Державна політика забезпечення економічної трансформації

Через те, що у ринковій економіці визначальну роль відіграють фінансова, особливо бюджетно-податкова (фіскальна), і грошово-кредитна політика та її інститути, то доцільно перш за все зосередити увагу на цій сфері. У свою чергу зміни в статусі і функціях інститутів фінансової та грошово-кредитної політики торкаються проблем адміністративної реформи в Україні, необхідність якої вже достатньо усвідомлена в суспільстві та владних структурах. Разом з тим слабкість перш за все інститутів фінансової та банківської системи України не дозволила поки що перебороти ці труднощі, а фінансові кризи 1997 - 1998рр. висвітлили справжній стан справ, загальмувавши процеси перетворень принаймні на 1,5 - 2 роки.

Складовою частиною адміністративної реформи в Україні є найгостріше - визначення статусу і оптимізація функцій інститутів фінансової та грошово-кредитної політики, через які реалізується економічна влада. В Україні зараз існує 4 центри економічної влади: Верховна Рада України, Президент, Кабінет Міністрів і Національний банк. Кожний з них повинен мати чітко окреслені статус і повноваження, нести відповідальність за свої рішення і приводити їх у дію в рамках єдиної економічної політики держави. На жаль, ми не маємо ні чітко визначеного статусу інститутів економічної влади, ні скоординованої економічної політики. Навпаки, існує протистояння різних гілок влади, яке завдає економіці значної шкоди.

На конституційному рівні певні функції щодо визначення і забезпечення фінансової та грошово-кредитної політики закріплені за основними суб'єктами економічної політики взагалі Верховною Радою, Президентом і Кабінетом Міністрів України.

В галузі фінансів і грошово-кредитної політики Верховна Рада України має наступні повноваження:

- затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (п.4 статті 85);

- затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п.14 статті 85);

- призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України (п.18 статті 85);

- призначення половини складу Ради Національного банку України (п. 19 статті 85);

- прийняття законів (п.3 статті 85); при цьому виключно законами України визначаються засади митної справи (п.9 статті 92), встановлюються Державний бюджет і бюджетна система України, система оподаткування, податки і збори, засади створення фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України, порядок погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів і порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи (п.1 частини другої статті 92).

В Конституції України також визначено, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування видатків визначається виключно законом. Встановлено, що держава прагне до збалансованості бюджету України. Строки і загальний порядок подачі у Верховну Раду Кабінетом Міністрів України Державного бюджету і звіту про його виконання також являються конституційною нормою.

Важливе значення мають конституційні положення, якими визначено грошову одиницю України, встановлено, що забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією Національного банку України. Рада Національного банку, правовий статус якої визначається законом, розробляє основні засади грошово-кредитної політики і здійснює контроль за її проведенням.

Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України, має право вето щодо прийнятих законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України, призначає половину складу Ради Національного банку.

Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, податкової політики, розробляє проект Закону України про Державний бюджет України, забезпечує виконання і подає Верховній Раді України звіт про виконання Державного бюджету України.

На другому (законодавчому) рівні функції інститутів фінансової і грошово-кредитної політики повинні бути визначені законами. Це перш за все закони України про Кабінет Міністрів України, про Національний банк України, про Бюджетну систему України, про Державну податкову службу в Україні та ін.

Кабінет Міністрів України реалізує державну фінансову та податкову політику, сприяє стабільності грошової одиниці України, розробляє кожного року проект закону про Державний бюджет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету, приймає рішення про використання резервного фонду Кабінету Міністрів України, здійснює контроль за обслуговуванням державного боргу України, приймає рішення про випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речової лотереї, організує державне страхування, складання платіжного балансу і зведеного валютного плану України, забезпечує використання державних валютних коштів, виступає гарантом щодо кредитів для здійснення державних програм, які в дозволених законом межах надаються іноземними банками, фінансовими та іншими міжнародними організаціями, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України.

