Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ»

Институт Государственного управления и права

Кафедра Государственного и муниципального управления

КУРСОВОЙ ПРОЕКТ

по дисциплине «Экономика государственного и муниципального сектора»

на тему: «Практика лоббирования в разных странах»

специальность: Государственное и муниципальное управление

Москва - 2014



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ЛОББИРОВАНИЯ. УРОВНИ ЛОББИЗМА И ПРОЦЕСС ЛОББИРОВАНИЯ.

1.1 Понятие лоббирования. Деятельность по его осуществлению.

1.2 Уровни лоббизма и процесс лоббирования.

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЛОББИРОВАНИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ.

2.1 Историческая справка: зарубежный опыт введения практики лоббирования.

2.2 Особенности лоббирования в России.

2.3 Особенности лоббирования в США.

2.4 Особенности лоббирования в странах Европы

2.5 Сводная таблица особенностей лоббизма в разных странах

ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ ПРОЦЕССА ЛОББИРОВАНИЯ В РОССИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Вследствие формирования стадий развития гражданского общества в политическую жизнь входят некоторые явления, присущие исключительно демократическим процессам. Они выступают составной частью, атрибутом, а также признаком этих демократических процессов. Среди таких явлений можно выделить и лоббизм.

Лоббимзм (англ. lobbyism, от англ. lobby -- кулуары) -- давление на парламентариев путём личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого -- добиться принятия или отклонения законопроекта.[1]

В то же самое время процесс осуществления данного давления также называется лоббизмом, но имеет немного другой смысл. Лоббизм (то же что и «лоббирование») -- институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.[2]

Слово «лоббизм» не может однозначно оцениваться общественным сознанием, поскольку имеет два смысла - «световой» и «теневой». Говоря о втором - термин «лоббизм» приобрел сугубо отрицательное звучание, чем-то напоминающее «протекционизм», «подкуп», «покупку голосов» в чьих-либо интересах в ущерб интересам других, и прежде всего - общественным. Крайне негативным выражением «теневого» лоббирования могут служить следующие ситуации:

· незаконное давление на представителей власти,

· взяточничество,

· коррупция, в результате чего принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц.

Отрицательное отношение к практике лоббизма в целом формируется именно благодаря подобной трактовке выражения «влияние на управленческие решения».

«Световой» же смысл характеризует лоббизм как здоровое, нормальное явление, присущее любому стабильно граждански развитому обществу в качестве необходимого института демократического процесса. Обосновать это довольно просто: лоббизм - это система организационного оформления, выражения и представительства групповых общественных интересов. Это подразумевает понятие лоббизма как столь же легитимного элемента общества, как и сами существующие разнообразные групповые интересы, представители которых неизменно стремятся привлечь к себе внимание властей для решения каких-либо значимых задач. В этом смысле лоббизм - это форма легитимного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных групп.

Само понятие лоббирования намного шире, чем тема представленной работы. В этой курсовой работе оно будет рассмотрено исключительно как влияние, осуществляемое на органы государственной власти. Таким образом, предметом исследования будет являться это самое влияние. В качестве предмета определим всё то, что может сопровождать рассматриваемый процесс лоббирования в различных странах: формы, методы, приёмы его осуществления и иные характеристики.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение механизма лоббирования в разных странах как примера влияния заинтересованных групп давления на органы власти с целью удовлетворения требований общественных организаций.

В соответствии с целью целесообразно выдвинуть следующие задачи:

1) Рассмотреть теоретические основы лоббирования для наиболее полного раскрытия сути данного явления.

2) Ознакомиться с осуществлением процесса лоббирования в зарубежной и отечественной практике.

3) Выявить общие характерные черты и различия в осуществлении данного процесса.

4) Предложить методы по развитию данного процесса на территории РФ.



ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ЛОББИРОВАНИЯ. УРОВНИ ЛОББИЗМА И ПРОЦЕСС ЛОББИРОВАНИЯ

1.1 Понятие лоббирования. Деятельность по его осуществлению

Большинство источников раскрывают понятие лоббирование с разных сторон. Такое разнообразие взглядов на данное понятие позволяет нам сформировать наиболее полное представление о рассматриваемом явлении.

Термин «лоббизм» произошел от английского слова lobby, что в переводе означает вестибюль или холл. В контексте это то помещение, «где депутаты парламента могут общаться с посторонними»[1], «где простой смертный может отловить вышедшего из зала заседаний государственного мужа и попытаться убедить его поддержать тот или иной проект»[2]. Термин «лоббизм» обозначает также «разветвленную систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций»[3]. Большая Советская Энциклопедия даёт практически такое же определение, однако с пояснением: «при законодательных органах США»[4]. Этот факт лишний раз подтверждает, что «до 80-х годов у нас считалось, что лоббизма в государстве нет»[5].

Вышеописанные определения дают почти одинаковое толкование понятия лоббирования. Другой подход к его определению встречается в статье В.А. Лепёхина «Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования». Автор утверждает, что общепринятое мнение о том, что лоббирование (лоббизм) - это давление на власть - неполно. С его точки зрения, власть, на которую оказывается давление - всего лишь власть «формальная», а реальной властью являются те силы, которые осуществляют процесс лоббирования. Иными словами, реальной, фактической властью обладают те самые группы давления, которые, в отличие от представителей власти, на которую они оказывают давление, сами являются движущей силой процесса. У Лепёхина иное определение лоббизму, отличающееся от приведенных выше. Лоббизм - «не просто представление интересов тех или иных групп в структурах власти, а процесс привидения формальной власти в соответствие с властью фактической»[6].

