Система государственного делопроизводства в России: история и современность

В ходе образования новых государственных учреждений создавался новый тип государственного чиновника, получая за службу денежное жалованье, которое определялось должностью и перемещениями по службе, чиновник XVIII в. попадал в большую зависимость от верховной власти, чем служилый человек XVII в. Думный чин, например, обеспечивался землей и крестьянами, был экономически независим. Боярин не терял своего чина, не участвуя в заседаниях Думы, тогда как сенатор, выбывший из Сената, ут-рачивал свое звание.

Деятельность должностных лиц XVII в. не была так детально регламентирована, как в XVIII в. В 1718 г. были опубликованы закон «Должность Сената и инструкции должностным лицам, при нем состоящим» и «Инструкция о должности секретарей экспедиции Коллегии иностранных дел и прочих членов ее канцелярии». Генеральный регламент предписывал действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.

В рассматриваемый период существенными были перемены в делопроизводстве и прежде всего в документировании деятельности государственного аппарата. Изменился состав документов. Законодательные и распорядительные акты назывались указами, регламентами, протоколами, резолюциями, приговорами, инструкциями, наказами. В названии документов, особенно правовых актов, появилась иноязычная терминология. Например, закон о государственной службе назван Табелем о рангах, закон о крестьянских податях и повинностях - Плакатом, военно-уголовный кодекс ~ Воинским артикулом и т. д.

Переписка оформлялась несколькими видами документов, которые определялись соподчиненностью учреждений или лиц. Так, сообщение нижестоящего учреждения или должностного лица вышестоящему учреждению или лицу называлось доношением или донесением, донесение об исполнении - экзекуцией. Сообщение низшего должностного лица высшему оформлялось рапортом. Вышестоящее учреждение или должностное лицо посылали требования. Сообщение одного учреждения другому, не связанных соподчиненностью, называлось ведением. Появились такие виды, как диплом - документ, удостоверяющий принадлежность лица к дворянскому сословию; патент - свидетельство о чине, сане, воинском звании или ученой степени; аттестат, содержащий сведения о наградах и других отличиях; послужной (формулярный) список. Челобитные нередко назывались прошениями или прошениями челобитчиков. Вместо приказных и расходных книг появляются приходно-расходные книги.

K 70-м годам XVIII в. учет приходов и доходов, денежный счет давались уже в балансовой форме с указанием в левой стороне источников доходов, а в правой - всех видов расходов и целей расхода (в денежном счете указывались оправдательные документы расхода). Сброшюрованные счета с записями хозяйственных операций составляли главную книгу. В основной книге (журнале) записи хозяйственных операций велись в хронологической последовательности.

Законодательство XVIII в. уделяло большое внимание составлению документов. Так, все виды договоров, кроме мелких сделок, должны были заключаться в письменной форме. Закон от 19 июля 1700 г. требовал, чтобы и в цеховых заявлениях и в челобитных излагалось лишь «прямое дело», т. е. сущность жалобы. В документировании судебной деятельности упростилась форма вызова сторон в суд. Извещение о вызове могло быть и устным. Оно выдавалось на основании поступившей челобитной или искового заявления. В процессуальном действии, наоборот, усилилось значение письменного его оформления. Закон 1715 г.

В Генеральном регламенте 1720 г. давались общие правила составления документов, регламентировалось написание отдельных реквизитов. Так, в протоколе вверху перед текстом указывались дата заседания, состав присутствующих. «Важные» документы «сочинял» секретарь, другие - «прочие канцелярские служители». Составлять документы предписывалось в соответствии с уставами и резолюциями.

Такие документы, как дипломы, патенты, составлялись по «генеральным формулярам», т. е. образцам. Обязательность составления документов по образцам предусматривалась многими законодательными актами. Так, в «Регламенте или уставе Главного магистрата» от 31 января 1721 г. были даны детальные схемы рапортов, ведомостей, представлявшие собой целую программу статистико-экономического описания городов и их обывателей, формуляры присяги должностных лиц. В Уставе «О наследии престола» от 5 февраля 1722 г. приведен формуляр клятвенного обещания.. В указе от 5 ноября 1723 г. «О форме суда» давался образец составления челобитной, подчеркивались требования краткости и четкости изложения. Содержание челобитной должно было излагаться по пунктам. Судебное следствие велось по отдельным пунктам челобитной.

«Учреждение для управления губерний» 1775 г. регламентировало порядок оформления частноправовых актов. Они должны были быть написаны на гербовой бумаге, подписаны участниками сделки и свидетелями.

Изменилась в XVIII в. и форма документа, определенное влияние на которую оказало введение в 1699 г. гербовой бумаги. Было утверждено три образца бумаги разной стоимости. Изображения клейма (государственный герб - двуглавый орел) были разных размеров соответственно стоимости бумаги: «большое клеймо», «среднее» и «меньшее». Под клеймом указывалась стоимость бумаги. С 1719 г. рядом с ценой указывался год выпуска бумаги, в 1720-1723 гг. цена листа не указывалась. Проставление клейма в установленном месте организовывало текст документа, создавало определенность его размера.

