Экономический рост на основе институциональных изменений

Институциональная структура - это определенный упорядоченный набор институтов, создающих матрицы экономического поведения, определяющих ограничения для хозяйствующих субъектов, которые формируются в рамках той или иной системы координации хозяйственной деятельности (7; с.25).

В экономической литературе понятие "институциональная структура" имеет множество трактовок. Часто не проводится различий между дефинициями "институциональная структура" и "институциональная среда". Уильямсон приводит наиболее общее её определение: "Это основные политические, социальные и правовые нормы, являющиеся базой для производства, обмена и потребления". Но наличие некоторых, присущих спонтанному рыночному порядку институтов еще не является достаточным условием для становления рыночной институциональной структуры. Например, создание правовой базы для частной собственности не означает, что она действительно может функционировать в экономике как рыночный институт.

Государство играет важнейшую роль в формировании и изменении институциональной структуры экономики той или иной страны. Чтобы выявить влияние государства на процесс формирования институтов, обратимся к его определению с точки зрения неоинституциональной теории. По Д. Норту, "государство - организация со сравнительными преимуществами реализации насилия, распространяющимися на географический район, границы которого устанавливаются его способностью облагать налогом подданных". Поэтому государство может как способствовать созданию эффективных рыночных институтов, так и, наоборот, создавать институциональную структуру, которая не позволяет проявиться преимуществам конкурентного порядка из-за монопольной власти и других факторов, ведущих к росту трансакционных издержек. Все зависит от конкретных исторических условий и сравнительной эффективности в этих условиях той или иной системы хозяйственной координации. И хотя именно государство является необходимым атрибутом прогрессирующих хозяйственных систем, институты, генерируемые им, могут не только способствовать повышению эффективности (в смысле приближения к условиям Парето-оптимального распределения ресурсов), но и препятствовать ему.

Неэффективность институтов возникает вследствие высоких издержек (дороговизны) коллективных действий, необходимых для изменения институтов, что, в свою очередь, определяется другими экономическими и политическими институтами. Именно такого рода затраты по изменению институтов обусловливают достаточную продолжительность существования институтов, необходимую для того, чтобы выявить их экономическую эффективность.

Можно предложить два подхода к анализу государственной политики в рамках институциональной исследовательской программы - экзогенный и эндогенный.

Согласно экзогенному подходу к исследованию государственной экономической политики, основное внимание уделяется положительной (легко наблюдаемой) внешней зависимости между определенными мерами и происходящими экономическими процессами, причем связь между инструментами и результатами проводимой политики строго каузальная. Такой подход не предусматривает специального анализа внутренних механизмов функционирования системы, на которую направлено воздействие, а также их изменение.

Согласно эндогенному подходу, наоборот, особый акцент делается на изменении в результате проведения мер государственной экономической политики ценностных установок и механизмов взаимодействия субъектов системы, на которую направлено воздействие такой политики. Тем самым успех применяемых экономических инструментов зависит от согласованности векторов экономической политики и внутренних (институциональных) изменений в обществе, которые ею генерируются в процессе функционирования хозяйственного механизма.

Институциональная структура экономики любой страны - это, прежде всего, результат прошлых действий государства и спонтанного эволюционного отбора наиболее эффективных институтов. Западные страны с рыночной экономикой обладают развитой институциональной структурой, соответствующей доминирующему способу экономической координации. Поэтому эти страны могут позволить себе использование методов прямого и косвенного государственного вмешательства в целях проведения желательной экономической политики без значительного ущерба для всего национального хозяйства. Такие меры хотя и деформируют институциональную структуру в отрасли, но в незначительной степени (10 с.81).

Иная ситуация наблюдается в странах с неразвитыми рыночными отношениями или с переходной экономикой. Рыночные институты в подобных странах находятся в стадии формирования или вообще отсутствуют. Их институциональная структура включает институты, характерные не только для рыночного порядка, поэтому различные способы экономической координации часто вступают между собой в конфликт. Эффективность таких экономик значительно ниже развитой рыночной или даже централизованно управляемой системы. И если государством в условиях переходной экономики излишне регулируются экономические отношения, складывающиеся на рынках, то это отрицательно сказывается на темпах и качестве формирования соответствующих рыночных институтов. Возникает парадокс: государственное вмешательство осуществляется, потому что не работают рыночные механизмы, а последние не могут эффективно функционировать из-за отсутствия необходимой институциональной структуры.

Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что не все меры государственной политики развитых стран могут быть применены в условиях переходной экономики. Политика государства в переходной экономике должна быть в первую очередь направлена на создание условий для становления институтов и, следовательно, эффективной институциональной структуры.

