Социальная политика и её основные направления

В начале 1990-х гг. бюджет ПФР был профицитным. В 1992 г. даже предлагалось капитализировать часть пенсионных средств. В середине 1990-х гг. несколько раз складывалась кризисная ситуация с выплатами заработной платы и уплатой страховых взносов, что привело к задолженности по текущей выплате пенсий. В1998-1999 гг. задолженность была вызвана финансовым кризисом после дефолта.

Риски текущей финансовой неустойчивости побудили закрепить понятие «Норматив оборотных средств» бюджета ПФР, который начиная с 1994 г. стал устанавливаться законами о бюджете ПФР. Он определялся как доля расходов (от 40 до 60%) на выплату пенсий в предстоящем месяце. До 2002 г. законы о бюджете ПФР принимались либо с большим опозданием, либо даже по истечении финансового года. В 2005 г. ПФР было разрешено устанавливать "размер норматива оборотных денежных средств дифференцированно, учитывая необходимость досрочного осуществления финансирования выплаты пенсий в отдельные месяцы финансового года, но не менее 50% объема расходов на выплату пенсий в предстоящем месяце" (ст. 11) 1. Такими "отдельными месяцами" в стране являются продолжительные каникулы в январе и майские праздники. Аналогичная норма была установлена и на 2006 г.

3.2 Резерв бюджета ПФР

В 2000-2001 гг. улучшилось финансовое положение ПФР. "Излишки" пенсионных средств не были направлены на пенсионное обеспечение, а образовали законодательно неопределенный резерв. В 2000 г. переходящий остаток денежных средств увеличился более чем на 90 млрд. руб. Согласно закону об исполнении бюджета ПФР за 2000 г. данный остаток на 1 января 2000 г. был установлен в размере 8097,49 млн. руб., а на 1 января 2001 г. "в сумме 98321,86 млн. руб., из них 1525,08 млн. руб., образовавшиеся за счет средств, полученных от мобилизации просроченной задолженнocти плательщиков стpаxовых взносов" И В сумме 78,44 млн. руб., образовавшейся за счет cтpаxовых взносов по дополнительному тарифу для ра6oгoдателей - организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации" 2 (ст. 3), т. е. законом было расшифровано немногим более 1,6 млрд. руб. (1,6%) переходящего остаток денежных средств. В отношении основной части средств данных не было. Но если бюджет ПФР на 2000 г, принятый Государственной думой только в июле, а подписанный президентом в начале августа 2000 г, когда длительность его исполнения составляла половину года, был сбалансирован и не предполагал образования такого остатка, то можно предположить, что что-то было не исполнено.

В соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" предлагалось направить на выплаты трудовых пенсий 301448369,2 тыс. руб. Законом об исполнении бюджета ПФР на 2002 г. было подтверждено, что на эти выплаты направлено 299503,28 млн. руб. Обнаружились расхождения.

Предписывалось предусмотреть затраты "на финансирование дополнительных расходов, связанных с повышением размера отношения среднемесячного зарабoтка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране с 1 мая 2000 г. - до 0,8 и с 1 aвгycтa 2000 г. - до 0,95 в сумме не менее 31 млрд. руб." и "на увеличение государственных пенсий не менее 56,2 млрд. руб." (ст. 7) . Именно суммарная "экономия" этих средств и составила основную часть "неожиданно" образовавшегося остатка денежных средств. ПФР также было разрешено в 2000 г. "в целях поддержания жизненного уровня пенсионеров" направлять средства, "полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета Фонда от страховых взносов и мобилизации просроченной задолженности плательщиков по страховым взносам" сверх предусмотренных на увеличение государственных пенсий (ст. 8).