В 1700 г. указами Петра I были отменены столбцы. Они заменялись тетрадями: «Всякие нашего великого государя и челобитчиковы дела писать в лист и в тетради дестевые (т. е. в пол-листа вместо ранее существовавшего формата «в четверть».), а не в столбцы». Введением новой формы документов достигались экономия бумаги («...как учнут писать в лист и на обеих сторонах в тетради, бумаге расходу будет меньше»), большая надежность хранения («которые дела. писаны в тетрадях. никакому повреждению, ни тлению не подлежат»), ускорение справочной работы по документам.

Изменение формы документа повлияло на организацию всего делопроизводства. Прежде всего, сокращалась переписка: при столбцовой форме легче было составить новый документ, чем отыскать старый. Изменился и формуляр документа. Он имел самостоятельно оформленные реквизиты: вид документа и адресат выделялись в отдельную строку над текстом, автор указывался в подписи, дата составления документа ставилась над текстом и т. д. Изменился и порядок адресования: по указам 1700, 1718 гг. документы должны были адресоваться в конкретные учреждения. Документы имели авторскую подпись.

Правила удостоверения документов подробно описаны в Генеральном регламенте:| протоколы подписывались всеми членами коллегии. Кроме подписи каждый документ имел скрепу (подпись) секретаря. Указом 1701 г. было запрещено подписываться уничижительными именами (вместо Коська, Богдашко, Ивашка - Касьян, Богдан, Иван). Зато в просьбах царю, князьям, вельможам подписывались «рабами», «рабишками». Указами от 4 апреля 1714 г. и от 7 марта 1726 г. определено «посылать указы за скрепою обер-секретаря, а нужные и за государственною печатью». Документы удостоверялись печатью. Глава XII Генерального регламента устанавливала порядок пользования печатями. В нормативных актах давалась структура текста многих документов.

Генеральным регламентом определялось, что «коллежская корреспонденция» состоит из доношений царю и Сенату, копий решений, отчетов о деятельности, «реляций» (отчетов) и ведомостей губернаторов и воевод. При этом оговаривалось, что деловая переписка должна быть серьезно обоснованной. Указом «О должности Сената» 1722 г. коллегиям и местным учреждениям предписывалось представлять в определенные сроки Сенату отчетные ведомости. Ежемесячно коллегии подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих документах.

Принимали документы секретари. Причем и в Генеральном регламенте, и в «Учреждениях для управления губерний» подчеркивалось, что документы принимались только в присутствии, т. е. в самом учреждении. Указы царя и Сената предписывалось распечатывать президенту или вице-президенту коллегии, старший советник принимал и распечатывал письма от других коллегий и из провинций. Регламентировался порядок приема доношений: они принимались в коллегии («а не в дому» президента), вскрывались секретарем в присутствии членов коллегии, регистрировались и назначался день рассмотрения дела. Особо оговаривались порядок приема доносителей или челобитчиков в коллегии, а также разбор прошений. Отметку о поступлении в верхнем правом углу или по верхнему полю первой лицевой стороны документа делал секретарь: проставлял дату поступления, номер, пометку на поле, кому передать документ на исполнение. Исполнитель, принимая документ, расписывался в квитанционной книге.

Задачу охраны документов ставила и их регистрация. Одновременно регистрационные журналы выполняли роль справочного аппарата: «...по журналу можно найти, что в регистратуре искать надобно». Кроме того, регистрация оказывала помощь в осуществлении контроля за исполнением документов, их систематизации, так как регистрационные журналы велись по каждой группе документов.

На поступившем документе регистратор проставлял номер и дату получения, в общем журнале («повседневной записке») давалось содержание документа с указанием, кому послано на исполнение. Кроме того, для учета входящих документов велись две книги («регистратуры»): в книгу «С» записывались в хронологической последовательности документы, полученные от государя и Сената, к ней прилагался реестр зарегистрированных документов; в книгу «Д» - документы других коллегий и местных учреждений. К книге «Д» составлялся реестр с указанием адресатов - коллегии и провинций, откуда получены документы.

Регистрация исходящих документов проводилась следующим образом. В книге «А» регистрировались документы, адресованные царю. Указывались дата «посланного» документа, его краткое содержание, «к кому, куда отправлено». Затем копиист переписывал в книгу текст документа «с числом и подписанием всех чинов». В книге «В» таким же образом регистрировались документы, отправляемые в другие коллегии, губернским учреждениям и отдельным лицам.

Аналогичный способ регистрации вводился и в местных учреждениях. Согласно закону «Учреждения для управления губерний» 1775 г. для получаемых документов велся «реестр входящих бумаг», для отправляемых - реестр документов, посылаемых в вышестоящие учреждения (рапорты, донесения, представления), и реестр документов, посылаемых равным и подчиненным учреждениям и лицам.

Непосредственный контроль за исполнением документов должен был осуществляться следующим образом. Прокурор коллегии наблюдал за порядком, законностью реше-ния дел, за деятельностью канцелярии, за исполнением указов местными учреждениями. Он вел книгу, в которой записывалось, когда какой указ составлен, что по указу исполнено и в какое время.

За исполнением решений, принятых коллегией, наблюдал нотариус, который вел «роспись», «какие дела в прошлой неделе не вершены», т. е. в нее вносились все документы, прежде всего указы царя и Сената, намеченные к слушанию. Эта роспись во время заседаний находилась на столе перед президентом, поэтому называлась настольным реестром. В канцелярии велись реестры по «исполненным и вершенным, но не исполненным» документам.