Нынешний кризис, вызванный распадом прежней экономической системы и усугубленный объективными и субъективными факторами реформаторского периода, имеет очень мало общего с шумпетерианским "созиданием через разрушение".

В отличие от системных (институциональных) реформ кризис и структурные изменения в России не были результатом целенаправленной политики, а явились формой стихийного приспособления (или "негативной адаптации") экономики к финансовой политике правительства и спросовым ограничениям. Денежно-кредитные рестрикции, таким образом, выступают видимой причиной деградации экономической структуры, хотя сама ограничительная политика до последнего времени была способом защиты экономики от угрозы гиперинфляции и полного развала.

В общем и целом в ответ на денежно-кредитные рестрикции, а также на конкуренцию импорта в первую очередь сворачивались технически отсталые предприятия и отрасли обрабатывающей промышленности, выпускающие некачественную и неконкурентоспособную продукцию. Наиболее заметно это проявилось в глубоком кризисе легкой и пищевой промышленности. Однако произошло и резкое сокращение производства машиностроительной продукции, в том числе наиболее технически сложной и высококачественной, а также продукции других отраслей обрабатывающей промышленности. Спад не обошел стороной и топливно-сырьевые отрасли, где в два-три раза сократились объемы поисковых работ, освоения новых месторождений, строительства трубопроводов и других объектов инфраструктуры, хотя здесь спад связан не с отсутствием спроса, а с недостатком инвестиций.

Таким образом, кризис поразил конечное производство, сворачивающееся из-за отсутствия платежеспособного спроса и усиления иностранной конкуренции, и по технологической цепочке распространился на всю остальную промышленность, включая топливно-сырьевые отрасли и первичную переработку. Это значит, что в процессе трансформационного спада в России (в отличие от хода циклического кризиса в рыночной экономике) сокращение производства происходило вследствие не только неконкурентоспособности и неэффективности, но и "негативной адаптации" всей промышленности к неблагоприятным экономическим условиям. Наиболее устойчивыми оказались те отрасли, которые выпускают сравнительно простую и однородную продукцию, низкоэластичную к спросу, не испытывающую иностранной конкуренции и, напротив, имеющую внешние рынки сбыта. Поэтому вместо повышения эффективности, технологической оснащенности и конкурентоспособности, которое в рыночной экономике происходит на основе механизмов, возникающих в период кризиса, в России наблюдается деградация промышленной структуры.

Институциональный вакуум. Некоторые рыночные институты вообще не представлены в современной российской экономике или представлены крайне слабо: частная собственность на землю и недра и их рыночный оборот, фондовый рынок, рыночные санкции за неэффективность (банкротства).

Рыночные институты: частная собственность; "эффективные собственники"; независимая судебная система; свободные цены; договорные отношения между экономическими агентами; ориентация хозяйственной деятельности на прибыль; конкуренция, негосударственные банки и другие финансовые учреждения; налоговая система рыночного типа, открытость экономики.

Таким образом, нынешняя экономическая система в России включает противоречивый набор институтов. К тому же имеющиеся рыночные институты развиты слабо. Это относится прежде всего к частной собственности и "эффективным собственникам", независимой судебной системе, которая призвана защищать права собственности и контракты, к конкуренции и финансовой системе, то есть к фундаментальным институтам рынка.

Слабость рыночных институтов порождает острый инвестиционный кризис, без преодоления которого невозможен выход из общего кризиса. Положение в инвестиционной сфере' намного хуже, чем в собственно производственной сфере: за период реформ капиталовложения сократились более чем в три раза и продолжают сокращаться. Это вызвано незавершенностью реформы отношений собственности (категория "эффективных собственников" еще только складывается), уходом государства из инвестиционной сферы и низкими инвестиционными возможностями негосударственной финансовой системы. Хотя предприятия уже ориентируются главным образом на прибыль, они не имеют финансовых источников для расширенного воспроизводства.

Поскольку неразвитость, несовершенство или отсутствие рыночных институтов (механизмов) в России присущи не частным, а фундаментальным характеристикам ее нынешней экономической системы, то такая система еще не в состоянии продуцировать общий и устойчивый рост. Развитие возможно только на основе имеющегося противоречивого (смешанного) набора механизмов в отдельных отраслях и при благоприятных условиях, что проявляется в наблюдаемом росте экспортоориентированных сырьевых отраслей.

