Финансово-правовой статус Центрального банка Российской Федерации

Такая противоречивость правового статуса характерна не только для Центрального банка Российской Федерации. Схожий правовой статус имеют многие центральные банки зарубежных государств. Такое положение дел обусловлено особенностями современной рыночной экономики. Как отмечает А. Г. Братко, «необходимость в центральном банке порождает двумя детерминациями - рыночной и политической. Если центральный банк станет полностью рыночной структурой, то не сможет выполнять функцию, в которой так нуждается государство, - функцию перераспределения финансов. Если центральный банк будет государственным органом, то его рыночная деятельность окажется менее эффективной, а стало быть, уменьшатся финансовые возможности государства» Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России: юридическая литература /А. Г. Братко. ? М.: Спартак, 2005. С. 10..

По поводу его статуса в литературе ведутся непрекращающиеся споры. В основном, они ведутся по двум направлениям: а) можно ли считать Банк России органом государственной власти; б) какую организационно-правовую форму имеет Банк России как юридическое лицо.

По поводу того, является Банк России органом государственной власти, существует две точки зрения. Так, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин считают, что «Банк России является одним из органов государственной власти». Такой вывод они делают из ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., принятая на всенародном голосовании. // Вступает в силу со дня ее официального опубликования. Опубликована в «Российской газете» № 237 (853) от 25 декабря 1993 г. Ч 2, ст. 75. , где содержится формулировка, что «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов власти». Однако даже они признают, что «Банк России... не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле этого слова». Такую оговорку авторы делают, так как Банк России не может быть включен ни в одну из ветвей власти - ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную.

Анализируя Конституцию Российской Федерации, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин приходят к выводу, что единая система государственной власти не исчерпывается федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Возможно существование и других органов. В итоге они останавливаются на определении, что «Центральный банк Российской Федерации - это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций» Тосунян Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» / Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин. ? М.: Дело, 2006. С. 13. .

В пользу такой точки зрения говорит не только указание ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации. Банк России наделен рядом полномочий, характерных только для органов государственной власти. Так, в соответствии со ст. 7 Закона о Центральном банке Российской Федерации Банк России Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 7. имеет право по вопросам, отнесенным законодательством к его компетенции, издавать в форме указаний, положений, инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц. Издание обязательных для исполнения нормативных актов - прерогатива органа государственной власти. Также Банк России имеет право осуществлять надзор в банковской сфере, проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применять санкции по отношению к нарушителям. Такие полномочия также характерны для государственного органа.

Другой точки зрения придерживается А. Г. Братко. Он считает, что Банк России не является органом государственной власти, и приводит следующие аргументы: в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., принятая на всенародном голосовании. // Вступает в силу со дня ее официального опубликования. Опубликована в «Российской газете» № 237 (853) от 25 декабря 1993 г. Ст. 11. государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Банк Росси не включен в этот перечень. Следовательно, его нельзя назвать государственным органом. Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России: юридическая литература /А. Г. Братко. ? М.: Спартак, С. 96.

Как мы уже выяснили, все авторы сходятся на том, что Банк России нельзя отнести ни к одной из ветвей власти. Само по себе это не может быть основанием для того, чтобы исключить Банк России из числа государственных органов - ведь и Президент Российской Федерации не входит ни в одну из трех ветвей власти. Но тогда возникает противоречие между ст. 11 и 75 Конституции Российской Федерации, так как ст. 11 не относит Банк России к самостоятельным органам государственной власти, а ст. 75 считает его органом государственной власти.

Данное противоречие может быть разрешено в соответствии со ст. 16 Конституции Российской Федерации, в которой указано, что никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Так как ст. 11 Конституции Российской Федерации относится к основам конституционного строя, она имеет большую юридическую силу, нежели ст. 75 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., принятая на всенародном голосовании. // Вступает в силу со дня ее официального опубликования. Опубликована в «Российской газете» № 237 (853) от 25 декабря 1993 г. Ст. 75. . Следовательно, нельзя признать Банк России государственным органом.

Схожей точки зрения придерживается А. С. Голубев. Он отмечает, что «по статусу Центральный банк равен органам государственной власти (т.е. издает нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти, граждан, и т.д.), но только в рамках определенных полномочий» Интервью с С. А. Голубевым, директором юридического департамента Центрального банка Российской Федерации, заслуженным юристом Российской Федерации // Законодательство. 2003. № 1.. Необходимо также упомянуть определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001г. № 1. В нем Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Однако напрямую Банк России в данном определении не был назван государственным органом.

