Анализ деятельности бюджетных образовательных организаций Российской Федерации, приносящих доход

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Аналитический обзор вопроса организации приносящей доход деятельности образовательными организациями в РФ

1.1 История развития института приносящей доход деятельности в системе образования России

1.2 Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы приносящей доход деятельности

1.3 Принципы привлечения средств приносящей доход деятельности

Глава 2. Открытость образовательной организации как неотъемлемое условие осуществления приносящей доход деятельности

2.1 Мировой и отечественный опыт в исследовании открытости образовательной организации

2.2 Публична отчетность ГБОУ и ее значение в приносящей доход деятельности

Глава 3. Описание методов и результатов исследования на основе построения формулы множественного регрессионного анализа по показателям, объясняющим дифференциация ГБОУ города Москвы в приносящей доход деятельности

3.1 Поиск открытых данных

3.2 Подбор метода исследования

3.3 Описание метода регрессионного анализа

3.4 Анализ данных и описание результатов исследования

Заключение

Список литературы



Введение

Актуальность темы исследования данной магистерской работы состоит в том, что сегодня в целях удовлетворения растущего спроса населения на качественные образовательные услуги, всё большее значение приобретает осуществляемая государственными бюджетными организациями города Москвы приносящая доход деятельность, средства от которой указанные организации смогут направлять на приоритетные для своего развития направления. В современных условиях практически все государственные бюджетные общеобразовательные организации города Москвы, помимо основной деятельности, финансируемой государством, осуществляют в целях удовлетворения спроса населения, и дополнительные платные услуги, ведут иные виды приносящей доход деятельности. Все расчеты ГБОУ происходят в электронном виде, цифровые следы появляются у каждой транзакции, таким образом, на сегодняшний день уже сгенерированы большие объемы данных, так называемые big data. Поиск научно обоснованных инструментов для анализа больших данных является одним из самых перспективных направлений современных научных исследований.

Контексты данного исследования следующие. В Москве произошла крупная реструктуризация, созданы большие территориальные образовательные комплексы, которые включают дошкольные отделения, начальную, среднюю, старшую школу, учреждений дополнительного образования, как программы, дающие расширенные образовательные возможности. Идеей объедения было создание доступного качественного образования не зависимо от места проживания и благосостояния семей. Был введен формульный механизм финансирования (деньги идут за учеником и зависят от уровня образовательной программы), при небольших корректирующих коэффициентах для инвалидов разной степени выраженности дефектов. В данных условия не накоплено еще достаточное количество научных исследований, всесторонне описывающих и объясняющих эффекты от образования таких комплексов.

Цель исследования: выявить какими факторами объясняется дифференциация ГБОУ города Москвы в приносящей доход деятельности, используя измеряемые количественные показатели школ. Школы анализируются без контекстов.

В качестве основных методов, используемых при проведении настоящего исследования, выступили: регрессионный анализ по показателям и кластерный анализ, создание регрессионной модели для прогнозирования эффективности работы ГБОУ города Москвы с приносящей доход деятельностью.

Целевая аудитория исследования: Департамент образования города Москвы, руководители образовательных организаций.

Объектом настоящего исследования являются структура доходной части средств государственных бюджетных общеобразовательных организаций города Москвы.

Задачами настоящего исследования будут:

- проанализировать исторический опыт осуществления приносящей доход деятельности в Москве и в России,

- рассмотреть действующее федеральное и региональное законодательство на предмет возможностей и рисков в осуществлении приносящей доход деятельности,

- определиться с выборкой ГБОУ,

- собрать статистические количественные данные, характеризующие школы,

- отобрать инструменты, подходящие для анализа этих данных, проверить данные на логические ошибки,

- проверить собранные показатели на автокорреляции,

- вывести математически и логически обоснованную формулу по расчету эффективности работы ГБОУ в приносящей доход деятельности.

Гипотезой настоящего исследования является предположение, что дифференциация ГБОУ в приносящей доход деятельности зависит от следующих измеримых показателей: количества школьников, количества дошкольников, общего количества обучающихся, размера субсидии на выполнение государственного задания, объема доходов на одного обучающегося, объема доходов на одного работника, численности работников, численности педагогических работников, объемы площади зданий организаций, объемы сдаваемых в аренду площадей. Иначе говоря, что эти показатели могут существенно влиять на объем приносящей доход деятельности. Лимиты гипотезы: мы говорим о наборе показателей, которые являются просто измеримыми статистическими показателями школы, которые удалось собрать, это только внутренние факторы, без контекстов, без внешних факторов, без учета вклада семьи и города в образование.

Фактически единого решения проблемы эффективного привлечения внебюджетных средств в деятельности образовательных организаций до настоящего времени в системе образования Российской Федерации так и не найдено. Не является исключением в этом смысле и город Москва. На практике законодателем продекларированы принципы, которыми следует руководствоваться при решении вопроса привлечения государственными бюджетными образовательными учреждениями внебюджетных средств, и установлена персонифицированная ответственность, прежде всего, руководителей ГБОУ за возможные нарушения в подобных случаях, однако, вариантов чётких алгоритмов действий для достижения высоких финансовых результатов научным и экспертным сообществом пока не предложено.

