Безусловно, Чаянов создал лишь эскиз государственного функционирования сельского хозяйства, некоторые важнейшие проблемы (например, механизмы мотивации работников) он вообще не упомянул. Не затронул он и проблемы организации верхних этажей государственного управления. Окончательному оформлению спроектированной системы государственного хозяйства Чаянов отводил 10--15 лет, подразумевая, что в будущем возможно обращение к новым (старым) народнохозяйственным конгломератам.

В более чем полувековой истории существования советского сельского хозяйства мы можем увидеть реализованными многие предсказания последнего чаяновского плана: централизованное руководство, мощная механизация, отсутствие существенной разницы (разве лишь в названии) между совхозами и колхозами, их последовательное укрупнение, создание обширного агропромышленного комплекса на основе рационального районирования. Только реализовалась эта система не за 10--15 лет, как предполагал Чаянов, а за 50 лет. Реализовалась с невероятными страданиями и муками, на поверку вышла неуклюжей и неэффективной. Причина этого была в том, что советская бюрократия, руководившая реформами, была вовсе нерациональной и непросвещенной в старомодно идеалистическом смысле этого слова, она руководствовалась прежде всего своими теневыми номенклатурными оптимумами, которых в своей версии коллективизации политический наивный Чаянов не учитывал.

2.2 Создание механизмов государственного регулирования земельных отношений

Существующая сегодня система управления земельным фондом страны в целом и субъектов Федерации в частности формировалась спонтанно без необходимого научного обоснования, на основе эмпирических поисков, методом проб и ошибок. Этот процесс сопровождается серьезными диспропорциями и негативными явлениями в распределении и использовании земельных ресурсов, становлении рынка земли и его инфраструктуры, изобилует выводом из оборота ощутимой части сельскохозяйственных земель, деградацией почв, существенным недопроизводством продукции в аграрном секторе, незаконным захватом и спекуляцией земельными участками.

В Российской Федерации функции органа исполнительной власти по управлению землепользованием с начала реформ в 1990 г. были делегированы Государственному комитету по земельной реформе (Госкомзем России), претерпевшему за десять лет одиннадцать реорганизаций и изменений названий.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госкомзем России был упразднен, а основные его функции по управлению землепользованием были разделены между вновь созданной Федеральной службой земельного кадастра (Росземкадастр) и Министерством имущественных отношений Российской Федерации.

В последующем, в итоге административной реформы, согласно Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», было образовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) Экономическая теория. Учебник / Под ред. И.П.Николаевой. - М.: Юрист, 2008.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 г. № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» и постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Агентство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного контроля и мониторинга земель. Агентство находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости передано в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, что на практике фактически означает объединение кадастра и регистрации прав на землю и недвижимое имущество и оставляет открытыми вопросы организации рационального использования земельных ресурсов и охраны почв, землеустройства, мониторинга земель, государственного земельного контроля. Оставляет открытыми эти вопросы и принятый в июле с.г. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», положения которого вводятся в действие с марта 2008 года.

К сожалению, на сегодняшний день не урегулированным является положение, когда приняты и введены в действие многочисленные законодательные нормы в сфере землепользования, а ответственность за их исполнение и реализацию не подкреплена соответствующими конкретными и компетентными органами исполнительной власти, а также реальными механизмами. В первую очередь это относится к землям государственной собственности, которые составляют 1580 млн. га или 92,4 % от общей площади страны и на сегодняшний практически находятся вне сферы государственного управления, хотя здесь речь идет о стратегическом территориальном потенциале страны. В то же время имеют место попытки легализации прав частной собственности на незаконно присвоенные социально значимые земли, особенно в пригородных и природоохранных зонах, а также относящиеся к аграрной сфереЭкономическая теория / Н.М.Зубко, А.Н.Зубко. - 3-е издание, переработ. И доп. - Мн.: «НТЦ АПИ», 2009..

Создание эффективной и динамичной системы управления земельными ресурсами - главная современная стратегическая задача. Сохранившаяся с советских времен система, при которой к управлению землей имели отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена. В большинстве стран мира существует, как правило, один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно, и сбалансировано учитывать одновременно интересы государства и всех заинтересованных сторон. Разделение и распыление вопросов государственного управления земельными ресурсами, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель между многими министерствами и ведомствами отрицательно сказывается на использовании и охране земель страны, влечет за собой неконтролируемую деградацию земель, тормозит переход к системе экологически безопасного землевладения и землепользования, создает существенные трудности в достижении продовольственной безопасности страны.

Многообразие региональных особенностей России, неравномерность социально-экономического развития ее территорий объективно обусловливают необходимость смещения центра тяжести земельных преобразований в регионы. Степень этого смещения будет увеличиваться по мере развития федерализма и углубления процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения между Федерацией и ее субъектами. Речь идет о делегировании реализации соответствующих государственных исполнительных функций в области землепользования на уровень субъектов Федерации при условии их строгой координации на общенациональном уровне.