Существует проблема определения организационно-правовой формы Банка России, как юридического лица. Прежде всего необходимо отметить, что, несмотря на название, Банк России не является банком в том смысле, в каком этот термин понимается в законодательстве. Согласно ст.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-I. по состоянию на февраль 2011 г. В ред. №294-ФЗ от 15.11.2010. банк - это разновидность кредитной организации, а организационно-правовой формой кредитной организации является хозяйственное общество. В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая, от 30.11.94 № 51 ФЗ. Принят Государственной думой Российской Федерации от 21 октября 1994 г., редакция: от 24 февраля 2010 года. Ст. 50., хозяйственные общества являются коммерческими организациями, то есть целью их деятельности является извлечение прибыли.

Однако Банк России не является коммерческой организацией. В соответствии со ст. 3 Закона о Центральном банке получение прибыли не является целью его деятельности. Также Банк России не является хозяйственным обществом, так как его капитал не разделен ни на доли, ни на акции, у него нет учредителей, акционеров и участников. Поэтому Банк России юридически не является банком.

Общим признаком, характеризующим правовое положение Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя возложенные на него функции, является предоставленный ему Федеральным законом Российской Федерации от 26.04.1995 года №65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке (Банке России)» Федеральный закон от 26.04.1995 N 65-ФЗ (ред. от 04.03.1998) «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о Центральном банке РСФСР (Банке России)» (принят Государственной Думой12.04.1995). статус юридического лица. Однако ни данный Закон, определяющий что центральный Банк является юридическим лицом, ни другие принятые после него федеральные законы не устанавливают для него организационно-правовой формы юридического лица.

Существует три основных мнения, которые нашли отражение в юридической литературе, в соответствии с ними организационно-правовой формой Центрального Банка России является:

1) унитарное предприятие;

2) государственное учреждение;

3) государственную корпорацию.

1)Центральный банк - унитарное предприятие.

Л. Г. Ефимова считает, что Банк России - государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения Правовое регулирование банковской деятельности: юридическая литература / Под ред. Е. А. Суханова. ? М.: Изд-во ЮрИнфоР, 2006. С. 20.. С данной точкой зрения нельзя согласиться хотя бы потому, что в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации государственные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, а Банк России - некоммерческая организация.

Существование данной точки зрения обусловлено некоторыми историческими предпосылками. Так, действовавшие до 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» (утратил силу). и Устав Банка России Устав Центрального банка РСФСР. Утв. постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г (утратил силу). , утвержденный Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24.07.1991 года закрепляли за Банком России имущество на праве хозяйственного ведения. В результате были созданы фактические и юридические предпосылки для выводов о коммерческом статусе Банка. Такие выводы получили подтверждение после принятия Федерального закона от 30.11.1994 года №52-ФЗ «О введение в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». В части 6 ст. 6 указанного закона устанавливалось, что к созданным до дня официального опубликования части первой Гражданского кодекса Российской Федерации государственным предприятиям, основанным на праве полного хозяйственного ведения, применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации об унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения и являющихся коммерческими организациями.

Устав Банка России также предоставлял ему практически неограниченные полномочия по распоряжению закрепленным за ним имуществом. После принятия Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., принятая на всенародном голосовании. // Вступает в силу со дня ее официального опубликования. Опубликована в «Российской газете» № 237 (853) от 25 декабря 1993 г. Закон «О Центральном банке (Банке России)» вступил в противоречие с конституционными положениями. Конституция закрепила за Банком статус особого властного органа, который в силу этого не может являться коммерческой организацией. Попутно изменились критерии оценки его деятельности.