В настоящее время к числу основных проблем государственных бюджетных образовательных учреждений города Москвы в части рационального планирования внебюджетных средств относят отсутствие современного стратегического педагогически обоснованного финансового менеджмента и правильной финансовой политики, внятных стратегических целей развития ГБОУ. Шаги в сторону решения этих вопросов в городе Москве сделаны: запущен городской проект перезагрузки программ развития ГБОУ, которые будут перестраиваться исходя из приоритетов города, района, семей обучающихся. Старт реализации обновленных программ развития будет единовременным 1 сентября 2018 года. Задача научного и экспертного сообщества дать школам реальные инструменты, позволяющие принимать управленческие решения на основе формул.

Кроме того, на состояние и качество проводимой государственными бюджетными образовательными учреждениями города Москвы финансово-экономической деятельности оказывают в достаточной степени негативное влияние следующие факторы. В последние годы оказывает влияние экономический кризис, значительно замедлившийся общий рост развития экономики России, когда доходы населения не растут, то есть значительная часть родителей учащихся вынуждена отказываться от оплаты дополнительных образовательных услуг, предлагаемых общеобразовательными организациями, в связи с тяжелым материальным положением. Слабо развит сегодня в столице легитимный институт добровольных пожертвований ГБОУ не только физических, но и юридических лиц, которые в современных условиях вынуждены проводить постоянную оптимизацию своей расходной части, отказываться от участия в совместных проектах с образовательными организациями, что не может не сказаться на уровне развития ряда образовательных и исследовательских программ.

Однако, на Гайдаровском форуме 2018 года экспертами в области образования было отмечено, что существует подтвержденная исследованиями информация о желании значительного количества родителей, около 40%, готовы вкладывать средства в образование детей от 5% до 15% своего бюджета. Приблизительно двадцать пять тысяч рублей в год - сумма, которую среднестатистическая российская семья готова инвестировать в образование детей. А столичные родители готовы тратить на эти цели намного большие суммы, так как уровень жизни в столице гораздо выше общероссийского. Таким образом, согласно прогнозам экспертов, ситуация сегодня с развитием приносящей доход деятельности ГОБУ имеет все же позитивные предпосылки для развития.

Всё это происходит на фоне роста заинтересованности образовательных учреждений в привлечении к работе специалистов высокой квалификации, в том числе из других секторов экономики, и воспитанию собственных молодых руководителей, способных в кратчайшие сроки создать в организации эффективную систему финансового менеджмента, применять и активно использовать новые методы и инструменты указанной системы в целях увеличения внебюджетных доходов ГБОУ и рационального их распределения для повышения качества образовательного процесса в целом. Проведение подобного рода мероприятий фактически происходит при одновременном увеличении роста средней заработной платы педагогов и иных специалистов, работающих в образовательных учреждениях.

Поэтому в значительной степени возрастает роль руководителей организации, выступающих в качестве менеджеров, регулирующих процессы управления и организации слаженности работы всей администрации как единой и сплоченной управленческой команды, основным направлением деятельности которой в данном случае является скоординированное осуществление мероприятий в целях улучшения и оздоровления финансово-экономической деятельности, направленной на развитие, а не только функционирование столичных образовательных организаций.

Реализация принятого «на вырост» Федерального закона №273 -ФЗ, согласно положениям части 1 статьи 28 которого устанавливается автономия любого образовательного учреждения, так же вселяет уверенность, что вопросы развития приносящей доход деятельности указанных организаций будут решаться более эффективно.



Глава 1. Аналитический? обзор вопроса организации приносящей доход деятельности образовательными организациями в РФ

1.1 История развития института приносящей доход деятельности в системе образования России

Как известно, понятие приносящей доход деятельности или «внебюджетной деятельности» школы в отечественном образовании сложилось уже давно. Подразумевалось, что параллельно с финансируемой учредителем (государством) основной образовательной деятельностью школа имела возможность вести и так называемую „дополнительную“ деятельность, финансируемую не из государственных источников.

Фактически внебюджетные, или как они назывались в России „специальные“, средства являлись одним из важных обеспечения школ, фактически с момента их возникновения. Исследователи истории Российских школ отмечают сильнейшее желание дворянства послепетровской России тратить «значительные суммы» на образование детей, для того что бы их дети соответствовали европейским идеалам образования, несмотря на то, что государство в области образования работало в том же направлении.

В период отмены крепостного права передовые умы России говорили о необходимости дать право собственности крестьянам для того, что бы они сумели разбогатеть и принять участие в развитии «наук и художеств».

Термин «специальные средства» активно использовался в университетских уставах девятнадцатого века. Иные термины также встречался в документах, характеризующих финансирование образования, например «доходы всякого рода», «деньги особой степени».

В Российской Империи образовательные учреждения вместе с ассигнованиями государственного казначейства могли получать проценты с собственных капиталов, которые им передавали или жертвовали в качестве платы за содержание и обучение воспитанников родители. Существовали так называемые «доходы от привилегий», которые государство позволяло иметь образовательным учреждениям, а именно: доходы от специально созданных учреждениями предприятий и от продажи имущества учебных заведений. Существовали, с современной точки зрения, и совсем экзотические привилегии: с 1765 года воспитательным домам было дано право клеймления игральных карт и получения доходов с продажи карт на территории Российской Империи. В среднем доход от клеймления карт при стоимости 10 копеек с каждой колоды составлял до 27000 рублей в год, что по тем временам, когда средняя цена картошки была 10 копеек за килограмм, составляло весьма значительный доход.