В методологическом аспекте региональная специфика земельных преобразований определяется сложившимся в регионе характером землепользования, природно-климатическими условиями, структурой производства, системой расселения населения, степенью урбанизации территорий и развития инфраструктуры. В управленческом аспекте важно обеспечить при этом следующее: приблизить управленческие органы к населению, хозяйствующим субъектам; вовремя удовлетворять потребности в сфере землепользования населения; жестко построить «вертикаль» и «горизонталь» управления; наделить органы управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами.

Главным связующим звеном реализации указанных выше задач между федеральным уровнем (центром), региональным и муниципальным уровнями должен выступить федеральный округ как территориально-организационное звено центральной власти, ее управленческая опора на местах, а также Министерство регионального развития Российской Федерации. Усиление роли федеральных округов как центров управления территориальным развитием обосновывается, прежде всего, учетом уникальных пространственных масштабов России, существенными различиями природно-климатических условий ее регионов, сложностью экономического районирования страны и земельно-ресурсного потенциала, необходимостью обеспечения некой рациональной нормы территориальной управляемости, учета особого статуса территории ряда субъектов РФ, например, Калининградской области. По существу речь идет о децентрализации государственного управления в духе демократии, с одновременным усилением позиций центра на новой качественной основе.

Учитывая постоянно возрастающее значение земельно-ресурсного потенциала в жизни страны, когда сама земля, территория государства составляет тот стратегический ресурс, который по значимости превосходит все остальные ресурсы, важнейшей задачей руководства страны является создание адекватной управляющей инфраструктуры в области рационального использования и охраны земельных ресурсов страны. Представляется, что такая инфраструктура должна строиться системно на следующей концептуальной основе. Деятельность по выработке и реализации государственной земельной политики должна быть отделена от деятельности по управлению имуществом. Рассмотрение земли только как имущества, или только как средства получения налогов, или как средства производства, или как объекта градостроительной деятельности, носит узковедомственный характер и чревато серьезными потерями для развития экономики страны. Выработка земельной политики должна основываться на объективных данных о состоянии использования земли и недвижимого имущества как объектов прав, защищаемых государством, и как объектов налогообложения. Что касается управления земельными ресурсами в новых условиях, то решающим моментом должна быть эффективность хозяйственного управления. При этом управляющий орган на любом уровне должен руководствоваться, наряду с коммерческим интересом, территориальным и экологическим значением земли, учитывая не только текущие, но и будущие нужды. Сегодня же нужны мудрость и профессиональная компетентность в организации использования земельно-ресурсного потенциала России.

Что касается общегосударственных нужд, требующих для своего удовлетворения использования региональной, муниципальной или частной земельной собственности, то на этом пути не должно быть препятствий. Возможные проблемы при изъятии земельных участков должны сводиться только к вопросам компенсации. Владелец изымаемой земельной собственности должен иметь право на компенсацию, соразмерную тем доходам, которые он получал от своей собственности прежде. Что касается федеральной собственности на землю, то исторически общепризнано, что правительство любого цивилизованного государства владеет подлежащими эксплуатации природными ресурсами, прежде всего в целях развития национальной экономики. Задача извлечения из федеральной земельной собственности бюджетных доходов является вторичной и подчиненной. В этом принципиальное отличие федеральной собственности на землю от муниципальной, и, особенно, частной. Коммерческие расчеты государства, связанные с эксплуатацией земельных ресурсов, которые находятся в его собственности, не являются самодовлеющими. Они подчинены народнохозяйственным интересам. Коль скоро интересы общества имеют приоритет, фискальные интересы государства должны отступать на второй план. В этой связи главная цель федерального земельного органа исполнительной власти заключается в организации эксплуатации земельных ресурсов в интересах всего общества. Необходим федеральный закон «Об эффективном использовании земельно-ресурсного потенциала в Российской Федерации».

Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно и сбалансировано учитывать интересы государства и всех заинтересованных сторон. Поэтому система управления, при которой к земельной политике имеют отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена.

Необходимо в этой связи рассмотреть два варианта. Первый вариант - восстановить в структуре федеральных органов исполнительной власти Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем России), возложив на него весь комплекс земельных дел в стране. Второй вариант - федеральным органом исполнительной власти в сфере земельных дел объективно может стать Министерство регионального развития Российской Федерации, которому, наряду с его нынешними полномочиями, следует передать дополнительно блок полномочий по землепользованию, преобразовав его в Министерство земельных дел и регионального развития Российской Федерации (Минземрегионы России).