И в самом деле, лоббизм жестко связан с политической властью. Сформулировать данный принцип можно таким образом: «лоббизма больше там, где больше реальной власти». Иначе говоря, лоббизм в своем роде является признаком власти.

И наоборот, лоббизм не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она влияние выступает лишь как номинальная сила. Невозможно не согласиться с тем, что субъект, не обладающий реальной силой, смог бы осуществлять лоббирование. Следовательно, можно сделать вывод о том, что определение Лепёхина В.А. наиболее близко к реальному положению вещей.

Перечисляемые выше определения понятия лоббирования не могут дать исчерпывающее объяснение процесса. Однако остановимся мы на рассмотренных, так как в них представлены более или менее разные позиции, и постараемся из данных определений вывести какое-то своё, учитывая специфику названных определений. Очевидно одно (и встречается это во всех определениях): лоббирование - это процесс влияния. Сразу же возникает вопрос: влияния чье и на кого? Из вышеприведенных определений следует, что, скорее всего, лоббирование это влияние управляемой заинтересованной части общества, т.е. заинтересованных сторон на управляющую систему. Но далее мы узнаём, что значимость управляющей системы может быть и не такой же весомой, сколько значимость управляемой системы, а также что управляемая и управляющая системы разны по своему содержанию, и, следовательно, могут меняться местами.

Таким образом, можно сделать однозначный вывод о том, что именно это неравновесие напрямую влияет на приёмы лоббирования. В приведенном случае речь уже не может идти только о прошениях, убеждениях и прочих приёмах заинтересованных сторон. Речь идёт об «управлении», иными словами, давлении в той или иной сфере. Но стоит признать, что влияние в любом случае оказывается на официальные (государственные) институты управления. Из определений видно также, что влияние обусловлено стремлением к достижению определённых поставленных целей.

Получается, что с учётом вышесказанного можно получить следующее определение. Лоббирование - это процесс влияния заинтересованных сторон на формальные институты государства с целью достижения своих целей с использованием определённых приёмов лоббирования, которые зависят от распределения реальной власти между управляющей и управляемой системами в государстве.

Главная цель лоббирования заключается в закреплении в принимаемых нормативно-правовых и законодательных актах частных интересов различных организаций и групп. Процесс лоббирования, по своей сути и предназначению, налаживает обратную связь с властью, сдерживая одностороннюю деятельность властных структур и определенным образом устанавливая систему сдержек и противовесов.

Согласно «Британской энциклопедии», в эту систему входят следующие элементы:

· Группы представителей от избирателей (группы давления и общественные организации), которые могут оказывать давление на комитеты в законодательных собраниях.

· Общественные служащие, которых можно «задержать за пуговицу», «поймать в коридоре» для доверительного разговора в кулуарах.

· Система выдвижения и вознаграждения кандидатов от организаций и групп на высокие посты.

· Масштабные рекламные кампании по информированию общественности о преследуемых группами давления интересах (Public Relations).

«При любом лоббировании действуют два обязательных условия»[7]:

С точки зрения информационного обеспечения общества необходимы специалисты, знающие досконально сам вопрос лоббирования, владеющие компетентными аргументами и данными, обосновывающими важность предлагаемого решения.

Для реализации непосредственно механизма лоббирования нужны оперативные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений либо занимать соответствующие должности в управлении.

Нужно также отметить, что данная деятельность по осуществлению лоббирования не должна противоречить основным принципам законности, существующим в обществе, или, иными словами, должна быть легитимной. Более того, для ее осуществления необходима устойчивая правовая база, главной функцией которой должна быть регулирующая деятельность по осуществлению процесса лоббирования. Она способствует формированию четкого подхода к данному процессу. «Законодательство о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций определённые этические принципы, нормы, правила и традиции»[8]. Следует сделать оговорку насчет того, что вышесказанное никак не может означать того, что закон должен устанавливать абсолютно жёсткие рамки, внутри которых и должны действовать все желающие продвигать свои интересы во властных структурах группы давления. Закон лишь должен быть призван обозначить форму взаимодействия этих общественных групп с властью.

Среди «основных направлений в работе лоббистов»[9] выделяют следующие:

1) Поиск достоверной информации. Эта информация сосредоточена в огромном количестве фактов, статистических данных, экономической информации, экспертных оценок и решений в структурах госаппарата. Таким образом, вся система власти должна быть прозрачна на всех уровнях для обеспечения полного к ней доступа заинтересованным лицам.

2) Оценка действий представителей государственной власти. Лоббисты предсказывают ход законотворческой деятельности власти и рекомендуют ей соответствующие действия в процессе их рассмотрения. Это позволяет учесть интересы общества на ранних стадия законотворческого процесса для того, чтобы избежать серьезных конфликтов в будущем.

3) Защита позиций своих клиентов. Лоббисты должны иметь возможность и стремление (желание) донести до властных структур мнения и интересы различных кругов общества, что, безусловно, должно влияет на окончательные принимаемые решения.

На практике широко используется так называемое «лоббирование у корней травы», эффективность которого заключается в глобализации давления в адрес властных структур. Оно может представать в виде большого количества всевозможных писем, запросов, обращений с одной целью - добиться принятия решения в своих интересах.