Кабінет Міністрів України взаємодіє також з Національним банком України з питань, що належать до його компетенції. Він і Національний банк України у разі потреби можуть приймати спільні акти. Статус і повноваження Національного банку України визначаються Законом України "Про Національний банк України".

Діяльність Міністерства фінансів України регулюється затвердженим Постановою Кабміну Положенням, в якому зафіксовано, що Міністерство забезпечує реалізацію державної фінансової політики і здійснює керівництво у сфері державних фінансів. Серед основних завдань Міністерства є розробка основних напрямів державної фінансової політики.

Серед фінансових інститутів важливе значення має Комісія з цінних паперів та фондового ринку, яка призначається Президентом за згодою Верховної Ради України. До завдань Комісії належить формування та забезпечення реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування ринку цінних паперів та їх похідних в Україні.

Державна митна служба України забезпечує проведення в життя державної митної політики, організовує функціонування митної системи. Це є важливий інститут фінансової політики Голова Держмитслужби призначається Президентом України і несе відповідальність перед ним та Кабінетом Міністрів України за виконання покладених на Держмитслужбу завдань.

До фінансових інститутів необхідно також віднести Комітету справах нагляду за страховою діяльністю, який забезпечує реалізацію державної страхової політики, здійснює державний нагляд за страховою діяльністю. Він підпорядкований Кабінету Міністрів України.

Схематично зв'язки найбільш важливих інститутів фінансової і грошово-кредитної політики зображені на рис.1.

Рис.1. Схема взаємозв'язків інститутів фінансової та грошово-кредитної політики.

Аналіз взаємодії зазначених вище інститутів показує, що до цього часу відсутня достатня ступінь визначеності їх статусу і функцій. Це пов'язано з тим, що українська держава ще досить молода, і всі її структури формувалися без досконалого плану і узгодженості.

Розглянемо ступені формування, визначення і реалізації фіскальної політики. Вона включає в себе податкову і власне бюджетну. В Україні історично склалося так, що Міністерство фінансів в значній мірі втратило вплив на формування податкової політики. Це пов'язано з тим, що податкова інспекція, яка була підрозділом Мінфіну, перетворена на самостійну структуру: Державну податкову адміністрацію. Остання бере участь у формуванні і реалізації податкової політики: готує проекти законодавчих актів, які потім Кабінетом Міністрів як суб'єктом законодавчої ініціативи вносяться на розгляд Верховної Ради України, видає накази, інструкції та інші підзаконні нормативно-правові акти, здійснює на практиці податкову політику. На жаль, в Україні склалося так, що Державна податкова адміністрація більше всього турбується про доходну частину Державного бюджету, використовуючи для цього всі заходи, часто не звертаючи уваги на їх макроекономічні наслідки. Така функція не повинна бути властивою податковій службі. Головне її завдання полягає в тому, щоб всі суб'єкти сплачували податки згідно з законом. А вишукувати шляхи для збільшення доходної частини бюджету - це справа Міністерства фінансів. Реальний статус Державної податкової адміністрації, який склався практично, не відповідає її правовому статусу, закріпленому в законі, не говорячи уже про те, що в діючій редакції закону про державну податкову службу останній надано надто широкі повноваження.

Міністерство фінансів розробляє основні напрями державної фінансової політики і забезпечує її реалізацію. Воно діє в правовому полі законів України і рішень Уряду. Серцевиною його роботи є складання й виконання Державного бюджету, який приймається Верховною Радою України як закон. Касове виконання Державного бюджету здійснюється Казначейством, яке входить як структурний підрозділ до Міністерства фінансів. Важливим напрямком діяльності Міністерства фінансів є робота з облігаціями державної позики. В цій роботі Міністерство фінансів тісно взаємодіє з Національним банком України, але політика розробляється саме Міністерством фінансів, а визначається Кабінетом Міністрів, через те що останній приймає рішення про випуск державних внутрішніх позик. Національний банк піклується про узгодженість цієї політики з монетарною політикою.

