Анализ практики регулирования естественных монополий на примере энергетической отрасли

Противоречие № 4. Конкуренции при неэластичном спросе и предложении быть не может. В электроэнергетике ни спрос, ни предложение фактически неэластичны по цене, особенно в краткосрочной перспективе (например, как на рынке «на сутки вперед», где заявки подаются за день), что определяется невозможностью хранения электроэнергии, низкой маневренностью генераторов и нерентабельностью низкой загрузки мощности у производителей.

Конечно, любой рынок спекулятивен, но рынок электроэнергии, в силу своей специфики, в этом отношении фактически незащищен и особенно уязвим. Причем, с развитием рынка, если изучить опыт зарубежных стран, доля спекуляций увеличивается. Так, на самом старом и, наверное, самом «лучшем» скандинавском спотовом рынке электроэнергии «Нордпул» рынок финансовых договоров в 2006 г. в 10 раз превышал физический объем проданной электроэнергии, т.е. в среднем каждый кВтЧч перепродавался 11 раз. Безусловно, это «нормальный» показатель для «нормальной» биржи. Но если в случае, например, с нефтью потребители и производители могут реагировать на спекуляции, то в электроэнергетике, где непосредственно рынок не имеет ничего общего с поставками электроэнергии, такие инструменты отсутствуют. Таким образом, существование конкурентного рынка электроэнергии является мифом. Существует псевдорынок, где возможно лишь поддерживать иллюзию конкуренции.

Противоречие № 5. Рынок не дает адекватных сигналов инвестору, т.к. не учитывает неудовлетворенный спрос. Доказательством этого может служить тот факт, что узловая модель ценообразования на свободном рынке работает с 2003 г., но при этом никаких сигналов о недостатке энергетических мощностей, например, в Московской, Тюменской, Кубанской энергосистемах она не дала. Ситуация с энергоснабжением настолько осложнилась, что в 2006 г. ограничения потребления электроэнергии были отмечены не только в осенне-зимний максимум нагрузки.

Суммируя вышесказанное, рассмотренные противоречия доказывают, что необходимо в соответствии с технологическими границами рынка определить объект регулирования в электроэнергетике, где, так или иначе, ключевым останется тарифное регулирование, а за его пределами - антимонопольное.

В общем виде выделенные технологические границы рынка характерны не только для электроэнергетической отрасли России. Например, указанные риски были характерны и для «энергетического пула» Великобритании. В новой модели рынка электроэнергии (BETTA - British Electricity Trading and Transmission Arrangements) они уже избавились от маржинального ценообразования и основой стали долгосрочные договора, а не биржа.

Понятие технологических границ рынка тесно связано с территориальными ограничениями рынка, которые не являются детерминантой сферы регулирования наподобие экономических или технологических границ рынка, но представляют собой условие их выделения на территории. Так, в электроэнергетике по технологическим причинам неизбежно формирование локальной монополии. И если в США целью либерализации отрасли было увеличение перетоков электроэнергии между сформировавшимися локальными монополиями, то в России, наоборот, пытаются разделить единую энергосистему на отдельные энергокомпании, которые впоследствии, так или иначе, станут локальными монополиями. Естественно-монопольные сферы деятельности, где конкуренция экономически неэффективна или невозможна в силу технологических особенностей, назовем естественно-монопольным ядром. Очевидно, что экономические и технологические границы рынка очерчивают именно естественно-монопольное ядро. Однако существуют смежные сферы, где государство посчитало необходимым ограничить конкуренцию и сохранить естественно-монопольную организацию экономических отношений в силу других причин - общественной полезности и значимости для государства. Такие сферы будем называть естественно-монопольным сегментом, и он очерчивается социальными и стратегическими границами рынка.

Социальные (общественные) границы необходимо выделять, исходя из принципа общественной полезности (значимости). Продукция естественно-монопольного сектора присутствует в себестоимости практически всех товаров и услуг. Низкие цены на продукцию инфраструктурных отраслей являются одним из наиболее существенных конкурентных преимуществ российской экономики. Более того, товары (услуги) естественных монополий непосредственно потребляются населением. Это определяет особую роль естественно-монопольного сегмента для государства и жизни общества.

Некоторые специалисты предлагают вообще отказаться от понятия «естественная монополия» и заменить его понятием «публичная служба», «служба, необходимая всем», «служба общего экономического значения», которые пока не известны российскому законодательству, но которые намного точнее отражают суть естественной монополии. В Европейском союзе согласно Римскому договору допускается существование монополии и ограничение конкуренции в отношении всех «служб общего экономического значения», а в нормативно-правовых актах стран ЕС присутствует такое понятие, как «общее социальное (общественное) значение».

Однако российское законодательство не учитывает социальных функций естественно-монопольного сектора. Признание социальной (общественной) функции естественных монополий позволит выделить те сферы, в которых, в силу общественной значимости, конкуренция может быть невозможна и даже опасна, а цены должны быть регулируемыми, а в некоторых случаях и дотируемыми государством. В основном это касается сфер, обслуживающих население. Например, ни в одной стране мира, кроме Японии, железнодорожные пассажирские перевозки не стали рентабельными, и все развитые страны дотируют их. Проект газификации регионов также невозможен ни без участия государства, ни без существования монополии ОАО «Газпром», поскольку в условиях конкуренции вряд ли какая-либо из компаний возьмет на себя эти функции.

В электроэнергетике конкуренция на розничном рынке вообще может быть опасной. Стабильность энергоснабжения - вопрос национальной безопасности. И любое «несовершенство» рынка в электроэнергетической отрасли вследствие невозможности хранения электроэнергии может быть по последствиям для общества намного серьезнее, чем в любой другой.