1.2 Уровни лоббизма и процесс лоббирования

«Политологи наиболее часто разделяют лоббизм как таковой на три уровня: прямой лоббизм, косвенный и внутренний»[10]. При рассмотрении уровня прямого лоббизма, акцентируют внимание непосредственно на лоббистскую деятельность, то есть на целенаправленное воздействие на носителя власти с целью продвижения нужного решения. Под косвенным лоббизмом понимается общественное и информационное сопровождение необходимых решений в публичном пространстве (развернутые, массовые Public Relations, которые были рассмотрены в предыдущем пункте). И, наконец, под внутренним лоббизмом обычно подразумевается внутреннее представительство интересов (давление на определенных представителей власти внутри самой системы управления). Этот аспект наиболее интересен, так как именно на этой площадке лоббисты из органов государственной власти в отстаивании своих интересов сталкиваются непосредственно друг с другом в попытке преодолеть межведомственные (а порой межличностные) противоречия.

Сложность приведения классификаций лоббистской деятельности заключается в том, что ни одна из них не может построить подходящую для всех систему ведения процесса лоббирования. Они не учитывают постоянный динамический аспект (развитие) этого изменяющегося процесса.

Именно этой динамике мы и обязаны изменениями в структуре сетей лоббирования. Построенные в прошлом сети, которые пока еще могут работать вполне эффективно, в один момент могут измениться вместе с ситуацией и перестать действовать в принципе. Этот аспект изучить труднее всего из-за невозможности наиболее точного прогнозирования развития ситуации. Вследствие этого современная политическая наука практически не интересуется этим аспектом, в свою очередь, концентрируя свое внимание на законодательных ограничениях и процедурных вопросах, изучение которых больше поддается систематизации и меньше - изменчивости. В научных изданиях описано почти всё, кроме структурного аспекта: кто, как и в каком направлении продвигает свои интересы, изучать на практике оказывается довольно сложно. Поэтому наука позволяет себе ограничиваться вычислением проблем, в рамках которых могут свободно функционировать лоббисты. «При этом конкретные способы перемещения и взаимовлияния участников этого процесса, как правило, остаются за пределами внимания. А ведь именно в этих механизмах и сосредоточена суть процесса лоббирования»[11].



ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЛОББИРОВАНИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ

2.1 Историческая справка: зарубежный опыт введения практики лоббирования

В приводимом нами случае «история лоббирования» и «зарубежный опыт лоббирования» - понятия абсолютно равнозначные, так как во времена СССР существование похожего явления официально не признавалось. Дело в том, что по признанной государством идеологии признавалось существование лишь двух классов (рабочих и крестьян) и прослойки (интеллигенции). Другими словами, ориентация была на социальную унификацию, что выражалось в формировании общего понятия «советский народ». Выражать общенародные интересы и защищать стремления людей могла лишь одна партия - КПСС. В связи с этим история, и соответственно, связанный с нею опыт лоббирования в нашей стране совсем незначительны в сравнении с динамикой развития данного явления в мире. В этом отношении более богатой предстает практика американского лоббизма.

«Политический оттенок понятие лоббирования приобрело в XIX столетии в Америке»[12] (США). Общеизвестным фактом является то, что традиции первородного лоббизма уходят своими корнями в годы президентства Уиллиса Гранта (1869-1877гг.). Восемнадцатый американский президент и его команда имели традицию после дневной работы снимать стресс в одной из гостиниц, а точнее, в ее вестибюле, который назывался «лобби». В этом месте министры и сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово исполнить их, претворить в виде законодательных актов, причем далеко не всегда безвозмездно. Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги.

В связи с потоком крупных разоблачений сенаторов, и следовавших за ним возмущений общественности, начиная с 1907 года, в США был принят ряд законов, регулирующих и регламентирующих рамки лоббирования в американском обществе. Одним из наиболее важных среди них по праву считается «Закон о федеральном регулировании лоббирования», в окончательном варианте представший общественности в 1987 году. В соответствии с принятым законом в Штатах предусмотрена обязательная регистрация лоббистов и предоставление ими ежегодной отчётности. Так как лоббизм в США легален, значит, он легитимен и подлежит контролю со стороны государства, а закон защищает его интересы. В связи с этим помимо официально зарегистрированных лоббистских организаций, деятельность любых других структур, лиц, защищающих частные интересы, законодательством США запрещена.

«Но несмотря на мощную законодательную основу, созданные условия цивилизованного взаимодействия лоббистов, и сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур»[13].

Отметим также, что «сегодня в США лоббирование превратилось в большой бизнес, затраты на который составляют сотни миллионов долларов»[14].

2.2 Особенности лоббирования в России

Стоит отметить, что в различных источниках об особенностях российского лоббизма говорится, соответственно, по-разному. Общим во всех них является следующее: во-первых, «лоббизм в России существует»[15], во-вторых, в качестве главного недостатка нашего лоббизма все без исключения специалисты называют отсутствие законодательной подоплеки этого явления, и, следовательно, его теневой характер.

