Реформирование жилищно-коммунального хозяйства как приоритетное направление социальной политики региона (на примере Краснодарского края)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

Кафедра государственного и муниципального управления

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОНННАЯ

(ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства как приоритетное направление социальной политики региона (на примере Краснодарского края)

Работу выполнила

Ю.В. Генералова

Научный руководитель

канд. экон. наук, доц.

В.В. Гассий

Краснодар 2014

Введение

Актуальность темы исследования. От уровня обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами зависят показатели качества жизни населения как в стране, так и в регионе. Предприятия, входящие в жилищно-коммунальный комплекс, - управляющие и подрядные организации, поставщики ресурсов, органы регионального управления и местного самоуправления - должны действия свои согласовывать в целях повышения качества жилищно-коммунального обслуживания.

Состояние жилищно-коммунального хозяйства в любом регионе отражает уровень и степень зрелости региональной социальной политики.

Жилье для человека - необходимое условие его существования, что придает жилищной сфере особую социальную значимость и выдвигает модернизацию жилищно-коммунальной системы на одно из приоритетных направлений социальной государственной и региональной политики.

Важнейшим аспектом является принцип конкурентоспособности, определяемый наличием конкурентных преимуществ у предприятий и организаций, предоставляющих услуги, обеспечиваемые ресурсосберегающими и инновационными подходами, развитием конкуренции и формированием социально-ориентированной политики, а также условиями, определяющими качество системы управления объектами ЖКХ.

Приоритетом современного этапа экономического развития страны является создание рыночной экономики во всех отраслях. В ЖКХ формирование рынка предполагается достичь за счет внедрения механизма партнерства государства и частного бизнеса, история которого насчитывает в России лишь несколько десятилетий. Успех государственно-частного партнерства зависит от развитости его финансово-экономических механизмов, что требует существенных теоретических разработок и практических усилий, особенно в условиях экономически сильной неоднородности страны.

Степень разработанности темы исследования. Проблемам реформирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства посвящено большое количество научных работ.

Спецификой российской сферы ЖКХ занимаются Каменева Е.А.[1], Гаврилов А.И.[2] и др. А также блок литературы посвящен поиску способов привлечения инвестиций в данную сферу и анализу эффективности действующих программ.

Вместе с тем, важность текущих и перспективных преобразований в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, необходимость привлечения масштабных инвестиций, поиск финансовых механизмов реформирования отрасли обуславливают необходимость проработки дальнейших действий и направлений реформ и разработку более совершенных методик оценки эффективности финансово-экономических инструментов.

Цель и задачи исследования. Целью данной дипломной работы является выявление основных направлений и особенностей путей реформирования системы ЖКХ Краснодарского края.

В соответствии с поставленной целью в работе предполагается решить следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты изучения сущности жилищно-коммунального хозяйства;

- охарактеризовать российские условия рыночного хозяйствования и методы управления в сфере ЖКХ;

- изучить цель и направления деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;

- проанализировать итоги реформирования ЖКХ региона;

- найти решения по совершенствованию процессов реформирования жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края.

Предметом исследования является изучение теории и практики реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Объектом исследования являются жилищно-коммунальное хозяйство Краснодарского края.

Методологической и теоретической основой исследования послужили разработки российских и зарубежных ученых по проблемам реформирования ЖКХ.

Эмпирической основой исследования явились материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Департамента жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края, периодической печати, ресурсов Internet.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав («Теоретические основы изучения сущности жилищно-коммунального хозяйства», «Реформирование системы жилищно-коммунального хозяйства: новые условия рыночного хозяйствования и методы управления», «Жилищно-коммунальное хозяйство в структуре социальной сферы Краснодарского края»), заключения, списка использованных источников.

1. Теоретические основы изучения сущности жилищно-коммунального хозяйства

1.1 Понятие и структура жилищно-коммунального хозяйства, его основные элементы

Жилищно-коммунальное хозяйство - комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры разных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан, путем предоставления им большего спектра жилищно-коммунальных услуг [3].

На рисунке 1 изображена структура жилищно-коммунального хозяйства.

Рисунок - 1 Структура жилищно-коммунального хозяйства

К инженерному обеспечению поселений относятся такие ресурсы, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе жилищно-коммунального комплекса являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также оказывающие услуги по водоотведению.

Коммунальное хозяйство - совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков и сел. В городах коммунальное хозяйство входит в состав городского хозяйства. Во многих городах и поселках предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом.

Жилищно-коммунальное хозяйство в большей степени формирует среду обитания человека. В идущих в ногу со временем городах состояние ЖКХ характеризует уровень цивилизованной жизни. От того, в каких условиях мы проживаем, зависит наше внутреннее состояние. Наличие минимума коммунальных услуг - есть гарантия успеха в производстве, науке, учебе, это залог нашего здоровья и благополучия [4]. На рисунке 2 показано, что объем деятельности и степень развития коммунального хозяйства влияют на общий уровень жизни населения.



Рисунок - 2 Влияние коммунального хозяйства на уровень жизни населения

Жилищное и коммунальное хозяйство представляет собой многоотраслевое хозяйство, в котором переплетаются все социально-экономические отношения по жизнеобеспечению населения и удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Оно включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации общественной и производственной сферы. Их деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах.