Стратегические границы близки к социальным и также очерчивают сферы, где конкуренция должна быть ограничена в силу стратегических (политических или геополитических) причин.

Это очерчивание - отнюдь не создание монопольного рынка в традиционно конкурентных отраслях, как пытаются доказать представители ультралиберальных идей. Для отраслей естественно-монопольного сектора вертикально-интегрированная организация экономических отношений в отрасли является более «естественной». Принцип эндогенности структуры естественно-монопольных отраслей выражается в том, что разделение естественно-монопольной отрасли на конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности является искусственным процессом, в результате чего вновь формируется вертикально-интегрированная компания.

Так, например, после проведенных в Великобритании реформ электроэнергетики (а в Великобритании была проведена одна из самых либеральных реформ электроэнергетики), пришлось «вернуться к точке отправления» - генерирующим компаниям было разрешено участвовать в приватизации распределительных компаний. В результате возникли вертикально-интегрированные компании, не только производящие электроэнергию, но и распределяющие ее. Создание вертикально-интегрированных компаний, в т.ч. слияние с топливными компаниями, является ключевой тенденцией всех либерализованных энергорынков. Отсюда следует, что поспешное и искусственное разделение энергетических компаний, не обусловленное рынком, в конечном счете, приводит лишь к «обратной» консолидации.

Учитывая сказанное, можно сделать вывод о том, что разделение естественно-монопольной отрасли путем выделения собственно монопольного ядра преждевременно. Практика показывает, что во многих случаях после фактического разделения естественной монополии по сферам деятельности в дальнейшем намечался обратный процесс.

В заключение попробуем сформулировать основные методологические принципы государственного регулирования естественных монополий.

В результате выделения границ рынка можно дать следующие определение естественной монополии как объекту государственного регулирования:

Естественная монополия как объект государственного регулирования - это сфера экономической деятельности, где конкуренция:

или экономически неэффективна,

или невозможна в силу специфики технологического процесса производства товаров (услуг),

или противоречит интересам общества (государства).

Подобное определение четко отражает объективность государственного регулирования естественной монополии.

При этом как отличить естественную монополию от монополии вообще?

Главным признаком естественной монополии является неделимость инфраструктуры, из него вытекают ее остальные признаки:

субаддитивность издержек;

однородность и незаменяемость продукции;

эндогенность структуры отраслевых компаний как вертикально-интегрированных;

социальная (общественная) значимость.

Естественная монополия как объект государственного регулирования делится на естественно-монопольное ядро, идентифицируемое на основе экономических и технологических границ рынка, и смежный естественно-монопольный сегмент, выделяемый, исходя из социальных и стратегических границ рынка, выбранных для себя обществом. Принципиально важно, что естественная монополия включает в себя и сферы, являющиеся потенциально конкурентными, но ограничиваемые обществом.

Идентификация сфер деятельности на основе границ рынка определяет и механизмы их государственного регулирования (Таблица 1).

Таблица 1 - Типы границ естественных монополий

Конечно, рынок всегда лучше, но только там, где это эффективно и где действительно присутствует конкуренция, а не искусственно поддерживаемая иллюзия. Поэтому, на мой взгляд, лучше совершенствовать государственное регулирование, чем пытаться поддерживать иллюзию рынка и бороться с его несовершенством. Не надо путать естественно-монопольное ядро отрасли и объект государственного регулирования в сфере естественной монополии. Хотя естественно-монопольное ядро отрасли и представляет наибольший интерес при определении объекта государственного регулирования, это не означает, что сама естественно-монопольная отрасль должна остаться «за бортом» такого регулирования.

2.3 Практика антимонопольного регулирования естественных монополий

Каким же образом на практике внедряются методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий, и проводится государственный контроль в сферах естественных монополий, какими функциями и полномочиями наделены для этого специальные органы регулирования естественных монополий?

Первой исходной функцией органов регулирования естественных монополий является формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль. Только они наделены полномочием принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из реестра. И только они принимают обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении регулирования, о применении к субъекту естественной монополии предусмотренных законодательством конкретных методов регулирования, в том числе об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое влечет включение субъекта естественной монополии в реестр и введение механизма контроля.

Органы регулирования естественных монополий принимают также решения об изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для этого основания, например, если открылась возможность для развития конкуренции на рынке соответствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения о введении регулирования служит основанием для включения субъекта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается. Решение принимается на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:

издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная

плата;

стоимость сырья и материалов, накладные расходы;

налоги и другие платежи;

стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления;

прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);

удаленность различных групп потребителей от места производства товаров;

соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;

государственные дотации и другие меры государственной поддержки.

В пределах предоставленной компетенции органы регулирования естественных монополий осуществляют функцию контроля за соблюдением Федерального закона "О естественных монополиях". Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регулирования естественных монополий, включается еще и в соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект естественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах.

Федеральные антимонопольные органы самостоятельно принимают также решения о наложении штрафов и административных взысканий на субъектов естественных монополий за допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства.

Для органов регулирования естественных монополий, подобно федеральным антимонопольным органам, установлены определенные гарантии исполнения возложенных на них функций. Оригинальной гарантией полноценной деятельности федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий является запрет на их произвольную ликвидацию. Они могут быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Сообщения о ликвидации органов регулирования естественных монополий и об основаниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации.