Устанавливались сроки исполнения отдельных групп документов. На решение государственных дел отводилась одна неделя, на справки по ним в губерниях устанавливался «поверстный» срок: по два дня на 100 верст в один конец. Частные дела по жалобам должны были решаться не более чем в течение шести месяцев.

В настольном реестре местных учреждений предписывалось указывать, когда какой документ поступил, когда должен рассматриваться на заседании, какое принято решение, что указы по этому решению разосланы и исполнены. Однако, несмотря на угрозу смертной казни за просрочку решения вопроса, документы исполнялись медленно, а многие просто не исполнялись.

В XVIII в. утверждается термин для обозначения хранилищ документов - «архив». В Генеральный регламент 1720 г. была включена специальная глава «О архивах», в которой говорилось, что «книги, документы и дела» хранятся в канцеляриях и конторах три года. Это - так называемые текущие архивы. По истечении трех лет документы, кроме тех, которые оставались в канцеляриях «для справки» («особлевые уставы, регламенты» и книги), должны были сдаваться в архив коллегии «с роспискою архивариусу».

Кроме того, предполагалось создавать и государственные архивы. Ими должны были стать архивы при Коллегии иностранных дел, для хранения документов, не касающихся «приходу и расходу», и при Ревизион-коллегии для документов по учету доходов и расходов.

Однако государственные архивы при этих коллегиях не были созданы. Указом 1724 г. был образован архив старых государственных дел, где хранились документы Посольского приказа. Сформировался архив Вотчинной коллегии. Создавались архивы Сената и Синода. В связи с проходившим в 60-х годах XVIII в. генеральным межеванием в 1768 г. при Московской межевой канцелярии был учрежден специальный архив - «межевая архива». Подводя итоги, можно отметить существенные отличия в организации управления и делопроизводства от предшествующего периода. В XVIII в. была создана новая система органов управления с единообразной структурой учреждений, четко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности. Сложилась строгая иерархия учреждений и должностных лиц, которые при исполнении своих обязанностей руководствовались определенными документами: уставами, регламентами, инструкциями. Для чиновников всех рангов был создан единый текст присяги, зафиксированный в Генеральном регламенте.

Делопроизводство регулировалось специальными законодательными актами и представляло собой законченный технологический цикл создания и обработки документов, их регистрации, организации справочной службы, контроля за исполнением. Как самостоятельная область более четко оформлялась деятельность архивов.

Нарушение установленных правил документирования, хранения и использования документов (хищение документов, искажение их смысла при составлении, подделка и разглашение решений) каралось наказанием смертной казнью («чести, живота и пожитков лишить»), ссылкой, конфискацией имущества, лишением чина или денежным штрафом.

1.4 Министерское делопроизводство

На рубеже XVIII-XIX вв. Россия представляла собой феодально-крепостническое, абсолютистское государство, находившееся на стадии разложения. В течение всего XVIII в. имел место процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Для укрепления центрального правительственного аппарата манифестом от 8 сентября 1802 г. были созданы первые восемь министерств.

Министры единолично решали наиболее важные вопросы, не вмешивались в текущие дела коллегий. Из-за смешения коллегиального и единоличного начал в управлении не было четкости в распределении функций между коллегиями, это делало аппарат громоздким и малоспособным к оперативному управлению. Поэтому в отдельных министерствах начал утверждаться принцип единоначалия, который повсеместно распространился после преобразований 1810-1811 гг.

Законодательным актом от 17 августа 1810 г. «Разделение государственных дел по министерствам» были уточнены и разграничены функции ряда министерств: внутренних дел, полиции, просвещения, финансов, коммерции, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий. Закон от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» установил «предметы ведения государственных дел» 13 министерств, определил систему их взаимоотношений с другими учреждениями и четкую и единообразную структуру. Возглавлял министерство министр, назначавшийся императором и ответственный только перед ним, а во время его отсутствия - товарищ министра. При министре существовал совет «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». Совет министра являлся совещательным органом, в который входили директора департаментов.

Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, отделения - на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. В крупных по объему компетенции департаментах создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений - общее присутствие, которое, как и совет при министре, не являлось коллегиальным органом управления.

С изменением структуры государственного аппарата происходила реорганизация делопроизводства, которому придавалось большое значение в организации управления. Делопроизводство основывалось на четкой постановке задач и вопросов деятельности каждого органа управления. Конкретизация «Общего учреждения министерств» 1811 г. находила отражение в уставах и положениях каждого министерства. Их «точность, полнота, ясность» ставились в прямую взаимосвязь с организацией делопроизводства: «...тем производство дел будет правильнее и число их менее. Постепенное уменьшение числа дел есть самый главный признак благоустройства министерства, а умножение их есть знак расстройства и смешения».

Законом 1811 г. было установлено единообразие производства дел во всех министерствах.

