Градорегулирование и градостроительная политика



1.6 Уплотнительная застройка в микрорайонах

Уплотнительная застройка в микрорайонах происходила в советское время одновременно со строительством новых микрорайонов. Ничего необычного и сверх негативного в этом не было, поскольку изначально в проектах застройки микрорайонов закладывался определенный территориальный резерв для развития. Об этом говорит наличие соответствующего удельного показателя жилой площади на человека (см. п.1.2 данной работы) С архитектурно-градостроительной точки зрения, уплотнительная застройка 1970-80-х гг. отличается не только соблюдением норм инсоляции и прочих технических требований, но и ясным пониманием композиционных принципов размещения зданий. Использовались, в основном, компактные в плане 9-этажные здания-башни, работавшие как акценты на фоне 5-этажной хрущевской застройки. Применялись различные приёмы: здания замыкали периметры кварталов, образовывали новый фронт высотных акцентов вдоль улиц (при этом башни ставились строго по оси между двумя 5-этажными зданиями), либо "плавали" в ландшафте, подчиняясь принципам т.н. "свободной композиции". В результате возникала разнообразная архитектурная среда, достаточно сбалансированная с точки зрения плотности застройки.



Рис. 07 Башни-акценты (1970-е гг): Революционная 165 (слева), Революционная 132А (справа), Партизанская 128 (внизу слева), Гагарина 135 (внизу справа) (https://maps.yandex.ru)

В 1990-е гг. застройка города переходит на коммерческие рельсы. Все участники строительного процесса как бы оказались брошенными в один котел, где не понятно что творилось: погоня за метрами, взятки, вкусовщина, и все это на фоне полного отсутствия регулирования и градостроительной политики. Уплотнительная застройка (или как её еще стали называть - "точечная застройка") стала знаковой чертой этого перехода, утратив рациональную основу, характеризовавшую её в предшествующий период. Земельные участки для многоэтажного строительства выделялись бессистемно, тут и там: во дворах, в зеленых зонах, в охранных зонах памятников, в красных линиях улиц. Границы земельных участков, как правило, устанавливались так как было выгодно застройщику для организации строительной площадки, т.е. максимальной площади, с захватом придомовых территорий прилегающих зданий. С введением в середине 2000-х гг. Градостроительного кодекса и других основополагающих законов процесс варварской уплотнительной застройки не остановился, а лишь консолидировался под эгидой соответствующих муниципальных и региональных структур.



Рис. 08 Примеры реализованной точечной застройки: Гагарина 23Б (вверху), Блюхера 19 (внизу) (http://maps.rosreestr.ru, https://maps.yandex.ru, https://www.google.ru/maps)

В последние несколько лет выросла активность жителей, которые сопротивляются точечной застройке. В средствах массовой информации довольно много сообщений об отдельных протестах и эпических противостояниях жителей и застройщиков. Примером может служить строительство дома по ул. Солнечная, 51А. К сожалению, в большинстве случаев аргументации жителей сводится к необходимости соблюдения различных нормативов (обеспеченности социальной инфраструктурой, парковочными местами, соблюдения инсоляции), а не к отстаиванию своих интересов как собственников недвижимости, которой наносится ущерб. Борьба с точечной застройкой даже становится частью публичной активности известных политиков.

Рис. 09 Примеры земельных участков, вокруг которых ведутся споры: Солнечная 51А (слева), Аврора 113А (справа) (http://maps.rosreestr.ru)

Результатом 1-й главы в целом стало более детальное изучение проблемной ситуации, кратко охарактеризованной во введении к магистерской диссертации.

Были рассмотрены морфологические особенности микрорайонов г. Самары, такие как: размеры микрорайонов, планировочная структура, этажность и типы применяемых жилых зданий. Установлено, что на протяжении 2-й половины 20-го века постепенно увеличивался размер микрорайонов, возрастала этажность и плотность застройки. В планировке микрорайонов последовательно сменялись принципы периметральной, строчной и групповой застройки.

Проанализирован ряд нормативных и технических (инженерные сети) ограничений, действовавших в период строительства, в аспекте их связи с морфологией застройки, качеством жилой среды и возможностями преобразования застройки. Установлено, что в микрорайонах 1960-х гг постройки баланс территории рассчитывался с учетом развития на перспективу, а в микрорайонах 1970-80-90-х гг. постройки в момент строительства уже был достигнут предел плотности застройки, допустимый с точки зрения действовавших нормативов. Многочисленные нормативы, призванные обеспечить безопасность и комфорт, а также способы прокладки инженерных сетей привели к раздроблению внутриквартальной территории, снижению функциональности и качества жилой среды в целом.

Дана характеристика текущего покрытия площади микрорайонов земельными участками и видов земельных участков, а также характеристика текущих способов управления территорией. Можно сделать вывод об относительно малой активности граждан и высокой степени вовлеченности муниципалитета в вопросы содержания внутриквартальных территорий.

Рассмотрена тенденция уплотнительной застройки, начиная с 1970-х гг. Сделан вывод о том, что уплотнительная застройка в последние годы сталкивается с большим сопротивлением жителей, но применяемые средства правовой аргументации основываются не на отстаивании прав собственности, а на устаревших представлениях об уравнительной обеспеченности всех и вся доступными благами.



ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРАВОВЫХ ФАКТОРОВ НА МОРФОЛОГИЮ ЖИЛЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Современные подходы к межеванию территории микрорайонов в России

Ряд исследователей занимают однозначную позицию, в соответствии с которой земельные участки под многоквартирными домами должны выделяться с "придомовой территорией". В связи с тем, что требования к обеспеченности территорией эволюционировали на протяжении 20-го века, для расчета потребности в территории в районах с сложившейся застройкой предлагалось руководствоваться нормативными показателями, действовавшими в период строительства. Трутнев и др., 2006, с. 48-50 (раздел 4.3.1); Трутнев и др., 2008, с. 190-192 (раздел 10.4.2) Конкретные удельные показатели, которые предлагалось учитывать, были рассчитаны и утверждены приказом Минземстроя РФ N 59 от 26.08.1998 в форме методических рекомендаций (СП 30-101-98). Эта позиция была поддержана соответствующей нормой Градостроительного кодекса Ч.4 ст.43 ГрК РФ, ред. от 05.05.2014 до её отмены в 2014 г. (171-ФЗ), а также действующей нормой Жилищного кодекса, в соответствии с которой в общее имущество МКД входит "земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты". Ч.4 ст.36 ЖК РФ, ред от 31.01.2016 Для определения границ и размеров земельных участков ЖК отсылает к земельному и градостроительному законодательству. Земельный кодекс, в свою очередь, содержит положение о том, что размеры земельных участков определяются градостроительными регламентами. Ч.1 ст.11.9 ЗК РФ, ред от 30.12.2015. Таким образом, выбор стратегии межевания районов сложившейся жилой застройки в настоящее время формально зависит от политики администрации города и качества регулирования в Правилах землепользования и застройки.

Сравнительный анализ кадастровых данных нескольких российских городов позволяет сделать вывод о наличии нескольких различных подходов:

Подход №1 - т.н. "сплошное межевание". Данный подход означает, что до 100% площади микрорайона (квартала) может быть занято земельными участками. Участки межуются без разрывов. Соответственно, все многоквартирные дома имеют земельные участки максимально возможной площади для данных градостроительных условий. Если в кварталах имеются сквозные пешеходные проходы, бульвары, публичные парковки и т.п., то они, как правило, оставляются не разграниченными. В разных городах количество таких пространств отличается. Например, в Екатеринбурге оно сведено к минимуму, в других городах может достигать 5-10% от площади квартала. Данный подход применяется в Новосибирске, Екатеринбурге, Казани, Нижнем Новгороде, Калининграде, Тольятти, Перми, Иркутске и Санкт-Петербурге. В Перми процесс размежевания застроенных территорий еще не завершен, но видно, что за процессом образования земельных участков стоит похожая методика. В Иркутске и Санкт-Петербурге подход применяется лишь в отдельных районах города.

В Екатеринбурге, Иркутске и Санкт-Петербурге допускается образование одного земельного участка для нескольких многоквартирных домов, причем в Екатеринбурге на этом принципе построено все межевание районов массовой застройки. Легитимность такого приёма в текущих правовых условиях вызывает полемику среди специалистов, Концепция "1 земельный участок = 1 дом" косвенно закреплена положениями Жилищного кодекса, такими как: "Жилым домом признается индивидуально-определенное здание …" (ч.2 ст.16 ЖК), "Собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, а именно … Земельный участок, на котором расположен данный дом …" (ч.1 ст.36 ЖК). Понятие "многоквартирный дом" используется в единственном числе, и не говорится о возможности размещения многоквартирного дома на части земельного участка.

С другой стороны, в практике строительства допускается выдача ГПЗУ, оформление разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию одновременно нескольких зданий, корпусов, располагающихся на одном земельном участке. Образованные таким образом земельные участки в большинстве своем остаются неделимыми. Вопрос требует дальнейшей проработки. но нельзя отрицать, что он позволяет существенным образом рационализировать межевание крупных кварталов в части совместного использования элементов дворового благоустройства и инфраструктуры. Правильным с точки зрения действующих правовых норм является другой способ - установление взаимных частных сервитутов

Рис. 10 Екатеринбург. Сплошное межевание. Допускается образование одного земельного участка под несколькими многоквартирными домами (http://maps.rosreestr.ru)

Подход №2 заключается в образовании земельных участков многоквартирных домов с минимально необходимым количеством придомовой территории. Как правило, это означает включение в границы участка прилегающего к зданию благоустройства. Такой подход применяется в Москве, Санкт-Петербурге и Ульяновске. Земельные участки данного типа в Санкт-Петербурге примечательны тем, что они образованы с учетом рисунка благоустройства (со скруглением углов, соответствующим разворотным радиусам внутренних проездов). Между земельными участками почти везде остаются расстояния, поэтому объем не разграниченной территории в квартале может достигать 50-60%.

В Москве на данный момент относительно мало зарегистрированных в Государственном кадастре недвижимости земельных участков под многоквартирными домами, но судя по информации в т.н. "Электронном атласе Москвы" большая часть жилых кварталов покрыта разработанными проектами межевания (рис. 12).

Рис. 11 Санкт-Петербург. Земельные участки с минимальным количеством придомовой территории и скруглениями, повторяющими разворотные радиусы проездов (http://maps.rosreestr.ru)

Рис. 12 Москва. Информация о границах земельных участков, предлагаемых к постановке на кадастровый учет в соответствии с разработанными проектами межевания (http://atlas.mos.ru)

Подход №3, о котором уже шла речь выше (раздел 1.4) - образование земельных участков по отмостке здания, с сохранением не разграниченной внутриквартальной территории. В таком ключе развиваются Самара, Челябинск. Интересен "идеальный" пример города Новокуйбышевска (в Самарской области), межевание которого было проведено централизовано, единомоментно, и все многоквартирные дома в нем имеют одинаковые земельные участки, образованные по отмостке.