Из Конституции Российской Федерации 1993 года следует, что показателем работы Банка России является вовсе не прибыль, а устойчивость и защищенность денежной единицы России - рубля (Устав Банка закреплял прибыль как показатель финансовых результатов деятельности Банка). Эти и другие обстоятельства способствовали тому, чтобы в апреле 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года №394-1 «О Центральном Банке РСФСР (Банке России)» был изложен в новой редакции, закрепившей некоммерческий статус Банка России, а Устав Банка России был признан утратившим силу. Согласно ст. 3 названного закона Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» (утратил силу). «получение прибыли не является целью деятельности Банка России». Более того, в отличие от ранее действовавшего законодательства, Федеральным законом от 26.04.1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Федеральный закон от 26.04.1995 N 65-ФЗ (ред. от 04.03.1998) «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о Центральном банке РСФСР (Банке России)» (принят Государственной Думой 12.04.1995) Банку предоставлено право осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению переданной ему федеральной собственностью только в соответствии с целями и в порядке, установленном Законом.

Поэтому выводы некоторых авторов о коммерческом статусе Банка России носят предположительный характер. Реализация такого предположения на практике, при сохранении за Банком статуса государственного органа, не представляется возможным, поскольку, как справедливо указывает Павлодский Е. А., «властные полномочия Центрального Банка по регулированию денежно- кредитной системы и осуществление им непосредственно банковской деятельности на коммерческой основе не совместимо» Павлодский Е. А. Центральный банк: особенности правового статуса. / Е. А. Павлодский // Право и экономика. ? 2005. ? № 6. ? 232 с. .

Как отмечает Муранов А. И.: «Признанию Центрального Банка унитарным предприятием препятствует еще и то, что у него отсутствует Устав как таковой (вряд ли можно считать, что Уставом для Банка является Федеральный Закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)». Кроме того, странно было бы допустить, что осуществление публично-правовых и властных функций государство доверило коммерческой организации» Муранов А. И. Собственность Российской Федерации, закрепленная за Центральным банком России и находящаяся за границей / А. И. Муранов. // Московский журнал международного права. ? 2004. ? № 6..

2) Центральный банк - государственное учреждение.

Центральный банк, как утверждают некоторые авторы, является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются государственными учреждениями.

Это так, но наличие управленческих функций не является критерием для определения организационно-правовой формы юридического лица. Одним из основополагающим признаков учреждения является его обязательное финансирование собственником.

Согласно ст. 2 Закона о Центральном банке Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" , Принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от от 07.02.2011 № 10-ФЗ. собственником имущества Банка является Российская Федерация. Однако собственник не финансирует Банк России, который не является бюджетной организацией и осуществляет свои расходы за счет собственных средств. Но как отмечает Гейвандов Я. А.: «Осуществление Банком России своих расходов за счет собственных средств вовсе не противоречит ст.ст. 50 и 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как согласно ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации: «если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то расходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет таких доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Поэтому осуществление Банком России расходов за счет собственных средств не опровергает, а, наоборот, подтверждает, что из ныне существующих организационно-правовых форм ему, как и другим государственным органам, более всего соответствует государственное учреждение» Гейвандов Я.А. Какой Центральный Банк нужен Российской Федерации? //Я.А. Гейвандов/Государство и право. 2003. №8. С. 20..

Учреждение согласно пункту 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая, от 30.11.94 № 51 ФЗ., принят Государственной думой Российской Федерации от 21 октября 1994 г., редакция: от 24 февраля 2010 года. П. 2, ст. 120. отвечает по своим обязательствам, находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения. Однако государство не отвечает по долгам Центрального банка, а Банк не отвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства, или если иное не установлено федеральным законом, на что указывает А. И. Муранов.

3)Центральный банк - государственная корпорация.

В связи с внесением изменений в Федеральный закон от 12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в литературе высказано мнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям Минин С. В. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации / С. В. Минин/ Деньги и кредит. ? 2004. № 11.. Ряд положений Закона о Центральном банке корреспондирует нормам Закона «О некоммерческих организациях». Так, Банк России учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса, Банк России создан на основе Закона о Центральном банке, Банк не имеет членства, Банк в настоящее время не имеет уставных документов,- все это соответствует требованиям ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях» Федеральный закон РФ "О некоммерческих организациях" (принят Государственной Думой 08.12.1995) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011). Ст. 7.1. .

Веским доводов против представленной точки зрения является то, что Центральный банк не является собственником, закрепленного за ним имущества, которое в соответствии со ст. 2 Закона о Центральном банке является собственностью Российской Федерации.