Важная гарантия состоит и в том, что в целях исполнения функций, возложенных на органы регулирования естественных монополий, их работники имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов естественных монополий, имеющейся у органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также у субъектов естественных монополий.

В последнее время около 70% нарушений, касающихся злоупотреблений доминирующим положением, происходит в отраслях, прямо или косвенно относящихся к сфере естественных монополий. Рассмотрим основные виды злоупотреблений доминирующим положением на рынке электроэнергетики.

В связи с тем, что Федеральный закон от 17.09.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» содержит закрытый список естественных монополий, отрасли, где потребители могут иметь одного единственного поставщика, технологически сопряженного с естественными монополиями, оказываются вне сферы его применения. Ценообразование в этих отраслях может регулироваться различными внутренними нормативными актами. Практика применения этих положений предусматривает обращение потребителей в суд или антимонопольный орган для обеспечения своих ущемленных прав в результате действий компаний-монополистов. В последние годы такой тип дел особенно характерен для компаний электроснабжения (не субъектов естественных монополий), очень часто оказывающихся в положении монополиста по отношению к конкретным клиентам-потребителям.

Наиболее распространенные виды нарушений:

навязывание контрагенту невыгодных для него условий договора;

необоснованный отказ в заключении договора;

сокращение, или прекращение производства товара (электроэнергии), на который имеется спрос, или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности его производства.

Можно выделить основные проблемы, с которыми сталкиваются территориальные управления при пресечении этих нарушений. Например, нормы по снабжению энергетическими ресурсами являются императивными и затрагивают небольшую часть условий договора, особенно если учитывать отсутствие принятых правил энергоснабжения. Поэтому вмешательство антимонопольных органов в договорные процессы дает законную возможность обеспечить баланс интересов предприятия - естественного монополиста и потребителя его услуг при заключении договора.

При рассмотрении антимонопольным органом жалоб на неправомерность включения каких-либо условий в договор возникает вопрос об отсутствии альтернативы заключению договора. В результате добровольный акцепт становится принудительным, т.к. услуги, оказываемые контрагентам, являются необходимыми. Практически заключение договора происходит следующим образом: Энергоснабжающая компания направляет оферту потребителю, которую тот может акцептовать. Но при наличии невыгодных условий потребитель составляет протокол разногласий, что приравнивается к оферте, и направляет его энергоснабжающей организации, которая не подписывает протокол, т.е. не дает акцепт, в результате чего можно констатировать факт незаключения договора. Следовательно, квалифицировать злоупотребление доминирующим положением в форме «навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него…» не представляется возможным, но фактически деятельность по поставке электроэнергии по данному договору осуществляется. Для оперативного пресечения нарушений в некоторых территориальных управлениях используется процедура устранения нарушений без возбуждения дела. Основной причиной снижения количества возбужденных дел является предварительный анализ проектов договоров хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке услуг доступной электросвязи. Предварительные меры при проведении анализа договоров, как правило, позволяют выявить и устранить ряд нарушений на этапе согласования.

Вторая проблема, с которой связываются сотрудники антимонопольных органов, - это сложность экономического и технического характера, не позволяющая сделать вывод об обоснованности отказа в заключении договора энергоснабжения, мотивированного несоответствия энергопринимающего устройства абонента установленным техническим требованиям. Эта проблема связана как с отсутствием у сотрудников антимонопольных органов специальных технических знаний, так и с отсутствием нормативных актов, устанавливающих четкий порядок присоединения абонента к сетям энергоснабжающей организации.

Пример рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в области естественных монополий. Арбитражный суд г. Москва отказал ОАО «МОЭК» в удовлетворении требований по двум делам о признании недействительными решения и предписания управления Федеральной антимонопольной службы по Москве и Московской области (УФАС). Дела были возбуждены Московским УФАС России по обращениям Российской Академии наук и Московской городской военной прокуратуры. Заявители обжаловали действия ОАО «МОЭК», нарушающие права потребителей, проживающих в ведомственном жилом фонде. ОАО «МОЭК» получило право полного хозяйственного ведения имущества ГУП «Мостеплоэнерго», ГУП «Мосгортепло» и ГУП «Теплоремонтналадка», участвующего в производстве и/или транспортировке тепловой энергии. ОАО «МОЭК» занимает доминирующее положение на рынке услуг по теплоснабжению в границах присоединённой сети на территории г. Москвы. Комиссия Московского УФАС России установила, что между жилищно-коммунальными отделами по эксплуатации ведомственного жилищного фонда и ОАО «МОЭК» заключены договоры энергоснабжения для потребителей тепловой энергии в горячей воде. Действия ОАО «МОЭК» в части применения тарифов «Прочие потребители, в том числе ГСК, творческие мастерские, бюджетные организации» в 2005 году за тепловую энергию, поступающую в жилые части домов ведомственного фонда, нарушают установленный нормативными актами порядок ценообразования, направлены на неправомерное требование передачи финансовых средств, а также ущемляют интересы потребителей, которые несут убытки. Комиссия Московского УФАС России установила в действиях монополиста факт нарушения пункта 1 статьи 5 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в части злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг по теплоснабжению, выразившегося в ущемлении интересов жителей ведомственного жилого фонда путем:

нарушения установленного нормативными актами порядка ценообразования, а также необоснованного навязывания контрагенту условий договора на теплоснабжение, не выгодных для него, при применении тарифа, установленного для группы (категории) потребителей: «Прочие потребители, в том числе ГСК, творческие мастерские, бюджетные организации» в 2005 году;

