Здійснення державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів

· недотримання вимог нормативно-правових актів у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти як щодо організації роботи тендерних комітетів (відсутність положення про тендерний комітет, невідповідність складу тендерного комітету вимогам діючого законодавства; непроходження членами ТК навчань), так і щодо здійснення процедур закупівель (здійснення закупівлі без застосування тендерних процедур або здійснення тендерних процедур з порушенням чинного законодавства, тобто недотримання умов та порядку застосування тендерних процедур (запити цінових пропозицій направлено менше, ніж визначено законодавством; застосовано спрощену процедуру замість проведення відкритих торгів та інше)); неподання звітності про результати проведених торгів).

В ході проведення аудитів встановлюються випадки, коли рішення, що приймаються членами тендерних комітетів при визначенні переможців тендеру, не враховують принципу ефективного використання коштів (безпідставно надають перевагу переможцю, що запропонував вищу цінову пропозицію). На керівників органів місцевого самоврядування покладено відповідальність за забезпечення внутрішнього фінансового контролю за діяльністю установ у відповідності до ст.26 Бюджетного кодексу України, дотриманню бюджетного законодавства, за порушення якого згідно з КУпАП передбачені значні суми штрафів (навіть за незначні порушення в оформленні тендерної документації, незабезпечення проходження навчання членами тендерного комітету), тому що протоколи за ст. 164-12 КУпАП, 164-14 складаються на розпорядника коштів.

Інші порушення, адміністративну відповідальність за які несуть керівники за ст. 164-2 КУпАП (нестворення належних умов для ведення бухгалтерського обліку - відсутність наказу про облікову політику та графіку документообороту; непроведення інвентаризацій або неякісне і несвоєчасне їх проведення, внесення неправдивих даних у первинні документи - накази, акти виконаних робіт, що були підставою для здійснення незаконних витрат тощо).

У разі виявлення порушень фінансової дисципліни доцільно забезпечувати їх усунення в ході ревізії.

Проблеми та напрями вдосконалення роботи органів державного фінансового контролю

Проблеми і напрямки вдосконалення роботи органів державного фінансового контролю на сьогодні є дуже актуальними, тому що для впорядкування бюджетного процесу особливо в частині планування та виконання видаткової частини бюджетів усіх рівнів, передусім необхідно удосконалити державний фінансовий контроль, що здійснюється як на рівні держави, так і на рівні відповідних регіонів. Однак чинний нині інститут фінансового контролю не може повною мірою запобігти розбазарюванню бюджетних коштів, зловживанням та маніпуляціям із фінансовими і матеріальними ресурсами держави та окремих регіонів, а, отже, сприяти оптимізації бюджетного процесу та поступальному розвитку соціально-економічних відносин.

Незважаючи на посилання окремих етапів фінансового контролю, слід констатувати, що кількість фінансових порушень з року в рік не зменшується. Результати діяльності Державної контрольно-ревізійної служби свідчать про динаміку зростання сум виявлених збитків і фінансових порушень в цілому.

Ефективність фінансового контролю за економним і цільовим витрачанням бюджетних коштів, станом збереження державного і крмунального майна залежить від комплексності його здійснення, своєчасності й повноти реалізації заходів для відшкодування завданих державі збитків, усунення причин, що призвели до фінансових втрат. Більшість із цих функцій покладено на Державну контрольно-ревізійну службу [6].

Однак, у своїй діяльності органи державної контрольно-ревізійної служби стикаються з низкою проблем щодо ефективної організації фінансового контролю. Однією із важливих проблем можна вважати дублювання контрольно-ревізійних дій між органами, на які покладено здійснення контрольних функцій.

Для вирішення таких проблем доцільно провести низку заходів, серед яких:

1. чітко регламентувати функції, права і відповідальність фінансових органів при погодженні кошторисів витрат і штатних розписів, внесенні змін до них;

2. запровадити нові та вдосконалити чинні нормативи щодо планування видатків і використання бюджетних коштів та матеріальних цінностей;

3. визначити предмет і обсяг фінансового контролю, який стосовно бюджетних коштів мають здійснювати головні розпорядники бюджетних коштів, підрозділи відомчого контролю, фінансові органи та органи Державного казначейства, встановити відповідальність посадових осіб за невиконання або неналежне виконання цих функцій.