В результате на поверхности данного явления видны лишь принимаемое решение и то лицо, что его принимает. Таким образом, в тени остаются и настоящий заказчик, и остальные участники цепочки, и материальное вознаграждение за достижение цели и другое. Отдельные авторы в своих размышлениях заявляют, что лоббизма в России пока не существует якобы потому, что «нет закона, его регулирующего»[16]. Согласиться с этим довольно трудно: отсутствие правового регулирования явления не отменяет факта самого существования соответствующего явления. И, наконец, в-третьих, отличительной особенностью деятельности по лоббированию в РФ подавляющее большинство специалистов отмечает распространенную сеть коррупции, которая и является прямым следствием отсутствия соответствующей законодательной базы. Отсюда можно сделать заключение о том, что две последние особенности представляют собой главные проблемы российского лоббизма.

Коррупция присуща политическим системам любого из государств. Отметим, что и в Соединенных Штатах, где существуют давние традиции лоббизма и твердая законодательная почва в данной сфере, «сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур»[17]. Однако в России не просто «имеют место случаи коррупции», а отмечается повсеместное проникновение коррупции в сферу лоббизма. Это является главной проблемой не только в сфере регулирования лоббизма в России в частности, но и всей государственной системы в общем. Обуславливается данное явление тем, что посредством сетей лоббирования коррупция проникает во все части государственного механизма. Таким образом, можно сказать, что проблемы, возникающие в связи с невозможностью проведения урегулированного процесса лоббирования, намного серьёзнее, чем может показаться на первый взгляд.

К тому же, из-за проблемы коррупции вытекают следующие за ней. Первая - это «проблема уклонов»[18], суть которой состоит в том, что в решениях госорганов власти преобладает защита интересов выделенных слоёв общества и групп давления. Это обусловлено тем, что не все, а лишь некоторые группы могут лоббировать свои интересы за счет мощной материальной базы, которой они располагают в отличие от других групп давления. Таким образом, получается «уклон» в защите интересов определенной группы со стороны власти. И вторая проблема - это проблема подкупа. К примеру, Садчиков А. в статье «Люди из прихожей. Политический лоббизм в России» утверждает, что «в июле 1995 года за поддержку кандидатуры Татьяны Парамоновой на должность главы Центробанка некоторые банкиры предлагали думцам по 1,5 - 2 тысячи долларов»[19].

2.3 Особенности лоббирования в США

Законодательное регулирование процесса лоббизма в Штатах имеет глубокие корни. Супербыстрое накопление частного капитала в США в середине 19 - начале 20 вв. привело к попыткам бизнес-сообщества сломать существующую систему согласования интересов государства и предпринимательства. Вместе с тем оно стимулировало встречное движение со стороны политического руководства США, которое было направлено на создание системы правовых запретов и ограничений в отношении нелегальных действий бизнесменов.

Ограничительные меры законодательства США имели характер ответа на инициативные шаги бизнеса. Формирование целого массива правовых норм было ответной реакцией на стихийно сложившиеся практики. По сути, предпосылкой любого крупного этапа в юридическом или любом ином регулировании лоббизма был факт вскрытия того или иного пласта теневых отношений. Громкие скандалы в 2000-х годах подтверждают предположение о том, что теневая сфера отношений между власть имущими и бизнесом США продолжает существовать (к примеру, дело лоббиста Д. Абрамофф о связях с сотрудниками первой администрации Дж. Буша-мл[20], отставка сенатора Р. Нея из Огайо в связи с обвинениями в недобросовестном лоббизме и коррупции[21], обвинения в адрес советника Дж. МакКейна по поводу контактов с лоббистами[22].

Тема лоббизма приобрела особую практическую значимость в одно время с началом быстрого экономического роста в США во второй половине 19 века. Тогда отношения власти и бизнеса зачастую строились вне соответствия законам отдельных штатов или федерального законодательства. В период так называемого «дикого» капитализма в США компании зачастую заключали соглашения, противоречившие правилам конкуренции, и нередко осознанно даже шли на экономические преступления ради максимизации своей прибыли. В ответ на эти действия власти применяли различные меры (вплоть до вмешательства во внутреннюю структуру компаний).

Отделение самого лоббизма от широкого спектра противоречивых отношений властей и бизнеса в отдельный круг отношений не было внезапным. Первый закон «О регистрации иностранных агентов» (Foreign Agents Registration Act), изданный в 1938 г., касался лишь иностранных лоббистов. Он устанавливал требование о регистрации лоббистов в государственном департаменте США. Эта мера была главным образом направлена на прекращение фашистской и нацистской пропаганды на территории страны.

Первым законодательным документом, регулирующим конкретно лоббистскую деятельность в США, стал закон «О регистрации лоббистской деятельности» (The Lobbying Registration Act), изданный в 1946 г. К его принятию законодательные власти подтолкнула череда скандалов с участием крупных холдинговых компаний. В законе от 1946 г. лоббизм определялся как «деятельность физических лиц и организаций по связям с членами федеральных законодательных органов США с целью оказания влияния на законодательный процесс». Платность услуг агентов и требование к раскрытию главной цели своей деятельности стали яркими отличительными признаками легального лоббизма. В связи с этим закон предписывал лоббистам регистрироваться у секретарей Палаты представителей и Сената.

Принятый почти полвека спустя (в 1995 году) закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (The Lobbying Disclosure Act) распространил список ограничений, прежде касавшихся только законодателей как объектов лоббизма. Теперь они распространялись и на исполнительную власть. В законе были закреплены профессиональные критерии для лоббистов (профессионально занятые агенты, не менее 20% рабочего времени затрачивающие на лоббистскую деятельность при зарплате не менее 5 тыс. долл. в течение полугода). Данный закон также наложил законодательные ограничения на лоббистскую деятельность (исключая взятки и подкуп). Были введены существенные ограничения на использование федеральных и благотворительных фондов для лоббистской деятельности, по причине того, что они освобождены от уплаты налогов.