Рис. 13 Новокуйбышевск. Все многоквартирные дома имеют земельные участки, образованные по отмостке (http://maps.rosreestr.ru)

В Самаре данный подход возник в середине 2000-х гг. как прямое нарушение положения ГрК о необходимости учета градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки. Ч.4 ст.43 ГрК РФ, ред. от 05.05.2014 С точки зрения органов, ответственных за формирование земельных участков, нарушения носили вынужденный характер, т.к. не выделялись деньги разработку документации по планировке, что, в свою очередь, делало невозможным формирование обоснованных границ земельных участков. Как известно, микрорайоны застраивались как единые комплексы, без разграничения на земельные участки отдельных зданий. Исключение составляли кооперативные дома, строительство которых изначально велось с предоставлением земельных участков. Т.е. при принятии решений по кооперативным домам, можно было хотя бы опереться на планы БТИ, а по обычным домам таких оснований не было. Действительно, как можно без проекта межевания, без всяких оснований, без согласования с жителями соседних домов выделить какому-то одному дому часть дворовой территории, не опасаясь конфликтов и судебных разбирательств? В результате был выбран путь наименьшего сопротивления - игнорирование нормы ГрК, с одновременным замалчиванием реальной подоплеки и последствий таких действий. В качестве дополнительного аргумента использовалась позиция некоторой части собственников, не желавших платить увеличенный размер налога на землю.

Межевание "по отмостке" и сохранение не разграниченной территории может иметь ясно выраженную экономическую мотивацию для администрации города. Например, в Санкт-Петербурге ряд кварталов включен в программу развития застроенных территорий, и, вероятно поэтому, большинство земельных участков в этих кварталах образовано именно этим способом. Одновременно, Администрация работает "на опережение", формируя и ставя на кадастр земельные участки вокруг зданий, которые затем предоставляются застройщикам на возмездной основе.

Рис. 14 Санкт-Петербург. Территория, предназначенная для развития. Муниципальные земельные участки вокруг зданий (http://maps.rosreestr.ru)

Подход №4 представляет собой специфическое столичное явление, которое легко может превратиться в новый "тренд" для других городов. Данный подход является своеобразным синтезом 1-го и 2-го из выявленных нами подходов, и внешне трудно от них отличим: кадастровый план выглядит как "сплошное межевание", в то же время внутри остается довольно много публичной территории: дороги, газоны, площадки и прочее. Существенным отличием от других подходов, на наш взгляд, является не количество публичной территории внутри жилых кварталов Складывающаяся практика образования на внутриквартальных территориях земельных участков в муниципальной собственности с видом разрешенного использования "территория общего пользования", и не выделение этих территорий красными линиями является отдельной дискуссионной темой., а то, что в каждом рассмотренном нами квартале изыскиваются площадки, потенциально пригодные для нового строительства - размещения коммерческих объектов, или уплотнительной жилой застройки. Причем, под угрозой застройки оказываются не только пустыри, но и скверы, дворы, детские и спортивные площадки. О подобных прецедентах сообщалось в различных источниках. Информация пресс-службы МГК КПРФ 20.12.2014; "Отрезной палисад …". Коммерсантъ Деньги №9 от 10.03.2014. Стр. 43 и др.

Официально явление называется "перемежевание", поскольку одновременно с разграничением государственной собственности на землю, происходит корректировка границ существующих земельных участков. Как видно на схеме (рис.15) происходит консолидация участков, ранее образованных по отдельности, увеличение участков, ранее образованных "по отмостке", ликвидация мелких участков гаражей, сараев, торговых павильонов. Вместе с тем, неизбежны случаи сокращения земельных участков, находящихся в частной собственности (можно надеяться, что собственникам выплачивается компенсация). Существенным недостатком разрабатываемых проектов межевания, на наш взгляд, особенно для крупных кварталов, является отсутствие концептуального видения, неких предварительных сценариев деления кварталов на более мелкие. Наличие такого видения могло бы сделать более обоснованным высокий процент сохраняемых территорий общего пользования и одновременно послужить конструктивной основой для диалога с горожанами.

Надо отметить, что поправки, внесенные 171-ФЗ в Градостроительный кодекс и Земельный кодекс в 2014 г. В ч.4 ст.43 ГрК РФ исключено требование учета нормативов и правил, действовавших в период застройки приопределении размеров земельных участков. В п.4 ч.3 ст.11.3 ЗК РФ появилось условие, что для образования земельных участков под многоквартирными домами необходима разработка проекта межевания фактически привели в соответствие федеральное законодательство московской практике.

Рис. 15 Москва. Информация о границах земельных участков, предлагаемых к постановке на кадастровый учет в соответствии с разработанными проектами межевания. Красной заливкой показаны земельные участки т.н. "территорий общего пользования". Синим контуром показаны существующие земельные участки (http://atlas.mos.ru)

2.2 Современные подходы к межеванию территории микрорайонов за рубежом

Были проанализированы данные публичных кадастровых карт 11 городов в 9 зарубежных странах и выявлены 4 различных подхода к межеванию территорий с многоквартирными домами. Анализировались только районы массовой жилой застройки 2-й половины 20-го века. Один из рассмотренных городов отличается полным отсутствием земельных участков под многоквартирными домами (Киев). В некоторых странах одновременно применяются разные подходы.

Подход №1 аналогичен тому, что применяется в Ульяновске и Санкт-Петербурге - образование земельных участков под МКД с минимально необходимой для эксплуатации дома прилегающей территорией, без разграничения всей остальной территории квартала. Об особенностях данного подхода говорилось выше (раздел 2.1). Подход был выявлен в Тбилиси и Минске. Особенностью Тбилиси является включение в границы земельных участков МКД принадлежащих жителям самодельных гаражей и сараев, в результате чего участки приобретают ломаную форму. Совершенно очевидно, что данный подход характеризует промежуточный этап становления земельных отношений, и в дальнейшем будет переработан.

Рис. 16 Тбилиси. Земельные участки МКД с минимально необходимым благоустройством и сараями (http://gisappsn.reestri.gov.ge/geocadastre)

Подходы 2-4 являются вариантами сплошного межевания, при котором 100% городской территории покрыто земельным участками, включая публичные пространства.