Існує також проблема відсутності системності контролю, тобто відповідності попереднього, поточного і наступного контролю. Нині фінансовий контроль з боку органів державної контрольно-ревізійної служби носить каральний і виховний характер, але не має превентивного характеру щодо попередження порушень бюджетної дисципліни та запобігання зловживань у фінансово-бюджетній сфері. З огляду на це одним із напрямів удосконалення фінансового контролю є підвищення дієвості поточного контролю з боку органів казначейства в координації з органами виконавчої влади та державної податкової адміністрації.

Нинішні умови економічного розвитку держави потребують упровадження в життя нових напрямів і методів здійснення контрольних функцій, однією з яких є аналітична робота щодо проведення аналізу ефективності використання бюджетних коштів на предмет виявлення основних чинників, що призводять до неефективного використання фінансових ресурсів. Низьким залишається рівень аналітичної роботи в низових ланках державної контрольно-ревізійної служби, внаслідок чого не повністю визначаються причини порушень і, відповідно, не вживаються заходи щодо їх усунення [6].

Перспективи удосконалення фінансового контролю залежать від якості на всіх його етапах і своєчасності адекватного реагування фінансових органів, головних розпорядників кредитів та органів влади на виявленні факти нецільового і неефективного використання бюджетних коштів шляхом ужиття зоходів для відшкодування незаконних витрат, регулювання обсягів фінансування і приведення у відповідність із нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетний процес.

Перші кроки в запровадженні нового виду державного фінансового контролю, а саме аудиту виконання місцевих бюджетів, уже зроблено. Попереду - накопичення та узагальнення досвіду щодо проведення таких заходів. Проте вже сьогодні можна говорити про методологічні засади дослідження окремих питань виконання місцевих бюджетів.

Контроль за цільовим та ефективним використанням коштів місцевих бюджетів повинен здійснюватись у формі аудиту виконання місцевих бюджетів . Адже під час аудиторського дослідження аналізується ефективність використання коштів, державного й комунального майна, землі, надається оцінка формування та рівня виконання бюджету, вишукуються додаткові джерела надходжень, з'ясовуються причини, які негативно впливають на виконання бюджету, визначаються шляхи вдосконалення управління як коштами, так і майном...

Знов-таки, лише аудит дає змогу оцінити рівень надання соціальних послуг і гарантій громадянам, проаналізувати результативність та ефективність управлінських рішень, а також виконання функцій, покладених на органи місцевого самоврядування.

Проте традиційно нині працівники Служби більше схильні до інспектування у формі ревізії. Воно полягає в документальній та фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи. Ревізія має виявити факти порушення законодавства, встановити посадових та матеріально відповідальних осіб, винних у їх скоєнні. Тобто ревізія -- це більш вузька форма державного фінансового контролю, ніж аудиту, при проведенні якого використовуються матеріали інспектування, що є складовою аудиторського звіту.

Як відомо, раніше комплексна ревізія фінансово-господарської діяльності окремого суб'єкта господарювання чи місцевого бюджету зводилась до дій, проведених шляхом ревізій та аудиту. Тепер ці форми контролю здійснюються окремо. Результати такої ревізії оформлялися лише актом і нічим іншим. Зміна правового поля й наближення його до світових стандартів внесла корективи щодо оцінки не тільки організації такої роботи, а й оформлення її результатів. Виходячи з нині діючої методології фінансового контролю, можна стверджувати, що акт, складений за результатами комплексної ревізії виконання місцевого бюджету, є, по суті, документом, зміст якого тяжіє до аудиторського звіту. От чому постає питання: як правильно узгодити зміст і форму всіх дій контрольно-ревізійної служби щодо цільового та ефективного використання коштів місцевих бюджетів, починаючи від планування об'єктів контролю до узагальнення й реалізації матеріалів, аби зняти проблеми, що виникають під час організації роботи. На мою думку, тільки об'єднання цих форм державного контролю допоможе досягти бажаного результату.

Нині в області триває реорганізація державного фінансового контролю за виконанням місцевих бюджетів відповідно до наказів Голов-КРУ від 25.10.2007 № 245 «Про вдосконалення контролю за виконанням місцевих бюджетів» та від 19.12.2007 № 311 «Про внесення змін до Методичних рекомендацій» (впровадження державного фінансового аудиту).

Але проведення аудиторських досліджень пов'язане з дуже непростою проблемою. Фахівці контрольно-ревізійної служби позбавлені будь-яких важелів впливу на учасників бюджетного процесу та органи місцевого самоврядування за ненадання або надання недостовірної та неповної інформації для проведення аудиту.