необоснованного навязывания контрагенту условий договора на теплоснабжение, не выгодных для него, при определении группы потребителей в соответствии со «Справочниками тарифов по горячей воде», утвержденными ОАО «Московская объединенная энергетическая компания». По результатам рассмотрения 4 дел о нарушениях антимонопольного законодательства ОАО «МОЭК» выданы предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

На момент вынесения решения по делам Комиссии Московского УФАС России не представлялось возможным установить размер дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства и подлежащего перечислению в федеральный бюджет при применении тарифа за услуги по теплоснабжению по группе потребителей «Прочие потребители, в том числе ГСК, творческие мастерские, бюджетные организации» в 2005 году. В связи с изложенным и руководствуясь пунктом 2.30 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденных приказом ФАС России, Комиссия Московского УФАС России приняла решение выдать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, в течение трех месяцев со дня вынесения решений. Компания обратилась в Арбитражный суд г. Москва с заявлениями о признании недействительными решений и предписаний Московского УФАС России. Однако суд по двум делам подтвердил правоту антимонопольного органа, оставив решения и предписания в силе. В соответствии с пунктом 2.30 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства Предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, могут быть выданы в течение трех месяцев со дня вступления решения Арбитражного суда в законную силу.

В данной главе рассматривались вопросы нормативно-правовых основ регулирования деятельности естественных монополий. Был выявлен ряд недостатков в законодательной базе. В частности, на примере энергетической отрасли можно проследить несоответствие норм перехода к конкуренции в естественномонопольных областях технологическим реалиям производственного процесса. Так же небезосновательной выглядит критика законодательной базы в вопросах определения понятия естественной монополии, ее границ и способов регулирования. На мой взгляд, целесообразнее было подвергнуть кардинальным изменениям именно нормативно-правовых основ регулирования естественных монополий, чем подвергать реформам целые отрасли.

Так же проводился анализ существующей практики регулирования естественных монополий. Анализ показал, что в вопросах регулирования существует ряд нерешенных задач и проблем. В частности в силу разных причин трудно бывает выявить и доказать факты злоупотреблений доминирующим положением со стороны хозяйствующих субъектов естественных монополий. Для решения подобных проблем, на мой взгляд, нужно усовершенствовать законодательную базу, а так же повысить уровень технических знаний работников антимонопольных органов.

Глава 3. Место и роль естественных монополий в условиях реформирования электроэнергетического комплекса России

3.1 Основные направления электроэнергетической реформы

В июле 2008 года были завершены основные процессы реструктуризации электроэнергетической отрасли. Закончились основные преобразования, начатые РАО "ЕЭС России" в 2006 году (выделение компаний из РАО "ЕЭС России"), включая обеспечение прямого участия акционеров РАО "ЕЭС России" в выделенных компаниях. В 2008 году должна была быть обеспечена независимость большинства генерирующих компаний друг от друга путем снижения доли государственного владения.

Схема проведения завершающего этапа реорганизации ОАО РАО "ЕЭС России" основана на принципе обеспечения интересов всех групп акционеров ОАО РАО "ЕЭС России" путем разделения активов ОАО РАО "ЕЭС России" на активы, которые должны быть переданы государству, и активы, которые должны быть переданы миноритарным акционерам, в соответствии с долей участия государства и миноритарных акционеров в капитале ОАО РАО "ЕЭС России".

В итоге, планируется, что по итогам завершения структурных преобразований государство будет владеть:

Более 75% акций Федеральной сетевой компании (с учетом внесения средств федерального бюджета и части "государственной" доли акций ОГК/ТГК);

Более 75% акций в Системного оператора (с учетом внесения средств федерального бюджета);

Более 50% акций в ОАО "ГидроОГК" (с учетом внесения средств федерального бюджета и части "государственной" доли акций ОГК/ТГК);

Более 50% акций ОАО "Интер РАО ЕЭС" (ОАО "Сочинская ТЭС");

Более 52% акций в ОАО "Холдинг МРСК" и ОАО "РАО Энергетические системы Востока".

При этом с учетом возможной продажи государственных пакетов акций в тепловых ОГК и ТГК, государство может полностью выйти из участия в тепловых генерирующих компаниях.

Предполагается, что миноритарным акционерам, в свою очередь, будет принадлежать:

До 100% акций тепловых генерирующих компаний;

Менее 25% в ОАО "ФСК ЕЭС";

Менее 50% в ОАО "ГидроОГК" и ОАО "Интер РАО ЕЭС" (ОАО "Сочинская ТЭС");

Около 48% в ОАО "Холдинг МРСК" и ОАО "РАО Энергетические системы Востока".

Реестр акционеров ОАО РАО "ЕЭС России" закрыт 6 июня 2008 года. Акции целевых компаний, выделяемых в ходе реорганизации, распределены лицам, значащимся в реестре акционеров РАО "ЕЭС России" по состоянию на указанный день.

В целом схема завершающей реорганизации позволяет:

учесть интересы всех групп акционеров ОАО РАО "ЕЭС России";

пропорционально распределять акции целевых компаний, принадлежащие ОАО РАО "ЕЭС России", среди акционеров ОАО РАО "ЕЭС России" и/или указанных ими в установленном порядке компаний;

снизить долю участия государства в потенциально конкурентных видах деятельности в электроэнергетике;

обеспечить долю прямого участия государства в уставном капитале ОАО "ФСК ЕЭС" и ОАО "ГидроОГК" на предусмотренном законодательством РФ уровне (75% +1 акция для ОАО "ФСК ЕЭС", контрольный пакет для ОАО "ГидроОГК");

ликвидировать дефицит инвестиционных средств на развитие сетевого хозяйства и гидрогенерации за счет продажи компаниями ОАО "ФСК ЕЭС" и ОАО "ГидроОГК" пакетов акций тепловых генерирующих компаний, приходящихся на долю государства.