Подход №2 (Нью-Йорк, Чикаго, Дрезден, Котбус, Вена, Париж, Варшава). Земельный участок имеет максимально возможную площадь и занимает весь квартал, либо часть квартала, стыкуясь с аналогичными соседними участками. Во втором случае, границы между земельными участками чаще всего проводятся с учетом естественных границ, линий благоустройства, реже - случайным образом, пересекая общие дворовые пространства. На земельном участке может располагаться один или несколько многоквартирных домов.

Рис. 17 Дрезден. Сплошное межевание. Один или несколько многоквартирных домов на земельном участке (https://geoportal.sachsen.de/cps/karte.html?showmap=true)

Подход №3 (Вена, Париж, Варшава). Каждое здание имеет отдельный земельный участок, образованный по отмостке. Придомовые территории, внутриквартальные пространства выделены в отдельные земельные участки (один или несколько), находящиеся в совместном пользовании жильцов многоквартирных домов. Данный подход заслуживает внимания как возможное средство решения проблемы российских городов, в которых уже выполнено, или продолжается систематическое образование земельных участков МКД по отмостке.



Рис. 18 Вена. Земельные участки зданий образованы по отмостке, общий земельный участок между зданиями (https://www.wien.gv.at/flaechenwidmung/public/)

Подход №4 (Прага). В Праге за основу межевания взят принцип образования земельного участка непосредственно под зданием по обрезу фундамента, либо с прилегающим к зданию тротуаром (отмосткой). При этом отдельные земельные участки имеют не только многоквартирные здания, но и отдельные секции этих зданий. Вид разрешенного использования таких участков называется "здание с двором". Вся незастроенная территория квартала также поделена на земельные участки, причем проезды отделены от объектов озеленения (виды разрешенного использования участков разные: "озеленение", "проезд").

Все земельные участки, относящие к благоустройству многоквартирных домов, являются муниципальной собственностью, т.е. фактически - территориями общего пользования. Исключение составляют огороженные палисадники в районах мало- и средне- этажной застройки, которые, судя по всему, находятся в собственности владельцев квартир на 1-х этажах зданий.

Границы земельных участков полностью повторяют линии благоустройства, поэтому любое проектное изменение требует внесения соответствующих изменений в кадастр. На наш взгляд, вся эта система работает в т.ч. как жесткая ограничительная мера, препятствующая изменениям параметров существующей застройки.

Рис. 19 Прага. Район многоэтажной застройки с жестким разграничением земельных участков по видам разрешенного использования (http://geoportal.cuzk.cz/geoprohlizec)

Рис. 20 Прага. Район средней этажности с компактными кварталами и тихими жилыми улицами (http://geoportal.cuzk.cz/geoprohlizec)

Вопрос о правовых механизмах, позволяющих жильцам нескольких многоквартирных домов осуществлять совместное пользование одним или несколькими земельными участками, в т.ч. участками, на которых располагаются многоквартирные дома и/или объекты благоустройства, представляется слишком объемным и заслуживает отдельного изучения. В рассмотренных примерах данные открытых интернет-порталов в большинстве случаев не позволяют однозначно определить собственников земельных участков и помещений, тем более сделать какие-то выводы о формах собственности и способах управления, принятыми в каждом конкретном случае. Территория с одной и той же пространственной организацией и кадастровым делением может содержать арендное жильё, являться частью кондоминиума, либо находиться в собственности кооператива, жилищной ассоциации, некоммерческой компании и т.п., причем в разных странах права и обязанности арендаторов, собственников жилой недвижимости могут отличаться. Обзорная статья на эту тему [Falkenbach, Nuuja, 2007]; статья об управлении жилой недвижимостью в Германии [Шреккенбах, 2014]; обзор кооперативного движения в Европе [брошюра CECODHAS Housing Europe and ICA Housing, 2012]; статья о кооперативах в Польше [Ахмеджанова, 2010]

2.3 Принципы межевания, соответствующие идее создания устойчивого города (зарубежный опыт)

Тема устойчивого развития необычайно обширна, и может трактоваться специалистами из разных областей в рамках своих дисциплин. В данной работе мы не будем выходить за обозначенные рамки исследования и остановимся лишь на концепциях и приемах межевания, связанных с устойчивым развитием жилой среды, которые могут, на наш взгляд, применяться при реновации массовой жилой застройки 2-й половины 20 века. Все эти концепции и приемы широко известны, поэтому мы видим нашу задачу лишь в фиксации основных моментов для последующего использования на стадии сценарного моделирования (см. Главу 3). В ходе выполнения проекта межевания, проектировщик сталкивается с необходимостью осуществить последовательный выбор Либо отказаться от выбора - этот случай рассматривается далее как негативный сценарий формы и размеров кварталов, ширины улиц в красных линиях, формы и размеров земельных участков, предельных параметров застройки, связанных с межеванием. Именно эти моменты являются для нас принципиальными.

Ключевым принципом при проектировании жилых районов является создание ясной структуры общественных пространств и разграничение частных и публичных пространств. Об исключительной роли общественных пространств как драйверов городского развития написано немало: [Джекобс, 2011; Shaftoe, 2008; Parolek, 2008; Duany, 2010 и др.]. В книге Джейн Джекобс функционированию улиц как общественных пространств посвящено 3 раздела. Наиболее последовательно данный тезис отстаивают исследователи, разделяющие идеи т.н. "Движения Нового Урбанизма". Принцип 19 "Хартии Нового Урбанизма" гласит: "Главная задача всего архитектурного и ландшафтного проектирования является физическое определение улиц и общественных пространств как мест совместного использования". С Хартией Нового Урбанизма (The Charter of the New Urbanism) можно ознакомиться на на веб-сайте Конгресса Нового Урбанизма (The Congress for the New Urbanism). Более подробно принципы хартии раскрываются в одноименной книге, принцип 19 в соответствующей статье [Solomon, 2013] На практике это означает создание квартальной планировочной структуры с выделением основных и второстепенных улиц, проходов, мини-парков и т.п., а также наличие главного общественного пространства - площади или сквера.