Макарова Я. М. предлагает свое определение организационно-правовой формы Банка: «Банк России - государственная корпорация с особым конституционно-правовым статусом, учрежденная Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенная исключительным правом эмиссии на территории Российской Федерации и осуществляющая свои функции независимо от органов государственной власти. Имущество, переданное Банку России, является его собственностью» Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального Банка Российской Федерации как юридического лица: Авт. реф. … канд. юрид. наук. / Я. М. Макарова. ? М.: Наука, 2004. ?155 с. . Как видно, данное определение устраняет высказанное выше замечание относительно невозможности признания за Центральным банком статуса государственной корпорации.

Подводя итог дискуссии необходимо отметить следующее. Принципиальным выводом является тот, что, Банк России, будучи наделенным властными полномочиями в сфере правления банковской системой не может являться коммерческой организацией, то есть организацией основной целью деятельности которой, в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, является извлечение прибыли.

В соответствии с действующим в настоящее время законодательством за Центральным Банком не может быть однозначно (без оговорок) признана никакая из вышерассмотренных организационно-правовых форм. Но ближе всех Центральный банк, именно в силу закрепленных за ним имущественных прав, подпадает под определение государственного учреждения.

Определение же Банка России в качестве государственной корпорации потребует внесения соответствующих изменений в Закон о Центральном банке.

Банк России действительно существует в виде особой организационно-правовой формы. Но никакого противоречия с законодательством нет. В соответствии с ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации . Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая, от 30.11.94 № 51 ФЗ. Принят Государственной думой Российской Федерации от 21 октября 1994 г., редакция: от 24 февраля 2010 года. Ч. 3, ст. 50. некоммерческие организации могут создаваться в любых формах, предусмотренных законом. Такой формой и является Центральный банк Российской Федерации. Как отмечает С. А. Голубев, «Центральный банк существует в форме Центрального банка. Род и вид в данном случае совпали» Интервью с С. А. Голубевым, директором юридического департамента Центрального банка Российской Федерации, заслуженным юристом Российской Федерации // Законодательство. 2003. № 1. .

О. М. Олейник считает, что применение цивилистического понятия юридического лица в данном случае невозможно, так как правовое положение Центрального Банка России включает в себя и публично-правовые компоненты Гейвандов Я. А. О соотношении публичных и частно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности / А. Я. Гейвандов // Банковское право. ? 2003. № 1. Вып. 3. . Данную точку зрения поддерживают Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин и Е. Г. Хоменко, которые считают, что «Центральный Банк России является юридическим лицом особой организационно-правовой формы, не известной отечественному праву».

Для определения организационно-правовой форма Банка России, необходимо подробнее рассмотреть правовой режим закрепленного за ним имущества, который тоже является сложным и противоречивым. Это связано с двойственностью правового статуса самого Банка России. В соответствии со ст. 2 Закона о Центральном банке Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 2. уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Изъятие и обременение обязательствами данного имущества без согласия Банка России не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В соответствии с п. 1 ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая, от 30.11.94 № 51-ФЗ. Принят Государственной думой Российской Федерации от 21 октября 1994 г., редакция: от 24 февраля 2010 года. П. 1, ст. 126. , Российская Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое передано в хозяйственное ведение или оперативное управление, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности. Таким образом, как указывает Макарова М.Я., «возникает правовая коллизия: с одной стороны имущества Банка России обособлено от имущества государства и, по общему правилу, Банк России не должен отвечать по обязательствам Российской Федерации, но, с другой стороны, так как Российская Федерация отвечает по своим обязательствам казной, а имущество Банка России включено в это понятие, то имущество последнего может быть подвергнуто взысканиям кредитора последнего» Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального Банка Российской Федерации как юридического лица: Авт. реф. … канд. юрид. наук. / Я. М. Макарова. ? М.: Наука, 2004. ?155 с. .

Как предлагает Макарова Я. М. указанный пробел требует устранения либо путем указания в законе конкретного имущественного права, на котором имущество закрепляется за Банком России, либо признанием права собственности Банка на данное имущество.

Как видно из текста законов, имущество Банка России является федеральной собственностью. Правовой режим федеральной собственности определяется Гражданским кодексом Российской Федерации. В п. 3 ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации указано: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса». В ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая, от 30.11.94 № 51 ФЗ. Принят Государственной думой Российской Федерации от 21 октября 1994 г., редакция: от 24 февраля 2010 года. Ст. 125. к ним относятся «органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов».