монополия естественный энергетический реформирование

Рисунок 2 - Структура энергетической отрасли после проведения реформы

ФСК - Федеральная сетевая компания (единая национальная электрическая сеть)

МРСК - межрегиональная распределительная сетевая компания

МРСК' - компания, выделившаяся из РАО "ЕЭС России" и владеющая акциями МРСК

РСК - распределительная сетевая компания

ОГК - оптовая генерирующая компания

ТГК - территориальная генерирующая компания

РГК - региональная генерирующая компания

Основными субъектами отрасли должны стать:

Инфраструктурные организации:

(Организация по управлению Единой национальной электрической сетью)

ФСК - компания, исполняющая роль организации по управлению Единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ЕНЭС), которая обеспечивает единство технологического управления ЕНЭС, оказывает на возмездной договорной основе услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС.

Основные активы ОАО "ФСК ЕЭС" - практически все магистральные сети РФ (сейчас находящиеся в собственности холдинга РАО "ЕЭС России").

Ключевым фактором экономического успеха ОАО "ФСК ЕЭС" будет являться формирование прозрачной системы регулирования и тарифообразования и определение регулирующим органом справедливой регуляторной базы капитала (РБК) и справедливой нормы возврата на вложенный капитал. Создание крупной компании ФСК обеспечит оптимальную ликвидность и способность привлекать заемные средства, что будет приводить к снижению стоимости капитала и, как следствие, сдерживанию роста тарифов.

Системный оператор

Системный оператор осуществляет единоличное управление технологическими режимами работы Единой энергетической системы России и уполномочен на выдачу обязательных для всех субъектов оперативно-диспетчерского управления команд.

Межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК)

Созданные в ходе реструктуризации АО-энерго распределительные сетевые компании на этапе их межрегиональной интеграции будут объединены в несколько (до 5) холдинговых компаний по ОЭС, имеющих достаточные величину активов и рыночную капитализацию. Тарифообразование в МРСК будет также осуществляться на основе установления справедливой РБК и справедливой нормы возврата на вложенный капитал. Предполагается, что регуляторная база капитала (РБК) каждой МРСК должна составить не менее 0,5 млрд. долларов США.

После завершения всех основных мероприятий по реформированию холдинга РАО "ЕЭС России" и формирования целевой структуры отрасли предполагается, что государство может принять стратегическое решение о распоряжении пакетами акций распределительных сетевых компаний исходя из целей государственной экономической политики, предусмотрев в том числе возможность приватизации принадлежащих государству пакетов акций (путем продажи либо перехода на единую акцию) при условии установления регуляторного режима, обеспечивающего недискриминационный доступ к сетям.

Генерирующие компании.

Оптовые генерирующие компании (ОГК), созданные на базе РАО "ЕЭС России". ОГК (со средней установленной мощностью около 9 ГВт) являются наиболее крупными производителями электроэнергии на оптовом рынке. Предполагается создание 10 оптовых генерирующих компаний на базе крупных федеральных станций, принадлежащих РАО "ЕЭС России" и АО-энерго: 6 ОГК формируются на базе теплогенерирующих активов (ТЭС), 4 ОГК - на базе гидрогенерирующих активов (ГЭС). Перечень и состав оптовых генерирующих компаний будет утвержден соответствующим Распоряжением Правительства РФ. При этом рассматривается возможность включения в состав ОГК строящихся в настоящее время гидроэлектростанций (Бурейская ГЭС, Богучанская ГЭС). В целях ограничения монопольного влияния на оптовый конкурентный рынок электроэнергии тепловые ОГК формируются по экстерриториальному принципу, ГЭС - преимущественно по каскадам.

Территориальные генерирующие компании (ТГК), созданные на базе компаний РАО "ЕЭС России". ТГК (территориальные генерирующие компании) - это компании, созданные на базе генерирующих активов АО-энерго (за исключением станций, вошедших в ОГК и изолированных АО-энерго), укрупненные по региональному признаку. Перечень и состав ТГК определяется решением Совета директоров РАО "ЕЭС России".

Независимые генерирующие компании. Помимо ОГК на базе активов организаций холдинга РАО "ЕЭС России" на рынке также будут действовать ОГК на базе атомной генерации, 100% акций которой принадлежит государству, и генерирующие компании на базе активов "независимых" АО-энерго (Иркутскэнерго, Башкирэнерго, Татэнерго, Новосибирскэнерго).

Сбытовые компании

Холдинг Гарантирующих поставщиков, изолированных АО-энерго.

Гарантирующий поставщик (ГП) является регулируемым бизнесом. При этом в отличие от конкурентной сбытовой деятельности, деятельность гарантирующего поставщика возможно совмещать с деятельностью по распределению электроэнергии (распределительные сети).

Конкурентные сбытовые компании. В результате реорганизации АО-энерго будут создаваться сбытовые компании, которые, как предполагается, будут исполнять функции ГП (если иное не будет решено государством). При этом основной моделью деятельности сбытовой компании, создаваемой в результате реорганизации АО-энерго, будет выполнение ею функций гарантирующего поставщика (если иное не будет решено государством) в соответствии с определяемыми Правительством правилами и требованиями к функционированию гарантирующих поставщиков. В случае неприсвоения данным компаниям статуса ГП, они будут заниматься конкурентной сбытовой деятельностью. Конкурентные сбытовые компании будут также создаваться независимыми организациями и будут осуществлять деятельность по продаже электроэнергии конечным потребителям.