Уже в начале двадцатого века специальные средства в Росси составляли около двадцати процентов от финансовых поступлений университетов. Они брали плату, например, за научные разработки. Расходование этих средств определялось сметами. Основная часть расходовалась на содержание имущества и выплаты гонораров преподавателям. Рассматривал ежегодные сметы доходов и расходов специальных средств в университете специальный коллегиальный орган - Университетский Совет.

В советский период термин «специальные средства» в системе образования молодого государства не переставал активно использоваться. В этот промежуток российской истории под специальными средствами понимались суммы, которые выдавались государственным бюджетным учреждениям на основании особых законодательных постановлений, которые могли быть потрачены без проведения по доходной и расходной части единого государственного бюджета СССР. К этим средствам относились доходы, получаемые от сдачи в наем помещений, находящихся в ведении учреждений. Направлялись эти средства обычно на ремонт этих же зданий помещений.

Существовал ряд отличительных особенностей формирования и расходования специальных средств, состоящих на республиканском бюджете РСФСР, автономных республик и местных бюджетов, которые определялись постановлениям Совета Народных Комиссаров РФСФСР от 9 июля 1944 года. При анализе этого акта и других аналогичных, действовавших в СССР можно сделать ряд выводов. Во-первых, действовал разрешительный принцип осуществления указанной деятельности, но данное право предоставлялось выборочно, как по видам деятельности, так и по конкретным учреждениям. Во-вторых, по специальным средствам составлялись сводные сметы по народным комиссариатам и ведомствам, которые проверялись одновременно со сводными бюджетными сметами. В-третьих, специальные сметы утверждались только после утверждения наркомами бюджетных. В целом, в СССР действовала четкая регламентация движения специальных средств, по каждому виду составлялась отдельная смета, переброс средств с одной сметы на другую был фактически не возможен, только при наличии специального разрешения. Распорядителями специальных средств были руководители учебных заведений. Партийные органы и профсоюзы осуществляли контроль расходования. Специальные средства всех видов хранились на одном текущем счету.

Данный порядок сохранился с незначительными изменениями до 1990х годов, когда банки требовали от всех образовательных учреждений смету расходов специальных средств, утвержденную управляющим министерством.

В РСФСП для бюджетных учреждений, состоящих на республиканском бюджете, разрешалось только несколько видов специальных средств и направлений их расходования: арендная плата и другие доходы от принадлежащих задний и общежитий, поступления от арендаторов за хозяйственной облуживание, доходы от эксплуатации транспорта, плата за обучение в детских музыкальных, хореографически и художественных школах, плата за обучение на курсах, доходы от научной деятельности лабораторий и кабинетов, издания научных трудов. Расходовались средства на содержание и ремонт задний, транспорта, приобретение книжных фондов, опытное оборудование.

Существенные изменения произошли только в 1992 году, после принятия Закона «Об образовании» и других подзаконных нормативных актов. Данный закон установил право собственности за учреждением на денежные средства, имущество или иные объекты, приобретенные на доходы, полученные в результате деятельности учреждения, также переданные ему в качестве дара или по завещанию.

Таким образом, государственные, бюджетные и муниципальные образовательные учреждения получили право оказывать платные дополнительные услуги для населения, предприятий и других учреждений. К дополнительным услугам относились: обучение по дополнительным образовательным программам, репетиторство, преподавание специальных курсов и дисциплин, занятия с учащимися углубленным изучением предметов и ряд других услуг.

Таким образом начиная с 1992 года образовательные учреждения в России получили право осуществлять предпринимательскую деятельность, естественно регулируемую соответствующим законодательством, да еще и при наличии налогов льгот.

Очень быстро государство существенно ограничило право образовательных учреждений самостоятельно распоряжаться внебюджетными средствами. Так право собственности на доходы было заменено на правом самостоятельного распоряжения доходами, при самостоятельном утверждении смет доходов и расходов.

В 1998 году был принят Бюджетный кодекс РФ и внебюджетные средства были отнесены к неналоговым доходам бюджета, что внесло изменения в организацию из движения. Главным требованием стало передача учета внебюджетных средств на лицевые счета в системе казначейства, включая открытие и закрытие расчетных счетов бюджетных учреждений в банках. Таким образом открытие лицевых счетов потребовало передачи права генерального разрешения на распоряжение средствами для главных распорядителей. Очень строго были определены все направления расходования таких средств, с привязкой их к конкретным источникам.

Согласно Генеральному разрешению на открытие лицевых счетов по учету средств, полученной от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах Федерального казначейства, выданное Министерством финансов России Министерству образования России в 2001 году, предусматривало получение доходов из двух основных источников: доходы от платной образовательной деятельности и предпринимательской деятельности семи разрешенных видов и добровольных отчислений учреждений и организаций на формирование отраслевого фонда финансирования научных исследований и экспериментальных разработок Министерства образования России. Таким образом внутриотраслевые средства были централизованы.

В дальнейшем, после 2005 года, Генеральное разрешение уже содержало десять основных источников дохода, имеющих внутреннюю детализацию. При этом к числу источников дохода для учебных учреждений указывалось тридцать девять видов образовательной и иных видов деятельности. При этом снова вводились некоторые ограничения: средства получаемые в виде арендной платы, могут расходоваться только на возмещение затрат на содержание имущества и административно-хозяйственные услуги.