Организации жилищно-коммунального хозяйства - это предприятия, учереждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей.

Они являются важнейшей частью территориальной инфраструктуры, характеризующей условия жизнедеятельности человека, прежде всего:

- комфортность жилища;

- инженерное благоустройство;

- качество и надежность услуг транспорта;

- качество связи;

- качество бытовых и других услуг.

От этих услуг зависят состояние здоровья, уютность жизни и социальный климат в населенных пунктах [4].

Рисунок - 3 Состав ЖКХ России на современном этапе

На рисунке 3 показано, что жилищно-коммунальное хозяйство России на сегодняшний день - это крупнейший многоотраслевой комплекс, включающий в себя жилищный фонд общей площадью около 3 млрд. кв. м. и многопрофильную инженерную инфраструктуру.

Ежегодно сектор поглощает 4,2 трлн. руб. платежей, а на его обслуживание уходит 7% ВВП страны.

Всего на долю ЖКХ приходится где-то 30% всех основных фондов страны. При этом практически каждое предприятие комплекса является естественной монополией, работающей в рыночных условиях. Государство опасаясь того, что сектор будет неправомерно пользоваться своим монопольным положением, усиленно его контролирует: региональные власти, муниципалитеты, Минрегион, Минэкономразвития, ФСТ, Минэнерго, ФАС - все эти представители власти надзирают за сектором ЖКХ. Главная их забота - бесперебойная работа ЖКХ по тарифам, подъемным для населения.

Тариф на услуги ЖКХ обусловлен не экономическими, а политическими соображениями. При его установке зачастую учитывается лишь фактор затрат на жилищно-коммунальные услуги в бюджете средней семьи. Чтобы соблюсти баланс и обеспечить работоспособность ЖКХ при минимальных ставках, местные власти ежегодно устанавливают тариф для всех предприятий сектора по принципу «затраты плюс минимальная рентабельность».

Можно сказать, что жилищно-коммунальное хозяйство - это экономика предоставления жилищных и коммунальных услуг, это хозяйствование в целях их предоставления на адекватном потребностям времени качественном уровне.

Целью создания и назначения жилищно-коммунального хозяйства является обеспечение надлежащего уровню экономического развития качества среды обитания человека за счет предоставления услуг потребителям и обеспечения сохранности объектов ЖКХ, поддержания необходимого санитарного состояния населенных пунктов, надежности и устойчивости работы указанных объектов.

Жилищно-коммунальное хозяйство, исходя из функциональных особенностей, включает в свой состав виды деятельности по оказанию следующих услуг:

- промышленно-индустриального характера;

- возведение и ремонт дорог, тротуаров, мостов, тоннелей и берегозащитных сооружений, озеленение улиц и дорог, содержание лесопаркового хозяйства, уличное освещение - обеспечивающих благоустройство населенных пунктов;

- очистку сточных вод, включая утилизацию осадков сточных вод, сбор, вывоз, утилизация и захоронение бытовых отходов, уборку улиц, дорог, площадей, обеспечивающих санитарно-экологическую безопасность территории населенных пунктов;

- содержание и ремонт жилых домов, включая лифтовое хозяйство, уборку и благоустройство придомовых территорий - по обслуживанию жилищного фонда.

На сегодняшний день в состав ЖКХ России входит более 30 видов деятельности.

В системе ЖКХ действует более 50 тыс. предприятий, в отрасли занято около 4 млн. человек. Не смотря на рост объемов услуг, работ и продукции, произведенных в данной сфере, многие предприятия убыточны. Однако фонды изношены в среднем на 40%, а в отдельных регионах - на 60%, что зачастую приводит к различным аварийным ситуациям. Уровень надежности инженерных коммуникаций в России в 2,5-3 раза ниже, нежели в европейских государствах. В тоже время только на поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходует почти 4% валового внутреннего продукта и до 30% общих расходов бюджета территорий.

Финансирование ЖКХ из-за особенности его функционирования осуществляется прежде всего из бюджетов субъектов Федерации. Это затраты на капитальный ремонт жилого фонда, на покрытие убытков жилищно-эксплуатационных организаций, занимающихся обслуживанием жилого фонда, разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую для отопления жилых домов и некоторые другие расходы.

Наше коммунальное хозяйство убыточно, изношено. Многократные отключения тепла, света, прорывы труб стали нормальным явлением для наших городов. Но основная задача реформирования ЖКХ - это повышение эффективности этой отрасли экономики.

В России нет класса реальных домовладельцев, муниципальные органы выступают в роли подрядных организаций, обслуживающих жилье, не более того. В роли таких организаций могут выступать и частные фирмы. Данное обстоятельство, вместе с желанием отделаться от убытков жилищно-коммунального хозяйства, которые покрываются за счет бюджетных средств, и легли в основу предложенной правительством жилищно-коммунальной реформы [5].

ЖКХ представляет собой одну из важнейших отраслей, в которой переплелись все социально-экономические вопросы жизнеобеспечения.