Нововведением стало также введение процедуры предоставления отчетности о лоббировании. Изложенные в отчетах сведения должны были содержать список конкретных номеров законопроектов и актов исполнительных органов власти, по которым велась лоббистская деятельность, информация о контактах от имени клиента, данные об общей сумме доходов и расходов в связи с лоббистской деятельностью.

Фактически закон 1995 г. действовал лишь в отношении официально зарегистрированных лоббистов. Лица, участвовавшие в лоббизме, выполняющие роль консультантов и экспертов, либо получавшие негласное вознаграждение, лоббистами не считались и, соответственно, под действие закона не подпадали. Помимо этого, несмотря на существующие ограничения на преподнесение подарков чиновникам, не существовало запрета для организаций (в т.ч. лоббистских) на проведение и финансирование так называемых «рекламных кампаний» с раздачей «информационного материала» и другой подобной деятельности [23].

В настоящее время оценить масштабы сферы «теневого лоббизма» в Штатах не представляется реальным. В литературе встречаются только приблизительные оценки. В частности, указывается, что лишь каждый пятый лоббист регистрирует свою деятельность в законном порядке[24].

Проблема лоббизма, его допустимости, размеров и приемлемости - стали одними из ключевых в ходе президентской кампании в США 2008 года. Выступая перед избирателями, будущий президент Барак Обама заявил, что практика лоббизма «превратила федеральное правительство в поле игры, играть в которую могут позволить себе только сами лоббисты и стоящие за ними финансовые группы. В Вашингтоне сложилась целая субкультура лоббизма, некоторые из участников которой легализованы, однако большая ее часть продолжает оставаться в тени»[25].

В январе 2009 года, уже в качестве президента США, Обама ужесточил правила для лоббистов: запретил администрации Белого дома принимать от них подарки и продолжил развивать линию на законодательную регламентацию поведения чиновников и законотворцев, намеченную законами об этике, принимавшимися начиная с 1978 года. (Последняя редакция была принята во второй половине 2000-х годов.)

К основным целям практики лоббизма в США в порядке убывающей значимости принято относить:

1) изменение налоговой политики,

2) получение бюджетных ассигнований,

3) воздействие на законодательную деятельность в сфере стандартов производимой продукции и регламентации правил ее сбыта,

4) взаимоотношения с регулирующими органами,

5) поддержка клиента на рынке государственных закупок (на государственных тендерах)[26].

Субъектами реализации лоббистской деятельности, как правило, выступают:

1) внешние, или классические, лоббисты (юридические, GR- и PR-фирмы, лоббисты - физические лица) - это классические лоббисты;

2) штатные лоббисты (сотрудники GR-отделов);

3) лоббисты предпринимательских ассоциаций;

4) группы, защищающие общественные интересы;

5) профсоюзы[27].

По официальным данным, выручка от лоббистской деятельности у каждого из десяти ведущих «внешних лоббистов» составляет несколько десятков миллионов долларов США в год[28]. При этом наибольшие доходы, как логично предположить, получали фирмы, имеющие прямые связи с органами государственной власти или нанимавшие для работы бывших государственных служащих. В каком-то смысле неудивительно и даже ясно, что неоднократные попытки законодательного запрещения подобных «тандемов» были заблокированы самими членами конгресса США.

Лоббисты ассоциаций представляют коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях. Существуют полиотраслевые (peak)[29], моноотраслевые (trade)[30] и профессиональные (professional)[31] ассоциации. Ежегодный лоббистский бюджет ассоциаций сопоставим с бюджетом «внешних лоббистов» (до 100 млн. долл. США)[32].

Группы, защищающие общественные интересы, а также профсоюзы редко используют прямое лоббирование. Основными их методами считаются «низовое лоббирование» (grass-roots lobbying) и принятие участия в финансировании избирательных кампаний[33].

Бизнес нередко прибегает к непрямым формам влияния на власть, таким как финансирование политических партий в ходе выборов. В том случае, если партия проходит в парламент, у бизнес-структуры, финансирующей ее избирательную кампанию, появляется личный представитель интересов на законодательном уровне. Эта практика, к примеру, негласно действует и в Соединенных Штатах: к примеру, Республиканская партия исконно ассоциируется с интересами крупного нефтегазового бизнеса США.

Структуризация и профессионализация лоббистской деятельности в Штатах уживается со значительным по своему объему сектором «теневого лоббизма». Несмотря на попытки законодательного запрета, система рекрутирования лоббистов из среды бывших госслужащих до сих пор действует, а объем сделок в «теневом секторе» лоббизма как минимум в четыре раза превышает официальные цифры. Однако прозрачность значительной части информации относительно лоббизма создает отчасти ложное представление о полном превосходстве закона в модели США.

2.4 Особенности лоббирования в странах Европы

лоббирование налоговый бюджетный регулирующий

Великобритания

Лоббизм в Великобритании считается таким же естественным институтом, как и сам парламент. Этому способствует даже структура и годами устоявшаяся практика проведения слушаний в палатах. Доступ в лобби и на заседания парламента открыт для всех заинтересованных лиц, за малым исключением. Даже «Железная леди» Маргарет Тэтчер в одно время открыто представляла интересы British Petroleum. Так что не удивляет то, что Великобритания не имеет законодательной основы регулирования лоббизма.

