Система бюджетного учета

Оценка эффективности использования бюджетных средств - это сущность деятельности органов внешнего финансового контроля.

Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется законодательными (представительными) органами власти и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления.

Предусмотрены следующие формы финансового контроля:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам:

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Для осуществления контрольных функций законодательные (представительные) органы имеют право на получение от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета, оперативной информации об исполнении бюджетов, а также право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, производят Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федер^а' ции, ее субъектов и органов местного самоуправления.

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями й получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В отдельных случаях министерство осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Министерство финансов РФ организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Организация действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью становится одним из направлений современной российской экономической политики.

Либерализация экономики, развитие рыночных отношений не могут и не должны означать отмену строгого государственного финансового контроля за бюджетным процессом и целевым расходованием финансовых ресурсов страны. Напротив, современные социально - экономические условия требует дальнейшего развития единой системы государственного финансового контроля.

В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. В их число входят органы федерального Казначейства, казначейские органы в субъектах Федерации и муниципалитетах, контрольно-ревизионные органы Минфина, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, Департамент валютного контроля Минфина, Центральный банк и его территориальные органы, налоговые и таможенные органы, контрольные органы главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, Сметная Палата Российской Федерации, а также контрольно - счетные органы субъектов Федерации. Определенные контрольные функции выполняет также вновь образованный Комитет по финансовому мониторингу Минфина, на который возложена задача общего анализа движения финансовых потоков с точки зрения их соответствия требованиям действующего законодательства.

Между тем в деятельности указанных органов отсутствует четкое взаимодействие в смысле их взаимосвязи и взаимодополнительности. По существу, государственный финансовый контроль представляет собой простой набор министерств, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. Однако зачастую, данные законодательные и правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а напротив устанавливают не эффективные дублирование и параллелизм в его осуществлении Планы их работ и контрольных мероприятий в основном не согласовываются. В результате одни и те же субъекты контроля нередко проверяются в течение года разными контрольными органами, в то время как другие получатели бюджетных средств не контролируются годами.

Поэтому назрела настоятельная необходимость создания единой системы государственного финансового контроля в стране. Для этого нужно разработать и принять Федеральный закон об основах государственного финансового контроля в Российской Федерации Справедливости ради следует отметить, что попытки разработать и принять такой закон предпринимались неоднократно. Однако данные попытки не имели успеха, в первую очередь, по причине отсутствия Концепции, в которой бы были определены не только органы государственного финансового контроля, но и их функции и полномочия Принципиальное значение имеет строгое установление задач и целей государственного финансового контроля. В настоящее время широко распространено слишком примитивное понимание государственного финансового контроля проверка правильности расхода бюджетных средств. Но для этого не нужна система, можно было бы оставить только контрольно - ревизионные управления на трех уровнях бюджетной системы. Думается, что задачи и цели государственного финансового контроля намного шире. Если в Концепции они будут выработаны, то тогда не будет проблем с тем, какие органы государственного финансового контроля нужны в стране, что должен делать каждый из них, кто из них главный и кто - нет. Еще одна концептуальная проблема закона - нужно ли в федеральном законе устанавливать положения по формированию и функционированию органов государственного финансового контроля субъекта Федерации' Думается, что это крайне необходимо! Важно, чтобы вся система единого государственного финансового контроля в стране строилась на единых принципах. В каждом из субъектов Российской Федерации должен быть независимый орган государственного финансового контроля.

В этой связи является крайне актуальной разработка такой Концепции, призванной определить методологические основы формирования и функционирования единой системы государственного финансового контроля.

Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации - это не прихоть а настоятельная необходимость Она должна быть разработана на основе системной методологии организационно - функционального подхода с учетом отечественного и зарубежного опыта. При этом важно также иметь в виду, что в случае разработки и принятия Федерального закона о государственном финансовом контроле в условиях отсутствия тщательно продуманной Концепции такого контроля чрезвычайно веника опасность перекоса в сторону либо чрезмерной его жесткости, либо необоснованного либерализма, что может весьма дорого обойтись для перспектив развития национальной экономики.