Таким образом, можно сделать вывод, что ЖКХ в широком смысле - это сложная система, регулирующаяся общепризнанными нормами Жилищного кодекса РФ, представляющая собой совокупность предприятий, служб и хозяйств, обслуживающих население, предприятия, учреждения, и предоставляющих потребителям основные виды ресурсов: электричество, природный газ, теплоэнергию, водоснабжение, а также оказывающих услуги по водоотведению.

1.2 Основные этапы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в современной России

Система управления сферой жилищно-коммунального хозяйства начавшаяся во время реформ 1990-х годов выделялась полностью от советской системы. Управление коммунальным комплексом переходило на принцип разделения хозяйственных и управленческих функций. Появились новые формы собственности на жилищный фонд не считая государственной, такие как частная и муниципальная собственность. Страна стала постепенно отстраняться от управления и финансирования деятельности жилищно-коммунального комплекса. Большое количество функций управления жилищно-коммунальным хозяйством переходит к органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Самостоятельными субъектами рынка становились предприятия жилищно-коммунальной сферы. Обслуживание жилищного фонда на низовом уровне исполнялось управлениями ЖКХ, жилищно-эксплуатационными управлениями, жилищно-строительными кооперативами, муниципальными унитарными предприятиями.

Первый этап реформы ЖКХ (1991-1996 гг.) как правило коснулся управления и приватизации жилищного фонда. Началом этого этапа можно считать принятие закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 г. №1541-1, согласно с которым граждане страны получили право бесплатно приобрести в собственность занимаемые ими жилые помещения. Но в одно и то же время с правами владения, пользования и распоряжения жильем государство передало гражданам прямые обязанности по его содержанию [6].

Тем самым была изменена правовая база эксплуатации жилых зданий. Раньше ответственность за эксплуатацию жилых зданий лежала на государстве. Теперь эта ответственность возлагалась на собственников любой формы. Ввиду отсутствия проработанного механизма для реализации данного положения и неготовности большинства населения к решению текущих жилищно-коммунальных проблем перед государством все острее начал вставать вопрос о необходимости принятия крупномасштабных мер, направленных на оздоровление состояния отрасли ЖКХ и ее развитие.

Одной из таких мер стало принятие закона РФ от 24.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», вступившего в силу 21.01.1993г.

Законом были определены и установлены:

- главные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях;

- установлены единые общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении всевозможных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

Впервые были ясно сформулированы цели федеральной жилищной политики:

- обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан;

- осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов;

- создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования;

- развитие частной собственности;

- обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере;

- развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда [7].

К концу первого этапа реформы ЖКХ (1996 г.) изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республик, краев и областей в большинстве регионов. На смену территориально-производственных объединений жилищно-коммунального хозяйства, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли Министерства, Комитеты, Департаменты, выполняющие только лишь функции управления. Благодаря новому законодательству изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления. На муниципальном уровне начали создаваться службы «Заказчика» - организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения.

Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» было определено, что к 1998 г. отрасль ЖКХ должна перейти на полную самоокупаемость. Впрочем к указанному сроку становилось ясно, что реализация провозглашенных целей далека от завершения. В 1995 г. срок был изменен с 5 до 10 лет, а в 1999 г. - с 10 до 15 лет. Это существенно повлияло на состояние финансирования отрасли. Одновременно в этот же период была резко расширена система льгот на оплату услуг ЖКХ. Создалась система, когда льготы гражданам фактически оплачивались предприятиями ЖКХ.

Оставались нерешенными проблемы:

- качественного профессионального обслуживания и содержания жилищного фонда;

- непременно ухудшающегося технического состояния объектов коммунальной инфраструктуры;

- катастрофического падения сборов реальных платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при постоянно растущих тарифах.

Все вышеперечисленное и привело к необходимости перехода ко второму этапу реформы отрасли [8].

Второй этап реформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался с принятием в мае 1997 года «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», целями которой являлись:

- обеспечение условий проживания, соответствующих стандартам качества;

- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

- смягчение для населения процесса изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного существования и функционирования [9].

В рамках принятой 17.09.2001 г. постановлением Правительства РФ Федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище» на 2002-2010 годы» была разработана подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», основные цели которой были:

- увеличение отдачи, стабильности и надежности функционирования систем жизнеобеспечения народонаселения;

- привлечение вложений в жилищно-коммунальную отрасль; совершенствование качества услуг с одновременным понижением расходов;

- адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Основными задачами подпрограммы являлись:

- финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий методом реструктуризации и ликвидации их задолженности;

- доведение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня;

- жесткое соблюдение установленных стандартов оплаты услуг общественностью;

- переход от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малоимущих семей;

- снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг;

- формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса методом становления конкурентной борьбы в области предоставления жилищных услуг;

- создание взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов-предприятий топливно-энергетического комплекса;

- обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на базе прогрессивных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям [10].

Достижение ключевых целей подпрограммы было призвано обеспечить вероятность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса без использования программных методов управления на федеральном уровне. Действие подпрограммы было рассчитано на первый этап реализации ФЦП «Жилище»: 2002-2005 годов.