Зважаючи на розбіжності між документальним оформленням результатів ревізії чи аудиту, управління в цей перехідний період проводить одночасно як ревізії, так і аудити виконання місцевих бюджетів районів та міст обласного значення.

У минулі роки ревізії виконання бюджетів здійснювались на підставі Методичних рекомендацій щодо проведення перевірок формування, виконання бюджетів та використання бюджетних коштів в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, містах обласного значення, районах і районах у містах та достовірності звітності про їх виконання, які згідно з наказом- ГоловКРУ від 25.10.2007 № 245 визнані такими, що втратили чинність. Цими Методичними рекомендаціями передбачалося складання зведеного акта ревізії, який з боку об'єкта контролю підписувався керівником фіноргану та органу Державного казначейства, а потім подавався голові місцевої держадміністрації чи міському голові на ознайомлення. Спершу надсилалася доповідна записка голові райдерж-адміністрації (міському голові) разом із пропозиціями та проектом розпорядження щодо усунення виявлених недоліків і порушень та вжиття заходів до посадових осіб, винних у їх скоєнні. Інформація про результати ревізії надавалася обласному фінансовому управлінню. Окрім того, доповідна записка надсилалася голові облдержадміністрації, а в разі потреби вжиття заходів з боку ОДА додавався проект відповідного розпорядження.

Як показав досвід проведення ревізій виконання бюджетів, часом траплялося таке: коли до акта ревізії, наприклад, бюджету міста, вносилися результати ревізій на об'єктах, що фінансуються з державного або обласного бюджетів, тоді посадові особи міського фінуправління не погоджувалися підписувати акта, де зазначалися об'єкти, яких вони аж ніяк не стосувалося.

Інша річ -- дослідження, за результатами якого складається аудиторський звіт, що погоджується протоколом із місцевими органами влади, після чого разом із супровідними листами надсилається місцевим органам влади, обласній держадміністрації та обласній раді.

В обласних КРУ, ревізії та аудити проводять різні підрозділи -- відділ контролю та відділ аудиту бюджетних програм і місцевих бюджетів. Одночасне проведення ревізії та аудиту спричинює додаткові організаційні питання в реалізації матеріалів, оскільки за результатами ревізії відділ контролю складає доповідні записки з проектом рішення (розпорядження), а відділ аудиту -- супровідний лист до аудиторського звіту, що містить стислий виклад результатів дослідження та пропозиції щодо прийняття рішень (розпоряджень). Отже місцеві органи влади мають прийняти два рішення (розпорядження), або ж відділи контролю та аудиту повинні складати один проект розпорядчого документа. А далі -- засідання райдержадмі-ністрації (виконкому міської ради) за результатами контрольного заходу.

Зваживши всі «за» і «проти», можна зробити висновок: аудит усе ж таки дозволяє дослідити виконання наданих органам влади повноважень (наприклад, організацію справляння місцевих податків і зборів, орендної плати за землю, ефективності використання комунального майна та місцевих фінансів) на відміну від ревізії, можливості якої дещо обмежені. Аудит виконання місцевих бюджетів -- сьогодні найбільш прийнятна форма контролю.

Однак обов'язково потрібно змінити вимоги до складання аудиторського звіту і розглянути можливість внесення до нього всіх результатів проведених під аудит ревізій об'єктів контролю. На мою думку, реалізовувати матеріали аудиту слід за схемою реалізації матеріалів ревізій виконання бюджетів (доповідна записка з проектом розпорядження (рішення)). Інформація про результати аудиту повинна надходити головному фінансовому управлінню, доповідна записка -- облдержадміністрації, а в разі потреби й обласній раді. Звісно, така схема організації роботи потребує серйозних структурних змін, пов'язаних з уточненням штатної чисельності відділу - виконавця контрольних заходів.

Іншим, однак, не менш важливим фактором підвищення ефективності державного фінансового контролю на місцевому рівні є вибір форм контролю. Вибір форм здійснення державного фінансового контролю стосується не лише контрольних заходів із виконання місцевих бюджетів, а й фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання, заснованих на комунальній власності.