Единообразными по функциональному назначению стали канцелярии - структурные части учреждений, где сосредоточивалось «все письмоводство». Четко определялись их структура, задачи. Например, в манифесте «Образование Государственного совета» 1810 г. есть специальный раздел о государственной канцелярии, где определены ее должностной состав (государственный секретарь, статс-секретари, докладывающие дела в департаментах Совета, и их помощники), структура (пять отделений), описывается «образ производства дел». По «Общему учреждению министерств» 1811 г. в каждом министерстве была создана канцелярия для решения как общих дел, относившихся ко всем департаментам, так и дел, подлежавших разрешению непосредственно министром. Она являлась рабочим органом, координировавшим делопроизводство и осуществлявшим связь со всеми структурными подразделениями министерства, подчиненными и другими учреждениями. Канцелярия имела ту же структуру, что и департамент: отделения, столы. Для выполнения технической работы предусматривался большой штат секретарей, писцов, переводчиков. Помимо общей канцелярии министерства в департаментах, имевших несколько отделений, «для общей связи письмоводства» создавалась при директоре «особенная канцелярия».

Регламентация организации и порядка деятельности учреждений оформлялась рядом документов. Так, Государственный совет за подписью императора издавал «учреждения» (они определяли создание присутственного места или власти, их состав, «предметы ведения», т. е. функции). Комитет министров, а в отдельных случаях Государственный совет, утверждал уставы (правила управления какой-либо отраслью), положения, определявшие правила деятельности сословных учреждений. В грамотах излагались права и привилегии классов. Этот комплекс документов дополнялся издаваемыми министерствами правилами, наказами, рескриптами, инструкциями, циркулярами.

По своему назначению, способу составления и характеру исполнения служебные документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы: а) внутренние документы; б) переписка («отношения») присутственных мест и властей; в) просительские документы; г) акты, договоры, обязательства.

Среди внутренних документов, прежде всего, выделяются «докладные дела и бумаги» - документы, отражающие подготовку вопроса к слушанию: докладная записка, представление. Процесс рассмотрения вопроса фиксировался в журналах заседания, протоколах, мемориях (краткое изложение журнала). Решения оформлялись определениями или приговорами. Для их исполнения или доведения до сведения составлялись указы, предписания, выписки из журналов, доклады. Вид документа в этом случае определялся уровнем учреждения и его компетентностью.

В XIX в. пополнился состав финансовых документов: государственная роспись, финансовая смета, дневная кладовая записка (записка о вкладах) и др. Особой категорией документов были отчеты: финансовые («отчеты в суммах»), о результатах деятельности («отчеты в делах»). План улучшения работы министерства назывался «отчетом в видах и предложениях».

К внутренним документам относились также должностные инструкции, регистрационные журналы, описи, ведомости дел.

Переписка была строго регламентирована. Употребление того или иного вида документа в переписке зависело от степени подчинения учреждения и должностных лиц. Собственно письмами были отношения, сообщения, ведения, уведомления, доношения, представления, рапорты. Высшие чиновники посылали друг другу «официальные письма».

Законами был определен порядок обмена документами всех учреждений. Так, Комитет министров посылал указы, выписки из журналов, доклады, правила. Сенат обменивался с Синодом посредством взаимных ведений, с учреждениями и лицами, не подчиненными Сенату, - копиями со своих определений, с учреждениями и лицами, подчиненными Сенату, - указами; канцелярия Сената посылала министрам запросы, на которые департаменты министерств отвечали отношениями. Департаменты, отделения и общие собрания Сената обменивались между собой ведениями и известиями

Министры посылали на имя императора в Государственный совет и Комитет министров доклады, отчеты, представления или записки, в министерство финансов - планы (табели) расходов на следующий год. Между собой министерства обменивались отношениями или сношениями, с департаментами министерства и губернаторами - предложениями и предписаниями, получая от них представления, докладные записки и ежедневные мемории (сведения о текущих делах).

Губернские учреждения получали от Сената указы, от губернаторов - предложения, от равных себе учреждений - сообщения и отношения, в вышестоящие учреждения посылали рапорты, донесения, представления. Законы подробно определяли также порядок документируемых отношений уездных и городских учреждений.

Переписку с частными лицами составляли так называемые просительские дела и бумаги, которые выделялись в особую группу. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. Большую часть документов этой группы составляли прошения. В них обычно излагалась просьба. Насчитывалось несколько видов прошений: «тяжебные» (о праве собственности и владения), исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды), встречные (с предъявлением обратного иска против истца), мировые (о прекращении спора или иска по взаимному соглашению), доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках) и т. п.

Второй вид просительских документов составляли жалобы - прошения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения и действия других учреждений или должностных лиц.

К третьему виду просительских документов относились отзывы - документы, подаваемые высшему в уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.

Большой группой документов в делопроизводстве учреждений XIX в. являлись акты. Законы понимали под актами довольно широкий круг документов. Прежде всего, это документы, которые в определенной форме фиксировали политические или экономические сделки, договоры. К актам относились также документы гражданского состояния. И наконец, актами называли все документы, могущие служить доказательством при решении гражданских дел. О видах актов, порядке их составления и засвидетельствования подробно говорится в «Законах гражданских», опубликованных в томе X Свода законов Российской империи. Виды актов определялись их содержанием и порядком засвидетельствования. Законы предусматривали составление трех видов актов: укрепления имущества, состояния и актов присутственных мест..