Подводя итоги реализации подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», можно отметить некоторые позитивные результаты:

- преодоление снижения надежности работы жилищно-коммунального комплекса после финансового кризиса 1998 года;

- стабилизация финансового положения организаций коммунального комплекса;

- создание законодательной базы проведения реальных рыночных преобразований в жилищно-коммунальном комплексе;

- осуществление перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан по оплате жилых помещений и коммунальных услуг;

- появление на рынке коммунальных услуг организаций частных форм собственности.

В 2003-2004 годах в масштабах реализации подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» оказана государственная поддержка в финансировании возведения и реконструкции 240 объектов коммунальной инфраструктуры в 63 субъектах Российской Федерации.

Помимо прочего, велись мероприятия сосредоточенные на создании автоматизированных систем управления технологическими процессами городского коммунального хозяйства и другие работы.

Тогда как было признано, что положительного изменения ситуации при реализации вышеуказанной подпрограммы добиться не получилось. Следствием стала невысокая эффективность использования бюджетных средств в жилищно-коммунальном комплексе, недостаточное привлечение средств внебюджетных источников для финансирования строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры [11].

Основными трудностями реализации подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» стали:

- недостаточность ресурсов;

- недоступность эффективных механизмов для стимулирования положительных изменений в жилищно-коммунальном комплексе.

Средства федерального бюджета расходовались на безвозмездное финансирование проектов строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Отсутствовали четкие критерии принятия решений, что собственно не привлекало в сектор частных инвестиций.

Задача создания нормативной правовой базы, достаточной для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и привлечения в отрасль частных инвестиций, которая во многом обозначила содержание подпрограммы, была в основном решена с принятием федеральных законов, нацеленных на формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации.

Третий этап реформы жилищно-коммунального сектора начался после вступления в силу с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса Российской Федерации, который установил три формы управления многоквартирными домами:

- непосредственное управление собственниками жилья;

- управление управляющей компанией;

- управление товариществом собственников жилья [12].

Управление ЖКХ осуществляется на договорной основе между владельцами помещений в многоквартирном доме, управляющей компанией, подрядными организациями всевозможных форм собственности. Последние осуществляют обслуживание и содержание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры. А также между товариществом собственников жилья - некоммерческой организацией, основанной на добровольном членстве собственников помещений.

Следует отметить, что впервые в истории современного жилищного законодательства гражданам-собственникам жилья было дано полное право:

- лично определять способ управления общим имуществом своего многоквартирного дома;

- выбирать компанию, которая должна осуществлять его содержание, ремонт и техобслуживание.

При всем при этом муниципальные образования и субъекты РФ, а также юридические лица, имеющие в собственности помещения в этих домах, уравнены в правах с гражданами и голосуют на общих собраниях собственников наравне с ними. Это было одним из важнейших шагов законодательства в направлении повышения ответственности граждан за состояние жилья, в котором они проживают, и стимулирования населения к проявлению инициативы в решении вопросов содержания жилищного фонда. Вместе с тем раньше действовавший Жилищный кодекс РСФСР изначально был рассчитан исключительно на государственное управление жилищным фондом, его содержанием и ремонтом [13].

Одновременно с правом самостоятельно определять судьбу многоквартирного дома государство возложило на собственников помещений такого дома бремя затрат на содержание совместного имущества дома, в доле каждого собственника, пропорциональной его доле в праве общей собственности на общее имущество [14].

В развитие данной нормы Правительством РФ 13.08.2006 г. были приняты «Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме», которые:

- конкретизируют состав общего имущества многоквартирного дома;

- характеризуют границы эксплуатационной ответственности за состояние инженерных и коммуникационных сетей;

- устанавливают единые требования к содержанию общего имущества, совместные положения об оплате собственниками расходов на содержание общего имущества, и компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за содержанием общего имущества [15].

Необходимо сказать, что по сведениям Федеральной службы государственной статистики РФ по состоянию на конец 2009 года правом приватизации занимаемых жилых помещений в России решили воспользоваться владельцы 28000 тыс. жилых помещений. Это 73% от общего числа жилых помещений, подлежащих приватизации [16].

По всей видимости, в этой связи Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации Законом РФ от 01.02.2010 г. №4-ФЗ перенесла срок окончания действия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» с 01 марта 2010 года на 01 марта 2013 года [17]. Тем самым государство дало возможность тем, кто еще по некоторым причинам не приватизировал занимаемые жилые помещения, сделать это в ближайшие три года, и с другой стороны, стремится к постепенному уменьшению своего участия в расходах на содержание и ремонт жилищного фонда.

Параллельно с мероприятиями по реализации положений нового Жилищного кодекса РФ стартовал второй этап реализации ФЦП «Жилище», в рамках которого в действие вступила подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», рассчитанная на 2006-2010 годы и сменившая собой прекратившую действие подпрограмму «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».

Данная подпрограмма была призвана служить инструментом реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», объявленного Президентом РФ В.В. Путиным 05.09.2005 г. на его встрече с правительством, парламентом и главами регионов в рамках Программы приоритетных национальных проектов. Цели и задачи программы отвечали целям и задачам указанного национального проекта.

Целью подпрограммы считается создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими уютные условия проживания.

Подпрограммой были поставлены следующие задачи:

- повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры;

- модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;

- привлечение средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры [18].

Для оказания содействия процессу реформирования отрасли в июле 2007 года была учреждена некоммерческая организация - Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», учредителем которой является Российская Федерация, а координацию деятельности осуществляет Министерство регионального развития РФ [19].