Суттєве значення має скоординованість фіскальної політики Кабінету Міністрів і Міністерства фінансів з монетарною політикою, яка є серцевиною грошово-кредитної політики Національного банку України. Згідно з Конституцією основні засади грошово-кредитної політики розробляє Рада Національного банку. Закон України "Про Національний банк" передбачає, що до Ради Національного банку входять за посадою Голова Національного банку та його заступники, Голова Комітету Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності, Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Міністр фінансів України та Міністр економіки України. Очолює Раду Голова Національного банку. Є також інші законодавчі пропозиції. Згідно з однією з них до складу Ради повинен входити також Віце-прем'єр-міністр України з питань економіки, який і очолив би цю Раду. Але в будь-якому варіанті в Раді Національного банку повинні існувати можливості для погодження грошово-кредитної політики Національного банку з політикою Уряду.

Принципово важливим є склад Ради Національного банку. Це повинно бути зібрання професіоналів, які краще за всіх інших знають цю справу. Сюди повинні увійти і теоретики, і практики, і банкіри, і макроекономісти. Тільки за цих умов Рада Національного банку може стати органом, який визначає основні засади грошово-кредитної політики і здійснює контроль за її проведенням. Діюче законодавство передбачає затвердження Основних напрямів грошово-кредитної політики Верховною Радою України.

Згідно з проектом Закону України "Про Національний банк України" відповідальність за грошово-кредитну політику несе Національний банк. Це положення чітко визначено: НБУ відповідно до затвердженої Верховною Радою України загальнодержавної програми економічного розвитку визначає та проводить державну грошово-кредитну політику

На жаль, цього не можна сказати стосовно фіскальної політики Міністерства фінансів. Його повноваження не визначені так чітко. Вони розчиняються в повноваженнях Кабінету Міністрів. Принцип реалізації розділено-сумісної фінансової влади в цьому випадку не реалізовано. Міністерство фінансів повинно мати право приймати самостійні рішення і нести за них відповідальність в рамках затвердженої Верховною Радою економічної політики Уряду.

Таким чином, необхідно дещо змінити статус Міністерства фінансів в напрямку розширення його самостійності у прийнятті рішень і відповідальності за них. В цьому аспекті заслуговує на увагу пропозиція щодо об'єднання Міністерства економіки і Міністерства фінансів в єдину структуру, яка б могла забезпечувати розробку і реалізацію фінансово-економічної політики і нести повну відповідальність за неї. Світовий досвід дає різні приклади вирішення таких чи подібних питань і показує, що велике значення мають не тільки формально-юридичні основи, а й традиції, неписані закони тощо. Деколи останні мають більше значення, ніж юридичне зафіксовані норми. Але в Україні, як в молодій державі, де традиції владних державних органів ще не склалися, а навпаки, все перебуває в потоці змін, чітка юридична визначеність повноважень і функцій кожної з владних структур має суттєво більше значення у порівнянні з країнами з розвиненою ринковою економікою. Доцільно також переглянути взаємовідносини Державної митної служби з Державною податковою адміністрацією, а останньої - з Міністерством фінансів України з метою узгодженості їх статусу, функцій і політики. Це дасть змогу проводити Міністерству фінансів єдину, розділену між відповідними структурами, тобто розділено-сумісну фінансову політику і нести за неї повну відповідальність в рамках законів України і схваленої Верховною Радою Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Головним принципом у вирішенні конкретних питань статусу і функцій інститутів фінансової і грошово-кредитної політики повинна бути повна відповідальність за скоординованість і ефективність реалізації фінансової політики Міністерства фінансів, а грошово-кредитної політики - Національного банку України. Фінансова криза в Україні чітко висвітлила недоліки існуючих статусу і функцій НБУ, Уряду, Міністерства економіки і Міністерства фінансів і необхідність їх корекції.