Большой шаг в сторону определения автономии образовательной организации был сделан Федеральным законом от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

1.2 Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы приносящей доход деятельности

В настоящее время можно с уверенностью сказать, что в России сформирована достаточная нормативно-правовая база, позволяющая регулировать процесс получения образовательными учреждениями внебюджетных средств и порядок их дальнейшего расходования в целях повышения эффективности образовательного процесса. Более того, таких широких прав и свобод у образовательных организаций в этой области не было никогда со времен Российской Империи. Большая свобода предполагает и не менее значимую ответственность.

Спектр правовых актов в области осуществления приносящей доход деятельности образовательных организаций представляет собой широкую палитру. Конституционные нормы по реализации права граждан на образование находят своё воплощение и в требованиях Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, в федеральных законах №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», №2300-1 « О защите прав потребителей», в Постановлениях Правительства РФ, нормативных актах Министерства образования и науки РФ, Министерства финансов, Рособрнадзора, Роспотребнадзора, другие законные и подзаконные акты.

Следующим важным звеном в данной цепочке правовых регуляторов в вопросах осуществления приносящей доход деятельности являются уставные документы и локальные нормативные акты образовательных организаций, где также должны быть закреплены соответствующие требования закона. В уставах ГБОУ города Москвы зафиксирован перечень видов приносящей доход деятельности, обычно он избыточен, но в любом случае виды деятельности соответствуют ОКВЭД. Спецификой ГБОУ города Москвы является то, что в их состав вошли дошкольные отделения, традиционно оказывающие услугу «Уход и присмотр».

Очень важным обязательным документом при осуществлении приносящей доход деятельности является договор. В случае если это пожертвование, то это будет договор о пожертвовании, в случае оказании услуги «Присмотр и уход» в дошкольном отделении - это договор об образовании, типовая форма которого закреплена Приказом Минобрнауки России от13 января 2014 года №8, при чем иные дополнительные платные образовательные услуги будут являться неотъемлемой частью такого договора. Форма такого договора должна быть доступна для ознакомления всем участникам образовательных отношений. В Москве вопрос доступности такого рода сведений реализован через существование типовых сайтов на домене mskobr.ru, где действует типовая навигация для всех ГБОУ города Москвы и зная один сайт можно легко ориентироваться и искать информацию на всех остальных.

Форма договора об образовании на обучение по дополнительным образовательным программам также должна быть представлена на сайте организации и строго соответствовать форме, установленной Приказом Минобрнауки России №1185 от 25.10.2013 года. Расчет стоимость платной образовательной программы обычно не публикуется на официальном сайте, но предоставляется по требованию для ознакомления потребителю. Участвовать в ценообразовании платных услуг имеют возможность все участники образовательных отношений через механизмы государственно-общественного управления. Управляющие советы (далее УС) в ГБОУ города Москвы имеют различные полномочия, но, как правило, перед началом учебного года УС согласовывают перечень программ для реализации в качестве платных услуг и их стоимость. УС изучает спрос общественности на такого рода услуги и проверяет корректность расчета стоимости в формате специально созданных финансовых комиссий УС.

Еще одним важным звеном правового обеспечения является наличие следующих положений как локальных нормативных актов образовательной организации: положения об осуществлении приносящей доход деятельности и положение о распределении средств приносящей доход деятельности. Эти положения разъясняют порядок заключения договоров об образовании в организации, порядок урегулирования споров и проведения перерасчетов. В положении о распределении точно указывается механизм оплаты труда работников, задействованных при реализации приносящей доход деятельности, так как этот документ затрагивает трудовые права педагогов он должен быть утвержден не только руководителем образовательной организации, но и первичной профсоюзной организацией.

Таким образом, при реализации приносящей доход деятельности на первое место по значимости выходит открытость и понятность этих процессов для всех участников образовательных отношений.

1.3 Принципы привлечения средств приносящей доход деятельности

В современных условиях развития московские государственные бюджетные образовательные организации получают значительное подушевое финансирование из бюджета города, которое позволяет на необходимом уровне поддерживать как образовательный процесс в образовательных организациях, содержать недвижимое имущество, в котором этот процесс осуществляется, так и покрывать вопросы развития, что, в конечном счёте, не может не отразиться на повышении вклада образовательной организации в качественное образование московских школьников и приобретения статуса престижности того или иного учебного заведения. Во многом благодаря понятным и прозрачным механизмам и формулам финансирования московского образования уровень подготовки школьников в общеобразовательных организациях города Москвы имеет не только очень высокий уровень относительно других субъектов федерации, но даже и в мире. По результатам PIRLS московские младшие школьники - самые лучшие в мире! По результатам PISA московские школы входят в десятку сильнейших.

Однако, направление всего объема получаемых образовательной организацией внебюджетных средств на оплату труда педагогических работников, оказывающих данные услуги, должно ещё в большой степени способствовать повышению качества предоставляемых услуг. Сегодня большинство ГБОУ горда Москвы стремятся направить до 99% средств, поступивших от реализации дополнительных образовательных услуг на оплату труда работников, непосредственно осуществляющих образовательный процесс. 1% процент остается на покрытие коммунальных платежей.