Таким образом, в правовом режиме имущества Банка России не было бы противоречий, если бы он являлся государственным органом. Однако, как мы уже выяснили, он государственным органом не является. Получается парадоксальная ситуация: Банк России осуществляет полномочия все полномочия собственника, не будучи им.

Очевидно, что Банк России обладает на свое имущество определенным вещным правом. Однако это право не является ни правом хозяйственного ведения, ни правом оперативного управления, так как в данном случае Банк России обладает более значительными полномочиями. Фактически полномочия Банк России в отношении принадлежащего ему имущества идентичны полномочиям собственника за одним исключением - согласно ст. 2 Закона о Центральном банке Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 2. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены данным Федеральным законом.

Разрешение данного противоречия предлагают Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин. Они считают, что Банк России является титульным владельцем принадлежащего ему имущества, и специфическая особенность такого владения заключается в обязанности Банка России осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения данным имуществом не в своих интересах, а в интересах общества и государства Тосунян Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» / Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин. ? М.: Дело, 2006. 2006. С. 11. .

Для того чтобы определить, насколько оправданной является такая точка зрения, необходимо вспомнить, что такое титульное владение. Титульное владение - это «владение вещью, основанное на каком-либо праве (правовом основании или титуле), вытекающем из соответствующего юридического факта» Суханов Е. Приобретение и прекращение права собственности: Юридическая литература / Е. Суханов. ? М.: Инфра М, 2006. С. 3. . Точку зрения Г. А. Тосуняна и А. Ю. Викулина можно принять, если допустить, что в случае с Банком России таким юридическим фактом является издание Закона о Центральном банке Российской Федерации. Во всяком случае, это самая удачная попытка объяснить правовой режим имущества Центрального банка Российской Федерации, не ссылаясь на противоречия в законодательстве.

Также особенностью Центрального банка Российской Федерации является то, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. В соответствии со ст. 11 Закона о Центральном банке Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 11. он получает доходы от осуществления банковских операций и сделок, а также от участия в капиталах кредитных организаций.

3. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН НАДЕЛЕННЫЙ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

3.1 Проведение Центральным Банком России единой государственной денежно-кредитной политики и организация наличного денежного обращения

Разные авторы по-разному дают определение денежно-кредитной политике. Так, существует определение, что денежно-кредитная политика - это «система мероприятий, направленная на ограничение денежных средств в обращении, поддержание стабильности цен, обеспечение экономического роста и противодействие возможным кризисным явлениям» Алексеева Д. Г. Банковское право / Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин, Е. Г. Хоменко. ? М.: Юристъ, 2007. С. 55.. Более удачным представляется определение, данное Г. А. Тосуняном и А. Ю. Викулиным: «денежно-кредитная политика - это составная часть единой государственной экономической политики, проявляющаяся в воздействии на количество денег в обращении с целью достижения стабильности цен, обеспечения максимально возможной занятости населения, а также роста реального объема производства» Тосунян Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» / Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин. ? М.: Дело, 2006. С. 62. .

Ст. 4 Закона о Центральном банке Российской Федерации возлагает на Банк России обязанность по разработке и проведению единой государственной денежно-кредитной политики. Банк России осуществляет эту функцию во взаимодействии с Правительством Российской Федерации. Так как в соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Текст Закона опубликован в «Российской газете» от 23 декабря 1997 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., N 51, ст. 5712. Ст. 15. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой кредитной, финансовой и денежной политики, непосредственная работа по ее разработке и проведению ложится на Банк России. В соответствии со ст. 21 Закона о Центральном банке Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 21. для реализации данной функции Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации. Банк Росси и Правительство Российской Федерации информируют друг друга о предполагаемых действиях, координируют свою политику, проводят взаимные консультации.

Непосредственно разработкой основных направлений денежно-кредитной политики занимается Совет директоров Банка России. Так, итогом работы Совета директоров Банка России в 2003 г. стало принятие Основных направлений государственной денежно-кредитной политики на 2004 г. В этом документе определяются долгосрочные цели и принципы денежно-кредитной политики. Основная цель - устойчивое снижение инфляции и поддержание ее на низком уровне. Далее дается оценка развития экономики России в 2003 году и прогноз ее развития в 2004 году. Далее определяются конкретные цели денежно-кредитной политики на 2004 год и конкретные мероприятия, которые будут способствовать достижению этих целей.