О маленьких кварталах как о непреложном элементе комфортной городской среды и средстве стимулирования городской активности писала Джейн Джекобс в 1961 году. Джекобс, 2011, С. 190-198 Частота перекрестков и длина квартала неизменно присутствует в различных рейтинговых системах оценки "устойчивости" планировочных проектов. Bye, 2012, P. 7 Например, система LEED рекомендует следующие параметры: максимальная сторона квартала (т.е. периодичность, с которой "соседство" должно рассекаться публичными проходами или проездами) 245 м, количество перекрестков на квадратный километр жилой застройки - не менее 35. LEED, 2009, P. 47



Рис. 21 Иллюстрация из книги "Form-Based Codes: A Step-by-Step Guide for Communities", показывающая принцип деления крупных землевладений на мелкие кварталы и земельные участки в двух проектах: Uptown Whittier Specific Plan (2008), City of Whittier, California. Авторы: Moule & Polyzoides, Architects and Urbanists

Такие параметры как: ширина улицы в красных линиях, отступы и "BTL", BTL (Built-to-line) - требование размещения фасада строго на линии застройки (запрет отступов или заступов) минимальная и максимальная высота зданий определяют пропорции общественных пространств, и потому должны рассматриваться совместно. Parolek, 2008, P. 31

Ширина улиц в красных линиях не должна быть чрезмерной, и в то же время должна предусматривать возможность беспрепятственного движения пешеходов, освещение, озеленение, а также размещение парковок по обеим сторонам улицы. Согласно стандарту LEED, парковки должны занимать не менее 70% длины всех улиц (кроме улиц, не предназначенных для движения автомобилей). LEED, 2009, P. 53

Максимальная высота зданий напрямую зависит от размеров кварталов и ширины улиц, особенно в России, с учетом инсоляционных требований. Общая высотная картина в пределах микрорайона должна быть сбалансирована таким образом, чтобы обеспечить эффективное использование всех земельных участков. Это означает осторожное размещение высотных акцентов, либо их отсутствие. На практике установлено, что при ширине улиц 25 м и застройке максимальной плотности, высота зданий, располагающихся по фронту улицы, должна быть ограничена 21-22 м (6 этажей, с учетом 1-го высокого этажа), а при ширине улиц 15 м - 11-12 м (3 этажа).

Отступы застройки подлежат тщательному регулированию, таким образом, чтобы здания образовывали непрерывный фронт улицы и были доступны для пешеходов. Наличие, либо отсутствие отступов зависит от центральности места и требуемых параметров плотности застройки. В любом случае, есть определенные предельные значения, превышения которых радикально меняет визуальный характер застройки: из городской она превращается в пригородную. Например, стандарт LEED рекомендует следующие значения отступов от границы участка (красной линии): максимум 8 м для не менее 80% и максимум 5,5 м для не менее 50% длины фасадов, ориентированных на улицу. Там же рекомендуется устанавливать максимальный отступ от края тротуара до фасадов 0,3 м для не менее 50% длины фасадов. LEED, 2009, P. 51-52

Регулирование размеров земельных участков может преследовать разные цели. Например, сохранение определенного сложившегося модуля застройки, ограничение размещения крупных зданий, или стимулирование разнообразия архитектурных решений и смешанного использования зданий, ориентированных на улицу. Не последнюю роль играют экономические соображения: застройка небольших участков может привлечь средних инвесторов и ускорить продвижение проекта. С нашей точки зрения, решение о разбивке кварталов на земельные участки, необходимо принимать не ранее, чем станет понятна экономическая составляющая стратегии застройки, после того как появится четкое задание по планируемым типам застройки. Вместе с тем, регулирование внешних параметров зданий, влияющих на восприятие и функционирование общественных пространств, может быть реализовано и без привязки к земельному участку как планировочному модулю.

Все перечисленные концепции и приемы могут осмысливаться и применяться как на стадии первичного межевания, в результате которого из не разграниченной государственной собственности будут образованы земельные участки под многоквартирными зданиями, так и в процессе перераспределения сформированных земельных участков в ходе реновации жилой застройки.

2.4 Нормативно-правовые требования, устанавливающие ограничения в отношении межевания сложившейся застройки в России

До июня 2014 года (принятие 171-ФЗ) разработка проектов межевания с целью образования земельных участков под многоквартирными зданиями не была обязательной: собственники имели право образовать свой отдельно взятый земельный участок, обратившись с заявлением в администрацию города. В таких городах как Самара до сих пор реализовывался именно этот сценарий (в силу недостатка средств или по другим причинам), т.е. можно сказать, что процесс межевания застроенных территорий был пущен на самотек. Ситуация усугубляется значительным объемом не приватизированных жилых помещений, наниматели которых по понятным причинам не заинтересованы в каких-либо действиях в отношении общедолевого имущества многоквартирного дома, в т.ч. земельного участка Прямым следствием этого стала неупорядоченность кадастровых границ, осложняющая дальнейшую планировочную работу с жилыми кварталами.

С принятием 171-ФЗ разработка проектов межевания стала обязательной. В соответствии с п.5 ст.1 171-ФЗ в Земельном кодексе появилось следующее положение: "Исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков … в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами" (п.4 ч.3 ст.11.3 ЗК РФ) На наш взгляд, это остановит процесс неупорядоченного межевания в районах с относительно благополучной застройкой, и наоборот ускорит централизованную разработку проектов межевания для территорий, нуждающихся в скорой реконструкции. Как и кем будут выполняться такие проекты? В связи с этим, чрезвычайно важной темой становится совершенствование института развития застроенных территорий.

