оценки они должны быть предварительно разделены на более выровненные по стоимостным характеристикам территориальные зоны с выделением в них соответствующих подзон по функциональному назна-чению. В рамках этой технологии единицей сравнения должен стать не один условный оценочный участок жилого назначения с набором средних по городу характеристик по основным ценообразующим факторам, а конкретные типичные тестовые участки в каждой из выделенных подзон с соответствующим функциональным назначением.

Второй подход базируется на использовании современных экономике - математических методов, моделей и алгоритмов математического анализа. При этом путем статистической обработки имеющейся информации о параметрах большого числа однородных объектов определяется математическая зависимость стоимости от параметров, которая наилучшим образом соответствует имеющейся информации. Получаемые при этом результаты зависят, в основном, от представленной на обработку информации и в меньшей степени - от выбранных автором методики вариантов стандартных методов ее обработки. Они имеют воспроизводимый, объективный характер и мало зависят от человека, проводящего анализ. Преимущество этого подхода - относительная дешевизна, недостаток - меньшая точность в условиях нехватки информации.

Наибольшее распространение в зарубежной практике массовой оценки имеют методики, основанные на втором подходе, поскольку при прочих равных условиях результат, полученный с использованием статистических методов, обладает более высокой степенью надежности по сравнению с результатом, полученным путем проведения экспертного анализа. Этот подход какое-то время рассматривался в качестве приоритетного и для условий системы городского землепользования нашей страны. Однако его реальное применение позволило выявить недостаточную адаптированность оценочных моделей к условиям отечественного земельного рынка. Кроме того, такой подход не способствует в полной мере решению ряда проблем в сфере экономики городского землепользования, которые неизбежно будут возникать при переходе на систему единого налогообложения недвижимого имущества.

Наряду с оценкой стоимости отдельных земельных участков для совершения соответствующих рыночных сделок первой такой проблемой в сложившихся конкретных условиях следует признать анализ структуры затрат на создание и воспроизводство всей системы городских земель, включая инженерную, транспортную, социальную и иные составляющие инфраструктуры. При этом важна не только общая стоимость капитализированных в земельной недвижимости затрат из различных источников, и прежде всего из городского бюджета и внебюджетных фондов, но и ее дифференциация по территории города, землям различного функционального назначения, а также определение локальных балансов затрат и поступлений, характеристик эффективности использования городских земель и возможностей ее повышения.

Вторая проблема представляет собой определение величины рентной составляющей стоимости городских земель, а именно реальной или потенциальной прибыли от их использования. При этом необходимо учитывать, что по ряду причин, особенно на стадии становления и развития земельного рынка, рентная составляющая по определенным видам земель и некоторым территориям может быть для города и отрицательной Тем важнее становится поиск и обоснование возможных управленческих решений для более эффективного использования городского потенциала, повышения отдачи от произведенных затрат, дотаций и льгот как для города в целом, так и для отдельных наиболее перспективных территорий, предприятий и организаций.

Здесь следует подчеркнуть, что администрация города в отношениях с землепользователями часто выступает не только как орган государственной власти и управления, но и как сторона в хозяйственной деятельности, имеющая свои коммерческие интересы, возможности и проблемы. Это создает специфические особенности в сфере управления земельной и иной недвижимостью, включая проблемы массовой оценки, развития рыночных институтов при наличии сложного сочетания нескольких видов специализированной и неспециализированной собственности.

Для решения поставленных задач с учетом специфики конкретной системы землепользования необходимы разработка и утверждение кардинально иного подхода в сфере массовой экономической оценки земель городских поселений. По нашему мнению, наилучшим в настоящее время является комплексный подход, в котором гармонично сочетаются элементы двух изложенных выше подходов. Такой подход к проведению массовой оценки в естественных условиях функционирования и развития города представляется наиболее целесообразным для проанализированной выше ситуации в сфере экономики городского землепользования.

На основе комплексного подхода нами была разработана концепция методики массовой оценки городских земель, согласно которой определение рыночной стоимости городских земель осуществляется в несколько этапов.

На первом этапе производится сбор, анализ и подготовка исходной информации. В качестве исходной информации для проведения массовой оценки городской земельной недвижимости используются данные обо всех зданиях и сооружениях в пределах городской черты, качественных характеристиках и стоимости воспроизводства доли улучшений городских земель (инженерной, транспортной инфраструктуры и т.д.), градо-строительном потенциале территории" полезности местоположения, транспортной доступности, экологии отдельных участков городской территории, а также сведения о наличии ограничений и обременении городских земель.

Данная информация рассредоточена по различным организациям и службам городского хозяйства, поэтому возникает потребность формирования некой мегабазы или единой базы данных, которая должна стать основным "вместилищем" всех сведений, необходимых в процессе проведения и интеграции результатов массовой оценки.

Такая единая база должна удовлетворять следующим требованиям:

структура базы данных должна полностью охватывать всю информацию, используемую для проведения массовой оценки;

в процессе формирования базы данных необходимо обеспечить целостность вводимой информации;

введенные данные должны разграничиваться по дате ввода и источнику информации;