А. Г. Братко не согласен с тем, что денежно-кредитная политика Банка России должна ограничиваться только поддержанием покупательной способности и курса рубля. Он пишет, что «учитывая специфику переходной экономики в России... необходимы соответствующие изменения, с тем чтобы Банк России согласовывал потребности формирования денежной массы с потребностями реальной экономики: денежно-кредитная политика должна обеспечивать экономический рост» Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России: юридическая литература /А. Г. Братко. ? М.: Спартак, 2005. С. 213. . Иными словами, низкий уровень инфляции - не самоцель. Экономический рост важнее.

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и их проект направляются в Национальный банковский совет, Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, в Государственную Думу. Она принимает решение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики, которое оформляется постановлением. Реализация денежно-кредитной политики возложена на Совет директоров Банка России.

Основные инструменты и методы денежно-кредитной политики Банка России закреплены в ст. 35 Закона о Центральном банке Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 35. . Это установление процентных ставок по операциям Банка России для воздействия на рыночные процентные ставки; установление нормативов обязательных резервов (они не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и быть дифференцированными для различных кредитных организаций); операции на открытом рынке (купля-продажа казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг); рефинансирование (кредитование) кредитных организаций; валютные интервенции (купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке с целью воздействия на курс рубля и суммарный спрос и предложение денег); установление ориентиров роста денежной массы исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; прямые количественные ограничения (установление лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных видов банковских операций); эмиссия облигаций от своего имени.

Денежная эмиссия и организация наличного денежного обращения наряду с осуществлением денежно-кредитной политики является одной из важнейших функций Банка России, влияющей на национальную экономику. Обязанность эмиссии наличных денег возлагается на Банк России Конституцией Российской Федерации. Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин предлагают различать такие термины как «выпуск наличных денег» и «эмиссия наличных денег». По их мнению, выпуск наличных денег происходит в пределах сумм, изымаемых из обращения, и не изменяет размер денежной массы, а эмиссия наличных денег осуществляется сверх сумм, изъятых из обращения Тосунян Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» / Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин. ? М.: Дело, 2006. 2006. С. 123. . Однако, и Конституция Российской Федерации, и Закон о Центральном банке понимают термин «эмиссия» в обоих смыслах, так как везде говорится именно об эмиссии, но нигде не упоминается о выпуске наличных денег. Именно благодаря эмиссии Банк России может осуществлять эмиссионное регулирование - регулирование выпуска и изъятия денег из обращения, исходя из потребностей экономики и общества. Эмиссия наличных денег - очень ответственная функция. Именно здесь должна в полной мере проявляться его независимость, так как «политические условия подталкивают любое государство решить свои проблемы за счет печатания денег» Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России: юридическая литература /А. Г. Братко. ? М.: Спартак, 2005. С. 219. . Поэтому весьма важно монопольное право Банка России на эмиссию. Эмиссия должна осуществляться с учетом социально-экономической ситуации в стране.

Помимо эмиссии наличных денег на Банк России возложена функция организации наличного денежного обращения. В соответствии со ст. 34 Закона о Центральном банке Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 34. организация наличного денежного оборота Банком России состоит в прогнозировании и организации производства, перевозке и хранении банкнот и монет Банка России, создании их резервных фондов; установлении правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; установление признаков платежеспособности банкнот и монеты Банка России, порядка уничтожения банкнот и монеты, замены поврежденных банкнот и монеты; определение порядка ведения кассовых операций. То есть сюда относятся чисто технические функции.

Как отмечают Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин, организация денежного обращения осуществляется в Российской Федерации на основе следующих принципов: принципа номинала, необязательности обеспечения, монополии, уникальности, безусловной обязательности, неограниченной обмениваемости, разграничения компетенции Тосунян Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» / Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин. ? М.: Дело, 2006. 2006. С. 124. . Эти принципы получили отражения в статьях главы 6 Закона о Центральном банке Российской Федерации.