В московских государственных бюджетных образовательных организациях внебюджетные средства сегодня формируются на основе нескольких видов деятельности: привлечение средств физических и юридических лиц, используя принцип рыночного функционирования ГБОУ, также сдача в аренду имущества, находящегося в праве оперативного управления у ГБОУ. Конечно же, значительный объём внебюджетных доходов в общеобразовательных организациях Москвы формируется за счет оказания дополнительных образовательных услуг сверх объема, установленного государственным заданием. Подобного рода деятельность образовательные организации города Москвы, равно, как и других субъектов Российской Федерации, вправе осуществлять на основании действующего законодательства. Однако важно отметить, что такая деятельность может иметь место в соответствии с положениями ч.3 ст.298 ГК РФ и ч.2 ст.24 Федерального закона №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" только, если это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. При этом законодателем установлено, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Поэтому образовательное учреждение, исходя из требований закона, не имеет права оказывать услуги по ремонту зданий или заниматься продажей продуктов. Однако, в тоже время общеобразовательные организации берут плату за содержание ребенка при оказании услуг дошкольного образования, могут организовывать платные кружки и секции, т.к. это помогает им вести основную деятельность - воспитание или образование.

Орган, осуществляющий функции учредителя, Департамент образования вправе и запретить в некоторых случаях, оказание ГБОУ платных услуг.

ГБОУ города Москвы вправе распоряжаться самостоятельно доходами от предпринимательской деятельности только в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, утвержденным учредителем, где направления расходов обозначены предельно ясно.

Расходы по приносящей доход деятельности формируют стоимость реализации программ дополнительного образования. Как правило, ГБОУ города Москвы имеют нулевой финансовый результат такой деятельности, так как все поступившие средства идут на оплату труда работников, реализующих платные программы. Таким образом ГБОУ не является плательщиком НДС и налога на прибыль. Под финансовым результатом понимается разница между доходами и расходами, признающимися финансовыми результатами.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что так называемая предпринимательская деятельность государственных бюджетных образовательных организаций столицы, впрочем, как и в других регионах страны, в значительной мере отличается от подобного рода деятельности любой коммерческой организации. Принимая во внимание, что основную массу приобретаемых московскими общеобразовательными организациями внебюджетных средств составляют доходы от оказываемых платных услуг, в качестве главного отличия подобного рода деятельности выделяют непосредственно цели создания указанных платных услуг, которые в бюджетной образовательной организации всегда должны соответствовать общему назначению самого учреждения. Помимо этого, вторым существенным отличием в данном случае выступает то обстоятельство, что и доходы от данной деятельности, и расходы бюджетной образовательной организации должны быть всегда согласованы с вышестоящей организацией-собственником. Данный процесс в Москве осуществляется путём согласования Департаментом образования города Москвы планов финансово-хозяйственной деятельности образовательных организаций.

Стоимость услуги по присмотру и уходу в дошкольных отделениях ГБОУ города Москвы обязательно согласовывается с Управляющим советом и только потом утверждается учредителем. Информация об этом размещается на официальном сайте образовательной организации.

Установленная законодателем возможность применения образовательными организациями налоговых льгот должна способствовать активному привлечению школами дополнительных финансовых средств или прибыли, фактически необлагаемой налогом. Указанное обстоятельство в национальной доктрине образования обозначено в качестве одного из приоритетов развития системы образования, которое выражается в виде создания условий для привлечения в обозначенную сферу средств именно из внебюджетных источников. Поскольку привлеченные образовательными организациями внебюджетные средства могут использоваться ими самостоятельно, лишь с единственной оговоркой направления их на уставные цели, основная задача внебюджетного финансирования должна заключаться в создании механизма, наиболее полно обеспечивающего потребности образовательных организаций Москвы.

Подобная ситуация не распространяется на случаи получения доходов образовательной организацией от сдачи в аренду имущества. Анализ объёма подобного вида доходов в общей массе внебюджетных доходов московской школы позволяет сделать вывод, что в оптимальном выражении эти доходы должны составлять не более 10% от общего количества доходов образовательной организации. Данное обстоятельство является существенным плюсом для развития системы образования России. В ходе проведенного анализа практики прокурорского реагирования в Российской Федерации по данному вопросу можно утверждать о наличии серьезных нарушений со стороны руководителей образовательных организаций при сдаче их имущества в аренду. Так, помещения, предназначенные для образовательного процесса, сдавались в аренду организациям, коммерческая деятельность которых самым негативным образом отражалась и, к сожалению, отражается на процессе обучения и воспитании детей. Имелись случаи со стороны администраций образовательных организаций предоставления отдельных помещений соответствующих учебных заведений различным коммерческим организациям на не образовательные цели. Отдельные нарушения были установлены органами прокуратуры и в столичной системе образования, что, по мнению надзирающих органов, вызвано, прежде всего, отсутствием своевременного и должного контроля в данной сфере с стороны собственника имущества и вышестоящих органов.

Тем не менее, благодаря введению со стороны государства соответствующего условия применения налоговой ставки 0 процентов даже в сложившихся обстоятельствах при получении школами внебюджетных доходов существует реальная возможность осуществлять именно уставную, не связанную с предпринимательской деятельность, что, в конечном счёте, способствует достойной реализации права жителей столицы на образование. Таким образом, законодательное обнуление налоговой ставки на прибыль образовательных организаций по данной части доходов выступает в качестве существенного стимула, который самым непосредственным образом способен повлиять на качественное улучшение образовательного процесса.