Институт развития застроенных территорий, предусмотренный в ГрК, по сути единственная возможность комплексного преобразования жилых территорий с множеством собственников, таких как группы многоквартирных домов и микрорайоны. К сожалению, в настоящее время данный институт не работает в должной мере, о чем говорит малое количество участников аукционов и еще меньшее количество заключенных контрактов (сведения по Самаре).

На эту тему Институтом экономики города в 2013-2014 гг. была проведена научно-исследовательская работа. В работе проведен исчерпывающий анализ проблем правоприменения института развития застроенных территорий, и подготовлены предложения по внесению изменений в соответствующие законы. В работе предусматривается расширение спектра территорий, к которым может применяться институт РЗТ; условия, при которых возможно прекращение прав на недвижимое имущество в границах РЗТ; процедура определения выкупной цены жилых помещений (с голосованием жителей); регламентация процедур подготовки технического задания на разработку концепции РЗТ, проведения публичных слушаний, проведения аукционов и другие новации.

Перечислим типичные проблемы, возникающие у разработчиков документации по планировке: Перечень проблем составлен по результатам работы автора в Департаменте строительства и архитектуры г.о. Самары в 2012-2014 гг.

Закон не обязывает администрацию города, разработчиков привлекать жителей к обсуждению принимаемых решений, учитывать их мнение на этапе разработки документации по планировке, не выделяются стадии концепции, предварительных обсуждений и т.п. Согласно заложенной в ГрК схеме, жители, собственники получают доступ к проекту только на этапе публичных слушаний, когда проект уже полностью разработан, и какие-либо изменения в него вносятся очень неохотно (и дополнительно не оплачиваются). С другой стороны, такое участие жителей не запрещено: администрация города, разработчики на свое усмотрение могут организовать подобные мероприятия. По нашему опыту, если такие встречи и проводятся, то они носят формальный характер и не влияют на ход работы и содержание проекта. Беседа с юристами ДСА выявила приблизительно такую зависимость: если в ГрК нет обязательного требования о включении данного вида работ в состав ППТ и ПМ, то данный вид работ не может быть включен в техническое задание, не может учитываться при расчете стоимости и сроков выполнения проекта, т.к. подобные работы являются "не целевым расходованием бюджетных средств".

Невозможность разработки проекта межевания при отсутствии утвержденных красных линий, либо каких-то "облегченных" вариантов проектов планировки (только с целью установления красных линий) в Самаре фактически заблокировала разработку проектов межевания всех застроенных территорий. В Самаре в 2012-2014 гг площадь утвержденных ППТ составляла не более 10% от площади застроенных территорий. Соответственно, "утвержденные" красные линии практически отсутствовали на карте города. Администрация города всячески избегала темы разработки ППТ на застроенные территории: это дорого, кроме того, никто не понимал (и до сих пор не понимает), каким образом обеспечить выполнение современных требований по обеспечению социальной инфраструктурой, парковками и т.п. (всего того, что требует разработка ППТ) в районах с полностью упакованной сложившейся застройкой, реализованной по иным нормативам.

Отсутствие единой утвержденной методики расчетов плотности застройки приводит к различным злоупотреблениям, попыткам обойти требования градостроительных нормативов. Возможность посчитать плотность не "нетто", а "брутто", т.е. включить в расчет все не относящиеся к жилью территории, тем самым визуально снизив коэффициент плотности, постепенно привела к практике отказа от выделения красными линиями вспомогательных улиц (т.к. чем больше элемент планировочной структуры, тем ниже плотность).

Отдельной проблемой являются ранее образованные по отмостке земельные участки. Должен быть выработан механизм, допускающий аннулирование или изменение границ таких участков в судебном порядке, либо путем реализации соответствующих положений ГК, ЗК, закона о кадастре.

Отсутствие правовых оснований для отказа в объединении или делении земельных участков (т.е. отказа в кадастровом учете и регистрации права на такие земельные участки), если данные земельные участки не соответствуют утвержденному проекту межевания. Фиксируемые в проекте межевания границы земельных участков могут быть изменены по желанию собственников, что ставит под сомнение саму идею возможности комплексного регулирования застройки посредством проектов межевания и предельных параметров в ПЗЗ. Существует смутная возможность направлять утвержденные проекты межевания в орган кадастрового учета "в порядке межведомственного взаимодействия", однако прямых указаний на возможность отказа в кадастровом учете на таком основании не предусмотрена. Ст.27 221-ФЗ

По сравнению со всем перечисленным выше, проблема неадекватности т.н. "технических регламентов" современным критериям качества жилой среды стоит наиболее остро, поскольку с ней сталкивается большинство разработчиков планировочной документации. Речь идет не просто о каких-то "неудобных" нормативах, а о требованиях, которые систематически не выполняются. На наш взгляд, основная проблема не в том, что эти нормы несправедливы, а в том, что в них отсутствует гибкость, позволяющая применять какие-то компромиссные стратегии. Ярким примером подобных неадекватных требований является нормативный разрыв 15 м от открытых парковок до окон зданий (в условиях полного несоблюдения этого требования в реальных городских условиях). Сюда же следует отнести расстояние от детских и спортивных площадок (при условии полного отсутствия понимания того, что является детской или спортивной площадкой, способной нанести вред людям в жилых помещениях); запрет на встраивание трансформаторных подстанций в жилые здания (почему нельзя встроить, например, отделив техническим этажом, выполнив соответствующие расчеты); огромные расстояния между подземными коммуникациями, деревьями и сооружениями (на практике в плотных городских условиях никогда не соблюдаются); противоречивые требования к организации пожарных проездов и т.д. Для данного экскурса использована информация из СП 42.13330.2011 и ряда других нормативных документов Это далеко не полный список ограничений, недоработок нормативных документов, препятствующих возникновению современных форм жилой застройки и возвращающих проектировщиков к идее микрорайона, отрицающей в т.ч. и идею необходимости развития территории посредством установления правовых границ.