Принцип номинала отражен в ст. 27 Закона о Центральном банке Российской Федерации. Он означает, что денежной единицей в РФ является рубль, и выпуск других денежных единиц не допускается. Принцип необязательности обеспечения означает, что официальное соотношение между рублем и золотом и другими драгоценными металлами не устанавливается. Принцип монополии означает, что эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения осуществляется исключительно Банком России. Принцип уникальности означает, что банкноты и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории России, и их подделка преследуется по закону. В соответствии с принципом безусловной обязательност банкноты и монета Банка России являются его безусловными обязательствами, обеспечиваются всеми его активами и обязательны к приему. Принцип неограниченной обмениваемости устанавливает, что если купюры и банкноты объявляются недействительными, они должны обмениваться без ограничений в течение срока от года до пяти лет. Принимаются поврежденные и ветхие купюры. Наконец, принцип разграничения компетенции Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 33. означает, что к компетенции Совет директоров относятся вопросы выпуска банкнот и монет нового образца, изъятия из обращения банкнот и монет старого образца, утверждение номиналов и образцов новых денежных знаков. Остальные вопросы в области денежного обращения находятся в компетенции Председателя Центрального банка Российской Федерации.

3.2 Роль Центрального банка Российской Федерации в осуществлении банковского регулировании и надзора

В научной литературе нет единого подхода к тому, что понимать под надзором и контролем в банковской сфере, а также к тому, каково соотношение этих понятий. Так, А. Г. Братко пишет: «Банковский надзор является надзором со стороны Банка России за соблюдением банками и другими кредитными организациями определенных правил организации и функционирования банковской системы... регулирование является средством надзора в широком смысле слова» Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России: юридическая литература /А. Г. Братко. ? М.: Спартак, 2005. Ст. 470-471. . Следовательно, А. Г. Братко включает регулирование банковской системы в надзор за банковской системой, и отдает приоритет именно надзору. Г. А. Тосунян придерживается иной позиции. Он четко разграничивает регулирование и надзор в банковской сфере. Банковское регулирование согласно Г. А. Тосуняну - это «прямое и опосредованное регулирующее воздействие на банковскую систему, осуществляемое государством и негосударственными организациями». Исходя из признаков, данных Г. А. Тосуняном, можно дать следующее определение банковского надзора - это надзор соблюдением банками и иными кредитными организациями законов и нормативно-правовых актов Банка России без права вмешательства в оперативную деятельность кредитных организаций Тосунян Г. А. . Теория банковского права: Юридическая литература / Г. А. Тосунян. ? М.: Юрист, 2004. С. 359..

Более верной является точка зрения Г. А. Тосуняна. Надзор всегда являлся лишь средством обеспечения законности. Поэтому - и регулирование, и надзор - самостоятельные направления деятельности Банка России в банковской сфере. Тем более, ст. 56 Закона о Центральном банке также различает банковское регулирование и банковский надзор.

Непосредственно регулирующие и надзорные функции Банка Росси осуществляются Комитетом банковского надзора, который объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение надзорных функций.

Ст. 58 Закона о Центральном банке установлены пределы банковского регулирования и банковского надзора. Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах и иных третьих лицах. Банк России также не вправе устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами.

Регулирование деятельности кредитных организаций осуществляется по нескольким направлениям. Они закреплены в главе 10 Закона о Центральном банке. К ним относятся:

1) принятие решения о регистрации кредитных организаций, лицензирование их деятельности;

2) установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов Совета директоров, единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера кредитной организации и его заместителей;

3) регламентация обязательных экономических нормативов для кредитных организаций; определение лимитов открытой валютной позиции, порядка формирования резервов для покрытия рисков Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст.ст. 62, 64. 65, 67, 68, 69, 70;

4) установление правил проведения отдельных банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления бухгалтерской и статистической отчетности кредитных организаций;

5) регистрация эмиссий ценных бумаг кредитных организаций;

6) открытие корреспондентских счетов, депонирование на спецсчетах обязательных резервов кредитных организаций;

7) управление ликвидностью банковских организаций путем покупки и продажи банкам государственных ценных бумаг.

Таким образом, видно, что банковское регулирование осуществляется в нескольких формах: регистрационно-лицензионная деятельность; нормативное регулирование банковской деятельности; экономическое регулирование банковской деятельности.

Что касается регистрационно-лицензионной деятельности, то необходимо отметить, что в настоящее время Банк России не осуществляет регистрацию кредитных организаций. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» Федеральный закон Российской Федерации от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц», опубликован в «Российской газете» от 10 августа 2001 г. N 153. государственная регистрация всех юридических лиц осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Таким органом является Министерство по налогам и сборам Российской Федерации. Однако Банк России принимает решение о регистрации кредитной организации на основании представленных документов.