Поэтому для решения вышеуказанных проблем и обеспечения эффективного государственного финансового контроля, прежде всего, необходим программный документ концептуальною характера. Данная все сторонне методологически проработанная Концепция призвана определить четкую стратегию организации действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, за законностью использования бюджетных средств и эффективностью распоряжения государственной собственностью с обязательным установлением основных принципов и механизмов обеспечения должного взаимодействия между всеми органами, которые проводят государственный финансовый контроль. Данная стратегия должна быть направлена на строгое разграничение сфер деятельности конституционного органа и исполнительных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, а также на устранение необоснованного дублирования и параллелизма в их функциях и полномочиях с целью обеспечения дальнейшего повышения всесторонней защищенности государственных средств. Эти же функции должны выполнять и бухгалтерские службы организаций, финансируемых из бюджета.

В первую очередь необходимо четко разделить государственный финансовый контроль на внутренний и внешний контроль их задачи и цели, а также органы, их осуществляющие Внутренний контроль, по своей сути, как известно, является внутриведомственным самоконтролем, а внешний - это надведомственный финансовый контроль. Строго говоря именно вне шипи финансовый контроль является действительно независимым государственным контролем Внутренний финансовый контроль осуществляют как правило, контрольные службы подведомственные исполнительным органам власти в том числе и получателям бюджетных средств. Эту же функцию должны выполнять и бухгалтерские службы организации, финансируемых из бюджета.

Исключительность государственного финансового контроля, в первую очередь предопределяет необходимость его формирования и функционирования как целостной структурной системы. В настоящее время Счетная Палата Российской Федерации гармонично втянута" в сферу деятельности налоговых органов и служб таможенного контроля. В определенной степени об этом можно говорить и в части органов федеральною Казначейства. Иными словами, основные полномочия указанных государственных органов в должной степени разграничены, а их контрольные функции в основном не дублируются. В то же время Счетная Палата имеет право контролировать деятельность этих органов в облает выполнения ими возложенных на них задач по исполнению федерального бюджета.

Однако принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым использованием государственных средств и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата контрольно - ревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются. Те же проблемы возникают и в разграничении полномочии в субъектах Федерации. В связи с этим крайне важным представляется установить в Концепции обоснованное разграничение контрольных полномочии данных органов. Вместо последовательного развития концептуальной и методологической базы единой системы государственного финансового контроля, зачастую контрольные ведомства пытаются определить высший орган и главные органы государственного финансового контроля. При этом как бы подразумевается, что указанный высший государственный контрольный орган должен возглавлять иерархически жестко подчиненное вертикально структурированное объединение действующих органов финансового контроля. При этом игнорируется опасность того, что подобная централизация неизбежно приведет к тому, что система государственного финансового контроля станет край не "громоздкой" и неспособной оперативно реагировать на изменения экономической ситуации произойдет нерациональное дублирование полномочии органов государственного финансового контроля и снижение эффективности их деятельности.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 150 тыс. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств только федерального бюджета. И это без учета получателей средств территориальных бюджетов Суммарное же число получателей средств из бюджетов различных уровней и хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности государственное имущество, составляет порядка 3,5 млн. Активно осуществляют экономическую деятельность и пользуются налоговыми льготами, поданным МНС России, свыше 2,5 млн. значимых налогоплательщиков - юридических лиц. Разумеется, для обеспечения элементарного порядка в финансовой сфере требуется, чтобы хотя бы раз в два года была проведена финансовая проверка законности, эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности каждым из этих главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов разных уровней и обладателей государственной собственности, а также налогоплательщиков.