Одним из главных приоритетов национальной жилищной политики Российской Федерации является обеспечение комфортных условий проживания и доступности коммунальных услуг для населения.

Целью подпрограммы явилось создание условий для приведения коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания.

Для достижения намеченной цели предполагается решить задачу по оказанию субъектам Российской Федерации государственной поддержки завершения строительства и реконструкции 19 объектов коммунальной инфраструктуры и для ввода их в эксплуатацию в 2011 - 2015 годах.

В 2008 - 2010 годах в масштабах реализации подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» оказана государственная поддержка возведения и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры в 63 субъектах Российской Федерации. Это позволило обеспечить реконструкцию более 10000 км сетей водоснабжения и канализации, отопительных котельных общей мощностью более 25000 Гкал/ч, очистных сооружений на объектах водоснабжения и канализации общей производительностью более 5000 тыс. куб. метров в сутки. Однако не по всем объектам коммунальной инфраструктуры были завершены работы по строительству и реконструкции. Следует также отметить, что проектная документация на строительство и реконструкцию объектов коммунальной инфраструктуры в ряде случаев была разработана в 1984 - 1999 годах. В связи с этим предусмотренные конструктивные решения не отвечали современным требованиям, в том числе требованиям к технологии строительства. Пересмотр и приведение проектной документации в соответствующую форму привели к существенному увеличению сметной стоимости строительства и реконструкции объектов.

Таблица - 1 Показатели реализации подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» за 2008 и 2010 гг.

Показатели	2008 г.	2010 г.
уровень износа объектов коммунальной инфраструктуры	56%	51%
доля средств внебюджетных источников в общем объеме инвестиций	23%	55%
доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры	16%	33%

По данным таблицы 1 наблюдается:

1) снижение уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры.

2) увеличение доли средств внебюджетных источников в общем объеме инвестиций в модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры.

3) повышение доли частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры.

Достигнуты определенные результаты подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» в 2008-2010 гг.:

1) обеспечение более комфортными условиями проживания населения путем повышения качества предоставляемых коммунальных услуг;

2) рациональное использование водных ресурсов;

3) улучшение экологического состояния окружающей среды.

Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы направлена на:

- обеспечение надежного и стабильного обслуживания потребителей коммунальных услуг;

- снижение износа объектов коммунальной инфраструктуры;

- совершенствование экологической ситуации в регионах [20].

Подводя промежуточные результаты текущего этапа реформирования ЖКХ в Российской Федерации, нужно отметить, что этот процесс носит длительный, комплексный, крупномасштабный характер и затрагивает все сферы жизни государства и общества: экономическую, финансовую, правовую, социально-политическую, экологическую, демографическую и другие.

Таким образом, в настоящее время наблюдается позитивная тенденция к некоторому повышению ответственности государства перед населением в области жилищно-коммунального хозяйства, и с другой стороны, усилению государственного контроля за надлежащим исполнением своих обязательств в этой сфере субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и коммерческими организациями, действующими на рынке жилищно-коммунальных услуг. Также налицо стремление государства стимулировать и поощрять проявление гражданами хозяйского отношения к своему жилью, осознание ими своей ответственности за его надлежащее состояние и сохранность.

2. Реформирование системы жилищно-коммунального хозяйства: новые условия рыночного хозяйствования и методы управления

2.1 Анализ современного состояния жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство - одна из самых больших проблем российской экономики. Это одна из самых значимых отраслей, оказывающая огромное влияние на другие сферы жизни. ЖКХ - это очень большой, потенциально весьма доходный рынок с гарантированным спросом. Тем не менее, на сегодняшний день, это - черная дыра российской экономики, самый большой реципиент государственных субсидий и одна из немногих отраслей с самой большой долей убыточных предприятий (около 60%) [21].

Проблемы отрасли известны и неизменны на протяжении уже более 20 лет: неразвитость рыночных структур, высокая степень износа основных фондов, хроническое недофинансирование, низкое качество производимых товаров и услуг, а также галопирующий рост тарифов, превышающий темпы инфляции, но не решающий финансовых проблем предприятий отрасли. Реформирование отрасли было призвано решить эти и многие другие проблемы, тем не менее результаты происходящих изменений далеки от идеала, и ситуация продолжает усугубляться.

Реформирование отрасли - обязательный этап развития практически любой страны. В последние десятилетия реструктуризацию отрасли ЖКХ проводят более 100 стран мира.

Жилье является важнейшим элементом семейной собственности, определяющим фактором имущественного статуса семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях обесценивания сбережений, жилье для многих семей осталось единственно-ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств. Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений.

На конец 2013 г. жилищный фонд в Российской Федерации составил 3349 млн.кв.метров общей площади, в том числе в городских поселениях 2426 млн.кв.метров (72% общей площади), в сельской местности - 923 млн. кв.метров (28% общей площади). Ниже в таблице 2 обозначены данные о жилищном фонде России на конец 2013 года.