Регламентировался не только состав документов, но и порядок их составления. Ко многим законам прилагались формы документов часто с описанием структуры текста и следующей рекомендацией. Давались формы трафаретных текстов ответов министра, управляющего экспедицией, губернатора и т. д. Этим преследовалась цель упрощения и сокращения объема документа, четкого формулирования сути вопроса. В XIX в. появилось большое количество практических разработок, руководств по составлению документов, которые часто оформлялись в виде письмовников и пособий для чиновников.

Регламентировалось четкое оформление внешних признаков документа. Предписывалось, например, обозначать вид документа: «На каждой бумаге должно быть означено именование оной (указ, сообщение, рапорт и тому подобное)».

Правила написания адресата определялись соподчиненностью учреждений. Равные присутственные места в адресовании документов друг другу употребляли предлог «В» («В Правительствующий Сенат», «В палату гражданского суда»). При направлении документа в нижестоящие учреждения адресат писался в дательном падеже («Тульскому губернскому правлению», «Белевскому уездному суду»).

Текст документа предписывалось разделять на заглавие («приступ»), где излагалась причина издания документа, «изложение обстоятельств» и заключение, в котором давались распоряжения или предписания, высказывались мнение или жалоба. Регламентировалась и лексика отдельных видов документов, формировались устойчивые словосочетания.

Сложились правила подписания документов. Право подписи документов имели начальствующие лица. Вид подписи зависел от характера документа, соподчиненности учреждений и отдельных лиц. На официальных отношениях, отчетах и других документах, посылавшихся в высшие инстанции, ставилась скрепа.

В 1830 г. часть реквизитов документа (наименование ведомства, учреждения, его структурной части, от которой исходил документ, дата, номер, заголовок документа) стали писать на бумаге заранее, т. е. заготавливать бланки «для ускорения хода дел и уменьшения занятий канцелярских служащих».

Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все документы канцелярского делопроизводства (переписка, журналы, реестры, записки) составлялись на простой бумаге. Прошения, жалобы, отзывы, акты писались на гербовой бумаге. Чиновники должны были строго соблюдать правила использования бумаги для составления того или иного документа. Известен, например, факт, когда с писателя И.А. Гончарова, работавшего в Министерстве финансов в должности переводчика, было взыс-кано шесть рублей за употребленную в департаменте вместо гербовой простую бумагу.

Законодательное установление общего порядка документирования, определение нормативными актами министерств форм документов по отдельным частным случаям делало процесс составления и оформления документов сложным и громоздким. Сами документы, несмотря на требования краткого и ясного изложения, оставались длинными и многословными.

Процесс делопроизводства делился на следующие этапы:

- порядок вступления дел;

- движение их или собственно так называемое производство;

- отправление дел; ревизия; отчеты.

Таким образом, четко выделяются основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение и исполнение, контроль за исполнением и отправка.

«Порядок вступления дел» регламентировал направление основных документопотоков. Исполнение («движение или собственно производство дел») было определено отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министра, общего присутствия департамента, особенных установлений (канцелярий при директоре департамента).

Документы могли поступать непосредственно министру через канцелярию или в департаменты. Министр получал указы и повеления верховной власти, документы других министерств. Представления от подчиненных органов направлялись министрам лишь по делам особой важности или срочности. На имя министра подавались отзывы на его предписания и жалобы на действия департаментов, секретные документы. В отделениях канцелярии министра исполнялись секретные документы (с надписью «в собственные руки»), а также те, «кои по важности своей требуют особенного его (министра) распоряжения». Кроме того, выделялась еще одна важная функция канцелярии министра - правильное распределение документов по департаментам, наблюдение, «чтоб бумаги сколь можно менее уклонялись от установленного им пути в департаментах».

В департаменты поступали предписания министра, документы на имя министра, присылаемые из его канцелярии, документы департаментов того же или другого министерства, представления местных учреждений, отзывы на предписания министра, а также требуемые сведения и ведомости.

Распределяя документы по департаментам, директор канцелярии проставлял дату поступления и докладывал о них министру. На документах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку «нужное». Предписания министра и документы с надписями «нужное» и «в собственные руки» немедленно передавались директору департамента. Эти пометки обязывали директора на следующий день дать необходимые сведения или исполнить документ. Такие документы регистрировались в «особенном кратком реестре» канцелярии. После исполнения документы скреплялись директором департамента и представлялись на подпись министру. Остальные документы распределялись директором канцелярии по отделениям или столам для исполнения согласно резолюции министра. Документы дополнялись необходимыми сведениями и докладывались директору департамента начальниками отделений. В законе указывалось: «В прекращении излишней переписки бумаги докладываются в подлиннике без особенных выписей». По документам, требовавшим разъяснения и справок, составлялась за подписью начальника отделения и скрепою столоначальника записка. Справки, сведения, записки, переводы подписывались теми, «коими они были составлены».

Документы, относившиеся к переписке департаментов, исполнялись в отделениях, скреплялись начальником отделения и представлялись на подпись директору. Начальник отделения мог подписывать документы, содержавшие какие-либо сведения, запросы, справки. Столоначальник скреплял их.