Столь значительная и неожиданная экономия возникла при соблюдении норм действующего законодательства. С 1 февраля 1998 г. был введен новый, считавшийся стpаховым, порядок увеличения трудовых пенсий, основанный на применении индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) . Закон, состоявший из четырех статей, породил много проблем. Его применение вызвало многочисленные разбирательства. При рассмотрении жалоб пенсионеров на несправедливый характер назначения пенсий на основании ИКП Верховным судом РФ было дано толкование ИКП. Было отмечено, что анализ свидетельствует о том, что правовое значение термина "ИКП", приведенного в ст. 1 закона, не тождественно термину "ИКП", использованному в ст. 4. Несмотря на схожесть терминологии, эти коэффициенты по своей правовой природе существенно различаются, что представляет собой редкий в мировой практике казус, когда один и тот же ключевой термин в одном и том же законе имеет разное толкование. Можно оценить материальные последствия такого положения для миллионов пенсионеров.

В постановлении Государственной думы 5 отмечалось следующее. При принятии решения о поэтапном введении в действие данного закона предусматривалось, что все расчеты должны производиться исходя из размера средней заработной платы в стране, исчисленного Госкомстатом России по действующей методике и опубликованного в его официальных изданиях. Об этом свидетельствовали и многочисленные публикации о механизме реализации указанного закона, включая официальные издания правительства. Введение в действие закона в полном объеме позволило бы увеличить ограничиваемый максимальный размер государственной пенсии с трех до шести минимальных размеров. Однако установленная постановлением правительства 6 среднемесячная заработная плата в стране в размере 760 тыс. руб. за IV квартал 1997 г. Существенно отличалась от размера номинальной начисленной среднемесячной заработной платы в стране, официально публикуемой Госкомстатом России (1080 тыс. руб.). Государственная дума выразила несогласие с методологическим подходом правительства к реализации закона.

К чему привело применение принятого правительством подхода, показывает табл. 1, публикуемая "среднемесячная заработная плата в стране за предшествующий квартал" занижена (столбец 2). Более реальной является среднемесячная заработная плата, представленная в столбце 6.

Таблица 9. Параметры пенсионной системы (в тыс. руб.)

Расчеты подтверждают рост профицита бюджета ПФР накануне пенсионной реформы - в 2000-2002 гг. (столбец 7), которого не может и не должно быть в пенсионных системах распределительного типа. Закон вводился поэтапно, постепенно осуществлялся переход к исчислению пенсий по новым правилам. К этому периоду пенсионная система стабилизировалась после дефолта 1998 г.

Бюджетом ПФР на 2001 г. также предусматривались (ст. ст. 8, 9) увеличение дополнительных расходов, связанных с повышением размера отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране с 1 мая 2001 г. до 1,2, не менее чем на 37 млрд. руб.; затраты в сумме 49 млрд. руб., на увеличение размеров государственных пенсий не менее чем на 18%; затраты в сумме 6,3 млрд. руб. на финансирование минимального размера совокупной выплаты пенсионерам, установленной с 1 марта 2001 г. и сохранение соотношения размера указанной выплаты и прожиточного минимума пенсионера на уровне не ниже уровня 2000 г.

Как планировалось, образовавшийся переходящий остаток денежных средств должен был поглотить эти расходы и несколько улучшить положение пенсионеров. Однако опять произошла «экономия»! Также было установлено, что 50% дополнительных доходов, фактически полученных в ходе исполнения доходной части бюджета ПФР по единому социальному налогу (взносу), свеpх установленных сумм, направляется в текущем финансовом году на повышение размеров государственных пенсий (ст. 17).

Только в 2002 г. новым пенсионным законом было предусмотрено в случае профицита создавать резерв бюджета ПФР "для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективах финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования". Средства резерва считаются временно свободными и подлежат размещению (инвестированию).