Слід зважити і на те, що при здійсненні контрольних заходів у формі інспектування виконання місцевих бюджетів, контролери повною мірою не охоплюють питання дотримання бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу на всіх його стадіях, а також операції, які у форматі ревізії не можуть кваліфікуватися як порушення. Проте насправді вони призводять або можуть призвести до втрат грошових або матеріальних ресурсів. Йдеться про виділення земель замість їх продажу на умовах конкурсу чи аукціону; здачу в оренду майнових комплексів, будівель та споруд з подальшою приватизацією, продаж будівель та споруд без одночасного продажу земельних ділянок, на яких останні розміщені.

Отже, практика вказує на доцільність та високу вірогідність ефективності проведення контролю місцевих бюджетів у поєднанні двох форм - аудиту та інспектування. Здійснення контролю за виконанням місцевих бюджетів у зазначених формах сприяє комплексній оцінці стану виконання місцевого бюджету, як з погляду дотримання бюджетного процесу на всіх його стадіях в частині законності операцій з бюджетними коштами, так і щодо ефективності управління комунальним майном усіма суб'єктами на місцевому рівні.

З цією метою актуальним є невідкладне внесення змін до чинного Порядку проведення органами ДКРС державного фінансового аудиту місцевих бюджетів, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 р. №698.

Головним, що потребує змін у чинному Порядку є потреба визначення місцевого бюджету об'єктом аудиту.

Зокрема, доцільно об'єктом аудиту визначити бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування, а предметом - виконання учасником бюджетного процесу функцій та повноважень, що закріплені за ним законодавством, прийняття ним управлінських рішень з питань формування та виконання місцевого бюджету, використання бюджетних коштів, державного та комунального майна.

Державний фінансовий аудит виконання місцевого бюджету слід визначити як різновид державного фінансового аудиту, що спрямований на оцінку дотримання вимог бюджетного законодавства на усіх стадіях бюджетного процесу, законності та ефективності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна, визначення резервів наповнення доходами місцевих бюджетів.

Слід також окреслити коло суб'єктів бюджетного процесу на місцевому рівні та вписати в нього ті установи і організації, у яких проводиться аудиторське дослідження. До таких варто зарахувати: місцевий фінансовий орган, територіальний орган Державного казначейства України, головних розпорядників бюджетних коштів, розпорядників бюджетних коштів, інші органи або посадових осіб, які наділені бюджетними повноваженнями, одержувачів коштів місцевого бюджету, комунальні підприємства.

Перед аудитом потрібно висунути такі завдання:

- з'ясування стану виконання учасниками бюджетного процесу функцій та повноважень, закріплених за ними законодавством, законності та ефективності використання бюджетних коштів, державного та комунального майна;

- встановлення зовнішніх і внутрішніх факторів, які негативно позначаються на виконанні місцевого бюджету;

- надання пропозицій щодо удосконалення системи управління бюджетним процесом, залучення резервів наповнення бюджетів, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, державного та комунального майна.

Планування аудиту необхідно здійснювати в розрізі об'єктів аудиту а сам аудит здійснюється шляхом:

- надіслання запитів на отримання від учасників бюджетного процесу та інших суб'єктів господарювання інформації з предмета аудиту;

- проведення аудиторських досліджень в учасників бюджетного процесу за їх місцезнаходженням із складанням двосторонньої довідки;

- опрацювання інформаційних матеріалів (матеріалів контрольних заходів, результатів опитувань, цих засобів масової інформації тощо) в частині предмету аудита.

Про початок проведення аудиту слід повідомити лише відповідну місцеву державну адміністрацію та (або) орган виконавчої влади.

Аудиторське дослідження проводиться на підставі направлення встановленого зразка, що видається органом ДКРС.

Пропонується методику проведення аудиту, структуру аудиторського звіту і довідки аудиторського дослідження, форми протоколу узгодження та висновку на зауваження до довідки аудиторського дослідження затверджувати ГоловКРУ.

Реалізація запропонованого допоможе підвищити ефективність державного фінансового контролю за виконанням місцевих бюджетів та забезпечить зацікавленість органів влади усіх рівнів у такому форматі оцінки управління фінансовими ресурсами та майном.

У висновку можна сказати, що ухвалення Закону України „Про фінансовий контроль в Україні” завершило б створення правових основ функціонування цілісної системи фінансового контролю в Україні, сприяло б загалом зміцненню державної влади, місцевого самоврядування і стабільності фінансової системи, становленню ефективної системи державного контролю та зростанню ролі держави в регулюванні соціально-економічного розвитку держави.