Реализуя принцип информационной открытости, каждая общеобразовательная организация обязана предоставлять информацию о своей деятельности, отвечающую интересам различных групп внешних потребителей данных услуг. Система раскрытия информации о деятельности любой общеобразовательной организации - это совокупность форм, способов и средств хранения и предоставления информации, которая является существенной для потребителей образовательных услуг. Наиболее важным элементом указанной системы следует считать публичную отчетность образовательной организации, выраженную в форме регулярного представления систематизированной аналитической информации о результатах деятельности данного учебного заведения. Публичность должна обеспечиваться путём беспрепятственного, удобного и равного для всех без исключения доступа к ней граждан в целях ознакомления с содержанием данной отчётности.



Глава 2. Открытость образовательной организации как неотъемлемое условие осуществления приносящей доход деятельности

2.1 Мировой и отечественный опыт в исследовании открытости образовательной организации

Проблема прозрачности и понятности модели расходования внебюджетных средств общеобразовательными организациями очень тесно связана с проблемой открытости вообще. Исследования постоянно проводятся рядом отечественных специалистов в области образования. Исследованию этого вопроса посвящены работы Фрумина И.Д., Болотова В.А., Мерцаловой Т.А., Косарецкого С.Г., Матвеева В.Ю., Дмитриевой Н.Е., Стырина Е.М. и ряда других.

Мерцалова Татьяна Анатольевна делит Мерцалова, Т.А. Информационная открытость системы образования: вопросы эффективности государственной политики / Т.А. Мерцалова // Вопросы образования.- 2015. - №2. - С. 41-42. открытость на операциональную, институциональную и информационную. Для приносящей доход деятельности приоритет, среди трёх вышеуказанных моделей получает именно информационная открытость, которая сама по себе обладая существенным значением в современной системе образования, одновременно с этим является обязательным условием для эффективной реализации двух других моделей.

Данный процесс информационной открытости стал активно воплощаться в жизнь непосредственно государством. Как руководство к действию этот принцип был воспринят, прежде всего, на федеральном уровне. К примеру, Министерство образования и науки РФ с каждым годом повышает степень собственной открытости согласно статистическим данным общественных фондов, если ещё в 2006 году данное министерство занимало только 26-е место среди высших государственных органов исполнительной власти по степени информационной открытости (первоначальный итоговый коэффициент равен 27,7%), но уже к началу 2013 года обосновалось на 5-м месте (коэффициент 91,7%). Однако, к сожалению, принцип открытости в полном объеме на нашел необходимого выражения на школьном уровне системы образования. Для устранения возникшего противоречия, по мнению Мерцаловой, государству следует незамедлительно найти оптимальные варианты для решения трёх основных задач.

Во-первых, государство через систему органов образования должно осуществлять информационное обеспечение выбора конкретными потребителями места и условий получения образовательных услуг, а именно возможность выбора образовательных организаций, образовательных программ.

Во-вторых, обеспечение активного противодействия коррупционной составляющей в системе образования России со стороны руководства общеобразовательных организаций с привлечением общественности, выступающей непосредственным потребителем данного рода услуг.

В-третьих, обеспечение функционирования независимой оценки качества деятельности образовательных организаций, качества оказания образовательных услуг, результаты которой позволят своевременно реагировать на допущенные нарушения, в том числе в части расходования внебюджетных средств образовательными организациями, и их перенаправления на конкретные статьи расходов в целях повышения качества образовательного процесса. Поэтому по утверждению Мерцаловой «сложившуюся в настоящее время в российском образовании ситуацию с информационной открытостью можно описать как экстенсивное развитие информационных ресурсов системы образования, осуществляемое в основном под воздействием нормативного регулирования со стороны государства-принципала» Мерцалова, Т.А. Информационная открытость системы образования: вопросы эффективности государственной политики / Т.А. Мерцалова // Вопросы образования.- 2015. - №2. - С. 71. . По мнению эксперта, образовательные организации еще не осознали всех благ, которые им может принести открытость.

Практически к абсолютно идентичным выводам о необходимости активного внедрения принципа открытости информации в образовательных организациях, влияющего на уровень и качество оказываемых образовательных услуг, можно прийти при анализе работ других авторов.

Так, в своей работе «Развитие правового регулирования информационной открытости образовательных организаций» Матвеев В.Ю. и Рожков А.И. указывают, что именно «информационная открытость является важным условием реализации государственных гарантий получения образования в Российской Федерации» Матвеев, В.Ю. Развитие правового регулирования информационной открытости образовательных организаций / В.Ю. Матвеев, А.И. Рожков. - М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2013.- С. 121..

В своей работе «Система образования: движение к открытости» Кузьминов Я. И. также акцентирует особое внимание на необходимости постоянной реализации указанного принципа, утверждая, что «открытость образования жизненно важна для развития справедливой конкуренции в этой сфере» Кузьминов, Я.И. Система образования: движение к открытости / Я.И. Кузьминов - М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2013. - С. 5, поэтому действие принципа прозрачности позволяет каждому потребителю образовательных услуг подойти рационально к выбору конкретного учебного заведения, соответствующей программы и преподавателей, что, несомненно, не может не привести к повышению эффективности самого образовательного процесса.