Таблица 2 - Жилищный фонд РФ на конец 2013 года [20]

	2010г.	2011г.	2012г.	2013г.	2013 г. в % к
					2011г.	2012г.	2013г
Жилищный фонд, млн.м2 общей площади жилых помещений	2787	3231	3288	3349	120,2	103,7	101,9
в том числе:
в городской местности	2020	2333	2374	2426	120,1	104,0	102,2
в сельской местности	767	898	914	923	120,3	102,8	101,0

реформирование жилищный хозяйство

В частной собственности находится около 87,0% жилищного фонда, из которого 83,5% перешло в частную собственность граждан в результате приватизации.

Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя на конец 2013г., в Российской Федерации составила 23,4 кв.метра, по отношению к 2010г. она выросла на 21%.

Жилищный фонд представлен в основном каменными и кирпичными домами, которые составляют 40,2% общей площади жилищного фонда, на панельные и деревянные дома приходится 25,2% и 20,1% соответственно.

Комфортность жилищ и техническую доступность коммунальных услуг для потребителей обеспечивает уровень благоустройства жилищного фонда. В среднем по России доля комплексно благоустроенного жилья (оборудованного одновременно водопроводом, водоотведением, отоплением, горячим водоснабжением, газом или напольными электроплитами) составляет 62,9%. К концу 2013г. она увеличилась по сравнению с 2011г. на 13,5%.

Так как ЖКХ во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность, то качество жизни населения должно быть неразрывно связано с наличием благоустроенного жилья.

На следующей таблице 3 обозначен уровень благоустройства жилищного фонда России.

Таблица - 3 Уровень благоустройства жилищного фонда [20]

	Жилищный фонд (на конец года, в %) оборудованный
	водопро-водом	кана-лизацией	отопле-нием	ваннами (душем)	газом	горячим водоснабжением	напольными электроплитами
Весь жилищный фонд
2009г.	77	71	83	66	69	65	19
2010г.	78	74	83	67	69	65	19
2011г.	78	74	83	67	70	65	20
2012г.	79	74	84	67	69	66	20
2013г.	79	75	84	68	68	66	20
Городской жилищный фонд
2009г.	89	87	92	81	67	80	24
2010г.	89	87	92	81	67	80	25
2011г.	90	88	92	82	67	80	25
2012г.	90	88	92	81	66	80	26
2013г.	91	88	93	82	67	81	26
Сельский жилищный фонд
2009г.	47	38	59	28	74	25	3
2010г.	48	39	60	29	75	25	4
2011г.	49	39	61	29	74	26	4
2012г.	49	40	61	29	74	27	4
2013г.	50	40	61	30	75	27	4

Улучшение жилищных условий населения России происходит и по основным характеристикам благоустройства жилищного фонда. Особое значение имеет благоустройство жилого помещения водопроводом и водоотведением (канализацией).

Уровень благоустройства в разных населенных пунктах неодинаков: в городах он значительно выше (так, в настоящее время 91% квартир обеспечены водопроводом, 93 % - центральным отоплением), в сельской местности, как правило, полностью благоустроенными являются лишь многоквартирные жилые дома (50% - обеспечены водопроводом, 61% - центральным отоплением).

Рисунок - 4 Доля жилищного фонда, имеющего основные виды благоустройства, в общей площади жилищного фонда, 2009-2013гг., % [20]

Из вышеприведенной схемы видно, что в среднем по России доля комплексно благоустроенного жилья (оборудованного одновременно водопроводом, водоотведением, отоплением, горячим водоснабжением, газом или напольными электроплитами) увеличилась к концу 2013 года на 12% по сравнению с 2009г.

Рисунок - 5 Доля городского жилищного фонда, имеющего основные виды благоустройства, в общей площади жилищного фонда, 2009-2013гг., % [20]

Из рисунка 5 видно, что повысился уровень благоустройства в городской среде по таким видам, как отопление, канализация, водопровод и напольные электроплиты.

Рисунок - 6 Доля сельского жилищного фонда, имеющего основные виды благоустройства, в общей площади жилищного фонда, 2009-2013гг., % [20]

На рисунке 6 наглядно показано, что значительные успехи в благоустройстве сельских населенных пунктов достигнуты в обеспечении газом и отоплением. В современном городском жильем вместо газовых плит все чаще используются напольные электроплиты, а на селе продолжается газификации, хотя значительная часть жилищного фонда по-прежнему оборудована печами, настольными плитами и т.п.

Таблица - 3 Ветхий и аварийный фонд жилья на конец 2013г. [22]

	2010г.	2011г.	2012г.	2013г.	2013г. в % к
					2011г.	2012г.	2013г.
Весь ветхий и аварийный жилищный фонд, млн. м2	65,6	99,4	98,9	99,9	152,3	100,5	101,0
в том числе: ветхий	56,1	78,9	78,4	77,7	138,5	98,5	99,1
аварийный	9,5	20,5	20,5	22,2	в 2,3р.	108,3	108,3
Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в общей площади всего жилищного фонда, %	2,4	3,1	3,0	3,0	-	-	-

Согласно данным приведенным в таблице количество ветхого жилья на конец 2013г. уменьшилась по сравнению с 2011г. на 39,4% и увеличилась по сравнению с 2012г. на 0,6%. Число аварийного жилья на конец 2013г. по сравнению с 2011 и 2012гг. осталось неизменным.