Потрібно перш за все змінити пріоритети. Це пов'язано з тим, що через цілий ряд об'єктивних і суб'єктивних причин в Україні була неадекватно оцінена економічна ситуація, вибрані помилкові орієнтири в макроекономічній політиці, в результаті чого маємо цілий ряд вимушених економічних рішень, які тільки відтягують гострі кризові прояви, але в цілому сприяють поглибленню кризи.

Порівняно з 1991 р виробництво скоротилося більше ніж у два рази. Зовнішній державний борг перевищив 10 млрд. доларів США. Погіршилася структура виробництва. Сформувалося аномальне співвідношення реального і фінансового секторів економіки. Занадто високі доходи по облігаціях ОВДП, високі процентні ставки по банківських кредитах існують поряд із зростаючою кількістю збиткових підприємств і пригніченістю виробництва, що говорить про поглиблення кризи і можливі періодичні її загострення.

В макроекономічній політиці можна виділити цілий ряд періодів і етапів. Найбільш важливими є два періоди. Перший почався з 1992 р і продовжувався до жовтня 1994 р. Другий розпочався в жовтні 1994 р., коли Президент України Л.Д. Кучма проголосив свій економічний курс, і продовжується по теперішній час. Перший період характеризувався стихійністю в макроекономічній політиці, відсутністю необхідної законодавчої бази, апробованих механізмів прийняття макроекономічних рішень. На другому етапі макроекономічна політика була підпорядкована досягненню визначених економічних цілей і хоча політика також проводилася безсистемно, основні пріоритети витримувались. Саме на цьому етапі меморандуми, підписані МВФ і Урядом України, стали основними документами, на які орієнтувалися Уряд і Національний банк України в макроекономічній політиці.

Саме в цей час Національний банк почав проводити в значній мірі незалежну від Уряду грошово-кредитну політику. Це нормальна ситуація для збалансованої ринкової економіки. Але в умовах трансформаційної кризи особливого значення набувають механізми координації грошово-кредитної політики Центрального банку і Уряду. В Україні такі механізми до цього часу були відсутні.

Реальним найбільш важливим пріоритетом в макроекономічній політиці була стабілізація грошової одиниці, яка видавалася за фінансову стабілізацію. В цьому напрямку були дійсно досягнуті успіхи, інфляція була знижена з 401% у 1994р. до 10,1% у 1997р., але здійснено це було за рахунок зростання фінансово-бюджетних диспропорцій, перш за все - покриття дефіциту державного бюджету за рахунок випуску високодоходних ОВДП, що в перспективі тільки поглиблює бюджетну кризу.

Якщо виділити реальні, а не проголошені в макроекономічній політиці пріоритети в Україні, то першим із них буде зниження інфляції, другим - забезпечення податкових надходжень до бюджету, третім - утримання заданого рівня бюджетного дефіциту. Всі вони відносяться головним чином до фінансового, а не реального сектору. Перший забезпечується надмірним обмеженням попиту з відповідним пригніченням виробництва, другий - за рахунок посилення і без того непосильного податкового тиску, третій - за рахунок зростання внутрішнього і зовнішнього боргу.

Така система пріоритетів неадекватна економічній ситуації в Україні. Саме тому потрібна модель ринкової трансформації, в якій поєднується подальший рух у напрямку конкурентних ринкових засад і лібералізації економіки з державним патерналізмом у відношенні до реалізації важливих інноваційних проектів, направлених на підтримку вітчизняного товаровиробника, і зваженим протекціонізмом.

Йдеться, насамперед, про зміну співвідношення реального і фінансового сектора, ролі виробників і держави. Це співвідношення виражається перш за все податковою системою, яка з одного боку торкається виробника, реального сектора, з іншого - бюджету і державних фінансів. До того часу, доки не буде хай навіть досить жорсткої, а не придушуючої податкової системи, ніякого вирішення проблем загальної стабілізації, а тим більше зростання, не може бути. Всі інші проблеми, в тому числі і коригування бюджету, можна вирішити тільки на цій основі. В нинішній ситуації - це перший пріоритет. Необхідно перш за все зменшити нарахування на заробітну плату, послідовно виконувати норму Закону України про систему оподаткування, яка передбачає, що внески до позабюджетних галузевих фондів, не передбачених зазначеним законом, сплачуються виключно у добровільному порядку із прибутку підприємств, дещо змінити структуру податків з метою перенесення податкового тягаря в більшій мірі на багатих людей.