Текущее регулирование в тех формах и теми методами, которые присущи современной практике российского правительства, соответствует вполне определенному, а именно нынешнему состоянию институциональной системы. Оно может привести к улучшению некоторых показателей или решить частные проблемы, но не может вывести страну из депрессии. Текущую экономическую политику, особенно антиинфляционную, проводимую на принципах неоклассической рыночной теории, не следует противопоставлять институциональному подходу, она должна быть составной частью более широких системных преобразований. (Подобно тому, как на теоретическом уровне "экономике", на наш взгляд, не противоречит институционализму, но представляет упрощенную картину экономической жизни: в реальности протекание чистых рыночных процессов, адекватно описываемых "экономике", сопровождается "трением" - сопротивлением социально-экономических институтов, что существенно искажает конечный результат этих процессов)

В частности, близка, по-видимому, к исчерпанию политика финансовой стабилизации, осуществляемая методами монетарного регулирования. Если в западной рыночной системе "сдавливание" денежной массы действительно ведет к падению спроса и замедлению инфляции, то в России именно институциональные факторы мешают достижению подобного эффекта. Например, проблема неплатежей, которую государство не может решить уже четыре года, наглядно иллюстрирует влияние институциональной среды на результаты политики правительства: фактическое отсутствие процедуры банкротств - одного из важнейших элементов "институционального вакуума" в российской экономике - разрывает цепочку экономических процессов, обычно связывающих "сдавливание" денежной массы и замедление инфляции.

Политика финансовой стабилизации вполне оправданно занимала центральное место в экономической политике правительства. Безусловно, значение антиинфляционного регулирования сохранится и впредь. Однако эффективность чисто монетарного регулирования снижается по мере нормализации денежно-кредитной и бюджетной систем, в то время как использование немонетарных факторов остается довольно значительным, поскольку они носят более долгосрочный характер: несбалансированность экономики, высокая степень монополизма, патернализм, огосударствление социальной сферы и т.д.

В соотношении направлений экономического роста, антиинфляционного регулирования и институциональных реформ в нашей стране обычно на первое место ставят борьбу с инфляцией, молчаливо подразумевая, что успех в этой области автоматически обусловит направление свободных денежных средств в производственные инвестиции. Но при современном состоянии институциональной системы трудно рассчитывать на такой эффект: деньги, скорее, уйдут за границу, чем будут вложены в производство. Это - естественное следствие того, что процесс трансформации собственности еще далек от завершения: потенциальные инвесторы ожидают надежного закрепления предприятий за новыми владельцами, а последние зачастую сами не заинтересованы в получении средств извне, опасаясь утраты контроля над предприятиями. Кроме того, притоку производственных инвестиций мешают неразвитость банковской системы и фондового рынка (особенно это подрывает возможности для капитализации сбережений населения), убыточность большинства предприятий, политические и другие риски.

Поэтому при всей важности антиинфляционного регулирования оно должно уступить приоритет политике роста. Специальные финансовые мероприятия, проводимые в последнее время с целью покрытия бюджетного дефицита (например, выпуск ГКО и форсирование денежной приватизации для пополнения доходов государства), то есть в конечном итоге с целью антиинфляционного регулирования, необходимо привести в соответствие с интересами политики роста.

Для становления институциональной системы, соответствующей потребностям роста, необходима новая экономическая роль государства. Исторически присущее нашей стране огосударствление экономики по сей день питает мощные этатистские тенденции. Они находят выражение, с одной стороны, в сохранении фактического контроля государства над производственной и финансовой сферами, с другой - в создании крупных промышленно-финансовых объединений (ФПГ и др.), которым государство обещает предоставлять разностороннюю помощь.

Исходя из нынешних экономических и политических тенденций подобный "госкапиталистический" вариант развития приходится рассматривать в качестве наиболее вероятного. Он может дать как позитивные эффекты (преодоление инвестиционного кризиса и концентрация усилий на приоритетных направлениях), так и негативные (ослабление конкурентной среды, проинфляционное давление на бюджет и др.) При этом позитивные эффекты могут быть усилены, а негативные ослаблены, если непосредственная деятельность государства как экономического субъекта не будет заслонять другую функцию государства в рыночной экономике - определение "правил игры" и контроль за их соблюдением. Для России, как и для любой посткоммунистической страны, где совсем недавно государство было практически единственным хозяйствующим субъектом и в силу этого не занималось установлением "правил игры" для других экономических агентов, рассматриваемая проблема сегодня занимает одно из ключевых мест в институциональной трансформации.