В 2012г. в Российской Федерации снесено 2,0 млн.кв.метров ветхого и аварийного жилищного фонда (2,0% от общей площади ветхого и аварийного жилищного фонда).

В определенной мере проблема изношенного жилищного фонда решается путем его капитального ремонта и реконструкции.

На начало 2012г. в капитальном ремонте нуждалось около 275,8 тыс. многоквартирных жилых домов (8,6% от их общего числа). В течение 2012г. капитальный ремонт проведен в 48,1 тыс. многоквартирных домов, что составляет 17,5% от потребности. Ремонт многоквартирных домов осуществлялся при финансовой поддержке Фонда содействия реформированию ЖКХ с использованием средств региональных и местных бюджетов, а также средств собственников жилых помещений.

В ряде субъектов Российской Федерации в 2013г. по сравнению с 2012г. сократились объемы выполненных ремонтных работ.

В 2012 г. на территории Российской Федерации за счет всех источников финансирования построено 838,0 тыс. новых благоустроенных квартир общей площадью 65,7 млн.кв.метров.

Объемы ввода жилья в течении 2006-2008гг. ежегодно возрастали, с 2009г. было отмечено снижение ввода общей площади жилья по сравнению с предыдущим годом на 6,5%, в 2010 г. - на 2,4%, в 2011г. объёмы строительства увеличились на 6,6% по сравнению с 2010 г. и в 2013 г. - на 5,7%.

В 2013г. на территории 8 субъектов Российской Федерации более чем на четверть по сравнению с 2012г. возрос объем сданного в эксплуатацию жилья.

В общем вводе жилья в 2013г. 43,2% приходилось на индивидуальное жилищное строительство. За год было введено 28,4 млн.кв.метров общей площади индивидуальных жилых домов, из которых 13,6 млн.кв.метров оборудовано одновременно водопроводом, канализацией, отоплением и горячим водоснабжением. Водопровод имеют 73% индивидуальных домов и 68% - канализацию. Вместе с тем, 11% вновь введенных индивидуальных жилых домов не оборудовано ни одним из видов благоустройства.

Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленным федеральным законодательством. На начало 2013г. на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях состояло 2,8 млн. семей. Получили жилые помещения и улучшили жилищные условия за прошедший год 186 тыс. семей, из них:

- 31,8 тыс. семей участников Великой Отечественной войны и членов семей погибших (умерших) участников Великой Отечественной войны;

- 7,9 тыс. семей ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.

Важным направлением реализации Национального проекта является обеспечение жильем молодых семей. В 2013г. число молодых семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия, составило 40,8 тыс., из них 13,8 тыс. проживающих в сельской местности. Число молодых семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в 2013г. составило 418 тыс., из них 165 тыс. - проживающих в сельской местности. В 2013г. из 13,7 тыс. семей молодых специалистов, проживающих в сельской местности и состоявших на учете в качестве нуждающихся на начало года, получили жилые помещения и улучшили жилищные условия 2,9 тыс. семей.

Общее число семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилье за 2013г. сократилось на 1,8% и на 1 января 2014 г. составило 2,9 миллиона.

По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, около 4,8% домохозяйств не удовлетворены своими жилищными условиями.

Причинами неудовлетворенности для 27,6% домохозяйств является стесненность проживания. По домохозяйствам с детьми эта доля составляет 48,6%.

Примерно каждое четвертое домохозяйство указало на недостаток тепла и на проблемы с шумоизоляцией в своем жилище, каждое десятое домохозяйство оценивает состояние своего жилого помещения как плохое или очень плохое.

Намерения улучшить свои жилищные условия в ближайшие 3-4 года имеют около 10% домохозяйств, треть из них собираются купить другое жилье, в основном на рынке вторичного жилья, или построить новый дом для постоянного проживания.

Для покупки (постройки) другого жилья эти домохозяйства намерены использовать:

- собственные средства - 39,2%;

- средства от продажи имеющегося жилья - 36,6%;

- ипотечные кредиты - 31,4%;

- средства материнского капитала - 19,7% домохозяйств.

Важным фактором, влияющим на уровень доступности жилья гражданам является рост цен на жилье как на первичном, так и на вторичном рынках. Средние цены 1 кв.м. общей площади проданных квартир по Российской Федерации на конец IV квартала 2013г. на первичном рынке жилья составили 48,5 тыс.рублей, на вторичном - 56,9 тыс. рублей. По сравнению с концом предыдущего года цены на жилье на первичном рынке выросли на 11,1%, на вторичном - на 12,6%.

Наряду с ростом цен на жилье имеет место и рост среднего размера квартиры во вновь построенном жилье. С одной стороны, это свидетельствует о росте комфортности вновь вводимого жилья, а с другой - о снижении его доступности по причине роста площади квартиры при одновременном росте цены 1 кв.м. Однако, в 2010г. средний размер квартиры в построенном жилье снизился на 4,5% и составил 81,5 кв.метра, в 2011г. - 79,3 кв.метра, в 2012г. - 78,4 кв.метра. Снижение среднего размера квартир во введенных жилых домах происходит за счет опережающего роста числа однокомнатных квартир. По сравнению с 2011г. их количество возросло на 10,6% [20].