Резерв соотносился со страховой частью пенсионной системы, но законодательно не был определен как страховой. Хотя при популяризации новой пенсионной системы использовался термин "страховой резерв" 10. Тогда как в системах страхового типа установлен четкий порядок формирования резерва, называемого страховым или резервом будущих платежей. Одна из главных задач страхования заключается в определении взаимных обязательств, того, какими должны быть платежи сторон, участвующих в страховании. При этом предполагается, что должно соблюдаться соответствие между платежами сторон, т.е. обязательства сторон должны быть сбалансированными. С точки зрения теории вероятностей такую сбалансированность можно достичь при соблюдении условий безобидности игр. Доказано, что если математическое ожидание выигрыша (проигрыша) для одного из игроков есть величина положительная (отрицательная), то с вероятностью, близкой к достоверности, можно рассчитывать, что при достаточно большом числе партий выигрыш одного и проигрыш другого превзойдут всякую наперед заданную величину. Поэтому безобидными называются такие игры, в которых математическое ожидание выигрыша или проигрыша для каждого игрока равны нулю.

В пенсионной системе страны не реализованы математические условия безобидности игр. За истекший период регулярно наблюдались существенные отклонения от равновесия: перемежались дефицитность и профицитность бюджета ПФР. Однако с начала современной реформы наметилась нарастающая тенденция дефицитности, требующая все большего привлечения средств федерального бюджета для выполнения текущих пенсионных обязательств. Дефицитность, в соответствии с теорией безобидных игр, нарастает столь стремительным образом, что при неизменных правилах игры "проигрыш" федерального бюджета со временем превысит любую, наперед заданную величину.

Законом о бюджете ПФР на 2002 г. резерв бюджета ПФР был определен "как сумма фактического превышения доходов над расходами, уменьшенная на сумму, направляемую на формирование норматива оборотных денежных средств" (ст. 9). Сумма превышения называлась "переходящим остатком денежных средств" и до 2002 г. включалась в состав дохода ПФР на следующий финансовый год. До 2001 г. такое включение не вызывало вопросов, поскольку превышение доходов над расходами было незначительным. Однако на начало 2001 г. переходящий остаток существенно превысил норматив оборотных средств, составив более 17% ожидаемого дохода бюджета ПФР (98,5 млрд. руб.), а в 2002 г. - более 16% (115,6 млрд. руб.).

Считалось, что главной отличительной чертой бюджета ПФР на 2002 г. является необходимость обеспечения финансовой базы "на переходный период к новой модели отношений субъектов пенсионной системы, основанной на рыночных принципах и технологиях пенсионного страхования". В новой модели сохранен распределительный модуль и введена обязательная накопительная составляющая, роль которой в будущем станет значимой. Таким образом, в новой модели не только базовая, но и страховая составляющая включена в распределительный модуль. При подготовке проектов бюджетов ПФР эти две компоненты стали рассматривать как распределительную составляющую пенсионной системы, что свидетельствует об отсутствии понимания принципов страхования. Не говоря уже о последовательном стремлении воплотить их в жизнь.

Проект федерального закона о бюджете ПФР на 2002 г. был принят в первом чтении 1 ноября 2001 г., во втором - 12 апреля 2002 г. Затянувшиеся сроки были вызваны тем, что с 1 января 2002 г. вступил в действие пакет пенсионных законов, изменивших пенсионную систему и финансовые потоки. Это потребовало внесения значительных поправок в первоначальный законопроект. Но и они отстали от перемен бюджетного законодательства. С 2002 г. началась череда ежегодных изменений бюджетной классификации.

Законом о федеральном бюджете на 2002 г. было введено понятие "финансовый резерв" как превышение доходов над расходами (ст. 1), и определено, что источником его образования являются "свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г." (ст. 2). Средства единого социального налога (взноса), предназначенные на выплату базовой части трудовой пенсии и направляемые в бюджет ПФР, не включаются в состав финансового резерва. Необходимость введения понятия "финансовый резерв" возникла в связи с профицитом федерального бюджета. Так, в 2001 г. бюджет был исполнен с превышением доходов над расходами на сумму свыше 272 млрд. руб. Естественно, возник вопрос, как его называть, учитывать и что с ним делать? Предписывалось направлять излишки бюджетных средств на замещение внутренних источников финансирования дефицита, в том числе поступлений от размещения государственных ценных бумаг. Фактически предполагалось снизить внутренние заимствования. Но продолжается их неуклонный рост. И прежде всего из-за того, что в гоcyдapcтвенные ценные бумаги размещаются пенсионные накопления.