В отличие от США, английские законодатели предпочитают регулировать не столько деятельность лоббистов, сколько деятельность политиков и госслужащих. Ведь адекватный, естественный для политической системы лоббизм становится противоречащей законодательным нормам коррупцией только в том случае, если принципы этики государственного человека нарушают чиновники и парламентарии. Этот подход характерен для многих современных государств, где не существует законов о лоббизме, однако есть законы о «конфликте интересов», которые оговаривают нереальность материальной заинтересованности политика или служащего в том или ином публичном решении.

Так, к примеру, в палате общин и в палате лордов ведется подробный перечень финансовых интересов членов парламента, который содержит в себе информацию обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и консалтинговых организаций. Ответственным лицом за ведение этого списка является парламентский уполномоченный по стандартам. Помимо этого, в обязанности уполномоченного входит консультация членов парламента по вопросам этики поведения, объяснение положений Этического кодекса членов парламента, а также все возможные расследования о неподобающем должности поведении парламентариев. Члены палаты общин и палаты лордов, кто имеет финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по определенному вопросу, должны заявить об этом в начале выступлении. Если рассматриваемый вопрос носит прозрачный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голоса по данному вопросу. Во время принятия участия в различных сторонах деятельности палаты, поддержания деловых контактов с другими членами парламента, а также министрами и должностными лицами, члены парламента обязаны заявить о своей возможной заинтересованности.

При Джоне Мейджоре (британский политик, премьер-министр Великобритании с 1990 по 1997) в 1994 году был создан Комитет по стандартам публичной сферы, регулирующий отношения между госслужащими, депутатами и лоббистами.

Законодательство требует от членов парламента и госслужащих в этой сфере соблюдения ряда принципов.

1. Членам парламента законодательно разрешено быть занятыми в несвязанных с их парламентскими должностными обязанностями работах. Более того, Комитет по стандартам публичной сферы поощряет такую занятость, т.к., по их мнению, это позволяет депутатам оставаться осведомленными о реально существующих проблемах общества.

2. Член парламента не имеет права получать материальное вознаграждение от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте (голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению), а также за попытки убедить коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий.

3. Член парламента должен сообщать о своих интересах, ежегодно внося их в публикуемый Register of Interests; а также открыто заявляя о своем интересе при выступлениях на тему, непосредственно затрагивающую этот самый интерес.

4. Госслужащие обязаны документировать свои контакты со сторонними организациями и лицами.

Подобным образом законодательство не только не запрещает парламентариям и госслужащим выступать в качестве консультантов-лоббистов, но и поощряет их в этом. Для сравнения: если американские законодатели не так уверены в уровне собственной подготовки, то английские, наоборот, считают своих чиновников лучшими экспертами в законодательных вопросах и идеальными посредниками для гражданского общества, с одной оговоркой - лишь бы это делалось не в ущерб общественным интересам, законными методами и с пользой для бюджета.

Помимо Register of Interests членов парламента, ведется также Список Интересов журналистов, в котором журналист, который имеет доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 фунтов стерлингов в год, за весь объем деятельности, связанной с его нахождением в парламенте.

Правительство через палату общин контролирует законотворческий процесс (фактически законодательствует), а связи между комитетами палаты и соответствующими правительственными структурами устойчиво сильны через партийные институты. Таким образом, влияние на принятие принципиально важных правительственных решений настолько привлекательно, что доступно лишь самым мощным группам -- таким, как отдельные профсоюзы (например, профсоюз горняков до его конфликта с М. Тэтчер), крупнейшим корпорациям, а также их объединениям. Менее влиятельным лоббистам имеет смысл влиять на административный аппарат министерств и ведомств, которые, как и в России, сами, по существу, и являются лоббистами профессионально-корпоративных интересов.

Учитывая именно эту специфику лоббирования страны, лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих, в подавляющем большинстве, правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основной документ -- Civil Service Code, на его основе каждый департамент принимает свой Management Code). Именно эти нормативно-правовые акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных в принятии того или иного решения групп давления.

Лоббисты же, по мнению Комитета по стандартам общественной сферы, имеют возможность самостоятельно объединяться в сообщества, создавать свои «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Так и развивается лоббизм. В Великобритании создано несколько независимых профессиональных организаций: The Association of Professional Political Consultants (APCC), The Public Relations Consultants Association (PRCA), The Institute of Public Relations (IPR). Годовой оборот лоббистского рынка в Британии превышает 500 млн. фунтов стерлингов.

Лоббистские войны в Великобритании -- самое обычное дело. Самая известная среди них произошла в конце 1980-х годов при обсуждении вопроса строительства тоннеля под Ла-Маншем. Строительные подрядчики и железнодорожники наняли PR-фирму «Good Relations», которая должна была пролоббировать строительство тоннеля. В свою очередь, пароходства и авиакомпании, которым тоннель был «поперек горла», наняли другую компанию - «Grayling Group» с тем, чтобы пролоббировать недопустимость строительства. Обе компании работали с Дэвидом Аткинсоном, ныне довольно известным депутатом, и тот сделал выбор в пользу инфраструктурного развития.