Такое масштабное число бюджетополучателей и распорядителей государственной собственности, а также налогоплательщиков, их абсолютно неодинаковая роль и значение в экономике страны, а также актуальность задачи обеспечения контроля за соблюдением ими финансовой дисциплины на должном уровне со всей очевидностью указывает, что здесь нужны усилия всех без исключения контрольных органов. При этом не должно происходить дублирования в их работе.

Представляется целесообразным строго определить приоритетным и исключительным направлением контрольной деятельности органов Казначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями. Одновременно основной функцией этих органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованием государственных средств каждым получателем выделенных ресурсов. При этом следовало бы предоставить Департаменту государственного финансового контроля Минфина полномочия по проведению контроля за обоснованностью исполнения сметы расходов Счетной Палаты РФ.

Более четко и определенно должны быть прописаны и полномочия такого важного органа государственного финансового контроля, каковым является Счетная Палата РФ. За годы функционирования, начиная с 18 апреля 1995 г, она достаточно четко спозиционировалась в структуре власти и сформировалась как эффективный конституционный орган, реально влияющий на четкое проведение прозрачной бюджетно-финансовой политики государства.

Актуальность формирования и развития единой системы государственного финансового контроля требует, чтобы Счетная Палата должна быть достаточно компактным, мобильно реагирующим на изменения социально-экономических условий развития страны органом независимого контроля, в первую очередь, за стратегической эффективностью, в самом широком смысле, формирования государственных ресурсов, использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью.

В этой связи совершенно недопустимым представляется ограничение полномочии и функций Счетной Палаты исключительно внешним финансовым аудитом преимущественно обзорно-аналитического предназначения. Как свидетельствует отечественный и мировой исторический опыт и современная практика контроля за обоснованностью распоряжения государственными финансами во всех развитых странах, независимый орган финансового контроля является главным инструментом самосовершенствования всей системы власти и, в первую очередь, ее исполнительной ветви.

В разрабатываемой Концепции единой системы государственного финансового контроля следует развернут установить статус Счетной Палаты Российской Федерации с учетом положений Лимской декларации руководящих принципов государственного финансового контроля, которая была принята в 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) Принципиальные положения Лимской декорации устанавливают необходимость конституционной гарантии независимости и конституционного определения основных полномочии как основы обеспечения независимого статуса высшего контрольного органа. В этой связи функции и сфера деятельности Счетной Палаты должны концептуально отличаться от задач других государственных органов финансового контроля. Ведь действительно конституционно определенная функциональность Счетной Палаты заключается в том, что она является высшим государственным органом независимого финансового контроля в Российской Федерации. Иначе говоря, Счетная Палата как конституционный орган, находясь вне структуры исполнительной власти, должна осуществлять финансовый контроль за исполнительной властью от имени и в интересах всего общества.

В современных условиях деятельность внешних органов государственною финансовою контроля не должна ограничиваться только осуществлением контроля за полнотой формирования и законностью использования государственных ресурсов. Поэтому в задачи Счетной Палаты Российской Федерации должно входить консультирование законодательных органов при рассмотрении ими всех важных финансово - законодательных проектов и особо значимых финансовых мероприятий. Все законодательные проекты, затрагивающие финансовые отношения в стране, начиная от проекта бюджета на очередной год и заканчивая любым законопроектом, требующим выделения дополнительных финансовых ресурсов или вызывающим изменение налоговых или других поступлении в бюджет должны проходить экспертизу в Счетной палате РФ, и законодатели должны получить соответствующее заключение. Таким образом, важнейшей сферой ее деятельности должен стать предварительный финансовый контроль всех наиболее важных законодательных актов.

На Счетную Палату РФ должен быть также возложен финансовый контроль за надлежащим исполнением всех государственных программ, прежде всего, на предмет достижения установленных программных целей, а также разработка мер по совершенствованию политики и практической деятельности исполнительной власти.