В совещательном органе министерства (совете министра) рассматривались документы об изменении управления, дополнении и изменении законов, производстве в чины и определении наград, а также привилегии на изобретения, жалобы на департаменты. В совет министра эти документы поступали из канцелярии министра или департамента с записками, где излагалось мнение директора департамента.

Решение совета записывалось в журнал, который представлялся министру директором канцелярии. Согласие министра фиксировалось собственной записью его в журнале: «исполнить». Поскольку совет не имел исполнительской власти, то после утверждения его мнений министром исполнение документов передавалось департаментам.

По срокам исполнения документы делились на три категории: «текущие», «чрезвычайные» и «не терпящие времени». Документы «текущие» исполнялись по заранее установленным срокам и правилам. К ним относились срочные ведомости, донесения, представления по личному составу. Решения по этим документам принимались в департаментах, исполнялись они в отделениях. Из документов «текущих сроков» министру представлялась переписка с лицами, равными по положению, и документы, им выбранные, чаще всего о награждениях, увольнении и т.п. Документы «чрезвычайных сроков» нельзя было исполнить на основе действовавших узаконений, и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало «особенных, чрезвычайных» мер - издания дополнений к узаконениям. Документы, «не терпящие времени», - это срочные документы, чаще всего связанные с интересами казны.

В первую очередь исполнялись документы «чрезвычайные» и «не терпящие времени». Однако срок исполнения и этих документов был значительным. Он колебался от двух до шести недель, но «никак не более шести месяцев со дня вступления дела». И это не удивительно, ибо каждый документ, в том числе и срочный, должен был пройти сложный путь по всем ступеням бюрократической лестницы. Так, документы, решения по которым принимал министр, не могли миновать рассмотрения их в департаменте, а оттуда они спускались в отделения, столы, а затем вновь поднимались по той же «лестнице», дополнительной ступенькой которой могло быть общее присутствие департамента. О чрезмерном числе документов и волоките в их прохождении много писали современники, а впоследствии исследователи.

В 1858 г. было опубликовано описание порядка прохождения документов в земском суде, губернском правлении, департаменте министерства и совете министра - «Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России», которое дает яркое представление о бюрократическом характере исполнения документов в государственных учреждениях России. Так, в одном из местных учреждений (земском суде) документ в процессе исполнения проходил 26 инстанций, в губернском правлении над документом производилось 54 операции, в департаменте министерства - 34, в совете министра 45 операций.

Процесс регистрации был сложным, поступившие документы регистрировались на всех ступенях движения: в канцелярии министра, в департаменте, отделении.

В канцелярии министра велся общий журнал поступивших документов, в котором излагалось краткое содержание документа, указывались номер, учреждение или лицо, от которого документ получен, дата поступления. Кроме того, каждое отделение канцелярии имело свой частный журнал входящих документов, где регистрировались только те документы, которые рассматривались в самой канцелярии и не относились к ведению департаментов.

Общий и частный журналы для входящих документов делились на три части: в первой записывались высочайшие именные указы и повеления, во второй - документы на имя министра, в третьей - секретные.

Точно так же все документы, поступавшие в департаменты, регистрировались в общем журнале, который делился на три части. В первой записывались указы и повеления, которые должны были исполняться в департаментах, во второй - документы, поступавшие от министра и других лиц и учреждений, в третьей - секретные. Кроме того, для записи срочных («нужных») документов велся особый реестр, который находился у директора департамента.

После записи в общем журнале документы распределялись по отделениям, где регистрировались в частных журналах входящих документов.

Регистрировались и все исходящие документы. «Никакая бумага не исходит ни из департамента, ни из канцелярии прежде, нежели она будет внесена в журнал исходящих», - говорилось в «Общем учреждении министерств».

В канцелярии министра и департаментах было по два журнала исходящих документов - общий и частный. В общий журнал вносились все документы с «самым кратким означением их содержания», в частном журнале документы записывались «во всем их пространстве (от слова до слова)».

Он делился на три части: в первой записывались указы, во второй - переписка министра или департамента, в третьей указывалось, где находятся секретные документы. Для записи последних велся еще особый частный журнал.

После регистрации в общем журнале в отделениях документы отправлялись корреспондентам. Запись в частный журнал производилась уже с копий (отпусков). Кроме того, документы, которые отправлялись по почте или с рассыльным, записывались в рассыльную книгу, где указывались структурная часть учреждения или лицо, отправлявшее документ, его номер. Специальное место отводилось под расписку за документ. На отправляемых документах ставилась печать департамента или канцелярии министра. Печать с изображением губернского, уездного или другого герба и наименованием учреждения имелась в каждом присутственном месте.

В законах указывалось, что все исходящие документы должны отправляться в пакетах. При пересылке бумага с текстом складывалась в виде конверта и запечатывалась сургучной печатью, В середине XIX в. в России появились почтовые конверты и почтовые марки.

В «Общем учреждении министерств» особым этапом делопроизводства объявлялась «ревизия дел» - проверка исполнения документов. В учреждениях велись настольные реестры «для отметок о всем том, что по каждому делу учинено». В них снова указывалось, когда документ получен, когда должен быть доложен присутствию, когда и какое решение по нему принято, какие документы отправлены. Кроме того, велась «роспись нерешенным делам». Документы вносились в нее в порядке поступления, и отмечалось, кем какой документ исполняется. Исполненные документы заносились в «роспись» или «опись делам решенным».