Другим пріоритетом є забезпечення нормального відтворення кінцевого споживчого попиту. Ринкова економіка орієнтується перш за все на кінцевий споживчий попит, який задає напрями формування структури всієї економіки. І якщо цей попит штучно спотворено, то спотвореною буде і структура виробництва. Процес реформування буде йти в невірних напрямках. Затримки виплати заробітної плати ведуть до штучного стримування споживчого попиту і започатковують структурні деформації виробництва. Тому погашення заборгованості по заробітній платі в бюджетній сфері є не просто важливим заходом соціальної політики, а макроекономічним імперативом. Погасити цю заборгованість доцільно було б, перейшовши з визначеної дати на повні виплати поточної заробітної плати, зафіксувавши заборгованість і сплачуючи її по 10% протягом 10 місяців. У зв'язку з цим необхідно зробити відповідні корективи і в грошово-кредитній політиці.

Третім пріоритетом повинна стати структурна політика, направлена на позитивні структурні зрушення і перехід до збалансованого росту. Реалізація цього пріоритету передбачає збільшення і концентрацію державних капітальних вкладень і фінансових ресурсів на ключових високотехнологічних напрямках розвитку виробництва. Для цього необхідно створити відповідний механізм, який включав би відбір пріоритетних напрямків інвестування, підготовку і здійснення ряду крупних інвестиційних проектів, цільове кредитування і контроль за використанням кредитних ресурсів через спеціалізовану державну банківську установу, яка повинна функціонувати на основі закону, ряд заходів, направлених на захист національного виробника від недобросовісної конкуренції.

Четвертим пріоритетом є збалансування бюджету з мінімальним дефіцитом, враховуючи те, що покриття дефіциту за рахунок державного внутрішнього і зовнішнього боргу при падінні обсягів виробництва і значних комерційних ризиках тільки відстрочує проблему, яка потім себе відтворює на розширеній основі.

І, нарешті, п'ятим пріоритетом є утримання інфляції в межах, що не перевищують 25% на рік.

Спроби НБУ і Уряду знизити інфляцію з 10% річних в нинішніх умовах не мали ніякого реального економічного підґрунтя і не були реальними. Вони призвели тільки до подальшого пригнічення попиту і виробництва. Навпаки, інфляція в межах 25% річних дає змогу в наших умовах дати позитивний імпульс для зрушень в нормалізації кінцевого попиту і відповідних структурних змін у виробництві, пом'якшити бюджетні проблеми та зменшити платіжну кризу.

Таким чином, узагальнюючи сказане, можна констатувати, що соціально-ринковий вибір реалізується через всю систему соціально-економічних змін у визначеному напрямку, але найважливіше значення на сучасному етапі мають корекція моделі соціальна-економічного реформування з урахуванням всього позитивного і негативного досвіду, інституційне закріплення соціально-ринкових перетворень і гнучка політика пріоритетів.

Така система пріоритетів, на нашу думку, відповідає особливостям економічної ситуації в Україні.

Невизначеність розвитку економічної ситуації в умовах трансформаційної кризи зумовлює необхідність особливої стратегії управління, коли вибираються пріоритети і установлюються гранично допустимі макроекономічні параметри. Поточні рішення приймаються на основі аналізу і прогнозування тенденцій розвитку в достатньо широких межах зміни основних показників, орієнтуючись на пріоритети.

Така корекція пріоритетів макроекономічної політики дасть змогу поступово наповнювати соціально-ринковий вибір економічним змістом і переводити його із ідеології в реальність.

2.3. Поточні складові політики трансформування економіки