В функции Счетной Палаты РФ должен входить последующий финансовый контроль за использованием государственных средств на уровне главных распорядителей. При этом должен произойти постепенный переход от контроля за финансовыми потоками к контролю эффективности использования бюджетных средств. Эффективность не с узких позиций (по каким ценам и тарифам приобреталась продукция и выполнялись услуги для государственных нужд) а в принципиально ином широком смысле каков экономический эффект бюджетных затрат, в какой степени министерствами ведомствами выполняются поставленные перед ними задачи. Контрольная деятельность Счетной Палаты РФ также должна отвечать, в частности, и на такие вопросы, как эффективна ли действующая система государственной поддержки отечественных сельскохозяйственных товаропроизводители эффективно ли расходуются бюджетные средства просвещения с точки зрения современных требовании к системе образования в стране и другие? Иными словами, должен проводиться не просто финансовый аудит, а аудит эффективности распоряжения государственными финансами Естественно, что в ходе этих проверок будут проверяться не только министерства, но и отдельные конечные получатели бюджетных средств. При такой постановке задачи требуются знания не только в области финансов, но потребуется привлечение специалистов в тех областях, которые проверяются.

Кроме того, для обеспечения целостной системы единого государственного финансового контроля необходимо включение в сферу деятельности Счетной Палаты проведение комплексных проверок за эффективностью общей деятельности Центрального банка РФ Одновременно Счетная Палата должна проводить проверки за надлежащим исполнением смет расходов всеми высшими государственными органами, в том числе Парламентом, Правительством, Управлением делами и Администрацией Президента РФ.

Разумеется, должны быть сохранены и ныне действующие функции Счетной Палаты, такие, как: контроль за дефицитом бюджета, экономической эффективностью привлечения источников его покрытия, рациональностью расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, эффективностью внешнеэкономической деятельности, экономическом целесообразностью заключения крупных контрактов и целевым использованием средств гуманитарной помощи. Важнейшей сферой деятельности Счетной Палаты должно остаться проведение анализа эффективности действующих бюджетного, налогового и таможенного законодательств с точки зрения обеспечения долгосрочного динамичного социально - экономического развития страны, подготовка заключения на проект закона об исполнении Правительством бюджета за истекший год, а также проведение комплексных финансовых проверок стратегической эффективности распоряжения государственной собственностью, в том числе находящейся за рубежом.

Принципиальным представляется усиление роли Счетной Палаты в проведении проверок за обоснованностью расходования субъектами Федерации средств, полученных из федерального бюджета, а также за исполнением бюджетов тех регионов, у которых объем финансовой помощи за счет федеральных ресурсов превышает половину их консолидированного бюджета. Эта контрольная работа, думается, должна быть возложена также на контрольно-ревизионные органы Минфина и проводиться скоординировано со Счетной Палатой РФ. В отличие от организации государственного финансового контроля на федеральном уровне принципиальные вопросы формирования и функционирования независимых контрольных финансовых органов субъектов Российской Федерации ни концептуально, ни методологически не разработаны. Контрольно-счетные органы субъектов Федерации должны быть встроены, то есть гармонично сопряжены в единую систему государственного финансового контроля. Сегодня в регионах фактически отсутствует реально независимая система действенного финансового контроля за эффективностью формирования и законностью распоряжения бюджетными средствами. Это является одной из многих причин в целом ряде территорий их экономически кризисного положения в течение продолжительного времени. Чтобы преодолеть этот негатив, необходимо создать целостную систему единого государственного финансового контроля, которая обеспечивала бы реальное взаимодействие между конституционным органом контроля за стратегической эффективностью использования государственными ресурсами и независимыми органами государственного финансового контроля.

Кроме того, следует учитывать, что, в сущности, на сегодняшний день нет единого бюджета в рамках всей страны, как это было в Советском Союзе, а консолидированный бюджет Российской Федерации имеет преимущественно прогнозно-методологическое предназначение Территориальные бюджеты - бюджеты республик, краев и областей и юридически, и фактически являются самостоятельными. Между тем органы независимого государственного финансового контроля во многих субъектах Федерации или не созданы, или функционируют не на должном уровне.

Заключение