Ремонтные компании. Целевая структура электроэнергетической отрасли в сфере ремонтных видов деятельности была сформирована в 2005 году. В целевой структуре функционирует рынок услуг, участниками которого являются независимые ремонтные и сервисные компании, действующие также в других отраслях (в том числе металлургии, машиностроении, нефтяной и газовой промышленности).

Научно-проектный комплекс. Реформирование научно-проектного комплекса (НПК) ориентировано на создание комплексных компаний, осуществляющих инжиниринговую деятельность для генерирующих, сетевых и других компаний электроэнергетики, а также прочих отраслей (коммунальное хозяйство, крупная промышленность).

Как видно из структуры реорганизации РАО «ЕЭС России» государство оставит за собой контроль над передачей электроэнергии и диспетчерским управлением всей энергосистемы страны. Т.е. области, которые вошли в перечень естественно-монопольных сфер экономики России. Таким образом, вновь просматривается выделение «естественно-монопольного ядра», речь о котором шла в предыдущей главе дипломной работы. Роль государства как системного оператора в новых потреформенных реалиях, несомненно, возрастет. Причиной тому является возможность несогласованности действий отдельных электростанций и энергосбытовых компаний внутри энергосистемы. Это стало возможным вследствие того, что появилось большое количество частных владельцев, соблазном для которых будет обеспечение собственных интересов вопреки безопасности и надежности технологического процесса системы в целом. В худшем случае может иметь место полный развал энергетической системы, что приведет к массовым перебоям в электроснабжения и поставит под вопрос энергобезопасность страны. Для недопущения подобной ситуации необходимо ввести ряд законодательных норм, которые обяжут все независимые энергокомпании работать в установленном порядке и четко следовать указаниям системного оператора по режимам работы энергообъектов.

3.2 Общие экономические последствия электроэнергетической реформы

Основная масса чиновников и идеологов энергетической реформы уверена, что раздел РАО ЕЭС на множество частных компаний и либерализация торговли электричеством обязательно устранят проблемы с эффективностью и ценами.

В соответствии с утвержденным графиком либерализации рынка электроэнергии к 1 января 2011 года будет полностью ликвидировано государственное регулирование тарифов. Крупные потребители (промпредприятия, сетевые компании) будут закупать оптовые объемы электроэнергии напрямую у множества производителей - на спотовых рынках (один действует в Европейской Росси, другой - в Сибири) или по долгосрочным двухсторонним контактам. Если в прошлом году на свободном рынке продавалось около 15% объемов генерируемого электричества, то с 1 января 2009 года этот показатель возрастает дважды - до 35%, а с 1 июля 2010 года - до 50%. После 2011 года государство оставит за собой лишь функции социальной поддержки. Предполагается, что за счет бюджета будет субсидироваться приобретение минимального объема электроэнергии для населения по фиксированной цене.

Предваряя либерализацию цен, менеджмент РАО ЕЭС провел массированную распродажу генерирующих активов энергохолдинга, собственниками которых стали крупные российские компании, включая государственный «Газпром», а также энергокомпании из Западной Европы. В ходе распродажи было выручено примерно 800 млрд. рублей. Из них около половины должно пойти на финансирование инвестпрограммы Федеральной сетевой компании (ФСК), которая будет владеть почти всеми магистральными сетями страны. Оставшиеся средства останутся в распоряжении генерирующих компаний.

Логика идеологов реформы такова. В соответствии с принятыми в ходе купли-продажи энергоактивов обязательствами и утвержденными РАО ЕЭС инвестпрограммами в течение 2008-2011 годов владельцы генерирующих компаний обязаны построить около 29 ГВт новых мощностей. Частично благодаря доставшимся им в ходе реформы инвестиционным пакетам, частично за счет допэмиссий. Генерирующие компании подписали с Администратором торговой системы (АТС, организатор энергетической биржи) специальные соглашения, в которых определены сроки вывода на рынок определенных объемов мощностей, в приложениях указаны сроки и место строительства, основные технические параметры новых энергоблоков. Причем если объем инвестиций зафиксирован, то цена, по которой на рынке будет приобретаться мощность новых электростанций, - нет. Невыполнение обязательств повлечет за собой серьезные штрафные санкции (25% стоимости проекта ввода новых мощностей). Недостающую мощность АТС будет приобретать на рынке, а издержки, понесенные администратором торговой системы, должна возместить генерирующая компания. Новые собственники компаний, мотивированные, с одной стороны, растущими потребностями рынка, а с другой - навязанными РАО ЕЭС обязательствами, обеспечат быстрое строительство и пуск в эксплуатацию новых генерирующих мощностей. Эту уверенность подтверждает Минэкономразвития: в ходе реформы РАО ЕЭС были созданы «сдерживающие механизмы, препятствующие необоснованному подорожанию электроэнергии». Свободный рынок, где покупатели могут выбирать из множества продавцов, - это и конкуренция, и сдерживающий механизм.