В делопроизводстве учреждений XIX в. были установлены четкая группировка документов в первичные комплексы и организация их хранения. Основным признаком группировки документов оставался предметно-вопросный, а главным видом первичных комплексов - дело. Корреспондентский и географический признаки применялись при формировании дел с перепиской присутственных мест и властей. По номинальному, авторскому и хронологическому признакам группировались внутренние документы. Такие документы, как представления министров, журналы, мемории Государственного совета, Комитета и Совета министров, оформлялись раздельно по хронологии. Поэтому документы по одному во просу, например разработке законопроекта, были разрознены. И в то же время эти документы могли быть соединены в одном деле. Инициативным документом в нем было представление министра; затем шли отзывы, проект указа, копия журнала или выписка из журнала.

К делам составлялись внутренние описи документов, в которых указывались дата поступления документа в учреждение, наименование вида, количество листов, страница дела и особые отметки. Благодаря этому обеспечивались сохранность документов и быстрота их поиска.

Все входящие и исходящие («отписки») документы располагались внутри дела в хронологической последовательности. Листы дела нумеровались. На последней чистой странице делалась заверительная надпись, в которой указывались количество пронумерованных листов, дата и подпись секретаря или столоначальника. Дела особой важности (уголовные, счетные и др.) прошнуровывались.

Название дела передавало его краткое содержание, которое писалось на особом листе в начале дела и на обложке. На обложке, кроме того, указывались наименование учреждения, где было дело заведено, даты его начала и окончания, количество листов. В XIX в. обложки дел часто оформлялись типографским способом.

Для хранения дел в каждом учреждении создавался архив, который делился на текущий и окончательный. Согласно законодательству текущий архив составляли «документы и книги, которые нужны для справок и соображений по текущему производству дел», окончательный архив - «дела, не подлежащие более решению и исполнению», т. е. не нужные для текущей справочной работы. В этот архив предписывалось сдавать дела по истечении трех лет..

В законах обращалось внимание на организацию тщательной подготовки и оформления дел к сдаче в архив. Для сдачи дел в архив составлялась опись всех дел за год, которая имела три графы, где указывались порядковые номера дел, их заголовки и количество листов. Опись подписывали начальники канцелярий, скрепляли делопроизводители. В конце описи помещался список дел, которые оставались в канцелярии.

В учреждении составлялись два экземпляра описи. Один передавался в окончательный архив с надписью: «Принять в архив на законном основании». Второй экземпляр оставался в канцелярии, на нем делалась надпись: «Сдать в архив на законном основании». В архиве составлялись два вида описей: общая, по алфавиту всех дел, и частная, разделенная на столько частей, сколько было отделений в департаменте.

Заведовал архивом архивариус. У него был помощник, в штате архива были писцы. По закону от 20 февраля 1828 г. обязанности архивариуса состояли в принятии дел, организации их хранения, систематизации дел, составлении описей, выдаче справок. Особо указывалось, что архивариус должен принимать в архив дела, оконченные производством, пронумерованные, имеющие внутреннюю опись. Архив не имел права выдавать дело или выписку из документов без разрешения директора департамента, губернатора или вице-губернатора.

Итак, смена коллегий министерствами и, соответственно, коллегиального принципа управления принципом единоначалия сопровождалась детальной регламентацией процесса документирования законодательными нормами. Совещательный порядок рассмотрения и решения дел, введенный Петром I, сохранился только в судебных учрежде-ниях. В начале XIX в. возникли новые виды документов, и для каждого из них устанавливались правила их составления.

Четкое выделение в законодательстве уровней документирования и обработки документов, закрепление за структурными подразделениями и чиновниками определенных обязанностей в работе с документами, строжайшая регламентация составления и оформления, прохождения, регистрации и хранения документов, призванная упорядочить делопроизводство, на практике нередко приводили к усилению волокиты, многолетнему «путешествию» документов по инстанциям.

На всем протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемых «письмовники», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.

В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М. М. Сперанского, Ф. Русанова, Н. Б. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта.

В начале XX в. Россия стояла на пороге новых преобразований в области делопроизводства. Однако смена государственного строя в результате Февральской буржуазно-демократической революции и Октябрьской социалистической революции привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и организации делопроизводства.

Глава 2. Советское делопроизводство

2.1 Делопроизводство в период с 1917 по 1945 год

События октября 1917 г. в корне изменили систему государственных учреждений в России. Высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов. Исполнительным органом между съездами был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Высший орган управления был назван Совет народных комиссаров (Совнарком). Отраслевыми органами управления являлись народные комиссариаты (наркоматы). Органами государственной власти на местах были губернские и уездные Советы, а органами государственного управления - их исполнительные комитеты (исполкомы).

Первые годы советской власти ознаменованы поисками правил организации делопроизводства, отвечавших задачам, которые ставила новая власть.

Охарактеризуем кратко события первого этапа становления делопроизводства в СССР.