С 2003 г. бюджет ПФР стал формироваться в соответствии с бюджетной классификацией. В законах о бюджете ПФР на 2003-2004 гг. наряду с понятием "резерв бюджета" (в основном тексте закона) используется и понятие «средства финансового резерва» (приложение к закону). В законах о бюджете ПФР на 2005- 2006 гг. и в основном тексте закона и в приложении используется понятие "средства финансового резерва".

Основные финансовые параметры пенсионной системы представлены в табл. 2. Построение данной таблицы вызвало значительные сложности прежде всего из-за нестабильности финансовых показателей, изменения их определений и отражения в бюджетах ПФР. Так, за короткий промежуток времени завершен переход от "остатка денежных средств" на начало и конец отчетного периода к резерву бюджета, а затем к финансовому резерву бюджета ПФР. Значительно изменена структура показателей, характеризующих источники внутреннeгo финансирования дефицита бюджета. Показатели на начало и на конец отчетного периода задаются четырьмя законами (на текущий и последующий годы о бюджете и об исполнении бюджета ПФР). Неудивительно, что цифры не стыкуются. Пoэтoму, используя их, приходится делать ссылки на соответствующие статьи законов, в которых они отражены, или на основании данных которых вычислены. Следует отметить, что в табл. 2 отражены не все доходы и раcxoды, связанные с выплатами трудовых пенсий, а только основные.

Таблица 10. Основные параметры бюджета Пенсионного фонда России

3.3 Источники покрытия пенсионного дефицита

ПФР располагает только двумя источниками покрытия дефицита бюджета. Это - финансовый резерв бюджета и федеральный бюджет.

Финансовый удар по ПФР был нанесен в 2005 г. В связи со значительным снижением единого социального налога и повышением с 1 марта 2005 г. выплат базовой части трудовой пенсии, значительно возросли расходы ПФР. Ситуацию не спасало и снижение возрастного ценза застрахованных лиц, в пользу которых сохранилось формирование пенсионных накоплений (1967 г. рождения и моложе). По распредeлитeльной части первоначально планировалось направить почти 83 млрд. руб. финансового резерва на текущие выплаты трудовых пенсий. Но после внесения изменений в закон о бюджете ПФР на 2005 г. были осуществлены коррективы, которые отражают фактически сложившуюся ситуацию - на покрытие дефицита направлено около 49 млрд. руб. финансового резерва бюджета, а 48 млрд. руб. перешли на 2006 г: Следует отметить нестыковки принятых изменений в закон о бюджете ПФР на 2005 г. и закона о бюджете ПФР на 2006 г. по определению размера средств финансового резерва по состоянию на 1 января 2006 г. - 48,23 млрд. и 26,40 млрд. руб. соответственно. Хотя оба закона пpинимались в один день. Итак, иссякает внyтpeнний источник финансирования дефицитa бюджета и проблемы ПФР все в большей степени становятся проблемами федерального бюджета.

Ситуация с текущими выплатами трудовых пенсий менялась следующим образом. В 2001 г. планировалось направить на их выплаты 445,14 млрд. руб. Плановые покaзaтeли вели к дефициту бюджета в 45,52 млрд. руб. (см. табл. 2), которые предполагалось покрыть, в том числе и за счет финансового резерва бюджета ПФР. Выплaты трудовых пенсий составили меньшую сумму - 435,54 млрд. руб., а платежи единого социального налога значительно больше, чем планировалось, что позволило завершить финансовый год по данной статье расхода ПФР с плюсом - почти 4,3 млрд. руб.

В бюджете ПФР и его исполнении в 2002 г. не отражен раздельный учет выплат базовой и страховой частей трудовой пенсии. Согласно плану на их выплаты планировалось направить 623,91 млрд. руб., а было направлено на 19,23 млрд. руб. меньше - 604,68 млрд. руб. Однако сбор платежей позволил завершить год с небольшим минусом - 12,77 млрд. руб.