Основным результатом 2-й главы является подготовка методических оснований для проведения сценарного моделирования процесса преобразования конкретного микрорайона, выполняемого в следующей 3-й главе.

Анализ данных публичных кадастровых карт ряда российских и зарубежных городов позволил установить несколько различающихся подходов к межеванию районов массовой жилой застройки 2-й половины 20-го века. Межевание в развитых странах отличается 100% покрытием земельными участками как внутриквартальных, так и публичных территорий - т.н. "сплошное межевание". В большинстве рассмотренных российских городов также применяется этот подход, но в менее совершенном виде: части внутриквартальных территорий, не относящиеся к придомовым территориям жилых зданий, часто остаются не разграниченными. Одновременно, в ряде российских городов, в странах ближнего зарубежья сохраняется тенденция образования земельных участков "по отмостке" или с прилегающим к зданию благоустройством, и оставлением остальной части квартала (до 50-60%) не разграниченной.

На примере Москвы была выявлена тенденция разработки проектов межевания, дающих возможность вести уплотнительную застройку.

В ряде европейских стран (Франция, Австрия, Польша и Чехия) также допускается межевание по отмостке, но при этом образуются земельные участки внутриквартального благоустройства, которые находятся в совместном пользовании жителей соседних многоквартирных домов. Во Франции, Австрии и Польше используются обе системы: как межевание по отмостке, так и с частью территории квартала. На основании этого можно сделать вывод о том, что правовая система в части учета прав собственности, управления территорией может быть адаптирована под любой сценарий.

В рассмотренных зарубежных городах (за исключением Праги, Тбилиси и Минска) широко применяется практика образования одного земельного участка под несколькими многоквартирными домами, что позволяет не разделять физически здания, пользующиеся одной дворовой или внутриквартальной инфраструктурой. Аналогичный принцип (несмотря на недостаточность правовых оснований) взят за основу при межевании застроенных территорий в Екатеринбурге, частично применяется в Иркутске и Санкт-Петербурге.

Дана краткая характеристика современных концепций и приемов межевания, соответствующих идее устойчивого развития жилых районов, а также проблем нормативно-правового обеспечения, возникающих на этапе разработки проектов планировки и проектов межевания. К современным концепциям и приемам межевания отнесены: создание структуры общественных пространств, уменьшение размеров кварталов, регулирование отступов застройки от красных линий и других параметров, влияющих на пропорции и восприятие общественных пространств.

Ограничения нормативно-правовой сферы заключаются, прежде всего, в отсутствии реальных механизмов, мотивирующих потенциальных участников процесса преобразования застроенных территорий. Таким стимулом должен стать усовершенствованный институт развития застроенных территорий. Помимо этого, необходимо совершенствование нормативно-правовой базы в части учета мнения жителей при разработке планировочной документации, возможности разработки "облегченных" ППТ для застроенных территорий, невозможности объединения/деления земельных участков, предусмотренных в проекте межевания, внесения отдельных изменений в технические регламенты.



ГЛАВА 3. СОПОСТАВИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА ПОСЛЕДСТВИЙ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ГОРОДА В РЕЗУЛЬТАТЕ ПРИМЕНЕНИЯ ТОГО, ИЛИ ИНОГО АЛЬТЕРНАТИВНОГО ПОДХОДА К МЕЖЕВАНИЮ ЖИЛЫХ ТЕРРИТОРИЙ

3.1 Два альтернативных подхода к межеванию: причины существования, исходные целевые установки, принципы, нормативное правовое обеспечение

Если рассматривать все выявленные подходы к межеванию, а также нормативно-правовой инструментарий, обеспечивающий данный вид деятельности, сквозь призму современных концепций устойчивого развития города (иначе говоря, с позиции рациональности), то можно увидеть два принципиальных подхода, два смысловых полюса развития застроенных территорий. На одном конце этой прямой - отсутствие структуры, хаотическая гетерогенная среда и вечный клубок неразрешимых проблем, на другом - выстроенная система с элементами регулирования и саморегулирования, имеющая потенциал для жизни, т.е. "устойчивая" ("упакованная") структура.

Контраст двух подходов особенно заметен в России, в условиях затянувшегося "переходного периода" от социализма к капитализму и продолжающегося становления правовой системы. На условной шкале, которую мы предложили в данном исследовании, есть города, такие как Екатеринбург, которые смотрят и двигаются в одну сторону, и есть - такие как Самара, которые двигаются в другую сторону. Наша задача - путем сценарного моделирования развертывания этих подходов во времени, попытаться на примере конкретной территории представить себе и оценить, какие результаты могут быть достигнуты в финале, или хотя бы в обозримом будущем.

Подход №1 условно назван "Межевание по отмостке", поскольку в основе его лежит идея минимизации площади земельных участков под существующими жилыми зданиями. Подход берёт за основу черты некоторых из ранее рассмотренных российских подходов к межеванию (раздел 2.1), с поправкой на реальную экономическую и политическую ситуацию в городе Самаре. К особенностям реальной ситуации в Самаре мы относим: зависимость руководства города от региональной власти, лоббистов, крупных застройщиков; слабый бюджет; зацикленность руководства города на текущих проблемах, отсутствие политической воли и стратегического взгляда на будущее города; морально устаревшие документы градорегулирования; консерватизм и жадность инвесторов и застройщиков; пассивность основной массы жителей и т.д. Ключевыми особенностями подхода являются:

1) "Закрытие глаз" на формальное несоответствие действующим нормативно-правовым документам (в части недодачи земли МКД), возможные подтасовки в части расчетов плотности, баланса территории, объектов обслуживания, инсоляции.

1) Максимальные преференции застройщикам: возможность изменения территориальной зоны и градостроительных регламентов в ПЗЗ для одного объекта; формирование "свободных от МКД" земельных участков максимального размера, возможность огородить территорию, выделение площади под парковки (в т.ч. на территориях общего пользования) и т.п.