Английский опыт регулирования интересен тем, что в Великобритании, как и в России, существует обширный пласт двухзвенного лоббизма, при котором чиновники и парламентарии выступают в качестве профессиональных лоббистов -- консультантов и проводников интересов. Обусловлено это тем, что именно они наилучшим образом могут проинформировать других парламентариев о вопросе, должным образом проработать законодательную инициативу -- то есть выполнить те функции, которые в США, к примеру, выполняют профессиональные лоббисты. Вопрос только за тем, чтобы они сделали это действительно профессионально, законно и не в ущерб общественным интересам. Именно поэтому в Британии ведется не лоббистское, а антикоррупционное регулирование.

Германия

Как и в других рассмотренных выше странах, в Германии лоббизм считается нормальной функцией гражданского общества. Лоббисты выступают как профессиональные посредники между социальными группами, группами интересов и органами принятия решений.

В Германии не существует федеральный закон о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь следует отнести: «Единое положение о федеральных министерствах», «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».

С 1972 г. в Германии действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутаты имеют право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности в решении предъявленного вопроса. Как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности и не вызывают общественного резонанса. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон -- легализацию налаживания контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения:

· название и адрес группы интересов;

· состав ее правления;

· область интересов группы;

· количество членов группы;

· имя представителя группы и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

В Германии главным объектом практики лоббизма является правительство. Возможность для участия союзов (групп давления) в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. При этом возможность влияния на исполнительную власть ограничена законодательным путем. К примеру, обращение групп интересов к федеральному канцлеру предусмотрено лишь в исключительных случаях. При этом правительство стремится учесть мнения всех заинтересованных групп, учесть пожелания различных лоббистских структур. Так, при разработке проектов нормативно-правовых актов в структурах исполнительной власти, как правило, привлекаются представители групп давления. В палатах немецкого парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня. Благодаря регистрации они получают официально закрепленную возможность принимать участие в работе профильных комитетов, открыто формулировать свои мнения на слушаниях и т.п.

Практика слушаний и тройственных советов массово распространена в Германии. По факту превалируют именно экспертные лоббистские инструменты. Лоббистские организации в Германии -- это профессиональные экспертные сообщества, только не случайные (как в российской практике создания рабочих групп), а институциональные -- официально зарегистрированные и имеющие четкий круг компетенции.

Франция

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, однако теневая «политика влиятельных друзей» всегда оставалась существенным фактором в процессе принятия государственно-политических решений. Помимо этого, во Франции традиционно завышена роль профессиональных союзов и других гражданских объединений, отстаивающих свои интересы с помощью, в первую очередь, институционализации лоббизма.

Лоббистские инструменты позволяют направить гражданские усилия в институциональные рамки законотворчества. Для этого во Франции, начиная с 1958 года, действует Социально-экономический совет (отдаленно похожий функциональный аналог российской Общественной палаты и тройственных советов Германии). Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и создан с целью давать правительству экспертные заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, а также участвовать в разработке государственной политики. Иначе говоря, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента», или большой рабочей группы.

В состав Социально-экономического совета входит 231 человек. 163 советника назначаются на должность общественными и профессиональными организациями, в том числе профсоюзами, объединениями работников промышленности, торговли и т.д. 68 советников назначаются правительством из числа наиболее компетентных экспертов в своей профессиональной области. Еще 72 человека назначаются премьер-министром, и участвуют в работе секцией, фактически не являясь членами Совета. Мандат одного советника длится 5 лет.



2.5 Сводная таблица особенностей лоббизма в разных странах

КРИТЕРИИ	СТРАНЫ
	Россия	США	Германия	Франция	Великобритания
Наличие законодательной базы	Не существует	Закон «О раскрытии лоббистской деятельности», ряд смежных законодательных актов	Положение «О регистрации союзов и их представителей при бундестаге»	Не существует	Закон «О конфликте интересов»
Теневой характер лоббизма	Благодаря отсутствию законодательного регулирования любое продвижение интересов в парламенте является теневым	Лишь одна из четырех существующих лоббистских организаций решает зарегистрировать себя официально, остальные действуют вне закона.	Выражен крайне слабо. К участию в общественных слушаниях получают лишь зарегистрированные лоббисты. Таким образом, самим организациям выгодно действовать в рамках законодательства.	Выражен ярко. Политики дистанцируются от лоббистов и не афишируют свои связи, оставляя в тени любые контакты.	Выражен крайне слабо за счет высокого уровня этики политиков и подробного списка, в который включены любые операции парламентариев, связанные с получением прибыли от лоббирования.
Ведение отчетности о деятельности лоббистов	Из-за отсутствия нормативной базы не существует.	Существует лишь в виде перечня организаций.	Существует.	Не существует.	Список интересов парламентариев, список интересов журналистов.
Допускается ли присутствие незаинтересованных лиц на слушаниях	Не допускается.	Допускается, т.к. основными организациями лоббистов являются профсоюзы, куда может вступить почти каждый желающий.	Нет, к слушаниям допускаются лишь зарегистрированные группы давления.	Не допускается в силу традиционно сложившегося парламентаризма: подразумевается, что депутат обязательно выступает от имени народа и стоит на защите его интересов.	Допускается благодаря абсолютно прозрачной системе лоббирования.



ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ ПРОЦЕССА ЛОББИРОВАНИЯ В РОССИИ

Несовместимые в большинстве западных стран понятия «лоббирование» и «коррупция» в нашей стране слились воедино с 90-х годов. Обладающие хорошими связями люди решали проблемы своих заказчиков, помогая занять влиятельное место «своим» людям, которые впоследствии должны были это самое место отработать. Впервые о необходимости разработки законодательства, регулирующего лоббирование, заговорили в 1991 году, однако до сих пор эта тема не имела успеха.

Первой и наиглавнейшей проблемой современного процесса лоббизма является проникшая во все сферы политической жизни коррупция. Именно благодаря ей само понятие лоббирования исторически рассматривается как отрицательное явление. Лишь в последние годы благодаря мелким шагам со стороны государства к лоббизму как к институциональной форме представительства интересов общества начал проявляться возрастающий интерес.

Несмотря на то, что подготовка нормативного правового акта, регламентирующего лоббистскую деятельность предусмотрена в разделе II п.5 «Национального плана противодействия коррупции», утвержденного Президентом РФ от 31 июля 2008 г., никаких положительный сдвигов в данной сфере не было и не предвидится. Тем не менее, меры, предусмотренные Кодексом об Административных Правонарушениях, как показывает практика предыдущих годов, не возымели должного эффекта.

Во избежание проникновения коррупции в сферу профессионального лоббизма, государство, в первую очередь, должно ужесточить меры наказания для государственных служащих, недобросовестно исполняющих свои обязанности. Чиновники, получившие взятку, должны нести исключительно уголовную ответственность: максимальный срок лишения свободы от 15 лет (согласно существующему законодательству) должен быть раздвинут как минимум вдвое. Также помимо этой меры наказания стоит ввести конфискацию имущества, причем не только имущества непосредственно самого чиновника, но и его ближайших родственников. Такие довольно жесткие меры должны возыметь действие на непрофессионально действующих государственных лиц. Еще одним способом наказания нерадивых чиновников (за взятки в особо крупных размерах) может стать пожизненное лишение пава занимать государственные должности.

Следующим шагом к искоренению коррупции может стать отмена цензуры как таковой. Вследствие применения соответствующего закона чиновники могут просто побояться брать взятки, боясь быть рассекреченными. Принятие закона об оппозиции также может благотворительно повлиять на сложившуюся в области коррупции обстановку вследствие восстановления политической конкуренции. Еще одним, но не последним по значимости фактором может стать принятие закона о конфликте интересов (практика английских чиновников), согласно которому чиновник в обязательном порядке должен подавать декларацию, в которой указываются бизнесы, в которых принимает участие он, а также все члены его семьи. Также, согласно этому закону, чиновник должен взять на себя обязательства не содействовать бизнесу, в который он вовлечен, до тех пор, пока занимает свою должность.

Для осуществления контроля в области коррупции необходимо создание независимых экспертных ассоциаций, которые, помимо своей главной функции - надзора за протеканием всего процесса лоббирования и обеспечения должного уровня его проведения - могут проводить консультационные беседы с группами давления, а также консультировать парламентариев относительно спорных вопросов и этики политического взаимодействия, то есть служить связующим звеном между госслужащими и заинтересованными группами лиц.

Еще одной мерой пресечения коррупции должно послужить увеличение заработной платы должностных лиц. При условии, что заработная плата может позволить чиновникам пренебречь взятками, возможными от продвижения того или иного законопроекта, угроза разоблачения для «нечистых» на руку госслужащих должна стать препятствием на пути правонарушения.

Основным механизмом, который является средством производимой институционализации и регламентации лоббистской деятельности, является правовое регулирование лоббизма, которое предполагает установление нормативно-правовых форм и методов взаимодействия лоббистских организаций с представителями органов государственной власти.

К сожалению, данное регулирование в нашей стране находится на стадии рассмотрения. Несмотря на то, что подобный законопроект выдвигался не единожды, его принятие каждый раз «спускают на тормозах». Это говорит о том, что государство в нашей стране негласно поддерживает коррупцию и отказываться от нее не спешит.

Правовое регулирование лоббизма в нашей стране при отсутствии прямого законодательного акта на данном этапе осуществляется исключительно через множество косвенно касающихся данного явления нормативно-правовых актов, которые так или иначе затрагивают лоббистскую деятельность. В РФ к таким законам можно отнести, разве что, Конституцию, Федеральные Законы и законы местного самоуправления, которые напрямую никогда не обращаются к урегулированию норм лоббистской деятельности.

В первую очередь, абсолютно ясна необходимость принятия прямого закона, регламентирующего процесс лоббизма. В нем должны быть указаны:

1. Порядок создания лоббистских организаций и требования к ним.

2. Порядок получения аккредитации организаций.

3. Сфера влияния организаций.

4. Широта полномочий их членов.

5. Порядок расформирования организаций.

Лоббистские организации должен представлять собой некий институт, выступающий в качестве посредника между заинтересованной в продвижении какой-либо идеи группой лиц и государственными служащими. Между чиновниками и представителями населения всегда могут возникнуть противоречия - первый будет рассматривать проблему со своей профессионально точки зрения, второй - со своего положения обывателя, не имя в распоряжении той полноты знаний по интересующему вопросу, которой обладает госслужащий. Находясь между ними, лоббистская организация будет выслушивать обе стороны, находить точки соприкосновения интересов, компромисс, и выступать в роли третейского судьи. Здесь следует отметить, что согласно закону о лоббировании, организации лоббистов могут сотрудничать с любыми должностными лицами, начиная от муниципальных депутатов и заканчивая президентом.