Что касается реализации на практике всего комплекса земельных дел, то в состав Минземрегионы России или Госкомзема России должны входить следующие структурные подразделения:

- на федеральном уровне:

* национальное агентство кадастрового учета и регистрации прав на землю и недвижимое имущество

* государственная земельно-ресурсная инспекция

* департамент территориального планирования, землеустройства и охраны почв

* департамент управления федеральными землями

* департамент оценки недвижимости и земельных финансовых активов

* вспомогательные и обслуживающие подразделения

* российский научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт земельных ресурсов (РосНИИЗР)

* российский центр мониторинга земель (РосЦМЗ)

* федеральный кадастрово-регистрационный и информационно-аналитический центр «Земля»

Возможно, в данную структуру должно входить и национальное агентство геодезии и картографии:

- на уровне федерального округа: департамент земельных дел округа; окружной кадастрово-регистрационный центр; окружная земельно-ресурсная инспекция; окружной филиал РосНИИЗР; окружной филиал РосЦМЗ;

- на уровне субъекта Российской Федерации: инспекторский отдел департамента земельных дел округа по субъекту Российской Федерации; кадастрово-регистрационная палата по субъекту Российской Федерации; земельно-ресурсная инспекция по субъекту Российской Федерации;

- на уровне муниципального образования: филиал кадастрово-регистрационной палаты; государственный земельный инспектор.

На региональном уровне администрациями субъектов Российской Федерации создаются подчиненные им соответствующие структуры (комитеты по земельным ресурсам и землеустройству), а также землеустроительные проектно-изыскательские институты (земпроекты).

На муниципальном уровне администрации муниципальных образований создают подчиненные им соответствующие территориальные отделы регулирования земельных отношений в районах и городах.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с соответствующими комитетами и отделами взаимодействуют частные землемеры и их саморегулируемые организацииМэнкью Н.Г. Макроэкономика. М.: Изд-во МГУ, 2008..

Новые формы управления земельными ресурсами должны в первую очередь стимулировать переход к инновационному пути развития землепользования. Экстенсивный путь развития хозяйствования на земле, характерный для последних десяти лет, когда государство фактически самоустранилось от проведения на практике активной земельной политики, привел к резкому падению эффективности использования земли, особенно в сельском и пригородном хозяйстве. Дальнейшее движение по такому пути уже недопустимо, так как это обстоятельство напрямую подрывает национальную безопасность страны. Тем более это недопустимо для страны, располагающей огромным земельным потенциалом на фоне общемирового дефицита земельных ресурсов в связи с невиданными ранее темпами прироста населения в мире Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. Учебник. - М.: Норма, 2009.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать следующее заключение.

Описанные механизмы земельных отношений дают возможность поднять сельское хозяйство, но это только возможность. Мало убрать барьеры перед его развитием, надо еще реализовать и механизм этого развития. Надо решить и следующую задачу: создать и запустить механизм землепользования.

После того, как в стране будут установлены целесообразные и справедливые земельные отношения, автоматически возникнет задача разумной организации землепользования. В системе земельных отношений важным условием выступает продуманная государственная политика земельных платежей.

Для того чтобы уже сейчас создать цивилизованный рынок земли, у государства, у общества сегодня нет ни сил, ни средств. В то же время постепенное эволюционное развитие - дело бесперспективное. С финансовыми ресурсами, которые мы можем сегодня на это выделить, нечего и думать о том, чтобы "догнать и перегнать" Запад...

Выход один: спроектировать и создать в каждом регионе ассоциацию, группу фермерских хозяйств, отвечающих последним достижениям науки, техники, агротехники, технологии, организации. Этим хозяйствам, готовым к конкурентному товарному производству, отдать в аренду земли с выкупом на 20-30 лет. Пусть они растут и развиваются при поддержке государства. Пусть полученная прибыль пойдет на расширение числа таких хозяйств, на становление и развитие аграрного сектора страны и на улучшение всеобщего благосостояния.

Существующая в настоящее время система управления земельным фондом страны в целом и субъектов Федерации в частности формировалась спонтанно без необходимого научного обоснования, на основе эмпирических поисков, методом проб и ошибок. Этот процесс сопровождается серьезными диспропорциями и негативными явлениями в распределении и использовании земельных ресурсов, становлении рынка земли и его инфраструктуры, изобилует выводом из оборота ощутимой части сельскохозяйственных земель, деградацией почв, существенным недопроизводством продукции в аграрном секторе, незаконным захватом и спекуляцией земельными участками.

Многообразие региональных особенностей России, неравномерность социально-экономического развития ее территорий объективно обусловливают необходимость смещения центра тяжести земельных преобразований в регионы. Степень этого смещения будет увеличиваться по мере развития федерализма и углубления процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения между Федерацией и ее субъектами. Речь идет о делегировании реализации соответствующих государственных исполнительных функций в области землепользования на уровень субъектов Федерации при условии их строгой координации на общенациональном уровне.

Список использованной литературы