Если в развитии законодательной базы рыночной экономики в России за последние годы достигнут несомненный прогресс, то в практическом применении законов, как известно, дело обстоит не лучшим образом. Законы далеко не всегда соблюдаются, это характерно как для вертикальных отношений (государство - предприниматель), так и особенно для горизонтальных (между самими предпринимателями, то есть отношений, которые в западной литературе называют "контрактами"). Низкая дисциплина "контрактов" порождает специфически посткоммунистический вид трансакционных издержек - дополнительные затраты и усилия экономических агентов, связанные с необходимостью самостоятельно, а не при помощи государства защищать свои права и интересы: требование полной предоплаты поставок, высокого вознаграждения за риск в средне - и долгосрочных проектах и т.д., вплоть до использования "услуг" криминальных организаций, обеспечивающих соблюдение партнерами условий хозяйственных договоров. Между тем в рыночной системе подобный вид трансакционных издержек занимает ограниченное место, а часто вообще отсутствует, потому что там защита "контрактов" - едва ли не основная функция государства в экономике, функция настолько абсолютная, что воспринимается участниками хозяйственных отношений как нечто само собой разумеющееся.

Явно неэффективное исполнение этой функции государством в России связано не только с недостатками в использовании законодательной базы и в организации судебной cиcтeмы''. Оно имеет более глубокие корни - слабость институтов правового государства, фактическое доминирование исполнительных органов над другими ветвями власти, отсутствие традиций и реальных условий независимости судебной власти. Кроме того, незавершенность процесса передела собственности мешает формированию общественного консенсуса по вопросу о роли закона и соответственно ослабляет возможности государства в правовом регулировании экономики. Только формирование гражданского общества и завершение преобразований в сфере отношений собственности обеспечат условия для таких "правил игры", которые будут выражать согласованные интересы основной массы экономических агентов и поэтому могут быть надежно защищены государством.

Наряду с "контрактами" фундаментальными институтами рыночной системы, которые нуждаются в дальнейшем развитии, являются частная собственность и конкуренция. От состояния этих институтов зависит эффективность рынка как особого способа организации экономической деятельности. Пока же, несмотря на усилия реформаторов, подлинно частная собственность играет в российской экономике очень небольшую роль (наиболее полно она представлена в "новом бизнесе"), а там, где прошла приватизация, чаще возникала квазичастная собственность - смешение прав собственности различных субъектов. К тому же в последнее время появились тенденции к ренационализации. Значительная часть производственных ресурсов по-прежнему находится в руках государства, и нерешительные попытки ввести частную собственность на землю слишком медленно меняют сложившуюся ситуацию. Однако до тех пор пока права собственности на предприятиях не будут четко определены (то есть пока не будет преодолена нынешняя ситуация "размытости" прав собственности), нельзя рассчитывать на приток производственных инвестиций, модернизацию промышленности и соответственно на переход от депрессии к экономическому росту.

Институциональный характер должен иметь и такой традиционный инструмент развития экономики, как промышленная политика. Официальная долгосрочная концепция такой политики в нашей стране отсутствует, поэтому действия государства по решению крупных производственных и структурных проблем осуществляются в наиболее примитивных формах субсидирования кризисных отраслей и регионов. Чаще же государственное участие ограничивается обещанием поддержки, так как для большинства бюджетных целевых программ нет источников финансирования.

Прямое участие государства в производстве необходимо и неизбежно, особенно в тех сферах экономики, которые не могут быть подняты усилиями российского частного и квазичастного капитала. Речь идет об обновлении производственной инфраструктуры, неразвитость которой создает эффект "бутылочного горлышка", отдельных предприятиях легкой и пищевой промышленности, способных выпускать недорогую массовую продукцию, пользующуюся устойчивым спросом, о приборостроении и других производствах, определяющих научно-технический прогресс в машиностроении. Остро необходима реально действующая программа поддержки экспорта продукции обрабатывающей промышленности. Однако на практике, сталкиваясь с нехваткой средств, государство продолжает довольно бессистемно распылять ресурсы. В то же время гораздо более "дешевый" и действенный инструмент структурных преобразований - закрытие или перепрофилирование несостоятельных предприятий на основе процедуры банкротства - до сих пор не играет заметной роли. Более того, убыточные предприятия часто поддерживаются "на плаву" самим государством.

Вполне очевидно, что проблема банкротств включает много сложных производственных, юридических и социальных составляющих, тем более что в нынешней ситуации массовых неплатежей бывает трудно установить истинную причину несостоятельности предприятия. Однако отсутствие банкротств лишает нашу экономику одного из важнейших рыночных институтов, действие которого направлено именно на структурную перестройку производства.

Начало нового этапа требует политической воли к продолжению реформ, политической стабильности и определенности, поскольку назревшие изменения могут быть реализованы только на основе долгосрочного и сбалансированного реформаторского курса. Эти же условия политической стабильности в сочетании с развитием гражданского общества необходимы и для того, чтобы государство смогло выполнять присущие ему функции обеспечения устойчивых и благоприятных для экономических агентов "правил игры"

2. Типы и причины институциональных изменений