После революции в октябре 1917 г., в связи с отстранением старого чиновничьего аппарата от власти и замены его неквалифицированным персоналом из рабочих и солдат, уровень документационного обеспечения управления заметно понизился. В.И. Ленин и Советское правительство, формируя новый государственный аппарат, параллельно уделяли много внимания улучшению «письмоводства», сокращению переписки, устранению канцелярской волокиты. Впервые годы был принят ряд следующих законодательных актов:

- декрет Совета народных комиссаров (СНК) от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», отменивший в отношении граждан и в переписке указания на чины и титулы;

- декрет СНК от 24 декабря 1917 г. «О порядке издания приказов или распоряжений»;

- постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», установившее форму официальных документов и перечень реквизитов;

- постановление Совета рабочей и крестьянской обороны (СРКО) от 8 декабря 1918 г. «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», предусматривающее, кроме прочего, замену переписки на телефонные переговоры и жесткий контроль за исполнением распорядительных документов.

Были другие попытки улучшения работы государственных учреждений в области документирования, однако реализация их тормозилась вследствие разрухи и идущей Гражданской войны и интервенции государств Антанты (1918-1920 гг.). Не хватало также технических средств для оформления документов, а так же ощущалась острая нехватка таких примитивных средств канцелярии, как бумаги и чернил.

В связи с необходимостью коренного улучшения системы управления народным хозяйством страны и ведения служебной документации, в 20-е годы в рамках научной организации труда (НОТ) и научной организации управленческого труда (НОУТ) в СССР начался период активного поиска оптимальных подходов к совершенствованию управления и его документационного обеспечения. На первых порах был проведен ряд Всероссийских конференций, созданы в Таганроге и Казани научно-исследовательские институты, сделавшие определенный вклад в оптимизацию работы советских учреждений. В эти годы шла активная и успешная работа теоретиков и практиков управления.

Сегодня неоправданно забыты такие советские ученые - энтузиасты научной организации труда и управления, как А.К. Гастев - ученый, поэт, автор многих работ по научной организации труда, не потерявших актуальности и в настоящее время, организовавший в 1920 г. Центральный институт труда (ЦИТ) и руководивший им до 1938 г., П.М. Керженцев - общественный деятель, дипломат, объективно и критически оценивший в своих трудах работу аппарата управления того времени, рекомендации которого по исправлению недостатков не устарели и для наших дней, и ряд других ученых и практиков.

В 1922 г. Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) был образован отдел нормализации с секцией делопроизводства, которая занималась совершенствованием структуры делопроизводственных служб в государственном аппарате. Позднее на базе отдела нормализации был создан отдел административной техники с задачами обследования госаппарата, оказания помощи в улучшении деятельности органов управления на местах и т. д.

В середине 20-х годов были образованы две важные научно-исследовательские организации - Государственное бюро организации строительства «Оргстрой» и Государственный институт техники управления (ИТУ), оказавшие заметное влияние на решение проблем управления и делопроизводства в учреждениях страны. В результате их совместных исследований были заложены основы для формирования терминологии делопроизводства, классификации, стандартизации и унификации документов, технологии работы с документами в аппарате управления, а также взаимосвязи делопроизводственных служб учреждений и архивных организаций. Были разработаны стандарты оформления служебных писем, протоколов, телеграмм, телефонограмм и других управленческих документов.

Специальным подразделением ИТУ - Кабинетом стандартизации были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.). Так же под стандартизацию попадали средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

В 1928 г. ИТУ совместно с архивной службой страны (Центрархив РСФСР) были изданы «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», в которых предлагались рекомендации по составлению перечней документов и дел, обращающихся в учреждениях, включая списание и уничтожение документов с истекшими сроками хранения.

Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект "Общих правил документации и документооборота" (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести "Общие правила" в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В "Правилах" определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ. Изложение материала в "Правилах" можно сравнить с содержанием современных обучающих инструкций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки корреспонденции, и указывалась методика выполнения каждой операции.

Разработанные составителями "Правил" признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и сейчас. В "Правилах" последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень исполнения "Правил", их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, "Правила" не были доработаны, по отзывам учреждений и окончательно не утверждены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.

В 20-30-е годы развивались системы специальной документации (бухгалтерской, статистической, кадровой и др.), издавался ряд журналов, на страницах которых рассматривались проблемы документирования управленческого труда («Вопросы организации и управления», «Техника управления» и др.), был выпущен целый ряд учебников, учебно-практических пособий и научных трудов по делопроизводству.

В 1936 г. Конституцией страны были законодательно установлены виды распорядительных документов, которые могли издавать органы власти и управления, среди них (сверху вниз от Верховного Совета СССР до руководителей организаций и предприятий): законы, указы, постановления, приказы, инструкции, решения, распоряжения.

Однако, в 30-е годы, в связи с закрытием ИТУ и отсутствием в стране единого орга-низационного центра, вопросы дальнейшего совершенствования делопроизводственного обеспечения управления стали весьма актуальными.

В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение следующие вопросы документационного обеспечения управления:

- создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства;

- разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства;

- механизация труда "канцелярских" работников;

- проведение унификации и трафаретизации управленческой документации;

- установление единой системы подготовки и переподготовки работников делопроизводства;

- создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.

Однако практической реализации выдвинутой программы помешала начавшаяся Великая Отечественная война.