Если все теоретические выкладки удастся воплотить в жизнь, то реформа позволит ввести значительные инвестиционные капиталы в отрасль, которые пойдут на модернизацию существующих объектов и строительство новых необходимых экономике мощностей. Эти шаги приведут к значительному удешевлению себестоимости производимой продукции, так же уменьшатся расходы на передачу и распределение электроэнергии, что в итоге должно привести к снижению ее конечной стоимости для потребителей. При грамотном регулировании и введении соответствующих постановлений и норм наличие конкуренции подтолкнет владельцев компаний к постоянному развитию и модернизации своих предприятий. Важно не допустить покрытия энергетическими компаниями своих инвестиционных затрат только за счет повышения тарифов для потребителей. Целесообразно, на мой взгляд, стимулировать компании к привлечению акционерного или заемного капитала, что соответствует условиям рыночной экономики.

Рассмотрим практическую составляющую вопроса. Как показывает опыт либерализованных рынков, либерализация сама по себе отнюдь не является ни гарантией установления конкурентной среды, ни основанием для снижения цен. Более того, при сочетании малого числа продавцов и дефиците электроэнергии становится более вероятной реализация стратегии энергетиков, нацеленная не на увеличение предложения, а на поддержание дефицита и взвинчивание тарифов. Так, например, случилось в 2001 году в Калифорнии, где в момент возникновения дефицита (были закрыты два блока АЭС) цены увеличились в несколько раз. О возникновении именно такого неблагоприятного сценария сейчас можно говорить применительно и к России.

Дефицит электроэнергии наблюдался в крупнейших и наиболее значимых регионах страны - столичном, на Северо-Западе (в первую очередь в Санкт-Петербурге и области), Урале. Объемы поставки электроэнергии из соседних регионов из-за недостаточно развитой сетевой инфраструктуры и отсутствия серьезных резервов по мощностям ограничены. При этом все три региона лежат в зоне, где с 1 января 2011 года будет работать на сто процентов либерализованный рынок. Между тем, Российские энергокомпании уже демонстрировали способность извлекать выгоду из сложившейся ситуации. В сентябре 2007 года, в период дефицитов электроэнергии, вызванных выводом из эксплуатации энергоблоков в связи с ремонтной кампанией, цена на спотовом рынке «сутки вперед» достигала 1,15 рубля за кВтч (почти двукратное превышение регулируемого тарифа в 0,635 рубля за кВтч для Москвы). В первые дни января 2008 года, в связи с задержками в заключениях долгосрочных договоров на поставку электроэнергии по регулируемому тарифу, котировки на торговой площадке АТС достигали уровня 1,2 рубля за кВтч при тарифе ФСТ в 0,79 рубля за кВтч для Москвы (рост 50%). В упомянутых случаях наблюдалось лишь падение предложения. Если на равновесном рынке электроэнергии вместе с этим вырастет и спрос, увеличение цен может приобрести взрывной характер (как в Калифорнии в 2001 году).

Проблемы спекуляций и скачков цен характерны и для западных рынков. Однако там они носят скорее краткосрочный, случайный характер и жестко пресекаются регулирующими органами. Именно их кропотливая работа обеспечивают баланс интересов между генерирующими компаниями, сетями и конечными потребителями, никому в этой цепочке не позволяется зарабатывать сверхприбыли. Главный системный недостаток нашей реформы - абсолютная непродуманность вопроса передачи полномочий в части принятия ключевых решений и управления отраслью после 1 июля 2008 года. Единый центр принятия решений до сих пор отсутствует. Сейчас функции такого единого центра поделены между рядом инстанций: Федеральной антимонопольной службой (ФАС), Федеральной службой по тарифам (ФСТ), АТС, Советом рынка электроэнергии (объединяет производителей и потребителей), Ростехнадзором, Минэнерго. В принципе все вместе они имеют достаточно много рычагов влияния на энергетику, но, даже выступая единым фронтом, плохо справляются со своими обязанностями. Об этом говорят и запредельные темпы роста тарифов, и проблемы с подключением. По отдельности же действия этих инстанций еще менее эффективны. В условиях реформирования, как энергетики, так и остальных естественно-монопольных отраслей необходимо подвергнуть если не реформам, то кардинальным изменениям работу антимонопольных органов, а так же внести существенные поправки в существующее законодательство. Благодаря проведенной реформе удалось достичь разделения монопольных и потенциально конкурентных функций между государством и частными компаниями. Однако этого не достаточно. Необходимо так же достичь максимально возможный уровень открытости информации для органов регулирования. Важно не допустить возникновения холдинговых компаний, а так же устранить уже существующие, т.к. их наличие неизбежно приведет к контролю значительной доли рынка и перераспределению доходов и прибылей предприятий с целью завышения тарифов на предоставляемые услуги и получению необоснованных сверхприбылей. Логичным выглядит и совершенствования механизма ценообразования. Должно быть прекращено перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий. Субсидии, которые будут признаны необходимыми, должны предоставляться из федерального бюджета, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг. Кроме того необходимо следить за инвестиционными процессами и по возможности снижать долю тарифного финансирования инвестиций (привлечения денежных средств за счет повышения тарифов). Данные меры, на мой взгляд, позволят достичь поставленных перед реформой целей и избежать неприятных последствий для потребителей.