По мнению М. Мусарского, в работе «Внебюджетная деятельность школы: организационно-экономический и финансовый аспекты» сущностью эффективного финансового управления является смета. Процесс ее составления важен, потому что он распределяет ресурсы, по очереди показывая программные предпочтения участников, включенных в составление сметы. Разработка же любой внебюджетной сметы ориентируется исключительно на прогностические показатели, которые определяют достоверность информации о запросах потребителя, их платежную способность, но главное, на способности учебного заведения при предоставлении образовательных услуг качественно удовлетворять существующие образовательные потребности.

Фокина О.А. считает, что при решении вопроса о необходимости привлечения внебюджетных средств в рамках действующего законодательства для развития образовательной среды следует активно развивать организацию дополнительных платных образовательных услуг за рамками учебного плана, а также привлекать добровольные пожертвования физических и юридических лиц, принимать более активное участие образовательных организаций в Российских и международных конкурсах с целью получения грантов. При этом автор уделяет особое внимание роли руководителя учреждения, полагая, что «управление ресурсами образовательного учреждения - многоаспектная деятельность руководителя, во многом зависящая от сплочённости, профессионализма и ценностных установок участников образовательного процесса, а также его собственных представлений об образовательном учреждении» Фокина, О.А. Управление ресурсами образовательного учреждения / О.А. Фокина // Альманах современной науки и образования. - 2008. №4-2 (11). - С. 258..

Необходимо отметить, что приоритет принципа открытости системы образования основывается не только на разработках отечественной науки и требований действующего законодательства, но и на мировом опыте эффективных образовательных систем, связанных с именами Барбера, Сальберга, Ушакова и других специалистов.

Профессор НИУ «Высшая школа экономики» Майкл Барбер признан в качестве одного из ведущих мировых специалистов в образовательной политике, ранее руководивший реформами образования британского кабинета министров Тони Блэра, известен своими работами в области образования более чем в 30 странах. Барбер в своих многочисленных работах: книге «Приказано добиться результата», статьях «Создавая будущее: как хорошие образовательные системы могут стать еще более эффективными в следующем десятилетии», «Как лучшие системы школьного образования продолжают совершенствоваться» и других предлагает чёткий механизм достижения эффективности образовательного процесса на основе опыта различных систем образования, в основе которого, по его мнению, необходимо было учитывать ряд важных показателей. Барбер считает, что успех любой образовательной системы зависит от наличия целого ряда характеристик.

Прежде всего, к указанным характеристикам он относит высокие национальные стандарты образования, которые должны постоянно совершенствоваться в сравнении с международными. Кроме того, Барбер утверждает, что прозрачность информации о качестве обучения в образовательной организации наряду с проявляемым вниманием к каждому ребенку позволят предоставить детям равные возможности получить хорошее образование. В настоящее время многое в повышение эффективности предоставляемых образовательных услуг, по его мнению, зависит от уровня руководителя учебного заведения (директора), поэтому противопоставлять менеджерскую деятельность и педагогическое образование невозможно. Барбер считает, что хороший директор -- профессионал в обеих областях. Руководителю образовательной организации сегодня требуется и великолепное знание образовательного права, и высокий уровень экономической подготовки -- особенно, если в данном учебном заведении имеется большой блок предлагаемых дополнительных услуг.

При проведении анализа лучших систем школьного образования в разных странах Барбер приходит к однозначному выводу о том, главную роль в развитии образования могут играть три фактора. Во-первых, учителями должны становится только подходящие для этого люди. Во-вторых, учителям должна в образовательных организациях предоставляться возможность проходить подготовку, которая позволила бы повысить эффективность их работы. В-третьих, в образовательной организации необходимо обеспечить условия, при которых каждый без исключения ученик получил бы качественное образование. В качестве одного из важнейших структурных элементов образования мирового класса, по мнению Барбера, должен выступать принцип прозрачности через непрерывное улучшение педагогических навыков и умений, способность управлять изменениями и задействовать общественность на каждом уровне. Барбер под прозрачностью информации о деятельности образовательных организаций понимает, как прозрачность процесса самого обучения, означающую получение обратной связи от обучающихся (их родителей) и ответные действия учебного заведения, так и прозрачность системы образования, когда используется большое количество данных в распространяемой официальной информации, при этом организация способна самостоятельно в рамках закона управлять этими данными.

О значении уровня открытости в процессе развития системы образования недвусмысленно заявляет и другой широко известный специалист в этой области Паси Сальберг, который в своей книге «Финские уроки. Чему может научиться мир на опыте образовательной реформы в Финляндии?» попытался найти ответы на то, как образование в Финляндии сегодня входит в 5% лучших систем мира. В книге анализируется опыт организации системы общего образования в Финляндии начиная с 1968 г., когда была проведена радикальная реформа, в результате которой дети обучаются с 7 до 15 лет в девяти классах.

Главным фактором успеха автор считает финских школьных учителей, которые получают университетское образование, проходят постоянную переподготовку в целях повышения квалификации и пользуются всеобщим уважением в обществе. При этом важно отметить, что особое внимание автором уделено сопротивлению финской системы образования унифицирующему давлению Движения за глобальную реформу образования.