Таким образом, из всего вышеуказанного можно сделать вывод о том, что Российская Федерация располагает огромным жилищным фондом - 3349 млн.кв.м. общей площади, в том числе в городских поселениях 2426 млн.кв.м. (72% общей площади), в сельской местности - 923 млн. кв.м. (28% общей площади). Ежегодный прирост жилищного фонда составляет примерно 3%. Жилищный фонд в Российской Федерации характеризуется значительным сроком эксплуатации. Российский жилищный фонд характеризуется высокой долей частной собственности - более 84 %, что существенно выше, чем во многих развитых странах.

Жилищный фонд в России имеет достаточную степень благоустройства. Российский многоквартирный жилищный фонд характеризуется высокой потребностью в капитальном ремонте, связанной с тем, что в 90-е годы прошлого века объемы капитального ремонта жилищного фонда резко упали. Проблема изношенного жилищного фонда решается путем его капитального ремонта и реконструкции. Важнейшим направлением реализации Национального проекта является обеспечение жильем молодых семей.

2.2 Концепция реформы ЖКХ Российской Федерации

Важнейшим компонентом социальной безопасности граждан и стабильности в стране является устойчивое функционирование жилищно-коммунального хозяйства. Жилищно-коммунальные услуги имеют для населения особое значение и являются жизненно необходимыми. От их качества и стабильности зависит не только комфортность, но и безопасность проживания граждан в своем жилье.

По этой причине особое значение приобретает распоряжение Правительства РФ от 02.02.2010 № 102-р, которым утверждена Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» (далее - Концепция).

В данной Концепции определены основные цели и приоритетные направления реформирования ЖКХ:

1) обеспечение к 2020 г. владельцев многоквартирных домов коммунальными услугами нормативного качества и по доступной цене;

2) улучшение конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда (создание ТСЖ и управляющих организаций);

3) развитие управления имущественным комплексом коммунальной сферы на базе частно-государственного партнерства, концессионных соглашений (вовлечение бизнеса);

4) перевод льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму (монетизация льгот);

5) развитие системы ресурсо- и энергосбережения (приборы учета).

В ходе реформирования отрасли функции владения, управления и

регулирования в ЖКХ перераспределяются между государством и частными

компаниями-операторами, заинтересованными в повышении эффективности деятельности, росте качества и надежности оказываемых услуг, развивается государственно-частное партнерство и создаются условия для осуществления деятельности на рынке жилищно-коммунальных услуг организациями различных форм собственности [23].

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) -- совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

ГЧП предполагает официальные отношения договоренности между государственными и частными участниками экономического процесса, которые фиксируются нормативно-правовыми документами и регламентами. В частности в них должны быть отражены институциональные основы его реализации в условиях совершенствования механизма развития жилищно-коммунальной сферы. Органы государственного и муниципального управления рассматриваются не только несущими регулятивную функцию, но и равноправными участниками инвестирования крупных проектов совместно с представителями частного капитала. ГЧП присущ характер совместных действий, когда государство и частный инвестор совместно привлекают ресурсы, принимают решения в процессе финансирования и управления проектом.

На основе осмысления особенностей института государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере можно отметить его преимущества для участников процесса.

Преимущества для государства:

1) повышение бюджетной и социально-экономической эффективности реализации проектов;

2) привлечение частных инвестиций для реализации инфраструктурных проектов;

3) привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора;

4) снижение социально-экономических рисков при осуществлении крупных инвестиционных проектов;

5) снижение бюджетных затрат на реализацию проектов.

Преимущества для частного сектора:

1) государственные гарантии для инвестиционных проектов и возможности их софинансирования;

2) возможность привлечения субсидий и других финансовых инструментов для долгосрочного инвестирования;

3) содействие государства в реализации масштабных инвестиционных проектов с большими экономическими результатами и существенными социально-экономическими рисками;

4) долевое участие и долевая ответственность за реализацию инвестиционных проектов.

Таким образом, ГЧП выгодно и частным компаниям, которые извлекают доход от инвестиций, и государству, поскольку проекты ГЧП имеют значительный социальный эффект при одновременной экономии бюджетных средств и направлены на реализацию общественных интересов.

На сегодняшний день частные операторы ЖКХ более эффективно, чем муниципальные компании решают задачи по повышению качества коммунальных услуг и обеспечению эффективности операционной деятельности, в том числе - повышению уровня собираемости платежей за услуги ЖКХ, внедрению целевых программ по повышению операционной эффективности: сокращению издержек и уровня потерь, повышению уровня производительности труда и пр.

Лидером среди региональных операторов ЖКХ России по количеству

регионов присутствия является ОАО «РКС», которое занимает около 45% рынка региональных частных операторов ЖКХ по объемам выручки, около 30% рынка частных операторов ЖКХ по количеству обслуживаемых потребителей - 9 регионов (4,5 млн. чел.). Однако по ряду перспективных территорий развития нарастает конкуренция за управление бизнесом со стороны других частных операторов:

- ООО «Евразийское водное партнерство» обслуживает 2 региона (1,7 млн. чел.);

- ОАО «МОЭК-Регион» - 4 региона (1.5 млн. чел.);

- ОАО «Межрегионтепло» - 7 регионов (4 млн. чел.);