В настоящее время антимонопольные органы не до конца справляются с трудностями, возникшими в результате проведенной реформы. Кроме того, дополнительной проблемой, по моему мнению, является не до конца продуманная Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020. На то, что ситуация развивается пока в неблагоприятном для потребителей ключе, указывают самые последние события. По данным различных энергетических изданий, ФСТ предложила повысить тарифы производителей электроэнергии в 2009 году на 15,3% к уровню этого года, при этом электроэнергия атомных станций подорожает сразу на 24,8%, а расценки на продукцию объединяющей гидроэлектростанции «Русгидро» предложено увеличить на 43,8%. Значительный рост тарифа для «Русгидро», по инсайдерским данным, был обоснован чрезвычайно крупной (607 млрд рублей до 2012 года) инвестпрограммой. На эти средства можно построить около 12 ГВт мощностей. Даже если их израсходуют правильно, средства будут выключены из отрасли на многие годы - на строительство новых станций требуется порядка десяти лет. Аналогичная ситуация с программой развития атомной энергетики: вместо достройки старых проектов огромные средства планируется потратить на запуск новых. Вместо достройки пятого (70% готовности) и шестого (20% готовности) энергоблоков Курской АЭС предлагается построить два блока с нуля на отдельной площадке Нововоронежской АЭС (вдвое дороже). Атомную станцию планируется построить в Томской области на границе Кузбасса с его дешевым углем.

Получается, что чрезвычайно затратная Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года толкает цены на электричество вверх. Поскольку компаниям нужны средства на реализацию долгосрочных инвестиционных обязательств, расходы подобного рода они могут и уже прописывают лишь в растущий тариф. В условиях спада потребления генерирующие компании скорее пойдут на сокращение текущего предложения электроэнергии, чтобы удержать цены на высоком уровне.

Нынешний финансовый кризис резко затруднил доступ энергокомпаний к финансовым средствам. В текущих условиях полностью закрытого рынка капитала реализовать планы по вводу в строй новых мощностей в срок будет чрезвычайно сложно. Особенно эта проблема характерна для тех компаний, которые не успели привлечь достаточно средств через дополнительные эмиссии, а также на рынке долга: ОГК-1, ОГК-2 и ОГК-6, а также ТГК-1, ТГК-11 и прочих. И представители энергетических компаний, и подавляющее большинство участников рынка убеждены, что установленные в реформе масштабы ввода дополнительной генерации совершенно не соответствуют потребностям экономики. Последние годы потребление электроэнергии росло не на 4-5%, как ожидали идеологи реформы РАО, а на 2-2,4%. Отечественный ВВП один из самых энергоемких в мире, соответственно, и потенциал энергосбережения в нашей стране столь велик, что экономической рост, тем более при росте тарифов, может идти и без приращения энергопотребления. Впрочем, в последние месяцы говорят уже не о росте, а о возможном спаде спроса в ближайшей перспективе.

В нынешних непростых условиях генерирующие компании будут пытаться всеми возможными способами уговорить власти, чтобы, во-первых, отложить и усечь их программы, во-вторых, увеличить тарифы, в-третьих, увеличить долю госучастия в инвестпрограммах. Компании также будут упирать на ограниченные возможности энергомашиностроения и строительно-монтажного комплекса. Кроме того, энергетики сейчас испытывают проблемы с выделением газовых лимитов. По этой причине до сих пор простаивает второй блок Северо-Западной ТЭЦ-2 в Петербурге мощностью 450 МВт, введенный в эксплуатацию еще в ноябре 2006 года. Похожая ситуация с Калининградской ТЭЦ-2.

Генкомпании уже заявили правительству о «кризисных проблемах» и попросили государство нарастить свое участие в инвестициях. Новое руководство «Мосэнерго» (собственник «Газпром») сообщило о существенном сокращении своей инвестиционной программы, в частности, компания отказалась от строительства Петровской ГРЭС мощностью 4 ГВт. А 21 ноября ведущие энергоинжиниринговые компании заявили о создании собственной ассоциации, целью которой станет противодействие уже начавшемуся, по словам участников, процессу сворачивания инвестиционных проектов по созданию новых генерирующих мощностей.

В 2007 году в России было произведено 1,016 трлн кВтч электроэнергии. Даже если кризис не приведет к замедлению сложившейся в последние годы динамики энергопотребления, суммарный прирост электроэнергии до 2012 года составит около 125 млрд кВтч. Производство такого объема требует около 20 ГВт новых мощностей. Однако получить такой объем дополнительной генерации вполне возможно и без задуманного реформаторами масштабного строительства новых энергоблоков. И гораздо дешевле. И гораздо быстрее.

Во-первых, необходимо провести работы по увеличению коэффициента использования установленной мощности тепловых станций. Во-вторых, можно поднять КИУМ и на российских АЭС с сегодняшних 77,7% до среднемирового уровня в 87%. В-третьих, и это самое главное, уже давно необходимо перевести серийные для российской энергетики паросиловые блоки на парогазовый цикл. Использование газотурбинных надстроек к энергоблоку ведет к повышению КПД с 36-38 до 55-57%, что соответствует уменьшению расходов газа на единицу электроэнергии в полтора раза.

Как было уже сказано, в сложных условиях кризиса энергетики будут всячески пытаться отсрочить и усечь рискованные проекты по увеличению мощностей и при этом постараются максимизировать величину текущего тарифа с учетом инвестиционной составляющей. Но если мы хотим обеспечить экономику сравнительно дешевым электричеством, нужно не настаивать на выполнении генерирующими компаниями неадекватных планов, а стимулировать программы наращивания производства за счет модернизации генерирующих мощностей. Стоит заняться изучением опыта США, ЕС, Китая, Японии, Южной Кореи, когда государство софинансирует внедрение самых современных энергоустановок. Модернизация интересна генкомпаниям несопоставимо больше нового строительства. Ведь, например, стоимость мероприятий по повышению КИУМ составляет не более 25% стоимости строительства нового блока. А затраты на реконструкции с целью повышения КПД при стоимости строительства парогазового блока мощностью 1 ГВт в 1,2 млрд. долларов составят не более половины этой суммы.