Высокий уровень предоставляемого в Финляндии общего образования, позволяет не вводить в общеобразовательных организациях страны до сих пор итоговые стандартизованные экзамены по всей программе, однако качество и уровень образования от этого ни в коей мере не страдает. По мнению Сальберга, таких высоких результатов финская система образования добилась, планомерно реализуя следующие принципы: обеспечения гарантий равных возможностей в получении качественного государственного образования для всех; укрепления профессионализма учителей и доверия к ним; управления изменениями в образовании на основе глубокого анализа процесса обучения и разумного применения оценочных процедур; стимулирование сетевого сотрудничества между школами. Важно отметить, что Сальберг при наличии вышеуказанных особенностей акцентирует особое внимание на открытости и публичности образовательной системы своей страны, благодаря чему, по его мнению, и обеспечивается гарантия подготовки своих граждан к жизни в открытом обществе (локальном, национальном, общеевропейском, мировом), при одновременном сохранении их национально-культурной идентичности.

В своей работе «Управленческие задачи: открывать и усложнять» (журнал "Народное образование", №2/2011 г) Константин Михайлович Ушаков указывает на ряд важных аспектов, которые могут самым непосредственным образом повлиять на эффективность образовательного процесса. Среди них он выделяет открытость системы образования в конкретном учебном заведении, хорошо отлаженную обратную связь с непосредственными потребителями образовательных услуг, а также наличие структурной сложности общеобразовательной организации. Учитывая изложенное, Ушаков определяет в качестве наиболее актуальных управленческих задач, которые должны решаться в современных образовательных организациях, необходимость «открывать и усложнять». Благодаря этому сложному и кропотливому процессу, по его мнению, реальная опора именно на человеческие ресурсы позволит значительно повысить качество всего образовательного процесса.

В другой своей статье «Диагностика реальной структуры образовательной организации» (научный журнал «Вопросы образования», №4, 2013 года) Ушаков уделяет особое внимание ресурсам структуры школьных организаций, причём в качестве основных показателей он определяет человеческий капитал, социальный капитал, профессиональный капитал, профессиональные связи. Исследуя указанные критерии и возможность их влияния на образовательный процесс, Ушаков приходит к тем же выводам, что и признанные мировые специалисты в этой области М. Фуллан, А.А. Харгривс, М. Барбер, Ф. Фукуяма и другими. Фактически для повышения качества образования любому образовательному учреждению необходимо, прежде всего, наращивать профессиональный капитал, который состоит из трех частей: человеческого капитала, социального капитала и капитала принятия решений. И самым весомым вкладом в профессиональный капитал организации обладает именно социальный капитал, т.е. то как организация взаимодействует и внутри себя и с окружением. По мнению Ушакова, любая без исключения образовательная организация должна быть открытой организацией, что «означает испытывать постоянный дискомфорт в связи с необходимостью реагировать на самые разнообразные сигналы, которые приходят из внешней среды, иначе говоря, адаптироваться к новым условиям» Ушаков, К.М. Управление школой: кризис в период реформ. / К.М. Ушаков - М.- Сентябрь. - 2011. - С. 61. Он считает, что качество организации характеризуется, прежде всего, ее открытостью и внутренней сложностью.

Но автору в данном вопросе все же более ближе позиция гуру мирового менеджмента Ицхака Адизеса о том, что при управлении организацией нужно пользоваться двумя принципами: и принципом демократии, и принципом диктатуры. Т.е. лимитом для открытости, на мой взгляд, в данном вопросе, является понятность. Если доведенная информация понятна потребителю и помогает комфортно получать качественные услуги, например, платные образовательные, то степень ее открытости уже не важна.



2.2 Публична отчетность ГБОУ и ее значение в приносящей доход деятельности

Объективных препятствий для реализации принципов открытости, прозрачности, понятности образовательного процесса на территории столицы не существует. Сегодня не только действует достаточная нормативно-правовая база, регулирующая порядок и условия предоставления общеобразовательными организациями публичной отчетности, но и даже разработана их форма. Так, в качестве основных внешних целевых групп публичной отчетности образовательной организации выделяют: обучающихся, их родителей (законных представителей), учредителя, социальных партнёров данного учебного заведения.

В состав указанной публичной отчётности должна предоставляться информация состоящая из двух блоков, которая разделяется на обязательную к представлению информацию согласно требованиям статьи 29 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и добровольно предоставляемую. На администрацию образовательной организации возлагается обязанность хранения документов публичной отчетности и их доступность для потребителей образовательных услуг и иных участников образовательного процесса.

В соответствии с установленным порядком на Департамент образования города Москвы как на учредителя образовательной организации возлагаются обязанности по осуществлению функций контроля за наличием, полнотой, качеством и доступностью публичной отчетности общеобразовательной организации.

Сегодня наиболее оптимальными форматами публичной отчетности является публичный доклад руководителя образовательной организации и самообследование образовательной организации. Публичный доклад представляет собой формат ежегодного информирования общественности обо всех направлениях деятельности конкретного образовательного учреждения, основных результатах и проблемах функционирования и развития в отчетный период. К числу основных функций Публичного доклада относят: предоставление информации всем заинтересованным потребителям образовательных услуг; демонстрация эффективности деятельности и конкурентных преимуществ учреждения. При этом образовательные организации обязаны строго соблюдать принцип достоверности информации. К числу специфических особенностей Публичного доклада относят: регулярность, набор аналитических показателей и их оценка, анализ причин, тенденций, прогнозирование последствий и проектирование перспектив; наличие ограничений объема; презентационный тип оформления, легко воспринимаемый визуально. Стиль такого доклада не должен носить научный характер, а должен быть понятен различным социальным группам населения.