2) Игнорирование интересов местных жителей: замалчивание хода разработки проекта, формирование земельных участков "по отмостке", признание домов аварийными в момент, когда необходимо застройщику и т.п.

3) Невнимание к морфологии застройки: отсутствие общественных пространств, плохая пешеходная связность, хаотическое расположение и форма объектов, отсутствие параметрических ограничений и т.п.

4) Краткосрочное планирование: проект межевания всего лишь картинка, разработанная без учета будущих последствий. Из-за этого весь цикл преобразования квартала растягивается на неопределенный срок.

Долгосрочное целеполагание в рамках данного подхода отсутствует. Ближними целями для администрации города могут являться: выполнение государственных программ по строительству жилья, содействия инвестициям в строительство и т.п., а также бесплатное получение квартир от застройщика для выполнения своих социальных обязательств; для застройщика - получение максимальной коммерческой выгоды.

Подход №2 условно назван "Сплошное межевание", поскольку в его основе лежит идея 100% "упаковки" квартала земельными участками. Значимость этой идеи подтвердилась в результате изучения зарубежных подходов к межеванию микрорайонов (раздел 2.2). В рамках подхода выделяются два этапа. Первый этап - обязательное закрепление статус кво использования территории, т.е. образование полноценных нормативных земельных участков под жилыми зданиями. Второй этап - реновация застройки с использованием института развития застроенных территорий. Особенностями подхода являются:

1) Необходимость отдельных изменений действующей нормативно-правовой базы.

2) Все участники процесса являются выгодоприобретателями (особенно на втором этапе): межевание территории, реновация застройки происходит в тесном контакте с местными жителями, интересы которых учитываются; застройщик сокращает риски и получает гарантированную прибыль; город (в лице администрации) получает благополучный район, привлекающий людей и приносящий доходы в бюджет.

3) Большое внимание уделяется морфологии застройки: созданию ясной структуры общественных пространств, пешеходной связности и доступности, насыщенности использования, гуманным параметрам застройки.

4) Предполагаемый срок, в течение которого может быть преобразован микрорайон среднего размера - 12-15 лет. Из них 2-3 года - разработка проекта межевания с участием жителей, 10-12 лет - все строительные действия, до полного завершения формирования облика микрорайона. Вместе с тем, при затягивании процесса принятия поправок в нормативно-правовые документы, указанные этапы могут быть разнесены во времени: реализация первого этапа сама по себе является мерой, препятствующей радикальному снижению качества территории (защита от уплотнительной застройки - от недодачи земли для действующих МКД).

5) Подход не претендует на универсальность. После закрепления статус кво территории, на 2-м этапе возможно применение других подходов, если они по каким-либо параметрам окажутся более уместными.

6) Подход предполагает, что главное усилие должно быть направлено на город, на развитие застроенных территорий. Вместе с тем, не исключается вторая линия развития, связанная с расширением города. В конечном счете должно быть достигнуто сбалансированное состояние обеих линий развития.

Цель подхода, которую должны разделять все его участники Что возможно, с ростом осознанности и информированности участников - создание устойчивой городской среды. Частная цель застройщика, как и в первом подходе - получение коммерческой прибыли. Цель жителей - улучшение жилищных условий, а в случае, если они планируют жить в том же квартале - повышение комфортности внешних пространств, создание либо поддержание уникальных черт района. Цели Администрации: совершенствование структуры города посредством создания более качественной квартальной застройки с более плотной улично-дорожной сетью, снижение доли собственного участия в управлении районом, перевод его в правовой режим "самоорганизации", повышение доходности места, повышение стабильности ситуации в целом.



3.2 Сценарное моделирование логики развития событий и будущей ситуации в результате применения того, или иного альтернативного подхода к межеванию одной и той же территории (1-го микрорайона Черновского массива в г. Самаре)

3.2.1 Существующее положение

Массив Черновских садов построен во второй половине 1960-х гг. 1-й микрорайон расположен в границах улиц Авроры, Мориса Тореза, Энтузиастов, Аэродромной. К востоку от микрорайона расположен Парк им. 30-летия Победы, к западу на углу ул. Аэродромной и Авроры - автостанция "Аврора" и крупный торговый центр. Движение общественного транспорта предусмотрено по всем улицам, кроме ул. Энтузиастов, наиболее активное - по ул. Аэродромной. Улица (бульвар) Энтузиастов в настоящий момент не спланирована и используется для размещения автостоянок (рис. 22).

Площадь микрорайона в красных линиях 30,78 га. Основной тип применяемых жилых домов - 3-4 подъездные панельные хрущевки серии 1-464 (27 зданий) и 3-4 подъездные кирпичные хрущевки серии 1-447 (6 зданий). Более поздняя "уплотняющая" застройка представлена 9-10 этажными панельными и кирпичными зданиями. В микрорайоне расположено 2 школы, 3 детских сада (общая площадь огороженной территории 5,1 га), 1-этажная поликлиника, 4-х этажный гараж, клуб постройки 1970-х гг (ныне - административное здание). Здания, выходящие продольными фасадами на красную линию имеют встроенные помещения. На углу ул. Аэродромной и Авроры, в полосе между красной линией и линией застройки, а также частично за красной линией, расположен мини-рынок из временных павильонов и автостоянка.

Земельные участки, сформированные "по отмостке" имеют 15 "хрущевок" (из 33), а также поликлиника. Земельные участки "с территорией" имеет клуб, новый панельный дом по ул. Мориса Тореза ("точечная застройка"), объекты социальной инфраструктуры (кроме 1 детского сада). Часть временных торговых павильонов и автостоянка также имеют земельные участки. Имеется спорный земельный участок во дворе жилых домов Аврора 111-113-115, предназначенный для строительства жилого дома. В данной работе не учитывается ряд мелких земельных участков индивидуальных гаражей и торговых павильонов.