Следует отметить, что в 2001 г. ошибки бюджетного планирования по поступлениям единого социального налога превысили 10%, а в 2002 г. - почти 18%. В 20032004 гг. ситуация с текущими выплатами трудовых пенсий была сбалансированной. Она обострилась в 2005 г. в связи с тем, что с этого года единый социальный налог перестал быть целевым прежде всего в отношении части, подлежащей перечислению в ПФР (6%), в бюджете ПФР стали отражаться в целом средства, поступающие из бюджета. Так, из обшей суммы таких поступлений в 2006 г. по плану единый социальный налог должен составить 302,09 млрд. руб., а 183,86 млрд. руб. (37,8%) это иные средства федерального бюджета, передаваемые ПФР на возмещение дефицита по выплате базовой части трудовой пенсии. Из табл. 2 виден стремительный рост дефицита бюджета ПФР.

3.4 Хранить или умножать?

Для того, чтобы обеспечить себе достойную старость человека честно выработавшего трудовой стаж необходимо как можно раньше задуматься о размере своей пенсии.

Следует отметить, что за III квартал 2006 года пенсионные накопления россиян в среднем возросли на 3,1%. Государственная управляющая компания смогла увеличить накопительную часть пенсий на 2,7 %, сообщает пресс-служба Пенсионного фонда РФ. Третий квартал 2006 года для пенсионных накоплений стал наиболее успешным: рост инфляции за июль-сентябрь составил около 1 %, и лишь в одной управляющей компании был зафиксирован убыток. Однако такая благоприятная картина складывается не всегда: во II квартале 2006 г. Убыточными были 36 портфелей из 52. Как сохранить и преумножить свои пенсионные накопления?

Сегодня в России пенсия складывается из двух частей - базовой (общей для всех трудовых пенсий) и страховой, формирующейся за счёт пенсионных взносов. У тех, кто выйдет на заслуженный отдых лет через восемь, к этим двум слагаемым прибавиться ещё и накопительная часть, которая тоже складывается из пенсионных взносов.

Изначально в накопительную систему были включены мужчины старше 1953 года рождения и женщины, родившиеся в 1957 году и позднее, однако в 2005 году из нее власти исключили граждан старше 1967 года рождения. Впрочем, за три года у них тоже набрался небольшой накопительный капитал. Этой долей пенсионного капитала человек может распорядиться сам, вложив ее в инвестиции, нарастить будущую пенсию.

Современная пенсионная система предлагает каждому человеку три варианта действий. Во - первых, можно не предпринимать ничего, пополнив ряды так называемых «молчунов». В этом случае пенсионные накопления останутся в ПФР, при этом их инвестированием занимается Государственная управляющая компания (ГУК) - Внешэкономбанк. Доходность этих средств минимальна, так как ГУК - не столько может инвестировать средства только в государственные ценные бумаги. Главная задача ГУК - не столько преумножить эти сбережения, сколько сохранить их, чуть обогнав инфляцию. Такой вариант подходит для тех граждан, кто предпочитает надёжность рискам, ведь государственные ценные бумаги - это очень надёжно, хоть и не очень прибыльно.

Тем же, кто хочет существенно увеличить свои пенсионные накопления можно оставить свои средства в ПФР, но для инвестирования выбрать частную управляющую компанию или перевести накопительную часть трудовой пенсии в негосударственный пенсионный фонд (НПФ).

Следует также отметить, что потерять свои пенсионные накопления практически невозможно, ведь даже если по каким-то причинам УК прекратит свою деятельность, сбережения будут возвращены в Пенсионный фонд.

Как бы там не было частным компаниям и фондам удается увеличивать пенсионные накопления намного лучше, чем ГУК. Внешэкономбанк (ВЭБ) с начала 2006 года приумножил капиталы на 4 %, в то время как частники в среднем показали результат более 10 %. А по итогам трёх последних лет, разрыв еще больше -25% и 60%.