Одним из важнейших направлений в банковском регулировании является установление обязательных экономических нормативов для кредитных организаций. Именно установка обязательных экономических нормативов и надзор за их соблюдением наиболее способствуют достижению главных целей банковского регулирования и банковского надзора - поддержанию стабильности банковской системы и защите интересов вкладчиков и кредиторов.

Ст. 62 Закона о Центральном банке Российской Федерации устанавливает перечень обязательных экономических нормативов, которые могут устанавливаться нормативными актами Банка России. До недавнего времени такие нормативы были установлены в Инструкции Центрального банка РФ № 1 «О порядке регулирования деятельности банков» Инструкция Центрального банка Российской Федерации №1 «О порядке регулирования деятельности банков». Утверждено приказом Банка России от 01.10.97. В редакции указания Банка России от 27 мая 1999 года N 567-У, применяется начиная с отчетности на 1 июля 1999 года), (с изменениями на 6 мая 2002 года). Утратила силу с 1 апреля 2004 года на основании указания Банка России от 16 января 2004 года N 1378-У. . Однако с 1 апреля 2004 г. она утратила силу, и в настоящее время действует Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» Инструкция Центрального банка Российской Федерации от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков». Зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 6 февраля 2004 г. N 5529. В ред. Указаний Центрального Банка Российской Федерации от 26.06.2009 N 2254-У.. В ныне действующей Инструкции был исключен из числа устанавливаемых Банкам России ряд нормативов (нормативы максимального размера риска на одного кредитора, максимального размера кредитного риска на одного акционера, максимального размера привлеченных денежных вкладов населения и т.д.). Также снижены числовые значения некоторых обязательных нормативов и методика их расчета. В целом, положения новой Инструкции свидетельствуют о переходе к менее жесткому регулированию и либерализации в банковской сфере.

Банковский надзор является необходимым средством обеспечения законности в банковской сфере. Банк России в соответствии со ст. 73 Закона о Центральном банке имеет право проводить проверки кредитных организаций. В случае выявления нарушения законодательства и нормативных актов Банка России, а также его индивидуальных предписаний, Банк России имеет право применить санкции, указанные в ст. 74 Закона о Центральном банке Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 74..

Такое положение дел критикуется многими юристами. Так, Г. А. Тосунян отмечает, что «недопустимо существующее положение дел, при котором Банк России единолично и бесконтрольно устанавливает и изменяет правила поведения на банковском рынке, сам активно играет по этим правилам, выявляет нарушения в деятельности кредитных организаций и применяет к последним соответствующие санкции» Тосунян Г. А. . Теория банковского права: Юридическая литература / Г. А. Тосунян. ? М.: Юрист, 2004. С. 372. . Г. А. Тосунян считает, что «в процессе внесения давно назревших структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы страны в нем наряду с Банком Росси должны функционировать другие самостоятельные (организационно не подчиненные Банку России) органы».

С одной стороны, такая точка зрения представляется верной, так как в данном случае получается концентрация власти в одних руках (Центральный банк Российской Федерации сам устанавливает правила и сам следит за их исполнением). Но все же организационно нецелесообразно выделение из Центрального банка Российской Федерации каких-либо обособленных органов, задачей которых будет осуществление банковского контроля. Ведь Центральный банк Российской Федерации и коммерческие банки объединены в единую систему и раскол такой системы чреват серьезными последствиями. По меньшей мере, значительно снизится оперативность и профессиональность банковского надзора.

Возможно, более правильным было бы пойти по пути законодательного ограничения возможностей злоупотребления со стороны Банка России в процессе надзора. Уже сделаны в отношении этого некоторые шаги. Так, в соответствии со ст. 73 Закона о Центральном банке Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», принят Государственной Думой 27 июня 2002 года, в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 № 10-ФЗ. Ст. 73. , повторные проверки кредитных организаций по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период разрешены только в случае ликвидации или реорганизации кредитной организации либо в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации, либо по его ходатайству на основании мотивированного решения Совета директоров Банка России.

Также следовало бы законодательно закрепить возможность обжалования наложения санкций Банком России, и не только в суд (ведь судебное разбирательство, как правило, затягивается надолго), но и в особый орган, который следует создать при Банке России (наподобие апелляционного комитета). В этом случае не будет необходимости создавать независимый орган банковского надзора.